论文部分内容阅读
摘要：老工业基地的调整和改造是我国实现经济协调发展的战略问题。市场失灵决定了在东北老工业基地的改造中,地方政府将起重要作用。地方政府的公共服务能力是地方政府能力的重要因素，因此地方政府公共服务能力的提升对东北老工业基地的改造起着关键作用。
关键词:东北老工业基地；地方政府能力；公共服务能力
中图分类号：F421 文献标识码：A
The Upgrading of Local Government Public Service Capacity During the Restructuring
of the Northeast Old Industrial Bases
FU Lin RONG Hong-xia2，LIU Shuai3
(1.Discipline Inspection Committee,Harbin University of Commerce,Harbin150028,China;2.Harbin Advanced
Academy of Finance,Harbin 150030,China;3.Harbin University of Commerce,Harbin 150028,China)
Abstract：The adjustment and transformation of the old industrial base aims to achieve the coordinated economic development. There exist market failures,which may decide that the local governments should play an important role in it. This is represented by the upgraded public service capacity of the local government.
Key words:northeast old industrial base；local government capacity;public service capacity
一、引言
所谓老工业基地，主要是指在新中国成立前以及20世纪50、60年代（部分为70年代）形成的，国家进行了大量投资、生产规模大、历史上曾对全国经济起到很大作用、做出很大贡献的工业基地。当前应进行详细的科学论证，合理确定老工业基地的范围。老工业基地的选择，应以城市为地域单元，而不应以省级行政区甚至大经济区作为地域单元。主要包括东北老工业基地(以沈阳、长春、哈尔滨为中心)、西北老工业基地(以西安为中心)、西南老工业基地(以重庆为中心)、华中老工业基地(以武汉为中心)以及上海老工业基地。
地方政府能力是指各级地方政府发挥自己所拥有的权利,应对挑战,履行具体职能,以此来解决面临问题的能力。地方政府在老工业基地改造中的地位和作用弱于中央政府但又强于非政府主体。地方政府尽管不能和中央政府在老工业基地改造的力量和角色上相提并论,但它相对于企业、团体及个人等非政府主体却拥有政府的一切权威。地方政府可以凭借其中央政府或上级地方政府所授予的权利，在一定的范围内,可以独立作出一些决策,进行一些制度创新。
振兴老工业基地是在我国加入WTO和西部大开发的背景下进行的,决定了它不可能像改革开放之初东部沿海地区那样得到中央政府太多的扶持；同时由于市场经济在解决地区经济要素差异的变动中存在着缺陷,所以老工业基地改造中地方政府在弥补市场缺陷、促进区域经济发展方面的积极介入是十分关键和必要的。
二、老工业基地改造中地方政府能力评估模型的构建
（一）政府能力评价的方法选择
由于政府能力是一个由相互关联、相互制约的众多因素构成的复杂多级递阶系统，所以对政府能力进行评价最好运用层次分析法。系统工程方法中的层次分析法，是一种整理和综合人们主观判断的客观方法，也是一种定量和定性相结合的方法，它比较适合处理对政府能力这种复杂系统的评价问题。
