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相对集中行政处罚权制度自1997年在北京市宣武区开展试点工作到现在在全国推行，走过了十三年的历程，总结实施的成效和经验，目的是更好地规范行政处罚，完善行政执法体制，推进依法行政。
一、实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验
实施相对集中行政处罚权制度的成效，主要有四个方面。
（一）初步形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象
据了解，开展相对集中行政处罚权工作的城市在过去各部门分散执法时期，尽管行政执法总数不少，但分散到各支队伍后力量都感到严重不足，只能靠雇佣临时工执法，行政执法者素质普遍较低，加之大多数没有经费保障，靠罚款和收费养执法队伍，这就导致执法方式简单、粗暴，乱收费、乱罚款、以罚代管的现象相当严重，人民群众意见很大，尖锐地批评有些地方和部门“管理就是收费，执法就是罚款”。对此，这些城市按照国务院有关文件的要求，严把行政执法人员的录用关，加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念，严格行政执法程序，完善行政执法监督制度，在执法中强调疏堵结合，管理与服务结合，教育与处罚结合，着力解决行政执法中的利益驱动问题。同时，严格实施罚缴分离和“收支两线”制度，城市管理行政执法局的罚款全额上缴财政，执法经费由财政予以保障，解决了“靠违法养执法，靠罚款发工资、奖金”的问题。从而，规范了行政执法行为，赢得了人民群众的理解和支持。
（二）在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式初步积累了一些经验
由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，目前城市管理领域中，绝大多数部门都是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定；部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。结果，自己违法审批，自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题，影响了法律法规的正确实施。而且，从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，都管同样的事情，在多头执法之外，又形成多层执法、重复处罚、执法“打架”的问题。各有关城市在实行相对集中行政处罚权以后，根据城市管理领域的特点，对有关行政管理权力进行了重新归类和配置，初步实现了城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，同时还理顺了市、区两级城市管理行政执法队伍之间的职责，实现执法重心向基层转移。对此，许多同志给予了高度肯定，认为“管理审批权与监督处罚适当分离，既加强了对执收执罚的监督，也形成了对管理审批的制约”，对改革现行行政管理体制具有积极、深远的意义。
（三）通过推行相对集中行政处罚权制度，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子
不少城市在调整有关部门的行政权的基础上，按照“精简、效能、统一”的原则，调整归并了相关的行政管理职权，重新配置了有关部门的职能，精简了有关政府机构。比如，黑龙江省的6个城市撤销了市政局等原城市管理领域的行政执法队伍。其中，有的市在原市政公用局、市容环卫处的行政处罚权集中到城市管理行政执法局后，又将上述部门的审批权和其他管理权集中到市建委，进而在机构改革中撤销了这两个部门。浙江省有的市进行试点后，撤销了市容环卫局、市政公用局和市容环卫监察支队、市政公用局监察支队、规划监察支队等部门和机构，同时把属于市政公用设施修建、养护的公共事业职能与查处城市管理领域违法违章行为的行政执法职能分开，相应建立了市容市政局与城市管理行政执法局，从而为下一步继续推进政事分开的改革奠定了基础。据了解，许多开展相对集中行政处罚权工作的地方大都结合机构改革进一步巩固了相对集中行政处罚权试点的成果。
（四）初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显提高了行政执法的质量和水平
