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编者按:
当前,推行网上审批不但成为各地深化电子政务建设抓手工程,更作为深化行政审批制度改革的重要措施而得到各级党委政府的高度重视,使得网上审批成为党委政府统一部署的重要专项工作。
网上行政审的基础是网络和计算机应用的不断普及,而行政审批制度改革的不断深入以及行政审批业务的进一步规范化使得实行一站式网上行政审批成为可能。一站式网上行政审批系统具有审批信息全,能真正体现行政审批过程的公正、公开、公平原则,并且能规范公务员行政审批的行为,从源头预防滋生腐败,从而真正体现服务型政府、阳光型政府的理念等优点。
由于当前信息化建设过程中普遍存在着信息烟囱、信息孤岛,而网上行政审批又对信息资源条块整合提出了很高要求。如何通过信息化手段破解县市级政府网上行政审批资源整合的难题?浙江省象山县通过有益的探索,走出了一条新路子。
本刊推出一站式网上行政审批系统应用的典型案例及对系统建设优选方案的探讨,旨在为网上审批工作的日趋完善献计献策,以有助于不断提升电子政务建设效益,建成真正的电子化的网络政府。
始于2000年8月的浙江省象山县行政服务中心,走过了十年风雨,经历了物理大厅集中、行政审批许可权归并、网上审批大厅启用等三阶段。在独立的思考和艰难的创新实践下,象山县行政服务中心探索出了一条行之有效的网上行政审批的“破茧成蝶”之路。
在浙江省中部沿海一个叫“象山”的半岛县城,老百姓生活、工作中涉及政府审批的事情都可以去一个地方完成,那就是“象山县行政服务中心”。
位于丹峰西路一幢不起眼老楼里的“象山县行政服务中心”,共有上下三层,约3000平方米,驻有32个审批服务窗口单位,服务中心的管理机构为象山县行政审批管理办公室(以下简称“审管办”)。
7月的一天,当实地走访的记者进入象山县行政服务中心办事大厅,发现这儿的热闹景象如同医院的门诊大厅,和大多数行政服务中心的冷清景象形成鲜明对比:有趴在窗口咨询事宜的,有拿着表格排队等候的,有捧着许可证件开开心心走出大门的,人来人往但井然有序,人声熙攘却个个神态自若。
据象山县审管办的负责人介绍,在这个辖10镇5乡3街道约53.7万人口的县城里,有92%的审批事项都可以在这幢房子里办理,而且其中的83%事项授权到窗口,即窗口有最终的审批权,服务中心的工作人员可以进行独立审批,同时盖章打印。
破管理体制之茧:限时办结、职权归并
成立于2000年8月的象山县行政服务中心,原名为象山县便民服务中心,在2007年12月更名。其管理机构象山县行政审批管理办公室为县政府派出机构,代表县政府对全县行政审批及相关服务活动履行组织、协调、监督、管理职能,下设办公室、业务科、督查科。
作为政府转型过程的产物,象山县行政服务中心将分散在城区的各个部门的审批人员集中在一起,以一个窗口对外的形式,实现了物理大厅的集中,改变了以往老百姓办理审批经常出现的门难找、人难找、脸难看、事难办的局面。老百姓要办理一项审批,不再需要一个部门一个部门跑,而是只需找到行政服务中心的大门,把填好的申请表格交给窗口的工作人员,然后回家。
在物理大厅集中受理的同时,象山县行政服务中心还实施了一个革命性的举措——“限时办结”,即向老百姓给出了受理办结时限的承诺。难能可贵的是,这项举措的出台是在2004年我国《行政许可法》问世之前的2000年。承诺限时办结措施的推行,撇开了法定办结的规定,彻底改变了无限期办理现象的存在。
2005年,象山县行政服务中心看到了一些审批事项在窗口受理、回部门审批造成的承诺时间还是过长的问题,又率先在省内提出并实施了行政许可职能的归并。于是,象山尝试了在一个部门内把审批事项、人员、授权集中到一个机构的“职能归并”改革。即各部门内部专门成立一个审批机构,谓之“行政许可科”,专事行政审批。与此同时,这一职能部门的其余科室不再涉及行政审批的工作内容。而这一新组建的行政许可科进驻行政服务中心,它的任务不再只是简单的接受申请,而且还要按照公开、公平、透明、高效的要求,对申请依法审批。
