论文部分内容阅读
一、引言
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第30条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”公民可以依法寻求司法救济，可以启动行政诉讼程序。然而，由政府信息公开引发行政争议构成新的行政诉讼类型，在实务操作中的确遇到不少较为棘手的难题。
二、问题的探究——政府信息公开诉讼的意蕴
根据条例第33条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”基于此，知情权可以说是由生存权派生出来的一项基本人权。”世界上很多发达国家普遍将公民的知情权作为一项基本人权。在我国，宪法没有直接规定知情权，但它却被确认于地方政府规章以及党和国家的重要文件中。通过宪法解释方法将知情权列入宪法基本权利的条件已经成熟。”可是，这么多年来，全国人大的宪法解释权从未真正地行使过，难怪有人嬉戏道： “在宪法解释权上，全国人大常委会从一开始就已自废武功”……此类牢骚多少寄托着一种“哀其不幸，怒其不争”的情怀。但笔者却始终坚信，契机和转机一定会出现的，那是时代发展的要求，历史进步的选择。所以，把知情权作为寻求政府信息公开诉讼这一类型的法理基础，理由并不是停留在其与世界各国的法治发展的大趋势是一致的，而更在于中国现实生活中知情权已在地方政府规章以及党和国家的重要文件中得以确认，也就是说现实中是存在这种需求的。此外，对于公众而言，通过能切切实实地维护知情权，将能进一步唤起公民参与公共政治的民主热情。
三、方法的探讨——政府信息公开诉讼的层级审查模式
（一）政府信息自身的审查——以“三需要”条款为例
政府信息自身的审查是信息公开诉讼最基本的审查内容，内容和范围很大，诸如政府信息的界定等，具体操作势必回归到行政诉讼中的审查要求、基准以及具体的审查技术和审查操作。本文所说的政府信息自身审查，强调其立足点和落脚点均在《条例》之内，并将只以《条例》第13条规定“除本条例第九条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”（以下称“三需要”条款）为例而进行讨论。
《条例》第二章中以积极列举的方式划定了应主动公开的信息范围，将应主动公开以外的信息纳入依申请公开的范围。正确把握“三需要”条款在行政诉讼和条例中的衔接关系，这其中需要借助转换的技艺，即把“三需要”条款转化为行政诉讼中判断原告资格的标准——“关联性问题”。而行政诉讼程序实施的原始目的并非单一，除了要保证当事人合法权益得到维护外，还要保障行政机关的行政效率以及司法资源的有效配置。从这些目的来看，“三需要”条款某种程度上就是要保证合法权益确实受到具体行政行为侵害的法律上利害关系人能够得到有效的司法救济，同时排除一些利害关系并不大的当事人启动行政诉讼程序，以保障行政效率，并防止司法资源的浪费。基于目前的状况，过严或者过宽的原告资格标准均是不切实际的，理性的做法是把对于规范解释权给予具体的实际个案中，让死的条文“活”起来。
当然这过程中尤其需要重视一个问题，就是需正视和充分考虑司法对行政机关（政府信息公开主体）法律适用和解释的尊重。是否属于“三需要”不应作为行政程序中的审查要件来限制申请人资格。而限制只允许出现在行政诉讼程序中设置成原告资格的条件。这样不同的设计模式是合理、可行且高效的，其实也是尊重行政机关的工作的体现。“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。如何正确理解“可以不予提供”呢？笔者认为，即便申请与自己“三需要”无关的信息，行政机关可以不予提供，退一步说就是受理后不予提供，这与不予受理是两个概念。由此推出，此条例的立法本意是在行政机关受理阶段不能对是否属于“三需要”进行实质审查的，即在申请人在申请时候无需说明有没有具体的“三需要”问题。因为在整个《条例》中对行政机关的监督、举报和保障机制的规定和设置是比较完备的，也有行政复议的相关规定。而行政诉讼是司法救济，一般认为司法救济具有“最后性”的属性。正常情况下，一般的救济方式提供不了相应的救济时才转向求助于它。实践中，一般情况下，法院只有在行政机关对自己所作出的有关信息公开的具体行政行为无说明理由或理由不充分、不成立时，才会不予支持。如“在行政机关不能证明被申请公开的政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的情况下，仅以该信息属于限制阅读公文等为由不履行公开的法定职责，人民法院不予支持。”
（二）政府信息衍生的审查——基于“两秘一私”之展开
行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其它法律、法规和国家有关规定中确定的保密标准进行审查，而不是《政府信息公开条例》所规定的公开标准。若是简单地从法位阶的理论出发，简单认为《条例》所作的政府信息公开范围的规定或者审查标准等如与处于其上位的《保守国家秘密法》、《档案法》相抵触，应属无效。这在目前尚且是说得通的。但我们应该把眼光放得更远一些，假设不久将来《条例》上升为了法律位阶，若还是出现一些抵触时，那时位法阶理论已失去其适用之前提。由此可见，此种简单地审查标准并不能“一以贯之”，也不能“放诸四海而皆准”。如何正确看待《条例》处于上下位法关系的“例外规定”这一的定位，章剑生教授在《中国法学》2008年第4期发表的《知情权及其保障——以<政府信息公开条例>为例》一文中作了分类讨论，并借鉴国外先进法治国家的一些可行做法，进行了清晰的梳理和深入的分析。也有学者认为，“法院应当从定密依据和定密程序两方面对有关信息是否属于国家秘密进行审查。同时提出，完善定密制度，建立健全定密监督体系，才能从根本上解决行政机关滥用国家秘密例外的问题，有效维护公民的知情权。”
