论文部分内容阅读
摘要:本文就检察机关对直接受理侦查案件的立案监督中存在的问题进行了分析，建议采用纵向监督与外部监督相结合的方式强化该种立案监督，并就司法实务中的做法进行了分析。
关键词:检察机关 受理侦查案件 立案监督
作者简介：李洪亮，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-122-02
刑事立案监督，是指在刑事诉讼活动中，检察机关依法对刑事立案主体受理、审查立案材料、调查、审批、决定立案等全过程是否合法进行的监督。①现行法律和司法解释规定，检察机关对职务犯罪案件直接立案侦查，即检察机关是职务犯罪案件的立案主体，其立案活动自应受到立案监督。
本文拟对上述问题进行简单分析，以期为检察机关对直接受理侦查案件的立案监督工作提供一定的参考。
一、直接受理侦查案件的立案监督困境
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第379条的规定：“人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查，建议不被采纳的，应当报请检察长决定。”该条规定即为检察机关对本院侦查部门刑事立案活动进行监督的法律依据。
有学者认为，这是检察机关对自身的立案监督，这种监督“是不言而喻的，不成为一个问题，因为任何一个机关、单位、团体都存在自身监督的问题，所以，刑事立案监督的对象包括检察机关自身，并不需要法律的明文规定。检察机关如何开展对自身的刑事立案监督，是一个司法实践问题，不是立法问题。”②
有学者认为，这种监督仅是程序上的监督，即该种监督仅规定了侦查监督部门或者起诉部门的建议立案侦查权，而没有规定具体的措施，诸如要求说明不立案理由或者通知立案等，因而该种监督并非实质意义上的刑事立案监督。
上述观点应该是一种普遍的观点，也正因为如此，许多专家学者对该种监督的正当性和有效性提出质疑，认为检察机关监督自身不可能做到公正无私；虽然说对侦查部门的监督是由侦查监督部门或者起诉部门进行，但同一个检察长领导下的不同部门之间的相互监督，制约意义不大，因而该种监督多是走过场、流于形式。
由于上述原因，学术界曾出现“应将侦查权从检察机关剥离出去”的论调，因此，加强对直接受理侦查案件的立案监督，不但是确保直接受理侦查案件质量的具体措施，也是确保检察机关依法履行职务犯罪侦查权的重要手段。
二、改进直接受理侦查案件的立案监督的建议
针对上述质疑，有学者提出首先应建立对直接受理立案侦查案件立案活动中违法行为的投诉机制，即“各级检察机关都应当受理和调查诉讼参与人或其他公民、组织对检察机关侦查部门立案活动中违法行为的投诉，依法对检察机关立案活动实行监督……”其范围包括“侦查部门依法立案侦查而不报请立案侦查的案件和不应当立案侦查而报请立案侦查的案件。”其次建立多部门的监督制约机制，如检察机关举报中心、侦查监督部门或公诉部门、刑事申诉部门、上级检察机关、人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件的立案工作进行监督制约。③
笔者认为，上述措施可以较好的加强对直接受理立案侦查案件的立案监督，但严格分析，投诉机制实际上拓展了该种立案监督的案件来源，而检察机关举报中心、侦查监督部门（包括投诉机制中侦查部门由此进行的调查工作）或公诉部门、刑事申诉部门进行的监督制约仍然是一种内部的制约机制，不能消除外界对该种监督正当性和有效性的质疑，而较为合理并在司法实务中得到一定程度应用的监督途径，则是采取纵向监督和外部监督相结合的形式，即由上级检察机关对下级检察机关直接受理侦查案件的立案工作进行纵向的监督，并由人民监督员进行外部的监督。
三、纵向监督与外部监督相结合的监督方式
（一）纵向监督方式
近年来，最高人民检察院通过一系列司法改革强化了对直接受理侦查案件的监督：第一，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》明确规定：省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕。同时在第16条规定，“下级人民检察院侦查监督部门应当履行对本院侦查部门的立案监督和侦查活动监督职责。”该条规定说明虽然审查逮捕权上移一级，但立案监督权仍由本院侦查监督部门享有。第二，部分地方检察机关在上述改革的基础上，作了进一步的规定。比如广东省人民检察院随后发布的《关于省级以下人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）第39条规定“对侦查部门的立案监督和侦查活动监督的职责，由本院侦查监督部门和上一级人民检察院侦查监督部门共同依法进行。”