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一、收缴现状
1995年，武冈市成立了行政性收费预算外资金管理局，1998年更名为武冈市收费资金管理局，2003年更名为武冈市非税收入管理局，归口财政局管理，代表政府负责非税收入政策的执行、收缴、资金管理和监督工作。
(一)账户设置
2003年，武冈市取消所有执收单位设立的收入过渡性账户后，财政局和非税收入管理局分别在代理银行设立非税收入财政专户和非税收入汇缴结算户。非税收入财政专户：是财政局在代理银行设立的用于汇集、记录、核算和反映各项非税收入收支活动的账户。非税收入汇缴结算户：是非税收入管理局在代理银行设立的专门用于非税收入管理机构归集、记录、结算非税款项的账户以及与非税收入财政专户清算的银行账户。据调查，2008年4月底，武冈市财政局和非税收入管理局在武冈工行、农行、中行、建行、农村信用社分别各设有1个非税收入财政专户、1个非税收入汇缴结算户。
(二)收缴方式
武冈市非税收入收缴实行“收入全额入账、政府比例统筹”的管理办法，即所有非税收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”。原来由财政局有关业务股室征收的排污费收入、国有资产收入、矿产资源补偿费、消费调节基金(武冈市规定开征的)、教育收费以及农税局负责征收的国土有偿使用收入等等，全部移交到市非税收入管理局。也就是说，武冈市范围内除国税局、地税局征收的税费外，其他所有非税收入全部由非税收入管理局负责征收管理。非税收入管理局将收纳的所有非税收入按资金性质、收入级次、分成比例按预算内资金和预算外资金分别解缴国库或财政专户。上解上级分成收入部分，从非税收入汇缴结算户直接上解。
非税收入全额入账采取两种收缴方式：一是集中汇缴，二是直接缴纳。收缴业务流程图如下：
集中汇缴流程图
直接缴纳流程图
(三)运行状况
一是非税收入高速增长。据调查，武冈市非税收入由2003年的13714万元增加到2007年的25319万元，增长84.62%，平均每年以2000多万元的速度递增。
二是非税收入高于税收收入增长。武冈市非税收入2007年比2003年增加11605万元，增长84.62%，而同期税收收入增加6215万元，增长79.45%，非税收入远高于税收收入增长。
三是预算外非税收入高于预算内非税收入。2003年-2007年，武冈市预算外非税收入与预算内非税收入占比分别为：2.12∶1、2.24∶1、1.29∶1、1.09∶1、0.86∶1。除了2007年预算外非税收入低于预算内非税收入外，其余几年均高于预算内非税收入(见图1)。
图3
四是行政事业性收费和罚没收入高速增长。据对武冈市非税收入的调查，增幅最大的是行政事业性收费和罚没收入，且占比大。2007年，行政事业性收费收入占非税收入的70.55%，罚没收入占非税收入的8.57%，两项占整个非税收入的79.12%(见图4)。
图4
五是武冈市教育收费增减不一。据对武冈市教育收费调查，由于2006年开始实行免交学费，义务教育收费开始急剧下降，而高等教育收费仍呈上升趋势，地方教育附加基本不变。
二、存在的问题
(一)征管主体不明确。主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，多人收费、多人开票现象普遍。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收费养人”局面，是形成编制人员膨胀的主要根源。
(二)执行政策不严肃。调查中发现，执收执罚部门往往是财经纪律违规高发地带，违规收费、私设“小金库”，支出杂乱等现象时有发生，屡查屡犯。非税收入管理部门级别较低，在外来压力的干涉和作用下，正常工作开展有困难，导致个别单位有恃无恐，顶风违纪现象时有发生，再加上处罚时对单位处罚的较多，很少涉及有关领导和责任人员，给处罚执行造成了一定的难度。
