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我国宪法明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。我国《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。这一规定明确了人民检察院对民事诉讼法律监督的职权。就民事检察监督权而言,我国《民事诉讼法》第一百八十七条规定,赋予人民检察院对法院已经生效的判决和裁定有提出抗诉的权利。这对当前法院强调诉讼调解的形势下,民事诉讼调解在检察监督领域出现了盲区。
一、提出问题
某甲和某乙按农村习俗结婚,两人并未领结婚证,约定某甲到某乙户做上门女婿,某甲的户籍和其父母和一个弟弟在一起,某乙的户籍和其自己父母在一起,两人婚后育有三个子女,户口登在某乙的户籍上,一日,某甲在异地发生车祸身亡,现某甲的父母向法院起诉,要求某保险公司承担赔偿责任,当地法院审查了某甲的户籍情况后确定下了具体的法定继承人,并做出了调解,由某保险公司对某甲的父母做出赔偿。调解书做出后,某乙得知法院做出调解不服,认为某甲的父母应该通知她的三个子女作为法定继承人参加诉讼,遂向人民检察院提出申诉,要求对本案做出再审。在审判实践中我们常常会遇到这样的问题,有些案件虽然是以调解的方式得到解决,但往往并没能达到“案结事了、定纷止争”的目的。但是从本案来看,检察机关难以找到法律依据以调解错误来行使法律监督权。这就使检察机关的民事法律监督权出现了空白的领域。这个案例也给我们提出了一个问题,检察机关到底能不能对生效的调解书提出抗诉,生效调解书是否应当纳入检察机关民事检察监督的范围?诉讼调解制度作为我国现行民事诉讼中的一项重要制度,是民事诉讼程序中解决当事人之间民事争议的一种重要的方法。有些学者指出:“从我国时下的诉讼调解势态来看,我国的诉讼调解已经呈现出一种强势作为,‘着重调解’再次成为一种司法政策导向。”[1]在当前的形势下,赋予检察机关对大量的民事调解以民事抗诉的权力相当必要。
二、我国现有法律对民事调解监督的相关法律规定
我国《民事诉讼法》第一百八十二条规定,当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。我国法律赋予了法院自身对错误的调解有启动再审的监督权。对于专门的法律监督机关的检察院的法律监督权仅涉及已经发生法律效力的判决、裁定。最高人民法院在1999年1月26日对黑龙江、河南两省高级人民法院相关请示的批复中,明确答复:“《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。”由此可以看出,对于法院的诉讼调解活动,我国法律明确仅赋予法院自身的监督权,将民事检察监督权排除在对诉讼调解的监督之下。
三、将法院的调解置于民事检察监督范围的必要性
从各地检察机关的情况反映来看,近年来一些地方的民行检察部门以检察建议的方式对违反自愿、合法原则的调解书进行了监督,但数量有限,即使是提出了检察建议,被法院采纳的情况也是少之又少。因此,随着诉讼调解结案案件的比例不断的上升,势必使得越来越多的民事案件进入到民事检察监督的盲区。人民事调解作为法院的一种结案方式,有必要被纳入检察院民事检察监督的范畴。
(一)从民事调解的性质和现有的法律规定来看,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
从实体上看,调解和裁判都是人民法院解决民事纠纷的一种方式;从程序上看,调解和裁判都具有结束民事纠纷的诉讼程序的效力;从效力上看,法院的调解和法院的裁判在本质上是具有同等的效力的,生效后都具有民事强制执行的效力。因此,民事调解和民事判决、裁定一样,都是人民法院行使审判职能的一种方式。我国《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实施监督”。而审判活动包括人民法院的一切诉讼活动,当然也包括人民法院对案件的调解活动。作为国家的法律监督机关,其法律监督权的职能之效力应该是全面的,民事调解书作为审判活动的结果,自然应当属于检察机关法律监督的范畴。学者也早有民事检察应对诉讼调解予以监督的主张。[2]
