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摘 要:检察机关依法设置的各类派出检察院,对于方便群众投诉,加强检察机关法律监督发挥了积极作用。但在立法层面和实践运行中还存在一些不完善、不合理之处。我们认为,通过修改《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等相关法律,在国家权力体系中完善检察机关派出检察院的权力配置和运行模式,明确其法律性质、职权范围、保障机制等内容,在检察机关派出检察院体制设计的微观层面,重点改革现行铁路、林业、农垦检察工作,完善监所检察工作是加强检察机关派出检察院建设的必然选择。
关键词:派出检察院;主要问题;对策
检察机关派出检察院是检察机关根据《人民检察院组织法》及工作需要,在一定行政区域或者工矿区、农垦区、林区、监狱、劳教所、看守所等特殊区域内设置的派出组织,是检察机关为更好地履行法律监督职责而设立的。
一、我国检察机关派出检察院的各种类型概述
从我国检察机关的组织体系看,我国各级检察机关在特定区域、场所设置了派出检察院,如铁路运输检察院、监所检察院、农垦检察院、林业检察院、工矿检察院、油田检察院等,下面对主要的几类进行介绍。
(一)铁路运输检察院。是我国在铁路运输系统设置的检察机关,是我国检察机关的组成部分。
(二)在特定区域设置的派出检察院。根据1985年5月14日全国人大常委会办公厅和法制工作委员会对吉林省人大常委会“关于市检察院可否在劳改场所设立派出检察院”请示的答复,市(自治州)人民检察院根据工作需要,提请本级人大常委会批准,可以在工矿区、农垦区、林区以及劳改劳教场所等区域设置人民检察院,作为派出机构。
1、监所检察院。人民检察院为履行监所检察职权,依法在监狱、劳教所、看守所区域内设立的担负对监管场所实施法律监督的派出机构,《中华人民共和国监狱法》颁布前又称劳改检察派出院。
2、森林检察院。我国在林区设置的派出检察院。1980年12月,国家林业部、司法部、公安部和最高人民检察院联合下发了《关于在重点林区建立林业公安、检察、法院组织机构的通知》,此后林业检察院在全国重点林区省份陆续建立,部分省没有建立专门的林业检察院,设置林业检察部门负责处理涉林案件。
3、农垦检察院。是我国在农垦区设置的派出检察院。农垦检察院由派出它的检察院直接领导,依法独立行使检察权。
二、检察机关派出检察院体制建设中存在的主要问题
(一)铁路、林业、农垦等派出检察院的管理体制不顺,带有浓厚的司法企业化、部门化特色
1、领导体制不顺,企业办政法不符合国家司法统一原则。检察机关属于国家机关,检察机关的领导体制属于国家领导体制的范围,应遵循宪法和法律的规定。而现行铁路、林区、农垦检察机关实行的铁路、林业、农垦部门党委(党组)领导为主的领导体制,派出检察院只起到“协管”的作用。企业对设立在其区域内的被派出检察院享有人事任免权和经费划拨等财权,导致检察机关对企业的依附性强,在查处区域内国家工作人员贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪中有畏难情绪。企业过多的干预,地方和部门保护主义对检察权的干扰,致使查处职务犯罪的力度不够,不能很好地履行法律赋予的监督职能,容易丧失检察机关应有的公正性和独立性,危害我国社会主义法制的统一和权威。
2、铁路、林业、农垦检察干警没有纳入国家公务员序列,人员编制不足。检察机关恢复重建以来,行政编制的检察机关已经增编6次,林区院只增编1次,且数量很少,目前,基层林业检察院编制平均20人,难以全面、正常地开展各项检察工作。在铁路、林业、垦区检察机关内,科室合署办公、一人兼数职的现象非常普遍,影响了检察职能的正常发挥。
3、经费保障体制不够健全。铁路、林业、垦区检察机关的经费列支于企业,一些经济效益不好的林区、垦区的检察院经费保障受到严重影响。
将铁路、林业、农垦司法机关附设于企业之中,明显与法院“独立审判”和检察院“独立行使检察权”,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”等原则相违背。让“企业司法”回归“国家司法”,是当前司法体制改革的必然选择。
(二)监所检察派出机构的法律依据不完善,领导体制不健全,设置和管理不规范
