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摘要：随着经济社会发展，有效提供公共服务成为各级政府的主要职责，而合理划分政府间责任是实现公共服务有效提供的基本前提，也是推进服务型政府建设、实现现代国家治理目标的关键。当前我国无论在理论和实践上都亟需加强对政府责任及责任划分的认识。合理而明确地界定政府间的公共服务提供责任，加强法制化、民主化建设，科学设计公共服务提供的标准体系，是实现公共服务有效提供的必由之路。
关键词：政府间责任划分；公共服务；有效提供；标准化
中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0008-04
基金项目：国家留学基金；河北省社会科学基金项目“政府间事权和支出责任划分制度研究——基于对河北省的实地调研”（HB14YJ050）；河北省科技计划项目“政府间事权和支出责任划分制度研究”（15456215D）；河北經贸大学校内科研基金项目“政府间财政支出责任的再思考”（2014KYZ10）。
作者简介：习亚哲（1977-），女，河北保定人，财政部财政科学研究所博士研究生，河北经贸大学财政税务学院讲师，主要从事财政理论与政策研究。现代政府的基本职能和实质是为公众的公共利益服务。我国正在由全能型政府向公共服务型政府转变，服务型政府就是责任政府，这在学界已达成共识。政府间责任合理而明确的划分则是政府责任的具体化。明确政府间公共服务提供责任，是公共服务水平提升的前提和关键，从目前我国公共服务提供中存在的问题来看，纵然原因复杂，但最主要的是未能明确划分各级政府在公共服务提供中的责任。
一、公共服务有效提供及政府间责任划分的界定
（一）公共服务有效提供
与经济社会发展阶段相适应，公共服务是一个动态发展的过程，理论界对我国现阶段要提供的公共服务进行了广泛的讨论，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》体现了讨论的共性思想。《规划》提出基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。根据需求层次理论以及各国公共服务的实践，考虑我国经济发展状况，当前公共服务项目的重点应放在义务教育、医疗卫生、社会保障等方面。
如何判定公共服务的有效提供呢？根据西方经济学供求理论，产品的市场均衡产量和价格都是由其供给曲线和需求曲线的交点决定的，而公共服务的有效提供也要达到这样的均衡，以实现公共服务提供的帕累托最优。可以看出要实现有效提供需要从供给和需求两个方面去考察，要分别确定供给的主体、供给的方式、供给的数量，以及需求的主体、需求的种类、需求的数量。从供给来看，政府供给模式一度成为公共服务供给的制度安排，但政府如果作为单一提供者，很难对社会公众的个性化、差异化需求作出及时、恰当的反应，因此随着社会经济的发展，出现了市场、第三部门、公私合作等多元的供给模式，供给效率不断提升；从需求来看，就是要使公共服务满足公众的需要，否则公共服务的提供显然不可能达到最优生产效率和需求效率，根据相关理论，需求的效率决定是与民主政治制度建构密切相关的，在满足一定条件下，通过政治程序和公众的投票选择，总能使公共物品的供给数量达到人们的需求水平，这涉及到完善的政治决策程序及公众充分的参与权、决策权。
（二）政府间责任划分
政府间责任划分要围绕公共服务有效提供的实现来展开，公共服务的公共性决定了其必须由公共权力的执行机关政府来负责供给，尽管出现了不同的供给模式，但政府要对公共服务的优质高效提供负最终责任，我国服务型政府建设的核心即是政府在公共服务提供中的责任。公共服务提供中政府的责任可归纳为三个方面：一是要制定并实施符合民意的公共服务政策；二是要对民众的要求和意见做出积极回应；三是对决策失误、失职渎职和权力滥用等行为要承担法律责任。
与政府责任相关常见的几个概念有政府职能、政府事权、政府财权、财力、支出责任等。政府职能是政府责任的具体化，指政府在特定的社会历史发展阶段所必须履行的职责和应发挥的作用。事权一词与计划经济体制相联系，主要指各级政府对所辖国有企业和事业单位的行政管理权，突出的是行政隶属关系；随着市场经济的推进和政府职能的转变，许多学者对其进行了重新界定，但仍未弄清事权和责任的关系，事实上责任应是权力的基础，在明确责任的基础上，赋予政府履行责任应有的权力，其中的责任和权力都包括公共物品提供责权和财政收支责权两个方面。财权是指各级政府为满足提供公共服务需要而筹集和支配财政收入的权力，主要包括财政收入的立法权、征收权、管理权等。财力与财权相联系，又有显著的区别，是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，其来源可以是本级政府的税收、上级政府的转移支付、非税收入以及各种政府债务等，财权为财力提供了条件，但财力并不完全来自于财权。支出责任是指一级政府承担的应由本级政府提供的公共服务所需的财力，政府间支出责任应以政府间责任划分为依据，以财权财力为保障，不同政府可共同承担某项公共服务的支出责任。
通过政府间的责任划分可以决定各级政府承担公共服务的范围，相应决定各级政府的财政支出责任和规模及各级政府应有的权力，并形成各级政府财权财力配置的基本依据；或者说，政府间责任划分就是把公共服务的职责在不同层级政府间进行合理、有效的配置，进而理清各级政府之间的财政关系、权力范围，确定各级政府的财政收入来源、财政能力及支出方向，以保证政府公共服务提供的最优化。