(二)从调解的弊端上分析,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
民事调解在解决民事纠纷、处理矛盾上有着其自身显而易见的优点。但是,这一制度也是存在着明显的缺陷的。民事诉讼法第八十五条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解”。而2004年11月1日实施的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(法释(2004)12号,以下简称“规定”)进一部丰富和发展了民事调解制度,其中“规定”的第四条规定:“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书”。也就是说,在规定事实后法院的调解已经可以不再要求审判人员要查清事实、分清是非了,只要当事人自己同意,法院就可以根据当事人的和解协议制作调解书了。这就为当事人之间恶意串通、损害案外第三人利益提供了可能性。由于民事调解自身存在某些不可避免的缺陷,因此,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
(三)从统一现有法律对调解书提起再审的规定上看,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
现行民事诉讼法对生效的民事调解书提出再审的启动的规定不同于民事判决、裁定。对于已经生效的民事判决和裁定,可以启动再审程序的主体有最高人民法院、各级人民法院的院长或者上级人民法院、当事人的申诉、还有就是人民检察院的抗诉。而对于生效的调解书的再审的依据,只有我国民事诉讼法第一百八十二条的规定。也就是说,对于生效的调解书再审,提起的主体只有案件的当事人和人民法院,检察院不可以对生效调解书提出抗诉。我国法律规定对判决、裁定的监督由检察机关进行,有法定的法律监督权的检察机关为什么不能对同样具有法律效力和强制执行力的调解书的进行监督呢?虽然提出检察建议也是人民检察院行使国家法律处监督权的重要形式,也是人民检察院作为国家法律监督机关的重要职责,实践中检察机关也是这样操作的。但是检察建议和抗诉是存在本质上的区别的,人民检察院提出抗诉的案件,人民法院必须进行再审。监督的力度是完全不一样的,实践中,检察院提出的检察建议成效不是很明显,法院的采纳率极低。
(四)从权力的监督机制上看,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
我国现行的相关法律中对诉讼调解的救济途径只规定了当事人可以违反自愿、合法原则为又申请再审。较之与当事人申请再审,检察机关的监督,更有利于全面监督法院的审判活动。当事人申请再审,是从维护私权出发,处于私利的考虑,他们对有些如当事人恶意串通、虚构事实利用调解达到非法目的时,当事人往往就不会去申请再审,容易导致错误得不到纠正,审判行为得不到有效的监督,如本文所提的案例中,某甲的父母不可能不知道某甲还有三个需要抚养的未成年子女的存在,本案以这种方式作出调解,不排除某甲的父母刻意隐瞒法院重要的信息,以达到自身更多的赔偿利益的可能性。因此,赋予检察机关对调解书的外部监督机制更符合权力制约原则。既有内部监督又有外部监督,才符合权力制约的原理。
四、检察机关对法院诉讼调解进行监督的设想
(一)明确将调解书写入人民检察院的民事抗诉范围
检察机关对案件进行审查后认为法院审理的民事调解案件确有错误后,在实务中,由于没有明确的法律规定,再加上最高人民法院在1999年1月26日对黑龙江、河南两省高级人民法院相关请示出过这样的一个批复,检察机关对法院调解书的监督一般都是采用检察建议的形式进行,我国《民事诉讼法》规定,检察机关提出抗诉的,人民法院应当再审。检察建议是检察机关实现法律监督目的一种非诉讼检察活动方式,但据相关数据统计,检察机关发出的检察建议被法院采纳的是微乎其微,监督的力度极其不强,效果很不明显,很难起到让法院提起再审的效果。在当前强势的诉讼调解形势下,大量以调解方式结案的案件的出现,民事检察监督权如果再不能延伸到法院的调解书领域,检察机关法律监督出现了很大一片的空白,当事人的合法权益很难得到保护。在当前的新形势下,从长远来看,还是应该明确的把法院的调解书纳入检察机关的民事抗诉范围里去。