1、相关法律依据不完善,派出监所检察机构的法律地位不够明确。虽然人民检察院组织法第二条第三款规定了可以设置派出检察院,但没有明确规定可以设置监所检察院和检察室,因此,设置监所派出检察院和派驻检察室还缺乏直接、明确的法律依据。法律性质和地位也不够明确,不利于国家从总体上控制派出检察机构及人员的设置。由于法律依据不够明确,致使实践中一些监狱集中、在押人员较多的地区亟需设置监所派出检察院而不能及时得到批准设置。
2、领导体制不健全,不符合“谁派出,谁管理”的原则。主要是省级院派出市级院甚至县级院代管的监所检察院与代管的检察院的关系在一些方面还没有理顺。由于管理者并非派出院,存在不愿管和不服管的问题,容易出现“代而不管”的现象。有的省级院对监所检察院的业务管理工作比较薄弱,有的市级院监所检察处与监所检察院之间工作不够协调,在一定程度上影响了对监所检察院的业务指导和监督、管理。
3、设置和管理不够规范,在很大程度上影响和制约了监所检察职能的充分发挥。同样是监所派出检察院,有的由省级检察院派出,有的由市级检察院派出,有的甚至由县级检察院派出。一此检察职能必须由检察委员会作出决定,而有的派出检察院没有设立检察委员会。派出检察院的名称也不规范,有的包含了所在行政区域的名称,有的包含了所在监管场所的名称,而且所有派出检察院名称中都不包含“监所检察”四个字,没有反映其特点。
4、一些监所派出检察机构在职能定位上存在偏差,存在失职或者越权的现象。相对于一般检察院及其内设机构,监所派出检察院和派驻检察室的职权范围在法律上不够明确,使得一些派出机构在行使职权时没有准确把握自身的定位,在实际工作中带有一定的随意性,有的派驻监所检察室甚至协助监管场所执行刑罚和监管在押人员。
三、检察机关派出检察院体制的具体构建
从检察机关派出机构制度设计的宏观层面看,实现检察机关派出机构的优化设置,从根本上解决影响和制约检察机关职权依法独立行使的突出问题,迫切需要推进相关立法完善,通过修改《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等相关法律,在国家权力体系中完善检察机关派出机构的权力配置和运行模式,明确派出机构的法律性质、职权范围、保障机制等内容,提供完善的制度保障。从检察机关派出机构体制设计的微观层面看,重点是改革现行铁路、林业、农垦检察工作,完善监所检察工作。
(一)铁路、林业、农垦等检察机关派出机构的体制改革与完善
1、合理设置派出检察院。我们认为,对于铁路运输检察院,鉴于铁路运输流动性、跨行政区划的特征,派出机构设置上可以以铁路布局、交通运输枢纽地位为标准,原则上由省、直辖市检察院向全国15个铁路局派出分院,相当于地市级人民检察院,名称为××省检察院铁路运输检察分院,同时根据工作需要,由相关市级检察院向铁路分局派出检察院,相当于基层检察院,接受派出它的检察院领导并接受最高人民检察院铁路运输检察厅、上级铁路运输检察分院的业务指导。考虑到铁路检察机关与铁路公安机关承担的工作任务不同,铁路司法机关的设置不一定要遵循一一对应的定势,一个铁路检察院可管辖几个铁路公安机关的案件。对于林区、农垦区的派出检察院,一般应当由省辖市(自治州)人民检察院派出,作为基层人民检察院管理。考虑到铁路运输案件跨区划性特点,在案件管辖上,铁路运输基层检察院办理的二审案件诉讼活动,应当由铁路运输检察分院负责。林区、垦区基层检察院办理的二审案件诉讼活动,由派出它的市级检察院负责。
3、派出检察院应当纳入国家司法管理体系。要严格按照中央关于地方各级人民检察院机构改革意见的要求,“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等派出检察机构的管理体制,合理调整机构布局,清理整顿现有人员,将人员编制纳入国家司法体系统一管理。”铁路、林区、农垦检察机关应从企业内剥离,纳入国家司法体系统一管理,强化上下级检察机关垂直领导体制。要彻底改变铁路、林区、农垦检察机关人、财、物由企业控制的现状,所需经费全部由国家财政支付,检察官纳入国家公务员序列。通过改革,使这些带有行业特征的公权力最终实现去企业化,去行业化,真正回归“国家化”,从而使检察机关真正全面实现独立行使检察权。
(三)监管场所派出机构的完善