(三)票据管理不规范。武冈市政府非税收入实行收支两条线管理已有多年，至今仍有部分资金游离于财政监管之外，其主要的原因就是票据管理不规范。非税收入票据主要使用的是财政部门统一印制的票据。但一些部门的专用票据则是由上级主管部门管理，这些单位在上级主管部门领取票据后，不到财政部门登记、核销，直接使用这些票据收取非税收入，使这部分资金游离于财政监管之外。武冈市审计局通过对邓元镇等单位调查，发现武冈市邓元镇2005年违规使用合同保证金收据收取社会抚养费收入304120元，以自制收款收据收取合同押金5800元。
(四)资金管理不严格。由于不能全面、准确地掌握各部门和单位的非税收入收缴情况，收入分配中苦乐不均的现象比较明显。武冈市审计局通过对检察院和教育局等单位调查，发现武冈市检察院2004-2005年未时上解罚设收入1522474.69元；武冈市教育局2005年未及时入帐事业性收入200000元、其他收入500000元。
(五)非税收入不真实。为完成财政入库任务，空转社会抚养费收入。武冈市审计局通过对武冈市非税局的审计，2005年，武冈市各乡镇实际缴武冈市非税局社会抚养费9464123.9元，入国库14480326.36元，其中2005年3月30日财政拨入500万元，又于同日以行政性费上解国库。
三、改革的必要性
(一)有利于增强政府调控能力
非税收入由国库直接办理，可以杜绝非税收入在预算外分流，是将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理的前提，可以从根本上切断政府各部门支出与收费收入的直接利益联系。财政部门可对非税收入实行全额统筹管理，最大限度地保证政府重点支出的需要，实现非税收入与政府可支配财力的同步增长，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标，增强政府宏观调控能力。
(二)有利于树立政府良好形象
非税收入由国库直接办理，从机制上解决以前那种受部门利益驱动，乱收、乱罚、乱支等现象，防止腐败行为的发生。长期以来，政府对非税收入缺乏“刚性”的管理机制，一些地方对非税收入实行“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理模式，导致一些部门受利益的驱动，变着法子收费、巧立名目收费，极大地损害了政府的形象。一些部门将收取的费用作为奖金发给职工。更有甚者，将收取的费用进行私分。非税收入如果由国库直接办理，可以防止执收单位自收自支、坐支等违纪行为。
(三)有利于节约收缴管理成本
一是人行机构设置到县(市)，有现成的电子缴税信息系统、资金清算系统、国库会计核算系统和国库统计分析系统；二是人行国库工作人员素质较高，具有熟练的国库操作技能和管理经验；三是人民银行制度严密，资金安全系数高；四是人民银行国库信息反馈及时，具有较高的资金监管水平。通过国库直接办理非税收入收缴可以节约基础设施成本、人力资源成本、资金管理成本。
(四)有利于缓解社会分配不公
非税收入由国库直接办理，政府就可以对其进行统筹安排和合理分配，从而消除因对非税收入实行“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理模式下产生的：有权部门、有收费项目的部门其收入远远大于无权部门和无收费项目的部门，导致收入分配不公的现象。
(五)有利于推动经济有效增长
目前非税收入虽然有一部分纳入了预算内，但最多时也只有一半。如武冈市2003年-2007年，预算内的非税收入占整个非税收入的比分别为：32.05%、30.9%、43.74%、47.75%、53.69%，也就是说，还有相当大的一部分非税收入政府不能对其进行统筹管理，减少国家经济建设资金。非税收入由国库直接办理，政府可以集中财力搞经济建设，从而拉动经济增长。
四、改革的可行性
(一)国外有经验。很多发达国家和发展中国家将非税收入全额纳入国库管理。如加拿大《财政管理法》规定，联邦政府收费必须统一缴存到出纳总署的“综合收入基金”账户中，除个别收费收入可以用于补偿提供服务发生的费用外，收费收入原则上由政府统一安排使用。有关部门和机构开支，必须列入部门或单位预算，并事先获得国库委员会和议会的批准。澳大利亚1999年改革会计核算方法，将非税收入全部计入政府收入统一账户，既将非税收入全额上缴国库，相关支出由财政部门通过预算统筹安排。