(二)明确符合检察机关提起抗诉条件的调解书情形。
我国《民事诉讼法》第一百八十二条规定:当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。采用的是违背自愿、合法原则为标准的。根据本条规定,检察机关可以对以下几种有错误的民事调解案件进行监督:一是人民法院在调解过程中违背了当事人的意思,强制调解或者是变相的强制调解的案件。二是法律明确规定不能调解的案件,人民法院以调解的方式结案的案件,如关于特别程序、公示催告程序、破产还债程序登案件的诉讼,法律明确规定不能以调解的方式结案,如果以调解的方式结案,就说明法院的调解书是违背了法律的强制性规定的,这类调解书应当纳入检察机关抗诉的范围。三是当事人双方恶意串通,损害了国家、集体或者他人合法权益的调解书,这类案件也应当纳入检察机关抗诉的范围。四是法官在审理案件的过程中有徇私舞弊、贪赃枉法等违法行为的,这种行为必然会影响到案件的公正处理的,损害当事人的合法权益,应当纳入检察机关的抗诉范围。
(三)应当赋予案外第三人对法院调解书提起抗诉的权利。
我国民法通则、合同法、民事诉讼法等都对第三人利益的保护作出了规定。合同法第五十二条规定就规定当事人之间恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的合同是无效的;民事诉讼法第八十八条也规定:“调解协议的内容不得违反法律规定”。人民法院的调解行为实际上是当事人的合意行为,是当事人双方对自己的权利义务的自由处理的行为,既然法律规定了第三人的利益应予以保护,法律就应当赋予第三人在利益受到违反法律规定的调解协议损害时以救济的权利和途径,否则法律规定的维护第三人利益将成为一句没有法律保障的空话。因此,在谈民事调解书的监督程序问题,就应当涉及赋予第三人再审启动权的问题,赋予案外第三人对法院调解书提起抗诉的权利,符合民法和民事诉讼法的规定的。赋予第三人申请再审的权利的宗旨主要是出于保护第三人的利益需要,限制民事诉讼过程中,当事人滥用调解书来肆意损害第三人的利益,以维护法律的公正性。在检察机关提出抗诉上,此时的第三人的地位是申诉人,原民事调解书的当事人是被申诉人。
注释:
[1] 张卫平:《诉讼调解:时下势态的分析与思考》[ J ] ,《法学》2007年第5期,第18 - 27页。
[2] 汤维建:《民事检察监督范围若干问题浅议》[ C ] ,载《民事行政检察指导与研究》,总第4期,法律出版社2006年版,第162页。
一、提出问题
某甲和某乙按农村习俗结婚,两人并未领结婚证,约定某甲到某乙户做上门女婿,某甲的户籍和其父母和一个弟弟在一起,某乙的户籍和其自己父母在一起,两人婚后育有三个子女,户口登在某乙的户籍上,一日,某甲在异地发生车祸身亡,现某甲的父母向法院起诉,要求某保险公司承担赔偿责任,当地法院审查了某甲的户籍情况后确定下了具体的法定继承人,并做出了调解,由某保险公司对某甲的父母做出赔偿。调解书做出后,某乙得知法院做出调解不服,认为某甲的父母应该通知她的三个子女作为法定继承人参加诉讼,遂向人民检察院提出申诉,要求对本案做出再审。在审判实践中我们常常会遇到这样的问题,有些案件虽然是以调解的方式得到解决,但往往并没能达到“案结事了、定纷止争”的目的。但是从本案来看,检察机关难以找到法律依据以调解错误来行使法律监督权。这就使检察机关的民事法律监督权出现了空白的领域。这个案例也给我们提出了一个问题,检察机关到底能不能对生效的调解书提出抗诉,生效调解书是否应当纳入检察机关民事检察监督的范围?诉讼调解制度作为我国现行民事诉讼中的一项重要制度,是民事诉讼程序中解决当事人之间民事争议的一种重要的方法。有些学者指出:“从我国时下的诉讼调解势态来看,我国的诉讼调解已经呈现出一种强势作为,‘着重调解’再次成为一种司法政策导向。”[1]在当前的形势下,赋予检察机关对大量的民事调解以民事抗诉的权力相当必要。
二、我国现有法律对民事调解监督的相关法律规定