此后的2006年五六月间,象山全县34个具有行政许可职能的单位,在人员、机构、中层职数三个不增加原则的要求下,采用“撤一建一”、“并一建一”、“挂牌”等三种途径,积极推进行政许可职能归并工作,成立行政许可科。其中撤并后单独设立行政许可科21个,挂牌设立行政许可科13个,职能归并面达100%,独立设立行政许可科达60%。
目前,象山县各个职能部门的行政许可科已全部成建制进驻中心、分中心运作,且行政许可科科长常年驻在中心窗口。就这样,在充分授权的前提下,象山行政服务中心创新了审批流程,将原来的窗口受理、各部门内部科室流转办理,转变为现在通过窗口授权、审批、盖章、制证的真正意义上的“一站式服务”,基本实现了“一个窗口对外”、“一个科室办理”、“一个领导分管”、“一枚公章办结”的既定目标,为建设服务型政府提供了新经验。
截止目前,平均承诺办结时间比平均法定办结时间缩短70%。
为此,象山县行政服务中心在业内引起广泛关注,在2007至2008两年间,全国有近18个省市区、160多个县市区前往这个素有“东方不老岛、海山仙子国”之美誉的半岛学取“象山经验”。
应该说,“象山经验”的精髓在于“职权归并、限时办结”,它摆脱了行政服务中心一度被诟病为“变相收发室”、“一事两地办”等管理体制上的束缚,为日后推行的网上行政审批打下了坚实的基础。
破软件系统之茧:一次输入,多方共享
在电子政务建设中,人们通常认为在破解了管理体制上的障碍之后,技术不是问题。但在网上行政审批,尤其是并联审批工作的推进中,在软件系统的设计上却还有一道技术的难题。
其实,2006年间完成“职权归并”后的象山行政服务中心已经是一个权力高度集中的部门,“如何保障公正、透明和规范高效”一直是象山县行政审批管理办公室主任朱伟钢思考的事情。毫无疑问,尽快提升审批的信息化手段,是中心下一阶段的发展战略。
然而,一直处于宁波市甚至是浙江省内行政审批改革创新前列的象山,在推行网上行政审批系统建设方面却起步较晚。
在采访中,对政府信息化工作有独立而深入思考的朱伟钢主任道出了个中缘由。他说,我们究竟要建设一个怎样的网上审批系统?这个问题曾一度深深困扰着他。网上审批系统不同于银行、税务等专业系统信息化服务的对象同质而单一,行政服务中心面对的是32个政府部门中21个部门有70几个不同专网系统的现状,再加上有些部门有排斥心理,借口安全问题,不愿意与网上行政审批系统对接或交换数据等因素,在这个基础上要建立一个真正能运转起来的统一的网上行政审批系统,既不能让各部门扔掉自己的专线,又要让网上行政审批系统保留实时的原始数据,难度可想而知。
在走访考察、开会研究和反复思考之后,在2008年下半年,象山才启动了网上行政审批系统的开发建设工作。建设伊始,象山审管办对开发商提出的要求是:“建了网上行政审批系统之后,各职能部门只要在电脑上输入一次业务数据,就能够同时满足本部门专网和行政审批系统网的需要”的开发要求。
这当然是网上行政审批系统的最理想境界。因为,如果不是一次登录,系统共享,那么行政审批网的数据就不真实,电子监察只是摆设。与此同时,也避免了工作人员的重复劳动,避免了和各个不同部门专网开发商发生关系。一旦需要专网开发商提供系统源代码,那就要涉及到钱,一个专网的源代码少则2万,多则5万、10万,全县有70几个专网,至少也要100多万,而象山整个网上审批系统的财政经费只有345万。
有了这一要求作为前提,寻找开发商成为一大难题。在被很多IT大企业拒绝接受后,最终,审管办选择了上海的一家公司。经过近两年的软件开发,由网上行政审批应用平台、电子监察应用平台、信息交换整合系统三部分组成的网上行政审批暨电子监察系统正式启用。整个系统开发花费245万,为财政节省了近100万。