④上述规定实际上有将立案监督权上移一级的趋向，实际上就是构建一种纵向监督的方式，该方式强化了对侦查部门的立案监督，有利于检察机关执法公信力的提高。第三，就具体的程序机制来看，《实施细则》第41条规定“上一级人民检察院在工作中发现下一级人民检察院应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求下一级人民检察院说明理由，下一级人民检察院应当在收到《要求说明不立案理由通知书》后七日内将说明情况书面回复上一级人民检察院。下一级人民检察院不说明或说明的理由不成立的，上一级人民检察院应当发出《通知立案书》，同时将有关证明应当立案的材料送达下一级人民检察院。下一级人民检察院应当在收到《通知立案书》后十五日内立案，并将《立案决定书》复印件报送上一级人民检察院备案审查。”该条规定实际上与检察机关监督公安机关立案的程序基本一致。
笔者认为，第一，职务犯罪案件实行上提一级决定逮捕，是为了加强对查办职务犯罪工作的监督制约。但由于立案是案件进入刑事诉讼的第一步环节，直接关系到刑事诉讼能否顺利进行，⑤职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不乏位高权重的实权派人物，如果其通过其庞大的关系网，采取不正当手段影响立案，实能达致釜底抽薪的作用。实践中，职务犯罪案件有案不立现象大量存在，这种现象势必导致审查逮捕权上提一级的规定被架空，因而对立案工作加强监督制约尤为必要。《实施细则》第39条规定由两级检察机关的侦查监督部门进行监督，使得职务犯罪案件的立案工作能够较少受到外界干扰，该种规定值得借鉴。第二，也许会有论者认为，《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》已经规定了“省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查案件，决定立案、逮捕的，应当报上一级人民检察院备案审查。”即针对职务犯罪案件的立案工作已建立了报上级院备案审查制度。但就该规定而言，只有决定立案的情况，才会牵涉到备案审查的问题；如根本就不予立案，则显然不会受到备案审查的制约。而司法实践中，查处职务犯罪的一个很大问题就是有案不立，因而建立由上下两级院进行立案监督的制度对于查处职务犯罪势必产生积极的影响。第三，上述规定存在与《刑事诉讼法》第87条相同的缺陷，即仅仅对不该立而立的情况进行了规定，而没有规定不该立而立的情况。结合《最高人民检察院、公安部官员刑事立案有关问题的规定》（试行）第6条至第10条之规定，笔者认为针对不应立而立的案件，侦查监督部门应对应发出《要求说明立案理由通知书》、《通知撤销案件书》等，笔者在此不再赘述。
（二）外部监督
最高人民检察院于2003年制定下发并于2004年修订的《关于实行人民监督员制度的规定》（试行）中规定：人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件时存在应当立案而不立案的情况的，有权提出纠正意见。该种监督即为一种外部监督的方式。笔者认为，人民监督员对于应当立案而不立案或者不应当立案而立案的情况，都可以向侦查部门了解情况，调取有关材料，要求其说明不立案或立案理由，经独立评议后认为应当立案或不应当立案的，提出予以立案侦查或者撤销案件的建议，检察委员会应当对是否立案或撤销案件进行研究并作出决定。
（三）立案监督的案件来源
基于保障立案监督案件来源的需要，笔者认为应借鉴检察机关监督公安机关刑事立案工作的相关规定，在上下级检察机关之间建立直接受理侦查案件信息通报制度，有条件的情况下，应当建立刑事案件信息共享平台。同时，应建立保障人民监督员对相关立案情况的知情权。
上述只是笔者就检察机关对直接受理侦查案件的立案监督的一些粗浅思考，具体的思考和论证仍需要结合司法实践来进行。
注释：
①彭玉刚，王贞会，徐晓娟．刑事立案监督中的问题与对策探析．浙江师范大学学报（社会科学版）．2010（1）．
②周洪波，单民．关于刑事立案监督的几个问题．人民检察．2004（4）．
③元明．对人民检察院直接受理侦查案件立案监督问题的几点思考．人民检察．2006．
④最高人民检察院“关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）”第16条，广东省人民检察院“关于省级以下人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的实施细则（试行）”第39条。