我国《民事诉讼法》第一百八十二条规定,当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。我国法律赋予了法院自身对错误的调解有启动再审的监督权。对于专门的法律监督机关的检察院的法律监督权仅涉及已经发生法律效力的判决、裁定。最高人民法院在1999年1月26日对黑龙江、河南两省高级人民法院相关请示的批复中,明确答复:“《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。”由此可以看出,对于法院的诉讼调解活动,我国法律明确仅赋予法院自身的监督权,将民事检察监督权排除在对诉讼调解的监督之下。
三、将法院的调解置于民事检察监督范围的必要性
从各地检察机关的情况反映来看,近年来一些地方的民行检察部门以检察建议的方式对违反自愿、合法原则的调解书进行了监督,但数量有限,即使是提出了检察建议,被法院采纳的情况也是少之又少。因此,随着诉讼调解结案案件的比例不断的上升,势必使得越来越多的民事案件进入到民事检察监督的盲区。人民事调解作为法院的一种结案方式,有必要被纳入检察院民事检察监督的范畴。
(一)从民事调解的性质和现有的法律规定来看,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
从实体上看,调解和裁判都是人民法院解决民事纠纷的一种方式;从程序上看,调解和裁判都具有结束民事纠纷的诉讼程序的效力;从效力上看,法院的调解和法院的裁判在本质上是具有同等的效力的,生效后都具有民事强制执行的效力。因此,民事调解和民事判决、裁定一样,都是人民法院行使审判职能的一种方式。我国《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实施监督”。而审判活动包括人民法院的一切诉讼活动,当然也包括人民法院对案件的调解活动。作为国家的法律监督机关,其法律监督权的职能之效力应该是全面的,民事调解书作为审判活动的结果,自然应当属于检察机关法律监督的范畴。学者也早有民事检察应对诉讼调解予以监督的主张。[2]
(二)从调解的弊端上分析,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
民事调解在解决民事纠纷、处理矛盾上有着其自身显而易见的优点。但是,这一制度也是存在着明显的缺陷的。民事诉讼法第八十五条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解”。而2004年11月1日实施的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(法释(2004)12号,以下简称“规定”)进一部丰富和发展了民事调解制度,其中“规定”的第四条规定:“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书”。也就是说,在规定事实后法院的调解已经可以不再要求审判人员要查清事实、分清是非了,只要当事人自己同意,法院就可以根据当事人的和解协议制作调解书了。这就为当事人之间恶意串通、损害案外第三人利益提供了可能性。由于民事调解自身存在某些不可避免的缺陷,因此,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
(三)从统一现有法律对调解书提起再审的规定上看,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
现行民事诉讼法对生效的民事调解书提出再审的启动的规定不同于民事判决、裁定。对于已经生效的民事判决和裁定,可以启动再审程序的主体有最高人民法院、各级人民法院的院长或者上级人民法院、当事人的申诉、还有就是人民检察院的抗诉。而对于生效的调解书的再审的依据,只有我国民事诉讼法第一百八十二条的规定。也就是说,对于生效的调解书再审,提起的主体只有案件的当事人和人民法院,检察院不可以对生效调解书提出抗诉。我国法律规定对判决、裁定的监督由检察机关进行,有法定的法律监督权的检察机关为什么不能对同样具有法律效力和强制执行力的调解书的进行监督呢?虽然提出检察建议也是人民检察院行使国家法律处监督权的重要形式,也是人民检察院作为国家法律监督机关的重要职责,实践中检察机关也是这样操作的。但是检察建议和抗诉是存在本质上的区别的,人民检察院提出抗诉的案件,人民法院必须进行再审。监督的力度是完全不一样的,实践中,检察院提出的检察建议成效不是很明显,法院的采纳率极低。
(四)从权力的监督机制上看,有必要将民事调解纳入民事检察监督的范畴。