整个平台集“业务——整合——管理——监督——统计”于一体,真正满足“管制型”政府向“服务型”政府转变的需求。借助网上行政审批平台和信息交换整合系统,审批材料通过电脑录入,实现无纸化办公。对于部门单独审批事项,电子材料在该部门不同权限的工作人员间进行网上流转和信息共享,使材料“易存”、“易找”、“易归档”。对于联合审批事项,申请人在上一个部门填写过的信息,会准确显示在下一个审批部门的审批界面,减少了行政审批相对人和审批部门的的信息填写量和录入量,简单了办事流程。对于有独立的条线系统的单位,软件公司采用导航技术解决两个系统重复录入同一材料的“两次录入”问题。借助电子监察应用平台,能够对审批进行全程实时监控,最大程度减少行政审批的随意性和暗箱操作的可能性,有效保障廉政服务。同时该平台还具有预警功能,如果受理部门在承诺期限内未及时办结审批事项,电子监察平台会先后出具黄牌和红牌警示,并自动对部门进行行政效能评价,提高各部门办件效率。该系统与中心门户网站相连,审批相对人不仅可以在门户网站进行网上咨询、网上办事,还可查询办件结果,如对结果有疑虑或有异议等也可进行在线投诉。
为了更形象地了解这套系统,审管办负责业务的副主任吴雅敏为记者举了典型的应用例子。
餐饮店在市场准入里具有代表性,它依次需要卫生、环保、工商、财税、质检等5部门的审批,只有五证齐全,才能营业。在没有网上行政审批之前,业主需跑5个窗口,排5次队,填5张表。而且有些不知道开办餐饮店需五证齐全的业主,在卫生许可了之后就回去装修开始营业了,但没过几天,环保部门上门说他是无证经营,罚款;工商、财税、质检等也先后上门,都说他是无证经营。老百姓就不明白了,说我明明有卫生许可证的,怎么还会是无证经营呢?这就导致了批后监管难以进行。而有了网上行政审批之后,老百姓办理审批就简单了,只需跑一个综合窗口、排1次队,填1张表。他只要递交一张整合了工商、质检、国税、地税等11个职能部门所需信息的表格给综合窗口,经综合窗口初步审查,录入系统,并同时发给卫生和环保等相关部门,由他们进行同步审批,综合窗口会交给申请人一张有承诺办结时间的回执。卫生和环保部门在审批的同时,需要联合去现场踏勘的,由中心统一派车前往;两部门实行“一票否决制”,只要有一部门不同意,就会告知业主暂时不要装修营业。一旦两部门审批通过,具有卫生和环保部门审批信息的表格按顺序通过信息交换或导航技术下传给工商、质检和财税,每个部门打开表单,都可以看到前面几个部门的审批信息,他只需审批对应自己部门的表单内容。只有当所有相关部门一致同意批准时,各部门才统一出具证照和批文。
从这个例子可以看出,象山县网上行政审批系统基于SOA的架构,解决了条线整合的问题,原条线系统无需任何修改、条线系统原服务厂商无需任何配合,无需专门开发接口,即可采用软件仿真技术,通过快速配置,将“块”信息系统中录入的信息自动送入条线系统,也能将“条”信息系统中录入的信息自动嵌入中心审批系统,解决信息在“块”与“条”层面系统中“二次录入”的问题;同时,通过数据沉淀技术,快速完成配置,实现对条线系统中信息的共享,真正实现“块”层面“一口受理、一表受理、并联审批”等业务模式。
截止目前,审管办已经对36个部门的审批事项的审批环节、人员、表单、流程等进行了确认,已完成了338项审批事项上线运行,其中实现16个部门45个条线专网与中心审批系统的有效整合。电子监察、OA系统、审批界面、网上办事已经完成构架,系统开发基本完成。
就这样,束缚在行政审批制度改革身上的一层层诸如官本位意识、安全问题、信息独占、费用成本等等茧壳,被象山县行政服务中心通过“限时办结、职能归并、一次登录、系统共享”的几把利剑一一破解。象山县行政审批系统为老百姓提供了一个公平、公正、公开、透明的审批软环境。