⑤陈卫东．刑事诉讼法实施问题调研报告．中国方正出版社．2001年版．第30页．
关键词:检察机关 受理侦查案件 立案监督
作者简介：李洪亮，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-122-02
刑事立案监督，是指在刑事诉讼活动中，检察机关依法对刑事立案主体受理、审查立案材料、调查、审批、决定立案等全过程是否合法进行的监督。①现行法律和司法解释规定，检察机关对职务犯罪案件直接立案侦查，即检察机关是职务犯罪案件的立案主体，其立案活动自应受到立案监督。
本文拟对上述问题进行简单分析，以期为检察机关对直接受理侦查案件的立案监督工作提供一定的参考。
一、直接受理侦查案件的立案监督困境
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第379条的规定：“人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查，建议不被采纳的，应当报请检察长决定。”该条规定即为检察机关对本院侦查部门刑事立案活动进行监督的法律依据。
有学者认为，这是检察机关对自身的立案监督，这种监督“是不言而喻的，不成为一个问题，因为任何一个机关、单位、团体都存在自身监督的问题，所以，刑事立案监督的对象包括检察机关自身，并不需要法律的明文规定。检察机关如何开展对自身的刑事立案监督，是一个司法实践问题，不是立法问题。”②
有学者认为，这种监督仅是程序上的监督，即该种监督仅规定了侦查监督部门或者起诉部门的建议立案侦查权，而没有规定具体的措施，诸如要求说明不立案理由或者通知立案等，因而该种监督并非实质意义上的刑事立案监督。
上述观点应该是一种普遍的观点，也正因为如此，许多专家学者对该种监督的正当性和有效性提出质疑，认为检察机关监督自身不可能做到公正无私；虽然说对侦查部门的监督是由侦查监督部门或者起诉部门进行，但同一个检察长领导下的不同部门之间的相互监督，制约意义不大，因而该种监督多是走过场、流于形式。
由于上述原因，学术界曾出现“应将侦查权从检察机关剥离出去”的论调，因此，加强对直接受理侦查案件的立案监督，不但是确保直接受理侦查案件质量的具体措施，也是确保检察机关依法履行职务犯罪侦查权的重要手段。
二、改进直接受理侦查案件的立案监督的建议
针对上述质疑，有学者提出首先应建立对直接受理立案侦查案件立案活动中违法行为的投诉机制，即“各级检察机关都应当受理和调查诉讼参与人或其他公民、组织对检察机关侦查部门立案活动中违法行为的投诉，依法对检察机关立案活动实行监督……”其范围包括“侦查部门依法立案侦查而不报请立案侦查的案件和不应当立案侦查而报请立案侦查的案件。”其次建立多部门的监督制约机制，如检察机关举报中心、侦查监督部门或公诉部门、刑事申诉部门、上级检察机关、人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件的立案工作进行监督制约。③
笔者认为，上述措施可以较好的加强对直接受理立案侦查案件的立案监督，但严格分析，投诉机制实际上拓展了该种立案监督的案件来源，而检察机关举报中心、侦查监督部门（包括投诉机制中侦查部门由此进行的调查工作）或公诉部门、刑事申诉部门进行的监督制约仍然是一种内部的制约机制，不能消除外界对该种监督正当性和有效性的质疑，而较为合理并在司法实务中得到一定程度应用的监督途径，则是采取纵向监督和外部监督相结合的形式，即由上级检察机关对下级检察机关直接受理侦查案件的立案工作进行纵向的监督，并由人民监督员进行外部的监督。
三、纵向监督与外部监督相结合的监督方式
（一）纵向监督方式
近年来，最高人民检察院通过一系列司法改革强化了对直接受理侦查案件的监督：第一，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》明确规定：省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕。同时在第16条规定，“下级人民检察院侦查监督部门应当履行对本院侦查部门的立案监督和侦查活动监督职责。”该条规定说明虽然审查逮捕权上移一级，但立案监督权仍由本院侦查监督部门享有。第二，部分地方检察机关在上述改革的基础上，作了进一步的规定。比如广东省人民检察院随后发布的《关于省级以下人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）第39条规定“对侦查部门的立案监督和侦查活动监督的职责，由本院侦查监督部门和上一级人民检察院侦查监督部门共同依法进行。”