二、我国政府间责任划分的不合理之处及其对公共服务有效提供的制约
近年来，我国服务型政府建设在推进基本公共服务有效提供方面取得了一定进展，但政府间责任划分不合理问题依然突出，职责划分缺乏法律法规规范，在各级政府间不断博弈和调整，交叉、错位、层层下移现象普遍，对公共服务的有效提供形成很大制约。 （一）政府与市场的职责边界模糊，基本公共服务投入相对不足
建国以后我国实行的是高度集中的计划经济模式，政府包揽一切，统一安排各项社会经济活动运行，改革开放以后开始将经济建设任务逐步推向市场，至现阶段我国仍处于市场经济体制的建设过程中，市场发育仍不健全，市场经济的基本制度和规则还不完善，政府对市场的直接介入和干預仍较普遍。目前矛盾比较突出的是各级政府拥有生产建设的审批权，政府本身有强烈的投资冲动，对垄断性行业有完全的控制权，税制设计也鼓励地方政府从事较多的生产建设性活动，同时在不健全的干部考评体系及部门利益驱动下，各级政府自然干了一些市场本来可以干好的事情。而政府过多介入经济活动不仅容易导致经济的非理性波动，在财政资源有限的情况下，又挤占了基本公共服务的建设资金，影响基本公共服务的提供，最终使得财政资金的使用效率低下。
（二）纵向政府间责任划分不清、职责交叉普遍，公共服务提供主体模糊
我国《宪法》和一些相关法律中，规定了政府间责任划分，如《宪法》第三条第三款有关中央和地方关系的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”；《宪法》第107条规定：“县级以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察，计划生育等行政工作”；《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国环境保护法》等分别规定了各级政府对教育、环保等的责任划分；1993年颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，是目前我国政府间责任划分的主要依据，此后政府一系列的决议和文件中，也都有对政府间责任划分的规定。但无论是法律法规还是决定和文件，对政府间的责任划分都比较笼统、粗略，缺乏规范、可操作的具体规定，政府间关系的变动主要依靠各级领导的协商谈判和行政性公文，随意性较大，这是政府间关系不清的根本制度性原因，最终使得各级政府对基本公共服务的提供具有随意性和不规范性。实际操作中，除国防、外交等典型的纯公共服务由中央负责外，绝大多数责任由中央和地方共同承担，在各级政府同抓共管的情况下，职责交叉、相互推诿等现象不可避免，同级部门间也存在一定的职责交叉问题，另外由于缺乏有法律效力的制度的约束，某些政府公务人员不顾公众利益以权谋私，这些都使公共服务的提供效率大打折扣。
（三）各级政府在责任划分上缺乏协商和统筹，公共服务提供责任层层下移
在联邦制国家，一级政府所设行政机构通常只对本级政府负责，不受上级政府管制，而且行政管理体制与财政管理体制基本统一，各级政府的自主性较强。我国是典型的以中央集权为特征的单一制国家，中央对全国性的事务具有决定性的权力，各级地方政府“下管一级”，下一级政府要对上一级政府负责，接受上级政府的指导、监督和检查。实践中，中央政府和省级政府（主要是中央政府）对公共服务的提供进行决策，各地方政府负责执行，并接受上级政府的监督检查。地方政府不具有独立的政策制定权，虽然上级政府在政策制定过程中也听取下级政府的意见和建议，但上级政府有法律和人事任免上的优势，因此最终决定权在上级政府，并且政策的执行情况往往被作为衡量地方“政绩”的重要指标，因此下级政府不能有效代表地方的利益与上级政府谈判，只需完成上级下达的任务。在这种行政集权的情况下，一些交叉重叠的公共服务提供责任往往压给下一级地方政府，在财力有限的情况下，下级政府又只能向上级政府争取资助，中间形成大量的人力、物力、财力损失，大大降低公共服务的提供效率。另外，上级政策的一刀切往往难以兼顾各地的实际情况，地方政府无法发挥公共服务建设的优势和独立性；资金不足也造成地方财政困难，甚至自身难以正常运转，对社会公共服务严重欠账。
（四）下级政府主要对上级政府负责，公民监督、问责不足
在行政性分权模式下，一方面如上所述下级政府必须对上级政府负责，另一方面在现行体制下基层政府与辖区居民之间缺乏直接委托—代理关系，缺乏公众意见的反馈和制约机制。而上级政府的决策，由于信息不对称等原因，很难充分反映公众的需求，因此政府自认为提供了良好的公共服务，却可能不符合公众的愿望，甚至可能受到公众的指责。另外在缺乏制约机制的情况下，公民对政府进行监督和问责的意识淡薄，基层政府也缺乏对公民解释政府目标和对公众意见进行积极响应的动力，而是与上级政府的偏好保持一致，满足自身政绩的需要。公共服务提供的目的就是满足公众的需要，不符合公众意愿的公共服务显然是无效的或是低效的。分权化改革过程中，在以中央集权为主的情况下，也给予了地方政府一定的自主权，但由于制度不完善、法规不健全，地方政府过多关注经济发展，对基本公共服务建设关注不足。
（五）公共服务标准化建设困难，公共服务提供的范围和标准出现一定程度的扭曲