当前,推行网上审批不但成为各地深化电子政务建设抓手工程,更作为深化行政审批制度改革的重要措施而得到各级党委政府的高度重视,使得网上审批成为党委政府统一部署的重要专项工作。
网上行政审的基础是网络和计算机应用的不断普及,而行政审批制度改革的不断深入以及行政审批业务的进一步规范化使得实行一站式网上行政审批成为可能。一站式网上行政审批系统具有审批信息全,能真正体现行政审批过程的公正、公开、公平原则,并且能规范公务员行政审批的行为,从源头预防滋生腐败,从而真正体现服务型政府、阳光型政府的理念等优点。
由于当前信息化建设过程中普遍存在着信息烟囱、信息孤岛,而网上行政审批又对信息资源条块整合提出了很高要求。如何通过信息化手段破解县市级政府网上行政审批资源整合的难题?浙江省象山县通过有益的探索,走出了一条新路子。
本刊推出一站式网上行政审批系统应用的典型案例及对系统建设优选方案的探讨,旨在为网上审批工作的日趋完善献计献策,以有助于不断提升电子政务建设效益,建成真正的电子化的网络政府。
始于2000年8月的浙江省象山县行政服务中心,走过了十年风雨,经历了物理大厅集中、行政审批许可权归并、网上审批大厅启用等三阶段。在独立的思考和艰难的创新实践下,象山县行政服务中心探索出了一条行之有效的网上行政审批的“破茧成蝶”之路。
在浙江省中部沿海一个叫“象山”的半岛县城,老百姓生活、工作中涉及政府审批的事情都可以去一个地方完成,那就是“象山县行政服务中心”。
位于丹峰西路一幢不起眼老楼里的“象山县行政服务中心”,共有上下三层,约3000平方米,驻有32个审批服务窗口单位,服务中心的管理机构为象山县行政审批管理办公室(以下简称“审管办”)。
7月的一天,当实地走访的记者进入象山县行政服务中心办事大厅,发现这儿的热闹景象如同医院的门诊大厅,和大多数行政服务中心的冷清景象形成鲜明对比:有趴在窗口咨询事宜的,有拿着表格排队等候的,有捧着许可证件开开心心走出大门的,人来人往但井然有序,人声熙攘却个个神态自若。
据象山县审管办的负责人介绍,在这个辖10镇5乡3街道约53.7万人口的县城里,有92%的审批事项都可以在这幢房子里办理,而且其中的83%事项授权到窗口,即窗口有最终的审批权,服务中心的工作人员可以进行独立审批,同时盖章打印。
破管理体制之茧:限时办结、职权归并
成立于2000年8月的象山县行政服务中心,原名为象山县便民服务中心,在2007年12月更名。其管理机构象山县行政审批管理办公室为县政府派出机构,代表县政府对全县行政审批及相关服务活动履行组织、协调、监督、管理职能,下设办公室、业务科、督查科。
作为政府转型过程的产物,象山县行政服务中心将分散在城区的各个部门的审批人员集中在一起,以一个窗口对外的形式,实现了物理大厅的集中,改变了以往老百姓办理审批经常出现的门难找、人难找、脸难看、事难办的局面。老百姓要办理一项审批,不再需要一个部门一个部门跑,而是只需找到行政服务中心的大门,把填好的申请表格交给窗口的工作人员,然后回家。
在物理大厅集中受理的同时,象山县行政服务中心还实施了一个革命性的举措——“限时办结”,即向老百姓给出了受理办结时限的承诺。难能可贵的是,这项举措的出台是在2004年我国《行政许可法》问世之前的2000年。承诺限时办结措施的推行,撇开了法定办结的规定,彻底改变了无限期办理现象的存在。
2005年,象山县行政服务中心看到了一些审批事项在窗口受理、回部门审批造成的承诺时间还是过长的问题,又率先在省内提出并实施了行政许可职能的归并。于是,象山尝试了在一个部门内把审批事项、人员、授权集中到一个机构的“职能归并”改革。即各部门内部专门成立一个审批机构,谓之“行政许可科”,专事行政审批。与此同时,这一职能部门的其余科室不再涉及行政审批的工作内容。而这一新组建的行政许可科进驻行政服务中心,它的任务不再只是简单的接受申请,而且还要按照公开、公平、透明、高效的要求,对申请依法审批。