层次分析(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)由美国学者T.L.Saaty于1973年首创。AHP法的基本思想是:根据问题的性质和所要达到的目标，将问题分解成不同的组成因素，并按照因素间的相互关联、影响和隶属关系，将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，并最终把系统归结为目标层(实施评价的出发点或者目标)、准则层(评价的标准)、指标层(评价的具体指标)和方案层(待评价的对象)4个层次，将这些因素之间的关系加以条理化，并确定不同类型因素的相对重要性，最后将这些结果作为决策判断的依据。
（二）基于“AHP”的政府能力评价权重设计
应用AHP方法通过专家打分获得判断矩阵，用于评价和判断各项指标对于上一层准则的指标的重要程度。以下数据是约请了包括政府部门领导、学术专家等15位专家，请他们用AHP法的思路，结合指标间的重要程度进行评判。下面以A－B判断矩阵，运用AHP法进行指标权重的计算。
1．构造各指标相对于政府能力的相对重要性判断矩阵A-B（见表1）
特征向量为：［0．45 0．13 0．06 0．36］。即公共服务能力B1相对于政府能力A的指标权重为0．45；规划发展能力B2相对于政府能力A的指标权重为0．13；社会控制能力B3相对于政府能力A的指标权重为0．06；制度创新能力B4相对于政府能力A的指标权重为0．36。
应用AHP方法通过专家打分获得的判断矩阵，可以看出政府公共服务能力指标相对于地方政府能力指标是最重要的指标。因此，地方政府公共服务的提升显得尤为重要。
三、老工业基地改造中地方政府公共服务能力提升的对策选择
（一）建立合理的价格机制
深化公共服务及公共产品价格体制改革，形成在政府监视之下，能随物价指数、供求关系适时调整的价格机制。价格要按规定采取价格决策听证制度，建立由物价部门牵头，有关部门、专家及社会各界代表组成的价格听证组织，对公共产品价格进行审核论证，为政府宏观调控公共服务和公共产品价格提供科学决策依据。
在实行分类价格的基础上，逐步推行阶梯水价，实行计划用水。对当前公共产品体制价格改革以后，由于政策原因仍然亏损，达不到保本微利的公用企业，政府部门应采取相应的补贴措施。政府应根据定价价格和总成本的差额，区分企业政策亏损和经营亏损，核定政府财政补贴金额，以扶持和调动企业生产经营的积极性，提高社会效益。对投资公用设施建设和提供公共服务的企业实现的所得税可采取先征后返的办法，扶持其发展。公用企业为实施人员分流、安置下岗人员再就业而兴办的多种经营项目，凡符合国家规定的劳动服务企业条件的，可按规定享受所得税减免和营业税先征后返的优惠政策。逐步建立健全由政府投入、公用设施有偿使用、吸引社会资金和引进外资等多渠道、多元化的融资形式。
（二）引入市场竞争机制
地方政府要优化经济发展环境，塑造地方竞争优势。地方政府要加强软硬环境建设，要加强地方交通、电力、通讯等硬件设施建设，提供有利于企业发展的公共产品，提高地方吸引力；同时，要最大限度地减少政府对经济事务的直接管理，简化审批程序，规范审批行为，提高办事效率、服务质量和管理水平，加大为企业提供服务、信息和政策的支持力度；要加强社会治安治理，确保自然人、法人的人身及财产权益；要大力整顿和规范市场经济秩序，积极倡导社会信用，建立政府、企业和个人的多层面的信用制度，清除制约市场优化配置资源的各种障碍，创造各类市场主体平等主体等使用生产要素的环境。
地方政府要为产业集群提供公共服务，提高本地区的核心竞争力。产业集群所形成的产业优势是地方竞争优势的重要组成部分。地方政府要考虑全球的竞争格局和发展动向，找准并塑造影响当前和未来地方政府竞争力的战略性关键优势，实施产业集群战略。地方政府要及时发现和识别正在形成中的地方产业群，研究分析某些产业集群需要什么条件，并积极创造条件，为已经形成的产业集群提供全方位的公共服务，积极推动和促进产业聚集。
（三）营造政府与社会的协作机制
根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位,重塑政府与社会的合作互动关系,是公共服务能力提升的又一方向性选择。这一协作机制框架内容应当包括:(1)政府的作用方式,在于制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准,并严格监督执行；建立公共服务资格认证和登记制度；要根据情况变化不断调整政府资助对象和数额,方向是以项目为导向,而不是以单位为导向；由审计机构或中介机构对政府资助资金使用方向进行财务审计；接受社会公众的投诉,对违规机构做出相应处理,以保护公民权益,维护社会公正。(2)社会组织的作用方式,在于按照行业服务标准提供规范的公共服务；对服务性收费应当按照投入成本制定收费标准并对外公布,接受监督；属于以营利为目的的部门应当作为企业,形成政企关系。(3)公众的作用方式,在于在平等公正的基础上获得公共服务；有权利了解公共服务内容和收费标准依据,提供公共服务的组织不应拒绝和隐瞒；有权利选择服务提供主体和服务项目,并在充分知情的前提下支付服务费用；对公共服务提供中的违规行为,有权利向政府部门提出控告,获得损失赔偿,政府不得借故推卸监督责任。