我国要建设服务型政府，加强政府的服务和责任意识，进行公共服务标准化体系建设是必然选择。通过制定公共服务的标准和规范，可以对政府部门和相关工作人员的行为进行有效约束，避免随意性和主观意志干扰，淡化权力和强制性特征，使公共服务的质量和资源配置效率得以提高。当然标准化不是一成不变的，应随着经济、社会发展不断调整和改进。公共服务的标准化源自企业的标准化，是标准化的成功运用。企业的组织结构相对简单，各不同部门责任比较明晰，标准化协调成本较小，比较容易实现。公共服务标准化远比企业的标准化复杂，目前我国的公共服务标准化工作仍处于起步阶段，相应地由于缺乏有效的规范化标准，公共服务提供中的人为因素影响较大，短缺与浪费并存，出现许多不合理的政绩工程、面子工程，重复建设、盲目引进问题突出，相反有些公共服务却捉襟见肘。而进行公共服务标准化建设，又面临政府间责权不清、职能交叉问题，需要在不同层级政府、不同部门、不同岗位进行协商，不仅协调成本大，效果也不易衡量，因此从公共服务标准化建设角度出发，也亟需合理而明确地划分政府间责任。 三、规范政府间责任划分、实现公共物品有效提供的对策思考
政府间责任划分事关国家发展全局，从世界上来看，责任划分的规范化是一种趋势，我国也要根据客观形势发展需要，使政府间的责任界定更加明晰、规范，为公共服务的有效提供创造条件。但作为一项系统复杂工程，推进政府间责任划分任务艰巨，事关国家治理结构，涉及政治体制、经济体制和行政管理体制改革，需要加大力度予以重点解决。
（一）优化政府间责任划分的总体思路
1进一步厘清政府与市场的边界，规范政府提供公共服务的范围。要合理而明确地界定政府间的责任，必须先明确政府责任的范围，也就是合理界定政府与市场边界。总的来讲，随着向市场经济的转变，政府的职责也在不断调整，经济建设职能逐步转向市场，但是这种转移还不到位，而且有利于市场经济健康发展的一些规制没有及时建立，导致许多社会矛盾发生。今后的改革要坚持遵循市场经济发展的规律，充分发挥市场在资源配置中的作用，进一步减少政府对市场资源的直接配置，剥离政府的经济建设职能。具体来讲，政府要从一般竞争性领域退出，对一些行政和自然垄断行业适当退出，对某些准公共品可采取多样化的运营模式，充分利用市场和社会的力量，从制度上减少政府对资源配置进行干预的激励；从政府层级来讲，尤其是县一级政府，要彻底从经济建设领域退出。减少政府对市场的干预，并不意味着完全退出，政府应注意培育和引导各类市场建设，并且进一步加强政府的市场监管职能，为市场创造公平的环境。在此基础上，政府间责任划分的依据才更清晰，政府才有更多的精力去从事公共服务建设。
当前公共服务呈现出多元化供给趋势，但政府仍负有最终责任，在公共服务供给中的主导地位不会变。政府要对公共服务的提供进行规划决策；对于市场及多种经营方式能够提供的公共服务，政府要进行有效的监督保证其有序运行，对不符合标准的单位及时清退；对于市场不能有效提供的公共服务，尤其基本公共服务，政府要担负起托底责任。
2按照受益范围和效率优化原则，在总体上进行责任划分。在总体责任划分上，从推动公共服务的有效提供看，要按照受益范围和效率优化原则，中央政府集中部分全国性的、跨区域的以及地方政府无法完成的公共服务责任，尤其是基本公共服务的供给责任，另外对于事关国家主权和经济安全、事关国家长远发展及整体规划的项目，也应由中央政府负责；地方政府负责受益范围在本辖区、边界清晰的公共服务的提供，受财力限制难以提供全国统一的、最基本的公共服务时，由中央或上级地方政府予以协助；对一些跨区域、外溢效应明显、边界模糊的公共服务，由多个相关政府联合提供，或者由上级政府乃至中央政府提供；对于可以由多个级次政府承担的责任，可根据能力原则决定由哪一级政府提供，一般情况下责任尽量上移；对于必须由不同级次政府共同承担的责任，要明确各级政府的责任，避免责任的交叉和重叠，原则上是地方管辖之内的可由地方负责，超过地方能力范围的由上级政府乃至中央政府负责。
3在具体责任的划分上，要尽量细化，上下级政府间要协调配合。 首先，对各级政府承担的责任要逐条列出，分担事项要明确各级政府分担的具体内容。然后在每条责任下，详细列出有关其决策、实施、资金来源、监督管理等的规定。在具体责任承担上，各级政府要协调配合，避免分裂和对立，减少财力不足的政府层级的公共服务供给范围，扩大具备相应财力的政府层级的公共服务供给范围。从中央和各级地方政府所具有的特点来看，中央政府较易获得全国宏观信息、资源调配能力强、对全体公众负责，因此决策和监督管理等宜由中央承担，在财力分配未做较大调整的情况下，支出责任也应适当上移至中央或省级政府，减少县级政府的压力；从单一制、中央集权的国家结构及各地发展极不平衡的现状出发，中央政府也有必要承担较多的公共服务提供责任。地方政府由中央政府授权，既代表国家利益又代表地方利益，因此一方面对上级政府的决策要积极响应并且要为上级的决策提供建议，另一方面要发挥自身掌握本地信息和群众意见、偏好的优势，提供本地区的公共服务。目前，应尽快明确各级政府在义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护和基础设施等基本公共服务上的责任。