此后的2006年五六月间,象山全县34个具有行政许可职能的单位,在人员、机构、中层职数三个不增加原则的要求下,采用“撤一建一”、“并一建一”、“挂牌”等三种途径,积极推进行政许可职能归并工作,成立行政许可科。其中撤并后单独设立行政许可科21个,挂牌设立行政许可科13个,职能归并面达100%,独立设立行政许可科达60%。
目前,象山县各个职能部门的行政许可科已全部成建制进驻中心、分中心运作,且行政许可科科长常年驻在中心窗口。就这样,在充分授权的前提下,象山行政服务中心创新了审批流程,将原来的窗口受理、各部门内部科室流转办理,转变为现在通过窗口授权、审批、盖章、制证的真正意义上的“一站式服务”,基本实现了“一个窗口对外”、“一个科室办理”、“一个领导分管”、“一枚公章办结”的既定目标,为建设服务型政府提供了新经验。
截止目前,平均承诺办结时间比平均法定办结时间缩短70%。
为此,象山县行政服务中心在业内引起广泛关注,在2007至2008两年间,全国有近18个省市区、160多个县市区前往这个素有“东方不老岛、海山仙子国”之美誉的半岛学取“象山经验”。
应该说,“象山经验”的精髓在于“职权归并、限时办结”,它摆脱了行政服务中心一度被诟病为“变相收发室”、“一事两地办”等管理体制上的束缚,为日后推行的网上行政审批打下了坚实的基础。
破软件系统之茧:一次输入,多方共享
在电子政务建设中,人们通常认为在破解了管理体制上的障碍之后,技术不是问题。但在网上行政审批,尤其是并联审批工作的推进中,在软件系统的设计上却还有一道技术的难题。
其实,2006年间完成“职权归并”后的象山行政服务中心已经是一个权力高度集中的部门,“如何保障公正、透明和规范高效”一直是象山县行政审批管理办公室主任朱伟钢思考的事情。毫无疑问,尽快提升审批的信息化手段,是中心下一阶段的发展战略。
然而,一直处于宁波市甚至是浙江省内行政审批改革创新前列的象山,在推行网上行政审批系统建设方面却起步较晚。
在采访中,对政府信息化工作有独立而深入思考的朱伟钢主任道出了个中缘由。他说,我们究竟要建设一个怎样的网上审批系统?这个问题曾一度深深困扰着他。网上审批系统不同于银行、税务等专业系统信息化服务的对象同质而单一,行政服务中心面对的是32个政府部门中21个部门有70几个不同专网系统的现状,再加上有些部门有排斥心理,借口安全问题,不愿意与网上行政审批系统对接或交换数据等因素,在这个基础上要建立一个真正能运转起来的统一的网上行政审批系统,既不能让各部门扔掉自己的专线,又要让网上行政审批系统保留实时的原始数据,难度可想而知。
在走访考察、开会研究和反复思考之后,在2008年下半年,象山才启动了网上行政审批系统的开发建设工作。建设伊始,象山审管办对开发商提出的要求是:“建了网上行政审批系统之后,各职能部门只要在电脑上输入一次业务数据,就能够同时满足本部门专网和行政审批系统网的需要”的开发要求。
这当然是网上行政审批系统的最理想境界。因为,如果不是一次登录,系统共享,那么行政审批网的数据就不真实,电子监察只是摆设。与此同时,也避免了工作人员的重复劳动,避免了和各个不同部门专网开发商发生关系。一旦需要专网开发商提供系统源代码,那就要涉及到钱,一个专网的源代码少则2万,多则5万、10万,全县有70几个专网,至少也要100多万,而象山整个网上审批系统的财政经费只有345万。
有了这一要求作为前提,寻找开发商成为一大难题。在被很多IT大企业拒绝接受后,最终,审管办选择了上海的一家公司。经过近两年的软件开发,由网上行政审批应用平台、电子监察应用平台、信息交换整合系统三部分组成的网上行政审批暨电子监察系统正式启用。整个系统开发花费245万,为财政节省了近100万。