不难发现，可能涉及“两秘一私”的政府信息是采用相关的法律层面上的特别的审查基准的，况且《条例》中又明确规定“行政机关在公开政府信息前”，应当“依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”可见严格意义上说，这是属于《条例》之外的审查问题。此外，其实法院对于“国家秘密”并无实质的审查权限，而是只能由国家特定部门给予认定，法院充其量只是行使具有“结果上的确认”的形式审查；法院对于“商业秘密”和“个人隐私”的实质内容则是享有一定的审查权限，但其必须确保在明确的法律法规规范内为前提下，以尊重和参考相应的行业权威机构的认定意见等为保证下作出的审查。
（三）原则性的风险评估（审查）——为“三安全一稳定”作澄清
《条例》第八条：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”学界简称为“三安全一稳定”条款。“三安全一稳定”条款是规定在第一章《总则》的最后一条。因此，对于这一条款应该理解为法律原则之范畴，是一条原则性条款，而基于原则性条款的属性，现代法理学一般认为法律原则可以克服法律规则的僵硬性缺陷，弥补法律漏洞，保证个案正义，在一定程度上缓解了规范与事实之间的缝隙，从而能够使法律更好地与社会相协调一致。但是，由于法律原则内涵高度抽象，外延宽泛，不像法律规则那样对假定条件和行为模式有具体明确的规定，所以需要对法律原则的适用设定严格的条件：1、穷尽法律规则，方得适用法律原则。2、为了实现个案正义。3、没有更强理由，不得径行适用法律原则。如条件二必然要求其只能适用于某个具体个案之中。可见，若将法律原则直接作为裁判案件的标准发挥作用时，会赋予法官较大的自由裁量权，从而不能完全保证法律的确定性和可预测性。因此笔者认为有必要对“三安全一稳定”条款的适用作一个澄清，明确将其作为一个原则性的风险评估（审查）：其适用必须严格遵守适用条件，即同时满足三个条件，缺一不可。只有这样，才能从根本上减少司法裁量权的滥用和保障法治的健康向上地发展。
（作者通讯地址：河池市金城江区人民检察院，广西 河池 547000）
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第30条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”公民可以依法寻求司法救济，可以启动行政诉讼程序。然而，由政府信息公开引发行政争议构成新的行政诉讼类型，在实务操作中的确遇到不少较为棘手的难题。
二、问题的探究——政府信息公开诉讼的意蕴
根据条例第33条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”基于此，知情权可以说是由生存权派生出来的一项基本人权。”世界上很多发达国家普遍将公民的知情权作为一项基本人权。在我国，宪法没有直接规定知情权，但它却被确认于地方政府规章以及党和国家的重要文件中。通过宪法解释方法将知情权列入宪法基本权利的条件已经成熟。”可是，这么多年来，全国人大的宪法解释权从未真正地行使过，难怪有人嬉戏道： “在宪法解释权上，全国人大常委会从一开始就已自废武功”……此类牢骚多少寄托着一种“哀其不幸，怒其不争”的情怀。但笔者却始终坚信，契机和转机一定会出现的，那是时代发展的要求，历史进步的选择。所以，把知情权作为寻求政府信息公开诉讼这一类型的法理基础，理由并不是停留在其与世界各国的法治发展的大趋势是一致的，而更在于中国现实生活中知情权已在地方政府规章以及党和国家的重要文件中得以确认，也就是说现实中是存在这种需求的。此外，对于公众而言，通过能切切实实地维护知情权，将能进一步唤起公民参与公共政治的民主热情。
三、方法的探讨——政府信息公开诉讼的层级审查模式
（一）政府信息自身的审查——以“三需要”条款为例
政府信息自身的审查是信息公开诉讼最基本的审查内容，内容和范围很大，诸如政府信息的界定等，具体操作势必回归到行政诉讼中的审查要求、基准以及具体的审查技术和审查操作。本文所说的政府信息自身审查，强调其立足点和落脚点均在《条例》之内，并将只以《条例》第13条规定“除本条例第九条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”（以下称“三需要”条款）为例而进行讨论。
《条例》第二章中以积极列举的方式划定了应主动公开的信息范围，将应主动公开以外的信息纳入依申请公开的范围。正确把握“三需要”条款在行政诉讼和条例中的衔接关系，这其中需要借助转换的技艺，即把“三需要”条款转化为行政诉讼中判断原告资格的标准——“关联性问题”。而行政诉讼程序实施的原始目的并非单一，除了要保证当事人合法权益得到维护外，还要保障行政机关的行政效率以及司法资源的有效配置。从这些目的来看，“三需要”条款某种程度上就是要保证合法权益确实受到具体行政行为侵害的法律上利害关系人能够得到有效的司法救济，同时排除一些利害关系并不大的当事人启动行政诉讼程序，以保障行政效率，并防止司法资源的浪费。基于目前的状况，过严或者过宽的原告资格标准均是不切实际的，理性的做法是把对于规范解释权给予具体的实际个案中，让死的条文“活”起来。