4要合理确定各级政府公共服务的优先提供顺序，着力推进公共服务标准化建设。我国经济发展水平还较低，公共服务提供不可能一蹴而就，应从满足底线的基本公共服务的提供入手，逐步推进。这需要根据各级政府的能力及现实需要，确定其公共服务的提供责任和优先提供顺序，在满足基本公共服务的基础之上，再进行较高级次的需求支出，减少目前存在的铺张浪费现象。同时对各项公共服务，要根据现有财力等制定一个大体一致的供给标准，使各级政府在执行中有依据可循。对财力紧张地区，不能满足底线公共服务供给需要的，中央政府担负起兜底责任，经济较发达地区，可在底线的基础上额外附加，适当提高公共服务标准。
5完善政府间责任划分的法律体系，使政府间责任划分有法律依据。世界上绝大部分国家政府间的责任划分都有明确的法律依据，对一些具体事项上的责任划分，如教育、医疗卫生等基本公共服务还有专门的法律予以规定，这使得其政府间责任轮廓比较清晰。我国进行社会主义现代化建设，也要走法制化道路，而政府间关系的法制化是法制政府的重要特征，也是明晰政府间责任划分的关键，因此必须加快政府间责任划分的法制化步伐，使我国政府间的责任划分也具有法律依据，消除目前存在的政府间责任划分的不规范性和随意性。
这首先需要在各级人大授权和批准的情况下，对各级政府间的责任进行重新梳理和细化，明确市场经濟条件下中央、省及其它各级政府的责任，对共同承担的责任，要列明各级政府的责任范围和分担比例，同时对政府官员也要赋予职务责任；然后将这些责任以宪法、预算法、组织法等法律形式固定下来。对一些具体的基本公共服务如教育、医疗、养老、环境保护等，要完善其现有的法律法规，明确各级政府的职责和分工。有了法律法规作保障，可以使各级政府各负其责，有效减少相互之间的矛盾冲突，同时可以增强政府官员的责任意识，为责任追究提供依据，最终提高公共服务供给的有效性。当然责任划分法律化后也并非一成不变，要随着社会经济发展不断进行调整。 （二）完善促进政府间责任合理划分及公共服务有效提供的相关配套措施
通过合理划分政府间责任能有效提高公共服务的提供效率，但这是一项系统工程，需要一系列政策、措施与政府间责任划分配合，大体可归纳如下。
1减少政府级次。无疑，政府级次越多，其责任划分面临的问题越复杂，我国现在实行的是五级政权的划分模式，各级政府间的责任容易模糊，显然比世界上普遍采用的三级政权模式在政府间责任划分上的难度要大。今后的改革，在行政区划上可根据地理位置适当增加省一级政府的数量，省直接管理目前的市、县，区作为市的分支机构，乡作为县的派出机构。通过减少政府级次，可以缓解目前省和市之间以及市和县之间职责不清、县自主性弱、财力向上集中、责任层层下移等问题。
2完善政府问责制。政府问责制也就是当政府及公务人员个人行为对公众利益造成损害时，可以进行质询和责任追究的制度。我国目前的问责制建设虽取得了一定进展，但总体上规定还比较抽象，主要是上级对下级问责，其它问责主体作用有限；各级政府及领导责任模糊，导致问责对象不明确；只对一些重大事项和损失问责，对于决策失误、不作为等常见问题问责较少。因此政府问责制要进一步细化、法制化，扩展问责主体、明确问责对象、完善问责程序。
3强化各级政府及公众的公共服务意识。政府及公务人员要把公众的需要放在首位，强化服务责任意识，提高服务水平。并且政府应通过多种传播渠道给予公众知情权及参与权，使公众能及时反馈需求信息，有机会参与公共服务的提供过程，并对政府公共责任的履行进行监督。
（三）明确重点基本公共服务的政府间责任划分框架
根据相关理论研究及各国实践，义务教育、医疗卫生和社会保障无疑属于最重要的公共服务项目，在许多国家的财政支出中占有主体地位。我国在这三大项公共服务的提供上有了很大进步，但与发达国家相比还比较落后，未能很好的满足社会公众的需要，与我国的经济发展水平也不相适应，并且阻碍着其它一系列改革的进行，因此是目前政府间责任划分上急需解决的问题。
对义务教育首先应由中央政府出台最低提供标准，标准要细化，不再仅依靠生均教育经费及其增长率等比较模糊的指标。可采用倒推的方法，首先根据人口密度、学龄人口数量及地理区划等情况确定合适的学校数量，配置不足的尽快增加，减轻目前的入学难、班级人数过多等拥挤问题，农村地区的学校不能简单合并；确定每所学校、每个班级的基本配置，如师资力量、运动场所、实验室、教学工具等；教师基本工资和基本生活条件保障要全国统一，各地可根据财力情况和工资水平予以适当补助，总体工资水平应在当地人均收入水平之上。根据测算结果确定财政教育总支出水平，由各级政府分担支出比例，鉴于中央、省级政府有较强的财力，应承担较多的支出责任。
医疗卫生方面，由中央政府制定全国统一的医疗卫生政策及技术服务、监督考核标准，并且对其中外溢性强、关系人民生命安全的项目，如传染病防治、儿童免疫、疾病预防、健康教育、食品卫生等，负担起直接提供责任，同时解决目前存在的职能分散、地方保护、执法力弱等问题。地方政府主要负责地方性疾病和传染病，在目前财力分配状况下省级政府要负担主要责任，财力充裕地区可提供更多更好的医疗卫生服务。
社会保障方面，中央政府负责全面规划和各保障项目政策的制定，从满足最低需要出发，制定全国统一的提供标准和享受条件，有条件地区可出台补充性政策，对因财力有限不能满足最低要求的地方政府，由中央政府给予补助，政策的执行由地方政府负责。
参考文献：
[1]李奕宏.我国政府间事权及支出划分研究[J].财政研究， 2014，（8）.
[2]杨渊浩.理顺政府间关系：当代中国民生建设的路径选择[J].探索与争鸣， 2014，（9）.