从我们了解的情况看，各有关城市通过开展相对集中行政处罚权工作，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20%-30%，有的地方甚至减少一半以上。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。一些多年来群众反映强烈的“老大难”问题，开展相对集中行政处罚权工作之后得到了较好的解决。
总之，相对集中行政处罚权制度作为贯彻落实行政处罚法的实践，对现行行政执法体制作了一定的创新，取得了一定的效果，总结经验，我们认为有以下几点：
第一，党委政府高度重视，认识到位，措施得力，是这项制度取得成功的关键。根据行政处罚法和国务院有关文件的要求，开展相对集中行政处罚权工作，应由拟开展这项工作的地方政府结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院或省级人民政府批准后施行。因此，开展相对集中行政处罚权工作需要由地方政府启动，国务院和省级政府并不强制地方开展，推行这项制度与有关省、自治区、直辖市和有关城市的党委政府领导的高度重视是分不开的。例如，安徽省委副书记在国务院法制办对马鞍山市的试点复函上批示：“按国务院法制办的要求认真抓好落实。这既是一项改革，又是从源头上控制行业不正之风的重大举措。”省政府领导同志多次专门听取省政府法制办关于开展相对集中行政处罚权试点情况汇报，研究试点工作中的困难和问题，要求省政府法制办加大对试点工作的指导和监督，稳步推进试点。再如，国办发[2000]63号文件下发以后，广东省政府立即向该省各市政府全文印发，并将试点工作列入2000年开展“依法行政年”的重要工作内容。分管副省长还亲自批示省政府法制办要加强调研，会同编制部门提出具体贯彻意见，理顺试点城市存在的问题。长沙市政府领导亲自抓城市管理执法局的组建和运作，为使这支队伍彻底实行“收支两条线”，专门由市财政安排经费2000多万元，并解决了办公场所，为试点工作提供了充足的物质保障。正是由于省、市党委政府高度重视，试点方案和准备工作比较周密、扎实，所以试点工作才进行得比较顺利，成效才比较显著。
第二，有关省、自治区、直辖市和相关城市的法制、编制和财政等部门在本级政府的统一领导下，紧密配合，依法积极稳妥地做好有关准备和实施工作，是相对集中行政处罚权工作顺利开展的保障。比如，黑龙江、广东、江苏等省的有关城市在筹备试点期间，市政府一般都成立了有法制、编制、财政等部门的负责同志参加的试点工作领导小组，广泛征求、认真协调各有关部门的意见，研究、草拟试点工作方案，起草有关开展试点工作的实施办法，建立、完善有关执法监督制度。其中，凡属于机构编制方面的事项，从试点方案的酝酿到各试点城市的城市管理行政执法局的组建，省、市两级编办从一开始就全面参与，并按照规定程序直接办理。黑龙江省编办结合本省相对集中行政处罚权试点省的情况，经省政府同意，下发了黑编办[2002]5号文件，统一明确了各市城市管理行政执法局的性质和名称，并按照国办发[2000]63号文件的规定精神提出了城市管理行政执法局职能界定的原则意见。江苏省也在各市预先设置了相对集中行政处罚权的行政机关。辽宁省专门成立全省试点工作领导小组，由常务副省长担任组长，省法制办、编办和财政厅作为成员单位，对全省各试点城市的工作加强督促、指导。
第三，狠抓行政执法队伍建设，严格执法，文明执法，是试点工作赢得人民群众支持的重要因素。实行相对集中行政处罚权试点后，城市管理行政执法局统一行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权，与原来分散执法的状况相比，执法范围更广，权力更大，责任更重，要求更高。对此，有关省、自治区、直辖市政府和各相关城市政府从一开始就注重抓队伍建设，强调要以此为契机，从根本上解决雇佣临时工执法、执法人员素质不高、执法者不懂法等问题，建设一支政治素质和业务素质都比较高的执法队伍。基于这一考虑，开展相对集中行政处罚权工作的城市政府选配了一批得力的干部担任城市管理行政执法局的负责人，对一般执法人员人事部门按照公务员的标准和要求，在原有关执法队伍和符合条件的社会人员中公开考试、选择录用。各开展相对集中行政处罚权工作城市对新组建的行政执法队伍，在上岗前都进行了法律、法规和业务知识培训，开展政治思想和职业道德教育，并建立严格的执法程序和行政执法监督机制，督促执法人员严格执法、文明执法。由于许多城市的城市管理执法队伍纪律严明，作风文明，工作踏实，不仅被所在城市的政府领导称为“拉得出、干得好、靠得住、离不开的一支生力军”，同时，也得到了社会各界的赞扬。