当然这过程中尤其需要重视一个问题，就是需正视和充分考虑司法对行政机关（政府信息公开主体）法律适用和解释的尊重。是否属于“三需要”不应作为行政程序中的审查要件来限制申请人资格。而限制只允许出现在行政诉讼程序中设置成原告资格的条件。这样不同的设计模式是合理、可行且高效的，其实也是尊重行政机关的工作的体现。“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。如何正确理解“可以不予提供”呢？笔者认为，即便申请与自己“三需要”无关的信息，行政机关可以不予提供，退一步说就是受理后不予提供，这与不予受理是两个概念。由此推出，此条例的立法本意是在行政机关受理阶段不能对是否属于“三需要”进行实质审查的，即在申请人在申请时候无需说明有没有具体的“三需要”问题。因为在整个《条例》中对行政机关的监督、举报和保障机制的规定和设置是比较完备的，也有行政复议的相关规定。而行政诉讼是司法救济，一般认为司法救济具有“最后性”的属性。正常情况下，一般的救济方式提供不了相应的救济时才转向求助于它。实践中，一般情况下，法院只有在行政机关对自己所作出的有关信息公开的具体行政行为无说明理由或理由不充分、不成立时，才会不予支持。如“在行政机关不能证明被申请公开的政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的情况下，仅以该信息属于限制阅读公文等为由不履行公开的法定职责，人民法院不予支持。”
（二）政府信息衍生的审查——基于“两秘一私”之展开
行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其它法律、法规和国家有关规定中确定的保密标准进行审查，而不是《政府信息公开条例》所规定的公开标准。若是简单地从法位阶的理论出发，简单认为《条例》所作的政府信息公开范围的规定或者审查标准等如与处于其上位的《保守国家秘密法》、《档案法》相抵触，应属无效。这在目前尚且是说得通的。但我们应该把眼光放得更远一些，假设不久将来《条例》上升为了法律位阶，若还是出现一些抵触时，那时位法阶理论已失去其适用之前提。由此可见，此种简单地审查标准并不能“一以贯之”，也不能“放诸四海而皆准”。如何正确看待《条例》处于上下位法关系的“例外规定”这一的定位，章剑生教授在《中国法学》2008年第4期发表的《知情权及其保障——以<政府信息公开条例>为例》一文中作了分类讨论，并借鉴国外先进法治国家的一些可行做法，进行了清晰的梳理和深入的分析。也有学者认为，“法院应当从定密依据和定密程序两方面对有关信息是否属于国家秘密进行审查。同时提出，完善定密制度，建立健全定密监督体系，才能从根本上解决行政机关滥用国家秘密例外的问题，有效维护公民的知情权。”
不难发现，可能涉及“两秘一私”的政府信息是采用相关的法律层面上的特别的审查基准的，况且《条例》中又明确规定“行政机关在公开政府信息前”，应当“依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”可见严格意义上说，这是属于《条例》之外的审查问题。此外，其实法院对于“国家秘密”并无实质的审查权限，而是只能由国家特定部门给予认定，法院充其量只是行使具有“结果上的确认”的形式审查；法院对于“商业秘密”和“个人隐私”的实质内容则是享有一定的审查权限，但其必须确保在明确的法律法规规范内为前提下，以尊重和参考相应的行业权威机构的认定意见等为保证下作出的审查。
（三）原则性的风险评估（审查）——为“三安全一稳定”作澄清
《条例》第八条：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”学界简称为“三安全一稳定”条款。“三安全一稳定”条款是规定在第一章《总则》的最后一条。因此，对于这一条款应该理解为法律原则之范畴，是一条原则性条款，而基于原则性条款的属性，现代法理学一般认为法律原则可以克服法律规则的僵硬性缺陷，弥补法律漏洞，保证个案正义，在一定程度上缓解了规范与事实之间的缝隙，从而能够使法律更好地与社会相协调一致。但是，由于法律原则内涵高度抽象，外延宽泛，不像法律规则那样对假定条件和行为模式有具体明确的规定，所以需要对法律原则的适用设定严格的条件：1、穷尽法律规则，方得适用法律原则。2、为了实现个案正义。3、没有更强理由，不得径行适用法律原则。如条件二必然要求其只能适用于某个具体个案之中。可见，若将法律原则直接作为裁判案件的标准发挥作用时，会赋予法官较大的自由裁量权，从而不能完全保证法律的确定性和可预测性。因此笔者认为有必要对“三安全一稳定”条款的适用作一个澄清，明确将其作为一个原则性的风险评估（审查）：其适用必须严格遵守适用条件，即同时满足三个条件，缺一不可。只有这样，才能从根本上减少司法裁量权的滥用和保障法治的健康向上地发展。
（作者通讯地址：河池市金城江区人民检察院，广西 河池 547000）