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[4]张晋武.中国政府间收支权责配置原则的再认识[J].财贸经济， 2010，（6）.
[5]齐守印.中国公共经济体制改革与公共经济学论纲[M].人民出版社，2002.
[6]Chunli Shen，Hengfu Zou.Fiscal Decentralization and Public Services Provision in China[J]. Annals of Economics and Fiance.2015， 16（1）.
[7]Moussé Sow，Ivohasina F. Razafimahefa.Fiscal Decentralization and the Efficiency of Public Service Delivery[R].International Monetary Fund Working Paper，March 2015.
【責任编辑：孙巍】
关键词：政府间责任划分；公共服务；有效提供；标准化
中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0008-04
基金项目：国家留学基金；河北省社会科学基金项目“政府间事权和支出责任划分制度研究——基于对河北省的实地调研”（HB14YJ050）；河北省科技计划项目“政府间事权和支出责任划分制度研究”（15456215D）；河北經贸大学校内科研基金项目“政府间财政支出责任的再思考”（2014KYZ10）。
作者简介：习亚哲（1977-），女，河北保定人，财政部财政科学研究所博士研究生，河北经贸大学财政税务学院讲师，主要从事财政理论与政策研究。现代政府的基本职能和实质是为公众的公共利益服务。我国正在由全能型政府向公共服务型政府转变，服务型政府就是责任政府，这在学界已达成共识。政府间责任合理而明确的划分则是政府责任的具体化。明确政府间公共服务提供责任，是公共服务水平提升的前提和关键，从目前我国公共服务提供中存在的问题来看，纵然原因复杂，但最主要的是未能明确划分各级政府在公共服务提供中的责任。
一、公共服务有效提供及政府间责任划分的界定
（一）公共服务有效提供
与经济社会发展阶段相适应，公共服务是一个动态发展的过程，理论界对我国现阶段要提供的公共服务进行了广泛的讨论，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》体现了讨论的共性思想。《规划》提出基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。根据需求层次理论以及各国公共服务的实践，考虑我国经济发展状况，当前公共服务项目的重点应放在义务教育、医疗卫生、社会保障等方面。
如何判定公共服务的有效提供呢？根据西方经济学供求理论，产品的市场均衡产量和价格都是由其供给曲线和需求曲线的交点决定的，而公共服务的有效提供也要达到这样的均衡，以实现公共服务提供的帕累托最优。可以看出要实现有效提供需要从供给和需求两个方面去考察，要分别确定供给的主体、供给的方式、供给的数量，以及需求的主体、需求的种类、需求的数量。从供给来看，政府供给模式一度成为公共服务供给的制度安排，但政府如果作为单一提供者，很难对社会公众的个性化、差异化需求作出及时、恰当的反应，因此随着社会经济的发展，出现了市场、第三部门、公私合作等多元的供给模式，供给效率不断提升；从需求来看，就是要使公共服务满足公众的需要，否则公共服务的提供显然不可能达到最优生产效率和需求效率，根据相关理论，需求的效率决定是与民主政治制度建构密切相关的，在满足一定条件下，通过政治程序和公众的投票选择，总能使公共物品的供给数量达到人们的需求水平，这涉及到完善的政治决策程序及公众充分的参与权、决策权。
（二）政府间责任划分
政府间责任划分要围绕公共服务有效提供的实现来展开，公共服务的公共性决定了其必须由公共权力的执行机关政府来负责供给，尽管出现了不同的供给模式，但政府要对公共服务的优质高效提供负最终责任，我国服务型政府建设的核心即是政府在公共服务提供中的责任。公共服务提供中政府的责任可归纳为三个方面：一是要制定并实施符合民意的公共服务政策；二是要对民众的要求和意见做出积极回应；三是对决策失误、失职渎职和权力滥用等行为要承担法律责任。
与政府责任相关常见的几个概念有政府职能、政府事权、政府财权、财力、支出责任等。政府职能是政府责任的具体化，指政府在特定的社会历史发展阶段所必须履行的职责和应发挥的作用。事权一词与计划经济体制相联系，主要指各级政府对所辖国有企业和事业单位的行政管理权，突出的是行政隶属关系；随着市场经济的推进和政府职能的转变，许多学者对其进行了重新界定，但仍未弄清事权和责任的关系，事实上责任应是权力的基础，在明确责任的基础上，赋予政府履行责任应有的权力，其中的责任和权力都包括公共物品提供责权和财政收支责权两个方面。财权是指各级政府为满足提供公共服务需要而筹集和支配财政收入的权力，主要包括财政收入的立法权、征收权、管理权等。财力与财权相联系，又有显著的区别，是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，其来源可以是本级政府的税收、上级政府的转移支付、非税收入以及各种政府债务等，财权为财力提供了条件，但财力并不完全来自于财权。支出责任是指一级政府承担的应由本级政府提供的公共服务所需的财力，政府间支出责任应以政府间责任划分为依据，以财权财力为保障，不同政府可共同承担某项公共服务的支出责任。