第四，注重制度建设，规范行政执法程序，严格依法办事，是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。比如，大连市城市管理执法局组建以后，制定了《行政执法过错责任追究制度》、《行政执法责任评议考核办法》、《行政执法公示制度》、《行政执法监督规定》等制度，统一了执法程序，提高了执法工作质量，做到了“无错办案件、无私办案件、无违纪案件、无败诉案件”。青岛、郑州、昆山等城市也都制定了城市管理相对集中行政处罚权的配套制度，理顺了城市管理行政执法局与有关部门的职权分开，明确了执法职责和规范，使相对集中行政处罚权工作逐步做到了规范化、制度化。
二、回顾相对集中行政处罚权制度的几点基本认识
十多年来，相对集中行政处罚权工作由点到面，逐步推开，比较有效地解决了城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，在提高行政执法水平和效率，加强制度建设，规范行政执法，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方面，取得了显著成效。总的来说，十多年来的实践证明：
——作为法律确定的制度，作为实施行政处罚法的重要制度，相对集中行政处罚权制度既是改革创新的产物，其本身也在不断改革创新，其实施过程就是对现行行政执法体制和行政管理体制不断改革和不断创新的过程，因此，体现改革创新精神的相对集中行政处罚权制度，经实践证明具有强大的生命力。
——国务院推行和实施相对集中行政处罚权制度的一系列方针政策是正确的，是符合社会经济发展要求的，是符合当时的特定历史条件的。
——相对集中行政处罚权制度在解决城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题上的突出作用与显著成效，是无法否定的。
——实施相对集中行政处罚权制度，对加强城市管理、提高城市管理水平、建设一个美好的现代化城市，很有意义，城市人民政府是非常欢迎相对集中行政处罚权制度，大部分人民群众也是拥护这个制度的。
——由于相对集中行政处罚权制度突破了传统观念，打破了现行的条条块块，触及了部门的权力和利益，加之许多人至今还不了解这个制度，因此，推行和实施相对集中行政处罚权制度遇到很大的困难和阻力，以致于有些地方不得不采取一些变通办法，使得制度的设计和制度的实施之间出现一定程度的不一致。
——相对集中行政处罚权制度需要不断适应新形势和社会经济发展提出的新要求，解决新问题。作为特定历史阶段的产物，随着历史的发展，相对集中行政处罚权制度也需要不断发展、完善。
（责任编辑：文雪峰）
一、实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验
实施相对集中行政处罚权制度的成效，主要有四个方面。
（一）初步形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象
据了解，开展相对集中行政处罚权工作的城市在过去各部门分散执法时期，尽管行政执法总数不少，但分散到各支队伍后力量都感到严重不足，只能靠雇佣临时工执法，行政执法者素质普遍较低，加之大多数没有经费保障，靠罚款和收费养执法队伍，这就导致执法方式简单、粗暴，乱收费、乱罚款、以罚代管的现象相当严重，人民群众意见很大，尖锐地批评有些地方和部门“管理就是收费，执法就是罚款”。对此，这些城市按照国务院有关文件的要求，严把行政执法人员的录用关，加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念，严格行政执法程序，完善行政执法监督制度，在执法中强调疏堵结合，管理与服务结合，教育与处罚结合，着力解决行政执法中的利益驱动问题。同时，严格实施罚缴分离和“收支两线”制度，城市管理行政执法局的罚款全额上缴财政，执法经费由财政予以保障，解决了“靠违法养执法，靠罚款发工资、奖金”的问题。从而，规范了行政执法行为，赢得了人民群众的理解和支持。
（二）在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式初步积累了一些经验
