维护基层稳定，税费改革出台
　　
　　2000年3月，中央决定开展农村税费改革，首先以安徽全省和其他9个省区的若干县（市）作为试点。农村税费改革的主要内容可概括为"三个取消、两个调整、一项改革"。三个取消是：取消乡统筹费和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。两个调整是：调整农业税政策；调整农业特产税政策。一项改革是改革村提留征收使用办法，将村里原先的公益金和管理费改为以农业税和农业特产税附加的方式统一收取。朱 基总理说，税费改革就是要把现在收取的300亿元的农业税提高到500亿元，也就是从5%提高到8.4%；把其它的乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。
　　农村税费改革被认为中国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革，事关发展和稳定大局。农村税费改革在很多试点取得了初步成效，以安徽省为例，1998年安徽省各种农村税收为33.6999亿元，乡统筹费17.5005亿元，村提留17.0866亿元，社会负担5.3178亿元，收资代劳4.0111亿元，国家、集体的总收入为77.6159亿元，这是统计表上的数字。在这个数字之外，据有关部门统计，"三乱"（乱集资、乱收费、乱摊派）收费总额约40多亿元。2000年税费改革后，全省农民负担额较1998年减少约22亿元，加上不在账的40多亿元，共减少60多亿元。此外，税费改革还有其他的一些效果，它从政策上、制度上初步规范了农民、集体、国家三者的利益关系；推动了乡镇机构改革，安徽全省当年就分流乡镇临时聘用人员11万人，精简乡镇干部0.6万人，事业人员3.3万人；乡村干部从收钱、收粮的事务中解脱出来，并且改变了征收方式，改善了党群干部关系，维护了农村社会的稳定。
　　
　　基层财力减弱，影响义务教育
　　
　　但是，农民负担的降低也意味着基层政府收入的减少。调查表明，税费改革后，安徽省3万个村的农业税和农业特产税附加总额不到7亿元，平均每个村仅2万多元。而一个村要保证村干部报酬、"五保户"供养和办公费用开支，每年至少也得3万元左右。农民负担是降低了，积极性也提高了，但是基层政府的日子也不好过了，很多需要基层政府支付的项目得不到保证。为了维持基层政府的正常运转，在税费改革之外，各地又采取了一些配套措施，比如精简基层干部人数，甚至将小的村组进行合并，中央政府也拿出200亿元补贴困难省区的农村。但是基层政府财力减弱所带来的一些影响仍然存在，其中首当其冲的就是农村的义务教育，税费改革后造成的基层政府财力减弱已经对我们国家的百年大计产生了冲击。
　　我国现行的农村义务教育实行"分级办学，分级管理"的办学体制。这是由1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》及1986年《义务教育法》等政策法规确定的。这种体制改变了当时国家统包教育的状况，与当时财政包干、分灶吃饭的财政体制相适应。
　　1994年国家进行财政、税收体制的重大改革，把地方财政包干制改为分税制，以中央与地方事权的划分为基础进行财政分配。实行分税制后，中央政府的财力增强，对宏观经济的调控能力相应提高。但有些地方的财政状况却变差了，特别是在安徽这样的以农业生产为主，第二、第三产业不发达的省份，县级，尤其是乡镇财政受到很大削弱。地方干部对现行财政体制的评价是：中央财政很好过，省级财政也好过，市（地）级财政可以过，县乡两级真难过。
　　县乡财政的削弱必然影响到了农村义务教育。也就是从1994年开始，各地出现了拖欠教师工资的现象，地方财政无力承担教师的工资。据教育部门统计，截至2001年3月，安徽省累计欠发教师工资达17亿元，绝大多数乡镇从2000年7月起，只发教师的"四项"基本工资，不发省里规定的职务补贴、保留津贴和午餐补贴，教师工资人均下降40%，相当一部分乡镇拖欠教师工资达半年以上，有的拖欠超过一年，不少农村教师出现了生存危机，严重影响了农村教师队伍的稳定和工作积极性。
　　在这种情况下，学校为稳定教师队伍，解决教师最基本的生存需求和学校正常教学所需经费，不惜四处借贷，到2000年底，农村教育累计欠债超过20亿元。但是这些措施都不是很有效，反而使地方教育的包袱越来越重，于是学校开始考虑将沉重的经济负担转嫁给农民，向农民收取各种费用。这种收费没有相应的规范，变成了乱收费横行乡里，致使许多学生因无力承担名目繁多的费用而辍学，不少乡镇初中学生辍学率超过10%。整个农村义务教育的基础已开始动摇。