通过政府间的责任划分可以决定各级政府承担公共服务的范围，相应决定各级政府的财政支出责任和规模及各级政府应有的权力，并形成各级政府财权财力配置的基本依据；或者说，政府间责任划分就是把公共服务的职责在不同层级政府间进行合理、有效的配置，进而理清各级政府之间的财政关系、权力范围，确定各级政府的财政收入来源、财政能力及支出方向，以保证政府公共服务提供的最优化。
二、我国政府间责任划分的不合理之处及其对公共服务有效提供的制约
近年来，我国服务型政府建设在推进基本公共服务有效提供方面取得了一定进展，但政府间责任划分不合理问题依然突出，职责划分缺乏法律法规规范，在各级政府间不断博弈和调整，交叉、错位、层层下移现象普遍，对公共服务的有效提供形成很大制约。 （一）政府与市场的职责边界模糊，基本公共服务投入相对不足
建国以后我国实行的是高度集中的计划经济模式，政府包揽一切，统一安排各项社会经济活动运行，改革开放以后开始将经济建设任务逐步推向市场，至现阶段我国仍处于市场经济体制的建设过程中，市场发育仍不健全，市场经济的基本制度和规则还不完善，政府对市场的直接介入和干預仍较普遍。目前矛盾比较突出的是各级政府拥有生产建设的审批权，政府本身有强烈的投资冲动，对垄断性行业有完全的控制权，税制设计也鼓励地方政府从事较多的生产建设性活动，同时在不健全的干部考评体系及部门利益驱动下，各级政府自然干了一些市场本来可以干好的事情。而政府过多介入经济活动不仅容易导致经济的非理性波动，在财政资源有限的情况下，又挤占了基本公共服务的建设资金，影响基本公共服务的提供，最终使得财政资金的使用效率低下。
（二）纵向政府间责任划分不清、职责交叉普遍，公共服务提供主体模糊
我国《宪法》和一些相关法律中，规定了政府间责任划分，如《宪法》第三条第三款有关中央和地方关系的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”；《宪法》第107条规定：“县级以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察，计划生育等行政工作”；《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国环境保护法》等分别规定了各级政府对教育、环保等的责任划分；1993年颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，是目前我国政府间责任划分的主要依据，此后政府一系列的决议和文件中，也都有对政府间责任划分的规定。但无论是法律法规还是决定和文件，对政府间的责任划分都比较笼统、粗略，缺乏规范、可操作的具体规定，政府间关系的变动主要依靠各级领导的协商谈判和行政性公文，随意性较大，这是政府间关系不清的根本制度性原因，最终使得各级政府对基本公共服务的提供具有随意性和不规范性。实际操作中，除国防、外交等典型的纯公共服务由中央负责外，绝大多数责任由中央和地方共同承担，在各级政府同抓共管的情况下，职责交叉、相互推诿等现象不可避免，同级部门间也存在一定的职责交叉问题，另外由于缺乏有法律效力的制度的约束，某些政府公务人员不顾公众利益以权谋私，这些都使公共服务的提供效率大打折扣。
（三）各级政府在责任划分上缺乏协商和统筹，公共服务提供责任层层下移
在联邦制国家，一级政府所设行政机构通常只对本级政府负责，不受上级政府管制，而且行政管理体制与财政管理体制基本统一，各级政府的自主性较强。我国是典型的以中央集权为特征的单一制国家，中央对全国性的事务具有决定性的权力，各级地方政府“下管一级”，下一级政府要对上一级政府负责，接受上级政府的指导、监督和检查。实践中，中央政府和省级政府（主要是中央政府）对公共服务的提供进行决策，各地方政府负责执行，并接受上级政府的监督检查。地方政府不具有独立的政策制定权，虽然上级政府在政策制定过程中也听取下级政府的意见和建议，但上级政府有法律和人事任免上的优势，因此最终决定权在上级政府，并且政策的执行情况往往被作为衡量地方“政绩”的重要指标，因此下级政府不能有效代表地方的利益与上级政府谈判，只需完成上级下达的任务。在这种行政集权的情况下，一些交叉重叠的公共服务提供责任往往压给下一级地方政府，在财力有限的情况下，下级政府又只能向上级政府争取资助，中间形成大量的人力、物力、财力损失，大大降低公共服务的提供效率。另外，上级政策的一刀切往往难以兼顾各地的实际情况，地方政府无法发挥公共服务建设的优势和独立性；资金不足也造成地方财政困难，甚至自身难以正常运转，对社会公共服务严重欠账。
（四）下级政府主要对上级政府负责，公民监督、问责不足
在行政性分权模式下，一方面如上所述下级政府必须对上级政府负责，另一方面在现行体制下基层政府与辖区居民之间缺乏直接委托—代理关系，缺乏公众意见的反馈和制约机制。而上级政府的决策，由于信息不对称等原因，很难充分反映公众的需求，因此政府自认为提供了良好的公共服务，却可能不符合公众的愿望，甚至可能受到公众的指责。另外在缺乏制约机制的情况下，公民对政府进行监督和问责的意识淡薄，基层政府也缺乏对公民解释政府目标和对公众意见进行积极响应的动力，而是与上级政府的偏好保持一致，满足自身政绩的需要。公共服务提供的目的就是满足公众的需要，不符合公众意愿的公共服务显然是无效的或是低效的。分权化改革过程中，在以中央集权为主的情况下，也给予了地方政府一定的自主权，但由于制度不完善、法规不健全，地方政府过多关注经济发展，对基本公共服务建设关注不足。