（四）推行绩效管理评估
许多国家的改革实践表明,绩效管理有助于提高政府服务能力。其典型模式:（1）要明确可衡量的绩效目标和任务；（2）要使权责配置和资源运用与目标任务相配套；（3）要由其他主体来进行评估。在我国,政府服务提供尚未实行严格意义上的绩效管理。虽然政府服务成本产出的计算较为复杂,难以界定和量化,不像企业管理那样容易,但难度大不等于政府服务不能实行某种形式的绩效管理与评估。
其一，应当加强绩效管理研究,探讨设立适合我国政府公共服务特点的指标体系和测量方法,为政府实践提供理论依据和可操作性的方案。
其二，绩效指标的设定不宜过于复杂,追求指标体系的完备,让人望而生畏,尤其在起步阶段,应当以简便易行为原则,随着经验的积累再逐渐增加量化指标。
其三，应当注重绩效导向,强化成本效益核算,使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩,形成激励机制。此外,还应当借助政府以外的力量，动员政府服务更加注重绩效。国内外经验表明,没有外部主体的参与、配合和制约,绩效管理评估有可能演化成一种表面文章。
参考文献:
［1］ 公共服务创新论文集［M］．北京:国家行政学院出版社，2004.
［2］ 何颖.加快政府转型塑公共服务型政府［J］．成都行政学院学报，2005(2):23-25.
［3］ 宋岭，魏秀丽.地方政府经济职能转变与西部地区经济发展［J］．中国软科学,2001(11):90-94.
［4］ 沈荣华.提高政府公共服务能力的思路选择［J］．中国行政管理,2004(1):31-32.
［5］ 费洪平，李淑华.我国老工业基地改造的基本情况及应明确的若干问题［J］．宏观经济研究,2000(5):30-34.
［6］ 李煜华，胡运权，张书香.老工业基地改造中地方政府能力提升的研究［J］．商业研究,2004(12).
（责任编辑：孙桂珍）
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”
关键词:东北老工业基地；地方政府能力；公共服务能力
中图分类号：F421 文献标识码：A
The Upgrading of Local Government Public Service Capacity During the Restructuring
of the Northeast Old Industrial Bases
FU Lin RONG Hong-xia2，LIU Shuai3
(1.Discipline Inspection Committee,Harbin University of Commerce,Harbin150028,China;2.Harbin Advanced
Academy of Finance,Harbin 150030,China;3.Harbin University of Commerce,Harbin 150028,China)
Abstract：The adjustment and transformation of the old industrial base aims to achieve the coordinated economic development. There exist market failures,which may decide that the local governments should play an important role in it. This is represented by the upgraded public service capacity of the local government.