由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，目前城市管理领域中，绝大多数部门都是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定；部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。结果，自己违法审批，自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题，影响了法律法规的正确实施。而且，从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，都管同样的事情，在多头执法之外，又形成多层执法、重复处罚、执法“打架”的问题。各有关城市在实行相对集中行政处罚权以后，根据城市管理领域的特点，对有关行政管理权力进行了重新归类和配置，初步实现了城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，同时还理顺了市、区两级城市管理行政执法队伍之间的职责，实现执法重心向基层转移。对此，许多同志给予了高度肯定，认为“管理审批权与监督处罚适当分离，既加强了对执收执罚的监督，也形成了对管理审批的制约”，对改革现行行政管理体制具有积极、深远的意义。
（三）通过推行相对集中行政处罚权制度，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子
不少城市在调整有关部门的行政权的基础上，按照“精简、效能、统一”的原则，调整归并了相关的行政管理职权，重新配置了有关部门的职能，精简了有关政府机构。比如，黑龙江省的6个城市撤销了市政局等原城市管理领域的行政执法队伍。其中，有的市在原市政公用局、市容环卫处的行政处罚权集中到城市管理行政执法局后，又将上述部门的审批权和其他管理权集中到市建委，进而在机构改革中撤销了这两个部门。浙江省有的市进行试点后，撤销了市容环卫局、市政公用局和市容环卫监察支队、市政公用局监察支队、规划监察支队等部门和机构，同时把属于市政公用设施修建、养护的公共事业职能与查处城市管理领域违法违章行为的行政执法职能分开，相应建立了市容市政局与城市管理行政执法局，从而为下一步继续推进政事分开的改革奠定了基础。据了解，许多开展相对集中行政处罚权工作的地方大都结合机构改革进一步巩固了相对集中行政处罚权试点的成果。
（四）初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显提高了行政执法的质量和水平
从我们了解的情况看，各有关城市通过开展相对集中行政处罚权工作，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20%-30%，有的地方甚至减少一半以上。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。一些多年来群众反映强烈的“老大难”问题，开展相对集中行政处罚权工作之后得到了较好的解决。
总之，相对集中行政处罚权制度作为贯彻落实行政处罚法的实践，对现行行政执法体制作了一定的创新，取得了一定的效果，总结经验，我们认为有以下几点：
第一，党委政府高度重视，认识到位，措施得力，是这项制度取得成功的关键。根据行政处罚法和国务院有关文件的要求，开展相对集中行政处罚权工作，应由拟开展这项工作的地方政府结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院或省级人民政府批准后施行。因此，开展相对集中行政处罚权工作需要由地方政府启动，国务院和省级政府并不强制地方开展，推行这项制度与有关省、自治区、直辖市和有关城市的党委政府领导的高度重视是分不开的。例如，安徽省委副书记在国务院法制办对马鞍山市的试点复函上批示：“按国务院法制办的要求认真抓好落实。这既是一项改革，又是从源头上控制行业不正之风的重大举措。”省政府领导同志多次专门听取省政府法制办关于开展相对集中行政处罚权试点情况汇报，研究试点工作中的困难和问题，要求省政府法制办加大对试点工作的指导和监督，稳步推进试点。再如，国办发[2000]63号文件下发以后，广东省政府立即向该省各市政府全文印发，并将试点工作列入2000年开展“依法行政年”的重要工作内容。分管副省长还亲自批示省政府法制办要加强调研，会同编制部门提出具体贯彻意见，理顺试点城市存在的问题。长沙市政府领导亲自抓城市管理执法局的组建和运作，为使这支队伍彻底实行“收支两条线”，专门由市财政安排经费2000多万元，并解决了办公场所，为试点工作提供了充足的物质保障。正是由于省、市党委政府高度重视，试点方案和准备工作比较周密、扎实，所以试点工作才进行得比较顺利，成效才比较显著。
