【摘要】信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在计划经济时代起到了维护社会安定的重要作用，行世50多年后，伴随社会环境的变化，其已走到制度变迁的历史关口。关于“信访制度向何处去”，以及“信访制度如何改革”的讨论，意义已远远超越命题本身，其也是民众、学者乃至最高决策层在新制度环境下对于制度变迁与创新的思考和探索。
　　【关键词】信访；监察；变革
　　【中图分类号】D235   【文献标识码】A
　　【文章编号】1671-5969（2007）05-138-02
　　
　　一、我国信访制度概念及历程回顾
　　
　　1、信访的概念
　　信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
　　2、我国信访制度的发展历程
　　新中国成立以来，我国信访制度大体经历了三个发展阶段：
　　第一阶段 信访制度的初步发展
　　新中国刚成立时，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。
　　第二阶段 改革开放后信访制度的初步确立
　　随着“文革”结束以及改革开放的开展，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程。
　　第三阶段 我国信访制度的进一步发展
　　为了进一步规范全国信访工作，体现执政为民，依法行政，国务院第76次常务会通过了新的《信访条例》，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，坚持信访为民，严格信访责任，明确规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”，有效地保护人民群众的合法权益。
　　
　　二、我国信访制度存在的问题及成因分析
　　
　　1、信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限
　　信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告。
　　2、信访案件成因复杂多样而处理方式却极其单一
　　信访部门权力孱弱，它处理所有案件的方式基本上只能是一味的上传下达，所以信访途径对于它所接手的大多数案件来说，很可能是无效和徒劳的。
　　3、意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道
　　目前中央和国家机关信访量上升，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。人们逐级上访的同时，也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。
　　4、信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本
　　由于上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势，诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时间掷入其中。与此相应地，各级、各地政府为免政绩受损而千方百计进行“劫访”的耗费也十分可观。
　　
　　三、关于我国信访制度改革的几种观点取向
　　
　　1、重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索"大信访"格局
　　通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。
　　2、从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题
　　首先需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标。其次要改革目前的信访体制，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。
　　3、应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题
　　当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。
　　
　　四、深化我国信访制度改革的对策建议
　　
　　笔者认为信访制度困境的出现并不是偶然的，而是一些长期沉积问题的暴露，是我们的国家政权没有能力在短期内解决大量公民权利方面的积压历史欠帐，也是我们依法治国进程中不可避免的、必须面对的。社会的和谐稳定，不能靠压制甚至试图消灭上访来实现，因此，笔者认为信访制度在当前的中国政治环境下确有其必须存在的理由。信访制度的困境，是一个综合的社会性制度危机。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而整合现有的信访和监察系统、切实发挥人民代表制度应有的作用、实现司法独立、维护表达权和抗议权等基本公民权利、完善社會主义民主政治制度、大力发展网络信访才是中国信访走出制度困境的根本出路。因此，我们认为中国信访制度变革之道必须从以下几处着手：
　　1、整合现有的信访和监察系统，成立独立的监察信访局
　　当前由于我国信访机构庞大而分散，但整个系统缺乏统一协调的机制；加之信访机构没有独立处理问题的权限，使得信访的功能得不到应有的发挥。笔者认为我们可以参照国外通行的申诉专员制度，考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，向各级人大负责并报告工作。这样，一来可以改变以往信访机构无权解决上访问题的弊病；二来又不至于堵塞信访这一反腐倡廉的信息源渠道；三来不至于出现国家机构的再一次膨胀，这才符合我们政府机构改革的取向。
　　2、切实发挥人民代表制度应有的作用
　　切实发挥人大制度的作用，作为我们国家理论上的最高权力机关，它的制度程序设计本来是最有力于监督政府，传达民意的，可在上访时很少有人会去找各级人大去反映问题。这里有两层原因，一是上访群众的普遍经验和观念还是党委书记说了算，人大是橡皮图章，找人大不管用。二是人民代表脱离群众，从选举阶段开始往往就流于形式，大量都是单位组织推荐和选区党委安排的“戴帽代表”。所以几年前就有很多人提出建议将与其将信访作为“信转”，不如将信访的职能划归人大，切实发挥人大的监督作用，公开人大代表的联系方式，如果人大代表对选民的权益，尸位素餐，选民就可以提出对人大代表的罢免，重新选拔能够反映他们呼声的人大代表，这样让公民尤其是社会底层的冤屈和诉求有制度化的反映渠道。而且强化人大系统是在不影响我们制度根基的情况下完善民主的最稳妥和最简易的突破口。
　　3、公众监督下的司法独立
　　在我国一直缺乏司法独立的传统。今天的上访制度的困局其实反映了一方面政府权力网垄断了社会生活的各个领域，一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。如果要让公民对法律的公正怀有信心，不是针对一两个人的腐败，而是针对制度性的痼疾，因此要确保法官判案不受行政权力干扰的独立。
　　4、维护表达权和抗议权等基本权利，允许社会各阶层建立利益表达组织
　　一个正常的人收到了伤害，难免会有情绪，这种情绪需要表达甚至宣泄。因此，我们应将之纳入法律的轨道中来，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
　　5、进一步落实和发展社会主义的民主
　　也许在一个几百万人口的小国家偶而勉强可以靠精英集权实现“良政”，而在一个幅员辽阔的国家里，缺乏民主就不会有底层人民的权利保障。我国现有的农村和城市的基层民主建设已经有了很大的成效与发展，今后应该将基层的民主扩展到乡镇、县市、各省。通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生，从而将矛盾消除在基层的萌芽状态。
　　6、大力发展网络信访
　　网络信访的出现，为普通公民提供了更加方便、低成本、快捷的监督渠道。大力发展网络信访一来可以大大减轻集体上访所带来的大量人员进京的压力；二来，可以实现信访的低成本。三来，可以实现信访的快捷、顺畅，网络信访可以打破地方对上访信息的垄断，从而使得下情得以上达。另外，网络的快捷性也有利于在第一时间内对上访事件的处理。
　　
　　【参考文献】
　　[1]周梅燕.中国信访制度陷入困境——取消？强化？变革？[J].半月谈，2006.（22）.
　　[2]姜明安.信访制度及其解决争议的机制应当创新[D]，法制日报，2004－2－6.
　　
　　【作者简介】杨紫薇，中国地质大学（北京）人文经管学院06级研究生；何希伟，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2006级硕士研究生。