对监所检察院的设置,应着重解决好下面三个问题:一是明确派出方式。监管场所派出检察院应以市一级检察院派出为原则。市一级检察院对派出检察院的管理相对省一级检察院而言,具有地缘上的优势,便于解决案件管辖方面的问题。二是合理设置内设机构。一方面明确其应当设置的内设机构及其职责,同时赋予监所检察院根据工作需要,选择设置其他内设机构。三是加强监所检察院对派驻检察室的设置。《加强和改进监所检察工作的决定》体现在派出检察院监所检察权行使方式上的一个重要原则,就是“小机关、大派驻”。监所检察工作的最基层不在县一级检察院,而在派驻检察室,因此其工作动力最终在于强化派驻检察。
关键词:派出检察院;主要问题;对策
检察机关派出检察院是检察机关根据《人民检察院组织法》及工作需要,在一定行政区域或者工矿区、农垦区、林区、监狱、劳教所、看守所等特殊区域内设置的派出组织,是检察机关为更好地履行法律监督职责而设立的。
一、我国检察机关派出检察院的各种类型概述
从我国检察机关的组织体系看,我国各级检察机关在特定区域、场所设置了派出检察院,如铁路运输检察院、监所检察院、农垦检察院、林业检察院、工矿检察院、油田检察院等,下面对主要的几类进行介绍。
(一)铁路运输检察院。是我国在铁路运输系统设置的检察机关,是我国检察机关的组成部分。
(二)在特定区域设置的派出检察院。根据1985年5月14日全国人大常委会办公厅和法制工作委员会对吉林省人大常委会“关于市检察院可否在劳改场所设立派出检察院”请示的答复,市(自治州)人民检察院根据工作需要,提请本级人大常委会批准,可以在工矿区、农垦区、林区以及劳改劳教场所等区域设置人民检察院,作为派出机构。
1、监所检察院。人民检察院为履行监所检察职权,依法在监狱、劳教所、看守所区域内设立的担负对监管场所实施法律监督的派出机构,《中华人民共和国监狱法》颁布前又称劳改检察派出院。
2、森林检察院。我国在林区设置的派出检察院。1980年12月,国家林业部、司法部、公安部和最高人民检察院联合下发了《关于在重点林区建立林业公安、检察、法院组织机构的通知》,此后林业检察院在全国重点林区省份陆续建立,部分省没有建立专门的林业检察院,设置林业检察部门负责处理涉林案件。
3、农垦检察院。是我国在农垦区设置的派出检察院。农垦检察院由派出它的检察院直接领导,依法独立行使检察权。
二、检察机关派出检察院体制建设中存在的主要问题
(一)铁路、林业、农垦等派出检察院的管理体制不顺,带有浓厚的司法企业化、部门化特色
1、领导体制不顺,企业办政法不符合国家司法统一原则。检察机关属于国家机关,检察机关的领导体制属于国家领导体制的范围,应遵循宪法和法律的规定。而现行铁路、林区、农垦检察机关实行的铁路、林业、农垦部门党委(党组)领导为主的领导体制,派出检察院只起到“协管”的作用。企业对设立在其区域内的被派出检察院享有人事任免权和经费划拨等财权,导致检察机关对企业的依附性强,在查处区域内国家工作人员贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪中有畏难情绪。企业过多的干预,地方和部门保护主义对检察权的干扰,致使查处职务犯罪的力度不够,不能很好地履行法律赋予的监督职能,容易丧失检察机关应有的公正性和独立性,危害我国社会主义法制的统一和权威。
2、铁路、林业、农垦检察干警没有纳入国家公务员序列,人员编制不足。检察机关恢复重建以来,行政编制的检察机关已经增编6次,林区院只增编1次,且数量很少,目前,基层林业检察院编制平均20人,难以全面、正常地开展各项检察工作。在铁路、林业、垦区检察机关内,科室合署办公、一人兼数职的现象非常普遍,影响了检察职能的正常发挥。
3、经费保障体制不够健全。铁路、林业、垦区检察机关的经费列支于企业,一些经济效益不好的林区、垦区的检察院经费保障受到严重影响。
将铁路、林业、农垦司法机关附设于企业之中,明显与法院“独立审判”和检察院“独立行使检察权”,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”等原则相违背。让“企业司法”回归“国家司法”,是当前司法体制改革的必然选择。
(二)监所检察派出机构的法律依据不完善,领导体制不健全,设置和管理不规范
1、相关法律依据不完善,派出监所检察机构的法律地位不够明确。虽然人民检察院组织法第二条第三款规定了可以设置派出检察院,但没有明确规定可以设置监所检察院和检察室,因此,设置监所派出检察院和派驻检察室还缺乏直接、明确的法律依据。法律性质和地位也不够明确,不利于国家从总体上控制派出检察机构及人员的设置。由于法律依据不够明确,致使实践中一些监狱集中、在押人员较多的地区亟需设置监所派出检察院而不能及时得到批准设置。