第二，有关省、自治区、直辖市和相关城市的法制、编制和财政等部门在本级政府的统一领导下，紧密配合，依法积极稳妥地做好有关准备和实施工作，是相对集中行政处罚权工作顺利开展的保障。比如，黑龙江、广东、江苏等省的有关城市在筹备试点期间，市政府一般都成立了有法制、编制、财政等部门的负责同志参加的试点工作领导小组，广泛征求、认真协调各有关部门的意见，研究、草拟试点工作方案，起草有关开展试点工作的实施办法，建立、完善有关执法监督制度。其中，凡属于机构编制方面的事项，从试点方案的酝酿到各试点城市的城市管理行政执法局的组建，省、市两级编办从一开始就全面参与，并按照规定程序直接办理。黑龙江省编办结合本省相对集中行政处罚权试点省的情况，经省政府同意，下发了黑编办[2002]5号文件，统一明确了各市城市管理行政执法局的性质和名称，并按照国办发[2000]63号文件的规定精神提出了城市管理行政执法局职能界定的原则意见。江苏省也在各市预先设置了相对集中行政处罚权的行政机关。辽宁省专门成立全省试点工作领导小组，由常务副省长担任组长，省法制办、编办和财政厅作为成员单位，对全省各试点城市的工作加强督促、指导。
第三，狠抓行政执法队伍建设，严格执法，文明执法，是试点工作赢得人民群众支持的重要因素。实行相对集中行政处罚权试点后，城市管理行政执法局统一行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权，与原来分散执法的状况相比，执法范围更广，权力更大，责任更重，要求更高。对此，有关省、自治区、直辖市政府和各相关城市政府从一开始就注重抓队伍建设，强调要以此为契机，从根本上解决雇佣临时工执法、执法人员素质不高、执法者不懂法等问题，建设一支政治素质和业务素质都比较高的执法队伍。基于这一考虑，开展相对集中行政处罚权工作的城市政府选配了一批得力的干部担任城市管理行政执法局的负责人，对一般执法人员人事部门按照公务员的标准和要求，在原有关执法队伍和符合条件的社会人员中公开考试、选择录用。各开展相对集中行政处罚权工作城市对新组建的行政执法队伍，在上岗前都进行了法律、法规和业务知识培训，开展政治思想和职业道德教育，并建立严格的执法程序和行政执法监督机制，督促执法人员严格执法、文明执法。由于许多城市的城市管理执法队伍纪律严明，作风文明，工作踏实，不仅被所在城市的政府领导称为“拉得出、干得好、靠得住、离不开的一支生力军”，同时，也得到了社会各界的赞扬。
第四，注重制度建设，规范行政执法程序，严格依法办事，是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。比如，大连市城市管理执法局组建以后，制定了《行政执法过错责任追究制度》、《行政执法责任评议考核办法》、《行政执法公示制度》、《行政执法监督规定》等制度，统一了执法程序，提高了执法工作质量，做到了“无错办案件、无私办案件、无违纪案件、无败诉案件”。青岛、郑州、昆山等城市也都制定了城市管理相对集中行政处罚权的配套制度，理顺了城市管理行政执法局与有关部门的职权分开，明确了执法职责和规范，使相对集中行政处罚权工作逐步做到了规范化、制度化。
二、回顾相对集中行政处罚权制度的几点基本认识
十多年来，相对集中行政处罚权工作由点到面，逐步推开，比较有效地解决了城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，在提高行政执法水平和效率，加强制度建设，规范行政执法，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方面，取得了显著成效。总的来说，十多年来的实践证明：
——作为法律确定的制度，作为实施行政处罚法的重要制度，相对集中行政处罚权制度既是改革创新的产物，其本身也在不断改革创新，其实施过程就是对现行行政执法体制和行政管理体制不断改革和不断创新的过程，因此，体现改革创新精神的相对集中行政处罚权制度，经实践证明具有强大的生命力。
——国务院推行和实施相对集中行政处罚权制度的一系列方针政策是正确的，是符合社会经济发展要求的，是符合当时的特定历史条件的。
——相对集中行政处罚权制度在解决城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题上的突出作用与显著成效，是无法否定的。
——实施相对集中行政处罚权制度，对加强城市管理、提高城市管理水平、建设一个美好的现代化城市，很有意义，城市人民政府是非常欢迎相对集中行政处罚权制度，大部分人民群众也是拥护这个制度的。
——由于相对集中行政处罚权制度突破了传统观念，打破了现行的条条块块，触及了部门的权力和利益，加之许多人至今还不了解这个制度，因此，推行和实施相对集中行政处罚权制度遇到很大的困难和阻力，以致于有些地方不得不采取一些变通办法，使得制度的设计和制度的实施之间出现一定程度的不一致。
——相对集中行政处罚权制度需要不断适应新形势和社会经济发展提出的新要求，解决新问题。作为特定历史阶段的产物，随着历史的发展，相对集中行政处罚权制度也需要不断发展、完善。
（责任编辑：文雪峰）