我国现行的相关法律中对诉讼调解的救济途径只规定了当事人可以违反自愿、合法原则为又申请再审。较之与当事人申请再审,检察机关的监督,更有利于全面监督法院的审判活动。当事人申请再审,是从维护私权出发,处于私利的考虑,他们对有些如当事人恶意串通、虚构事实利用调解达到非法目的时,当事人往往就不会去申请再审,容易导致错误得不到纠正,审判行为得不到有效的监督,如本文所提的案例中,某甲的父母不可能不知道某甲还有三个需要抚养的未成年子女的存在,本案以这种方式作出调解,不排除某甲的父母刻意隐瞒法院重要的信息,以达到自身更多的赔偿利益的可能性。因此,赋予检察机关对调解书的外部监督机制更符合权力制约原则。既有内部监督又有外部监督,才符合权力制约的原理。
四、检察机关对法院诉讼调解进行监督的设想
(一)明确将调解书写入人民检察院的民事抗诉范围
检察机关对案件进行审查后认为法院审理的民事调解案件确有错误后,在实务中,由于没有明确的法律规定,再加上最高人民法院在1999年1月26日对黑龙江、河南两省高级人民法院相关请示出过这样的一个批复,检察机关对法院调解书的监督一般都是采用检察建议的形式进行,我国《民事诉讼法》规定,检察机关提出抗诉的,人民法院应当再审。检察建议是检察机关实现法律监督目的一种非诉讼检察活动方式,但据相关数据统计,检察机关发出的检察建议被法院采纳的是微乎其微,监督的力度极其不强,效果很不明显,很难起到让法院提起再审的效果。在当前强势的诉讼调解形势下,大量以调解方式结案的案件的出现,民事检察监督权如果再不能延伸到法院的调解书领域,检察机关法律监督出现了很大一片的空白,当事人的合法权益很难得到保护。在当前的新形势下,从长远来看,还是应该明确的把法院的调解书纳入检察机关的民事抗诉范围里去。
(二)明确符合检察机关提起抗诉条件的调解书情形。
我国《民事诉讼法》第一百八十二条规定:当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。采用的是违背自愿、合法原则为标准的。根据本条规定,检察机关可以对以下几种有错误的民事调解案件进行监督:一是人民法院在调解过程中违背了当事人的意思,强制调解或者是变相的强制调解的案件。二是法律明确规定不能调解的案件,人民法院以调解的方式结案的案件,如关于特别程序、公示催告程序、破产还债程序登案件的诉讼,法律明确规定不能以调解的方式结案,如果以调解的方式结案,就说明法院的调解书是违背了法律的强制性规定的,这类调解书应当纳入检察机关抗诉的范围。三是当事人双方恶意串通,损害了国家、集体或者他人合法权益的调解书,这类案件也应当纳入检察机关抗诉的范围。四是法官在审理案件的过程中有徇私舞弊、贪赃枉法等违法行为的,这种行为必然会影响到案件的公正处理的,损害当事人的合法权益,应当纳入检察机关的抗诉范围。
(三)应当赋予案外第三人对法院调解书提起抗诉的权利。
我国民法通则、合同法、民事诉讼法等都对第三人利益的保护作出了规定。合同法第五十二条规定就规定当事人之间恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的合同是无效的;民事诉讼法第八十八条也规定:“调解协议的内容不得违反法律规定”。人民法院的调解行为实际上是当事人的合意行为,是当事人双方对自己的权利义务的自由处理的行为,既然法律规定了第三人的利益应予以保护,法律就应当赋予第三人在利益受到违反法律规定的调解协议损害时以救济的权利和途径,否则法律规定的维护第三人利益将成为一句没有法律保障的空话。因此,在谈民事调解书的监督程序问题,就应当涉及赋予第三人再审启动权的问题,赋予案外第三人对法院调解书提起抗诉的权利,符合民法和民事诉讼法的规定的。赋予第三人申请再审的权利的宗旨主要是出于保护第三人的利益需要,限制民事诉讼过程中,当事人滥用调解书来肆意损害第三人的利益,以维护法律的公正性。在检察机关提出抗诉上,此时的第三人的地位是申诉人,原民事调解书的当事人是被申诉人。
注释:
[1] 张卫平:《诉讼调解:时下势态的分析与思考》[ J ] ,《法学》2007年第5期,第18 - 27页。
[2] 汤维建:《民事检察监督范围若干问题浅议》[ C ] ,载《民事行政检察指导与研究》,总第4期,法律出版社2006年版,第162页。