（五）公共服务标准化建设困难，公共服务提供的范围和标准出现一定程度的扭曲
我国要建设服务型政府，加强政府的服务和责任意识，进行公共服务标准化体系建设是必然选择。通过制定公共服务的标准和规范，可以对政府部门和相关工作人员的行为进行有效约束，避免随意性和主观意志干扰，淡化权力和强制性特征，使公共服务的质量和资源配置效率得以提高。当然标准化不是一成不变的，应随着经济、社会发展不断调整和改进。公共服务的标准化源自企业的标准化，是标准化的成功运用。企业的组织结构相对简单，各不同部门责任比较明晰，标准化协调成本较小，比较容易实现。公共服务标准化远比企业的标准化复杂，目前我国的公共服务标准化工作仍处于起步阶段，相应地由于缺乏有效的规范化标准，公共服务提供中的人为因素影响较大，短缺与浪费并存，出现许多不合理的政绩工程、面子工程，重复建设、盲目引进问题突出，相反有些公共服务却捉襟见肘。而进行公共服务标准化建设，又面临政府间责权不清、职能交叉问题，需要在不同层级政府、不同部门、不同岗位进行协商，不仅协调成本大，效果也不易衡量，因此从公共服务标准化建设角度出发，也亟需合理而明确地划分政府间责任。 三、规范政府间责任划分、实现公共物品有效提供的对策思考
政府间责任划分事关国家发展全局，从世界上来看，责任划分的规范化是一种趋势，我国也要根据客观形势发展需要，使政府间的责任界定更加明晰、规范，为公共服务的有效提供创造条件。但作为一项系统复杂工程，推进政府间责任划分任务艰巨，事关国家治理结构，涉及政治体制、经济体制和行政管理体制改革，需要加大力度予以重点解决。
（一）优化政府间责任划分的总体思路
1进一步厘清政府与市场的边界，规范政府提供公共服务的范围。要合理而明确地界定政府间的责任，必须先明确政府责任的范围，也就是合理界定政府与市场边界。总的来讲，随着向市场经济的转变，政府的职责也在不断调整，经济建设职能逐步转向市场，但是这种转移还不到位，而且有利于市场经济健康发展的一些规制没有及时建立，导致许多社会矛盾发生。今后的改革要坚持遵循市场经济发展的规律，充分发挥市场在资源配置中的作用，进一步减少政府对市场资源的直接配置，剥离政府的经济建设职能。具体来讲，政府要从一般竞争性领域退出，对一些行政和自然垄断行业适当退出，对某些准公共品可采取多样化的运营模式，充分利用市场和社会的力量，从制度上减少政府对资源配置进行干预的激励；从政府层级来讲，尤其是县一级政府，要彻底从经济建设领域退出。减少政府对市场的干预，并不意味着完全退出，政府应注意培育和引导各类市场建设，并且进一步加强政府的市场监管职能，为市场创造公平的环境。在此基础上，政府间责任划分的依据才更清晰，政府才有更多的精力去从事公共服务建设。
当前公共服务呈现出多元化供给趋势，但政府仍负有最终责任，在公共服务供给中的主导地位不会变。政府要对公共服务的提供进行规划决策；对于市场及多种经营方式能够提供的公共服务，政府要进行有效的监督保证其有序运行，对不符合标准的单位及时清退；对于市场不能有效提供的公共服务，尤其基本公共服务，政府要担负起托底责任。
2按照受益范围和效率优化原则，在总体上进行责任划分。在总体责任划分上，从推动公共服务的有效提供看，要按照受益范围和效率优化原则，中央政府集中部分全国性的、跨区域的以及地方政府无法完成的公共服务责任，尤其是基本公共服务的供给责任，另外对于事关国家主权和经济安全、事关国家长远发展及整体规划的项目，也应由中央政府负责；地方政府负责受益范围在本辖区、边界清晰的公共服务的提供，受财力限制难以提供全国统一的、最基本的公共服务时，由中央或上级地方政府予以协助；对一些跨区域、外溢效应明显、边界模糊的公共服务，由多个相关政府联合提供，或者由上级政府乃至中央政府提供；对于可以由多个级次政府承担的责任，可根据能力原则决定由哪一级政府提供，一般情况下责任尽量上移；对于必须由不同级次政府共同承担的责任，要明确各级政府的责任，避免责任的交叉和重叠，原则上是地方管辖之内的可由地方负责，超过地方能力范围的由上级政府乃至中央政府负责。
3在具体责任的划分上，要尽量细化，上下级政府间要协调配合。 首先，对各级政府承担的责任要逐条列出，分担事项要明确各级政府分担的具体内容。然后在每条责任下，详细列出有关其决策、实施、资金来源、监督管理等的规定。在具体责任承担上，各级政府要协调配合，避免分裂和对立，减少财力不足的政府层级的公共服务供给范围，扩大具备相应财力的政府层级的公共服务供给范围。从中央和各级地方政府所具有的特点来看，中央政府较易获得全国宏观信息、资源调配能力强、对全体公众负责，因此决策和监督管理等宜由中央承担，在财力分配未做较大调整的情况下，支出责任也应适当上移至中央或省级政府，减少县级政府的压力；从单一制、中央集权的国家结构及各地发展极不平衡的现状出发，中央政府也有必要承担较多的公共服务提供责任。地方政府由中央政府授权，既代表国家利益又代表地方利益，因此一方面对上级政府的决策要积极响应并且要为上级的决策提供建议，另一方面要发挥自身掌握本地信息和群众意见、偏好的优势，提供本地区的公共服务。目前，应尽快明确各级政府在义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护和基础设施等基本公共服务上的责任。