Key words:northeast old industrial base；local government capacity;public service capacity
一、引言
所谓老工业基地，主要是指在新中国成立前以及20世纪50、60年代（部分为70年代）形成的，国家进行了大量投资、生产规模大、历史上曾对全国经济起到很大作用、做出很大贡献的工业基地。当前应进行详细的科学论证，合理确定老工业基地的范围。老工业基地的选择，应以城市为地域单元，而不应以省级行政区甚至大经济区作为地域单元。主要包括东北老工业基地(以沈阳、长春、哈尔滨为中心)、西北老工业基地(以西安为中心)、西南老工业基地(以重庆为中心)、华中老工业基地(以武汉为中心)以及上海老工业基地。
地方政府能力是指各级地方政府发挥自己所拥有的权利,应对挑战,履行具体职能,以此来解决面临问题的能力。地方政府在老工业基地改造中的地位和作用弱于中央政府但又强于非政府主体。地方政府尽管不能和中央政府在老工业基地改造的力量和角色上相提并论,但它相对于企业、团体及个人等非政府主体却拥有政府的一切权威。地方政府可以凭借其中央政府或上级地方政府所授予的权利，在一定的范围内,可以独立作出一些决策,进行一些制度创新。
振兴老工业基地是在我国加入WTO和西部大开发的背景下进行的,决定了它不可能像改革开放之初东部沿海地区那样得到中央政府太多的扶持；同时由于市场经济在解决地区经济要素差异的变动中存在着缺陷,所以老工业基地改造中地方政府在弥补市场缺陷、促进区域经济发展方面的积极介入是十分关键和必要的。
二、老工业基地改造中地方政府能力评估模型的构建
（一）政府能力评价的方法选择
由于政府能力是一个由相互关联、相互制约的众多因素构成的复杂多级递阶系统，所以对政府能力进行评价最好运用层次分析法。系统工程方法中的层次分析法，是一种整理和综合人们主观判断的客观方法，也是一种定量和定性相结合的方法，它比较适合处理对政府能力这种复杂系统的评价问题。
层次分析(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)由美国学者T.L.Saaty于1973年首创。AHP法的基本思想是:根据问题的性质和所要达到的目标，将问题分解成不同的组成因素，并按照因素间的相互关联、影响和隶属关系，将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，并最终把系统归结为目标层(实施评价的出发点或者目标)、准则层(评价的标准)、指标层(评价的具体指标)和方案层(待评价的对象)4个层次，将这些因素之间的关系加以条理化，并确定不同类型因素的相对重要性，最后将这些结果作为决策判断的依据。
（二）基于“AHP”的政府能力评价权重设计
应用AHP方法通过专家打分获得判断矩阵，用于评价和判断各项指标对于上一层准则的指标的重要程度。以下数据是约请了包括政府部门领导、学术专家等15位专家，请他们用AHP法的思路，结合指标间的重要程度进行评判。下面以A－B判断矩阵，运用AHP法进行指标权重的计算。
1．构造各指标相对于政府能力的相对重要性判断矩阵A-B（见表1）
特征向量为：［0．45 0．13 0．06 0．36］。即公共服务能力B1相对于政府能力A的指标权重为0．45；规划发展能力B2相对于政府能力A的指标权重为0．13；社会控制能力B3相对于政府能力A的指标权重为0．06；制度创新能力B4相对于政府能力A的指标权重为0．36。
应用AHP方法通过专家打分获得的判断矩阵，可以看出政府公共服务能力指标相对于地方政府能力指标是最重要的指标。因此，地方政府公共服务的提升显得尤为重要。
三、老工业基地改造中地方政府公共服务能力提升的对策选择
（一）建立合理的价格机制
深化公共服务及公共产品价格体制改革，形成在政府监视之下，能随物价指数、供求关系适时调整的价格机制。价格要按规定采取价格决策听证制度，建立由物价部门牵头，有关部门、专家及社会各界代表组成的价格听证组织，对公共产品价格进行审核论证，为政府宏观调控公共服务和公共产品价格提供科学决策依据。
在实行分类价格的基础上，逐步推行阶梯水价，实行计划用水。对当前公共产品体制价格改革以后，由于政策原因仍然亏损，达不到保本微利的公用企业，政府部门应采取相应的补贴措施。政府应根据定价价格和总成本的差额，区分企业政策亏损和经营亏损，核定政府财政补贴金额，以扶持和调动企业生产经营的积极性，提高社会效益。对投资公用设施建设和提供公共服务的企业实现的所得税可采取先征后返的办法，扶持其发展。公用企业为实施人员分流、安置下岗人员再就业而兴办的多种经营项目，凡符合国家规定的劳动服务企业条件的，可按规定享受所得税减免和营业税先征后返的优惠政策。逐步建立健全由政府投入、公用设施有偿使用、吸引社会资金和引进外资等多渠道、多元化的融资形式。