④上述规定实际上有将立案监督权上移一级的趋向，实际上就是构建一种纵向监督的方式，该方式强化了对侦查部门的立案监督，有利于检察机关执法公信力的提高。第三，就具体的程序机制来看，《实施细则》第41条规定“上一级人民检察院在工作中发现下一级人民检察院应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求下一级人民检察院说明理由，下一级人民检察院应当在收到《要求说明不立案理由通知书》后七日内将说明情况书面回复上一级人民检察院。下一级人民检察院不说明或说明的理由不成立的，上一级人民检察院应当发出《通知立案书》，同时将有关证明应当立案的材料送达下一级人民检察院。下一级人民检察院应当在收到《通知立案书》后十五日内立案，并将《立案决定书》复印件报送上一级人民检察院备案审查。”该条规定实际上与检察机关监督公安机关立案的程序基本一致。
笔者认为，第一，职务犯罪案件实行上提一级决定逮捕，是为了加强对查办职务犯罪工作的监督制约。但由于立案是案件进入刑事诉讼的第一步环节，直接关系到刑事诉讼能否顺利进行，⑤职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不乏位高权重的实权派人物，如果其通过其庞大的关系网，采取不正当手段影响立案，实能达致釜底抽薪的作用。实践中，职务犯罪案件有案不立现象大量存在，这种现象势必导致审查逮捕权上提一级的规定被架空，因而对立案工作加强监督制约尤为必要。《实施细则》第39条规定由两级检察机关的侦查监督部门进行监督，使得职务犯罪案件的立案工作能够较少受到外界干扰，该种规定值得借鉴。第二，也许会有论者认为，《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》已经规定了“省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查案件，决定立案、逮捕的，应当报上一级人民检察院备案审查。”即针对职务犯罪案件的立案工作已建立了报上级院备案审查制度。但就该规定而言，只有决定立案的情况，才会牵涉到备案审查的问题；如根本就不予立案，则显然不会受到备案审查的制约。而司法实践中，查处职务犯罪的一个很大问题就是有案不立，因而建立由上下两级院进行立案监督的制度对于查处职务犯罪势必产生积极的影响。第三，上述规定存在与《刑事诉讼法》第87条相同的缺陷，即仅仅对不该立而立的情况进行了规定，而没有规定不该立而立的情况。结合《最高人民检察院、公安部官员刑事立案有关问题的规定》（试行）第6条至第10条之规定，笔者认为针对不应立而立的案件，侦查监督部门应对应发出《要求说明立案理由通知书》、《通知撤销案件书》等，笔者在此不再赘述。
（二）外部监督
最高人民检察院于2003年制定下发并于2004年修订的《关于实行人民监督员制度的规定》（试行）中规定：人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件时存在应当立案而不立案的情况的，有权提出纠正意见。该种监督即为一种外部监督的方式。笔者认为，人民监督员对于应当立案而不立案或者不应当立案而立案的情况，都可以向侦查部门了解情况，调取有关材料，要求其说明不立案或立案理由，经独立评议后认为应当立案或不应当立案的，提出予以立案侦查或者撤销案件的建议，检察委员会应当对是否立案或撤销案件进行研究并作出决定。
（三）立案监督的案件来源
基于保障立案监督案件来源的需要，笔者认为应借鉴检察机关监督公安机关刑事立案工作的相关规定，在上下级检察机关之间建立直接受理侦查案件信息通报制度，有条件的情况下，应当建立刑事案件信息共享平台。同时，应建立保障人民监督员对相关立案情况的知情权。
上述只是笔者就检察机关对直接受理侦查案件的立案监督的一些粗浅思考，具体的思考和论证仍需要结合司法实践来进行。
注释：
①彭玉刚，王贞会，徐晓娟．刑事立案监督中的问题与对策探析．浙江师范大学学报（社会科学版）．2010（1）．
②周洪波，单民．关于刑事立案监督的几个问题．人民检察．2004（4）．
③元明．对人民检察院直接受理侦查案件立案监督问题的几点思考．人民检察．2006．
④最高人民检察院“关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）”第16条，广东省人民检察院“关于省级以下人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的实施细则（试行）”第39条。
⑤陈卫东．刑事诉讼法实施问题调研报告．中国方正出版社．2001年版．第30页．