4要合理确定各级政府公共服务的优先提供顺序，着力推进公共服务标准化建设。我国经济发展水平还较低，公共服务提供不可能一蹴而就，应从满足底线的基本公共服务的提供入手，逐步推进。这需要根据各级政府的能力及现实需要，确定其公共服务的提供责任和优先提供顺序，在满足基本公共服务的基础之上，再进行较高级次的需求支出，减少目前存在的铺张浪费现象。同时对各项公共服务，要根据现有财力等制定一个大体一致的供给标准，使各级政府在执行中有依据可循。对财力紧张地区，不能满足底线公共服务供给需要的，中央政府担负起兜底责任，经济较发达地区，可在底线的基础上额外附加，适当提高公共服务标准。
5完善政府间责任划分的法律体系，使政府间责任划分有法律依据。世界上绝大部分国家政府间的责任划分都有明确的法律依据，对一些具体事项上的责任划分，如教育、医疗卫生等基本公共服务还有专门的法律予以规定，这使得其政府间责任轮廓比较清晰。我国进行社会主义现代化建设，也要走法制化道路，而政府间关系的法制化是法制政府的重要特征，也是明晰政府间责任划分的关键，因此必须加快政府间责任划分的法制化步伐，使我国政府间的责任划分也具有法律依据，消除目前存在的政府间责任划分的不规范性和随意性。
这首先需要在各级人大授权和批准的情况下，对各级政府间的责任进行重新梳理和细化，明确市场经濟条件下中央、省及其它各级政府的责任，对共同承担的责任，要列明各级政府的责任范围和分担比例，同时对政府官员也要赋予职务责任；然后将这些责任以宪法、预算法、组织法等法律形式固定下来。对一些具体的基本公共服务如教育、医疗、养老、环境保护等，要完善其现有的法律法规，明确各级政府的职责和分工。有了法律法规作保障，可以使各级政府各负其责，有效减少相互之间的矛盾冲突，同时可以增强政府官员的责任意识，为责任追究提供依据，最终提高公共服务供给的有效性。当然责任划分法律化后也并非一成不变，要随着社会经济发展不断进行调整。 （二）完善促进政府间责任合理划分及公共服务有效提供的相关配套措施
通过合理划分政府间责任能有效提高公共服务的提供效率，但这是一项系统工程，需要一系列政策、措施与政府间责任划分配合，大体可归纳如下。
1减少政府级次。无疑，政府级次越多，其责任划分面临的问题越复杂，我国现在实行的是五级政权的划分模式，各级政府间的责任容易模糊，显然比世界上普遍采用的三级政权模式在政府间责任划分上的难度要大。今后的改革，在行政区划上可根据地理位置适当增加省一级政府的数量，省直接管理目前的市、县，区作为市的分支机构，乡作为县的派出机构。通过减少政府级次，可以缓解目前省和市之间以及市和县之间职责不清、县自主性弱、财力向上集中、责任层层下移等问题。
2完善政府问责制。政府问责制也就是当政府及公务人员个人行为对公众利益造成损害时，可以进行质询和责任追究的制度。我国目前的问责制建设虽取得了一定进展，但总体上规定还比较抽象，主要是上级对下级问责，其它问责主体作用有限；各级政府及领导责任模糊，导致问责对象不明确；只对一些重大事项和损失问责，对于决策失误、不作为等常见问题问责较少。因此政府问责制要进一步细化、法制化，扩展问责主体、明确问责对象、完善问责程序。
3强化各级政府及公众的公共服务意识。政府及公务人员要把公众的需要放在首位，强化服务责任意识，提高服务水平。并且政府应通过多种传播渠道给予公众知情权及参与权，使公众能及时反馈需求信息，有机会参与公共服务的提供过程，并对政府公共责任的履行进行监督。
（三）明确重点基本公共服务的政府间责任划分框架
根据相关理论研究及各国实践，义务教育、医疗卫生和社会保障无疑属于最重要的公共服务项目，在许多国家的财政支出中占有主体地位。我国在这三大项公共服务的提供上有了很大进步，但与发达国家相比还比较落后，未能很好的满足社会公众的需要，与我国的经济发展水平也不相适应，并且阻碍着其它一系列改革的进行，因此是目前政府间责任划分上急需解决的问题。
对义务教育首先应由中央政府出台最低提供标准，标准要细化，不再仅依靠生均教育经费及其增长率等比较模糊的指标。可采用倒推的方法，首先根据人口密度、学龄人口数量及地理区划等情况确定合适的学校数量，配置不足的尽快增加，减轻目前的入学难、班级人数过多等拥挤问题，农村地区的学校不能简单合并；确定每所学校、每个班级的基本配置，如师资力量、运动场所、实验室、教学工具等；教师基本工资和基本生活条件保障要全国统一，各地可根据财力情况和工资水平予以适当补助，总体工资水平应在当地人均收入水平之上。根据测算结果确定财政教育总支出水平，由各级政府分担支出比例，鉴于中央、省级政府有较强的财力，应承担较多的支出责任。
医疗卫生方面，由中央政府制定全国统一的医疗卫生政策及技术服务、监督考核标准，并且对其中外溢性强、关系人民生命安全的项目，如传染病防治、儿童免疫、疾病预防、健康教育、食品卫生等，负担起直接提供责任，同时解决目前存在的职能分散、地方保护、执法力弱等问题。地方政府主要负责地方性疾病和传染病，在目前财力分配状况下省级政府要负担主要责任，财力充裕地区可提供更多更好的医疗卫生服务。
社会保障方面，中央政府负责全面规划和各保障项目政策的制定，从满足最低需要出发，制定全国统一的提供标准和享受条件，有条件地区可出台补充性政策，对因财力有限不能满足最低要求的地方政府，由中央政府给予补助，政策的执行由地方政府负责。
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