（二）引入市场竞争机制
地方政府要优化经济发展环境，塑造地方竞争优势。地方政府要加强软硬环境建设，要加强地方交通、电力、通讯等硬件设施建设，提供有利于企业发展的公共产品，提高地方吸引力；同时，要最大限度地减少政府对经济事务的直接管理，简化审批程序，规范审批行为，提高办事效率、服务质量和管理水平，加大为企业提供服务、信息和政策的支持力度；要加强社会治安治理，确保自然人、法人的人身及财产权益；要大力整顿和规范市场经济秩序，积极倡导社会信用，建立政府、企业和个人的多层面的信用制度，清除制约市场优化配置资源的各种障碍，创造各类市场主体平等主体等使用生产要素的环境。
地方政府要为产业集群提供公共服务，提高本地区的核心竞争力。产业集群所形成的产业优势是地方竞争优势的重要组成部分。地方政府要考虑全球的竞争格局和发展动向，找准并塑造影响当前和未来地方政府竞争力的战略性关键优势，实施产业集群战略。地方政府要及时发现和识别正在形成中的地方产业群，研究分析某些产业集群需要什么条件，并积极创造条件，为已经形成的产业集群提供全方位的公共服务，积极推动和促进产业聚集。
（三）营造政府与社会的协作机制
根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位,重塑政府与社会的合作互动关系,是公共服务能力提升的又一方向性选择。这一协作机制框架内容应当包括:(1)政府的作用方式,在于制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准,并严格监督执行；建立公共服务资格认证和登记制度；要根据情况变化不断调整政府资助对象和数额,方向是以项目为导向,而不是以单位为导向；由审计机构或中介机构对政府资助资金使用方向进行财务审计；接受社会公众的投诉,对违规机构做出相应处理,以保护公民权益,维护社会公正。(2)社会组织的作用方式,在于按照行业服务标准提供规范的公共服务；对服务性收费应当按照投入成本制定收费标准并对外公布,接受监督；属于以营利为目的的部门应当作为企业,形成政企关系。(3)公众的作用方式,在于在平等公正的基础上获得公共服务；有权利了解公共服务内容和收费标准依据,提供公共服务的组织不应拒绝和隐瞒；有权利选择服务提供主体和服务项目,并在充分知情的前提下支付服务费用；对公共服务提供中的违规行为,有权利向政府部门提出控告,获得损失赔偿,政府不得借故推卸监督责任。
（四）推行绩效管理评估
许多国家的改革实践表明,绩效管理有助于提高政府服务能力。其典型模式:（1）要明确可衡量的绩效目标和任务；（2）要使权责配置和资源运用与目标任务相配套；（3）要由其他主体来进行评估。在我国,政府服务提供尚未实行严格意义上的绩效管理。虽然政府服务成本产出的计算较为复杂,难以界定和量化,不像企业管理那样容易,但难度大不等于政府服务不能实行某种形式的绩效管理与评估。
其一，应当加强绩效管理研究,探讨设立适合我国政府公共服务特点的指标体系和测量方法,为政府实践提供理论依据和可操作性的方案。
其二，绩效指标的设定不宜过于复杂,追求指标体系的完备,让人望而生畏,尤其在起步阶段,应当以简便易行为原则,随着经验的积累再逐渐增加量化指标。
其三，应当注重绩效导向,强化成本效益核算,使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩,形成激励机制。此外,还应当借助政府以外的力量，动员政府服务更加注重绩效。国内外经验表明,没有外部主体的参与、配合和制约,绩效管理评估有可能演化成一种表面文章。
参考文献:
［1］ 公共服务创新论文集［M］．北京:国家行政学院出版社，2004.
［2］ 何颖.加快政府转型塑公共服务型政府［J］．成都行政学院学报，2005(2):23-25.
［3］ 宋岭，魏秀丽.地方政府经济职能转变与西部地区经济发展［J］．中国软科学,2001(11):90-94.
［4］ 沈荣华.提高政府公共服务能力的思路选择［J］．中国行政管理,2004(1):31-32.
［5］ 费洪平，李淑华.我国老工业基地改造的基本情况及应明确的若干问题［J］．宏观经济研究,2000(5):30-34.
［6］ 李煜华，胡运权，张书香.老工业基地改造中地方政府能力提升的研究［J］．商业研究,2004(12).
（责任编辑：孙桂珍）
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”