　　而税费改革后这种状况将更加严重。农村义务教育的投入主要来源于财政拨款（乡级财政）、教育费附加、教育集资3个方面。由于国家投入甚少，乡级财力薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。1994年至1998年，安徽省农村教育费附加平均每年为7.1亿元，农村教育集资平均每年3.83亿元，上述两项合计平均每年约11亿元，对农村学校消除危房、改善办学条件、扩大规模、实现"两基"起到了决定性作用。但是，税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，这11亿元就没有了。按照规定，税费改革后乡村两级办学和危房改造所需资金在财政预算中安排，但像安徽这样的农业省，二三产业不发达，乡镇财力十分薄弱，2000年全省乡镇可用财力约46亿元，而当年全省乡镇财政供给人员66万多人，工资额达49.5亿元，仅保证乡镇人员工资都不够，哪里还有力量支撑农村义务教育。那义务教育的费用又应该由谁来支付呢？
　　
　　谁为农村义务教育"买单"
　　
　　在安徽，农村义务教育现有的资金缺额高达64亿元，包括拖欠的教师工资17亿元，农村教育累积欠债20亿元，危房改造所需约7亿元，调减中小学校所需配套资金约20亿元。这些问题如果不能得到妥善的解决，那么不但农民上不起学，地方还办不起校，农村义务教育将会出现大的滑坡，经过多年努力取得的基本普及9年义务教育的成果要不了多久就会丧失。
　　造成目前这种状况的原因是现行的财政投入体制和农村义务教育管理体制，要解决这些问题，就要迅速改变目前各级政府的财权和事权不相称的状况。
　　首先是要改善农村义务教育办学体制和投入机制，合理划分中央、省、县三级财政在承担农村义务教育方面的投入比例，建立以县级统管统筹与中央、省级转移支付相结合的农村义务教育投入机制。据国务院发展研究中心的一项调查，目前中国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担。从这个比例可以看出，中央财政负担的太少，而乡镇财政则不堪重负。
　　据安徽省统计，目前乡级财政70%~80%用于教育，但仍然连教师工资也不能按时足额发放。这充分说明中央、省、市（地）、县、乡（镇）各级之间的财政和事权的划分不太合理，地方财政收入太少，而支出太多。因此，为了使农村义务教育脱离困境，首先必须改革现行的"分级办学，分级管理"体制，重新划分和规范县乡的财政和事权，将农村义务教育的办学经费和人事管理权限全部由县级政府管理，减轻乡镇的财政负担。在此基础上，合理划分中央、省、县三级财政对农村义务教育经费的承担比例，增大中央对义务教育的投入比例。可以考虑由中央财政负担全国1000多万名中小学教师的工资，新建校舍和危房改造、办学条件改善和师资培训等经费则由省、县、乡共同承担。同时，中央和省设立专项农村义务教育基金，主要用于对贫困地区农村义务教育的专项补助、危房改造和师资培训等。这样，地方义务教育资金的来源才能有保障，百年大计的根基才能稳固。
　　此外，还要加大中央财政对义务教育的投入，真正落实"科教兴国"战略。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费支出占国民生产总值的比例到本世纪末达到4%，可是到1999年仅为2.79%，国家少投入1.21个百分点；而与目前世界各国公共教育经费投入平均占国民生产总值5%的水平相比，更是相差2.21个百分点。我国国内生产总值2000年达8.9404万亿元，财政收入达1.338万亿元，如果教育投入达到《纲要》规定的占国民生产总值4%的目标，则每年可增加教育经费1100亿元以上，目前全国中小学教师工资年人均约1万元，那么新增加的经费完全够发放全国中小学教师工资。中央财政应该有能力承担更多的义务教育开支，如果中央财政加大对义务教育的投入，农村义务教育的面貌将大为改善，同时也能改善地方干群关系，促进基层发展和稳定。
　　中央决定，从2001年开始，在全国范围内逐步实行农村税费改革，这无疑是缓解农民贫苦的治本之策，是顺民意、安民心的德政之举。但怎样在税费改革后使义务教育这个关系到我们民族长远发展的百年大计不被削弱，应该是我们在推行税费改革过程中重点关注的问题。□
　　（图：新华社传真）