整个平台集“业务——整合——管理——监督——统计”于一体,真正满足“管制型”政府向“服务型”政府转变的需求。借助网上行政审批平台和信息交换整合系统,审批材料通过电脑录入,实现无纸化办公。对于部门单独审批事项,电子材料在该部门不同权限的工作人员间进行网上流转和信息共享,使材料“易存”、“易找”、“易归档”。对于联合审批事项,申请人在上一个部门填写过的信息,会准确显示在下一个审批部门的审批界面,减少了行政审批相对人和审批部门的的信息填写量和录入量,简单了办事流程。对于有独立的条线系统的单位,软件公司采用导航技术解决两个系统重复录入同一材料的“两次录入”问题。借助电子监察应用平台,能够对审批进行全程实时监控,最大程度减少行政审批的随意性和暗箱操作的可能性,有效保障廉政服务。同时该平台还具有预警功能,如果受理部门在承诺期限内未及时办结审批事项,电子监察平台会先后出具黄牌和红牌警示,并自动对部门进行行政效能评价,提高各部门办件效率。该系统与中心门户网站相连,审批相对人不仅可以在门户网站进行网上咨询、网上办事,还可查询办件结果,如对结果有疑虑或有异议等也可进行在线投诉。
为了更形象地了解这套系统,审管办负责业务的副主任吴雅敏为记者举了典型的应用例子。
餐饮店在市场准入里具有代表性,它依次需要卫生、环保、工商、财税、质检等5部门的审批,只有五证齐全,才能营业。在没有网上行政审批之前,业主需跑5个窗口,排5次队,填5张表。而且有些不知道开办餐饮店需五证齐全的业主,在卫生许可了之后就回去装修开始营业了,但没过几天,环保部门上门说他是无证经营,罚款;工商、财税、质检等也先后上门,都说他是无证经营。老百姓就不明白了,说我明明有卫生许可证的,怎么还会是无证经营呢?这就导致了批后监管难以进行。而有了网上行政审批之后,老百姓办理审批就简单了,只需跑一个综合窗口、排1次队,填1张表。他只要递交一张整合了工商、质检、国税、地税等11个职能部门所需信息的表格给综合窗口,经综合窗口初步审查,录入系统,并同时发给卫生和环保等相关部门,由他们进行同步审批,综合窗口会交给申请人一张有承诺办结时间的回执。卫生和环保部门在审批的同时,需要联合去现场踏勘的,由中心统一派车前往;两部门实行“一票否决制”,只要有一部门不同意,就会告知业主暂时不要装修营业。一旦两部门审批通过,具有卫生和环保部门审批信息的表格按顺序通过信息交换或导航技术下传给工商、质检和财税,每个部门打开表单,都可以看到前面几个部门的审批信息,他只需审批对应自己部门的表单内容。只有当所有相关部门一致同意批准时,各部门才统一出具证照和批文。
从这个例子可以看出,象山县网上行政审批系统基于SOA的架构,解决了条线整合的问题,原条线系统无需任何修改、条线系统原服务厂商无需任何配合,无需专门开发接口,即可采用软件仿真技术,通过快速配置,将“块”信息系统中录入的信息自动送入条线系统,也能将“条”信息系统中录入的信息自动嵌入中心审批系统,解决信息在“块”与“条”层面系统中“二次录入”的问题;同时,通过数据沉淀技术,快速完成配置,实现对条线系统中信息的共享,真正实现“块”层面“一口受理、一表受理、并联审批”等业务模式。
截止目前,审管办已经对36个部门的审批事项的审批环节、人员、表单、流程等进行了确认,已完成了338项审批事项上线运行,其中实现16个部门45个条线专网与中心审批系统的有效整合。电子监察、OA系统、审批界面、网上办事已经完成构架,系统开发基本完成。
就这样,束缚在行政审批制度改革身上的一层层诸如官本位意识、安全问题、信息独占、费用成本等等茧壳,被象山县行政服务中心通过“限时办结、职能归并、一次登录、系统共享”的几把利剑一一破解。象山县行政审批系统为老百姓提供了一个公平、公正、公开、透明的审批软环境。