2、领导体制不健全,不符合“谁派出,谁管理”的原则。主要是省级院派出市级院甚至县级院代管的监所检察院与代管的检察院的关系在一些方面还没有理顺。由于管理者并非派出院,存在不愿管和不服管的问题,容易出现“代而不管”的现象。有的省级院对监所检察院的业务管理工作比较薄弱,有的市级院监所检察处与监所检察院之间工作不够协调,在一定程度上影响了对监所检察院的业务指导和监督、管理。
3、设置和管理不够规范,在很大程度上影响和制约了监所检察职能的充分发挥。同样是监所派出检察院,有的由省级检察院派出,有的由市级检察院派出,有的甚至由县级检察院派出。一此检察职能必须由检察委员会作出决定,而有的派出检察院没有设立检察委员会。派出检察院的名称也不规范,有的包含了所在行政区域的名称,有的包含了所在监管场所的名称,而且所有派出检察院名称中都不包含“监所检察”四个字,没有反映其特点。
4、一些监所派出检察机构在职能定位上存在偏差,存在失职或者越权的现象。相对于一般检察院及其内设机构,监所派出检察院和派驻检察室的职权范围在法律上不够明确,使得一些派出机构在行使职权时没有准确把握自身的定位,在实际工作中带有一定的随意性,有的派驻监所检察室甚至协助监管场所执行刑罚和监管在押人员。
三、检察机关派出检察院体制的具体构建
从检察机关派出机构制度设计的宏观层面看,实现检察机关派出机构的优化设置,从根本上解决影响和制约检察机关职权依法独立行使的突出问题,迫切需要推进相关立法完善,通过修改《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等相关法律,在国家权力体系中完善检察机关派出机构的权力配置和运行模式,明确派出机构的法律性质、职权范围、保障机制等内容,提供完善的制度保障。从检察机关派出机构体制设计的微观层面看,重点是改革现行铁路、林业、农垦检察工作,完善监所检察工作。
(一)铁路、林业、农垦等检察机关派出机构的体制改革与完善
1、合理设置派出检察院。我们认为,对于铁路运输检察院,鉴于铁路运输流动性、跨行政区划的特征,派出机构设置上可以以铁路布局、交通运输枢纽地位为标准,原则上由省、直辖市检察院向全国15个铁路局派出分院,相当于地市级人民检察院,名称为××省检察院铁路运输检察分院,同时根据工作需要,由相关市级检察院向铁路分局派出检察院,相当于基层检察院,接受派出它的检察院领导并接受最高人民检察院铁路运输检察厅、上级铁路运输检察分院的业务指导。考虑到铁路检察机关与铁路公安机关承担的工作任务不同,铁路司法机关的设置不一定要遵循一一对应的定势,一个铁路检察院可管辖几个铁路公安机关的案件。对于林区、农垦区的派出检察院,一般应当由省辖市(自治州)人民检察院派出,作为基层人民检察院管理。考虑到铁路运输案件跨区划性特点,在案件管辖上,铁路运输基层检察院办理的二审案件诉讼活动,应当由铁路运输检察分院负责。林区、垦区基层检察院办理的二审案件诉讼活动,由派出它的市级检察院负责。
3、派出检察院应当纳入国家司法管理体系。要严格按照中央关于地方各级人民检察院机构改革意见的要求,“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等派出检察机构的管理体制,合理调整机构布局,清理整顿现有人员,将人员编制纳入国家司法体系统一管理。”铁路、林区、农垦检察机关应从企业内剥离,纳入国家司法体系统一管理,强化上下级检察机关垂直领导体制。要彻底改变铁路、林区、农垦检察机关人、财、物由企业控制的现状,所需经费全部由国家财政支付,检察官纳入国家公务员序列。通过改革,使这些带有行业特征的公权力最终实现去企业化,去行业化,真正回归“国家化”,从而使检察机关真正全面实现独立行使检察权。
(三)监管场所派出机构的完善
对监所检察院的设置,应着重解决好下面三个问题:一是明确派出方式。监管场所派出检察院应以市一级检察院派出为原则。市一级检察院对派出检察院的管理相对省一级检察院而言,具有地缘上的优势,便于解决案件管辖方面的问题。二是合理设置内设机构。一方面明确其应当设置的内设机构及其职责,同时赋予监所检察院根据工作需要,选择设置其他内设机构。三是加强监所检察院对派驻检察室的设置。《加强和改进监所检察工作的决定》体现在派出检察院监所检察权行使方式上的一个重要原则,就是“小机关、大派驻”。监所检察工作的最基层不在县一级检察院,而在派驻检察室,因此其工作动力最终在于强化派驻检察。