(二)法律有依据。1995年通过和2003年修正的《人行法》都规定了经理国库是中国人民银行的职责之一。1985年7月，国务院颁布的《中华人民共和国国家金库条例》第三条规定中国人民银行具体经理国库。国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出。而非税收入，是除税收以外的政府收入，包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入、土地出让金等，是政府财政收入的重要组成部分。非税收入属财政分配范畴，是国库资金的重要组成部分，从这个角度讲，非税收入收缴由人行国库直接办理，具有法定职责，也是市场经济国家普遍实行的政府资金收付模式。
(三)政策已明确。2007年财政部实行收支分类改革为国库直接办理非税收入有了政策依据。政府收支分类中收入分类范围由改革前的预算内收入(不包括预算外、社会保险基金收入等，预算内收入分为一般预算收入科目、基金预算收入科目和债务预算收入)科目改为现在的六大收入类科目，即税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移收入。也就是说以前未将非税收入单列出来，国库无法直接办理非税收入业务，因为国库会计核算系统中无其科目。而现在新的政府收支分类将非税收入单列出来，国库办理非税收入业务具备了政策依据。
(四)系统在建设。2008年湖南将在全省完成的“非税收入征收管理系统”建设工程，也为非税收入纳入国库集中收缴具备了前提条件。“非税收入征收管理系统”将实现地方财政与上级财政、执收单位与财政、财政与银行之间的联网。国库集中收缴的前提条件就是实现国库、财政、税务、银行之间的联网，“非税收入征收管理系统”已解决了财政与银行之间的联网问题。
五、政策建议
(一)进行预算改革
一是撤消各级地方非税收入管理局，将其并入财政局内设机构；二是政府将非税收入纳入预算管理，所有非税收入均要上缴国库，由国库直接办理，也只有通过国库直接办理非税收入，政府才能将非税收入纳入预算管理；三是中央政府应制定将非税收入由国库直接办理的实施细则，防止各级政府截留非税收入，财政制订非税收入收缴管理办法，明确非税收入缴入国库的业务处理流程。
(二)改革收缴方式
撤销“非税收入财政专户”、“非税收入汇缴结算户”，由财政在商业银行设立一个“非税收入过渡性账户”。缴费方式可以采取网上缴费和集中解缴两种方式。通过网上缴费的，由缴费单位将需缴纳的费用通过国库信息系统直接缴入国库。集中解缴也就是对那些小额或笔数较多的且不通过网上缴费的，由缴费单位以转帐或现金的方式，将所缴费用解缴到非税收入过渡户，再由财政集中解入国库。对于返还收入部分，如罚没收入、社会抚养费等，实行预算支出管理；对需要退库的非税收入，由缴费单位提出申请，经财政批准后由国库直接办理退付。
(三)推进横向联网
横向联网系统是以人行国库为中心，与财政、税务、海关、商业银行等部门进行信息的横向联网，利用电子信息和网络数据交换方式代替传统的手工单据及票据交换方式，全面实现国库收付业务的电子化、票据交换的无纸化操作。财政应开发横向联网系统省级集中交换处理平台，通过该交换平台一点接入国库信息处理系统，实现网上缴费。
(四)充实国库人员
非税收入由国库直接办理，势必增加国库的业务量。目前国库特别是基层国库最主要的矛盾是人员紧缺的矛盾。为防范和化解金融风险，国库集中支付等新业务的陆续运行，国库人员紧缺的状况越加明显，已不能满足国库工作的基本要求。
(作者单位：中国人民银行武冈市支行)
1995年，武冈市成立了行政性收费预算外资金管理局，1998年更名为武冈市收费资金管理局，2003年更名为武冈市非税收入管理局，归口财政局管理，代表政府负责非税收入政策的执行、收缴、资金管理和监督工作。
(一)账户设置
2003年，武冈市取消所有执收单位设立的收入过渡性账户后，财政局和非税收入管理局分别在代理银行设立非税收入财政专户和非税收入汇缴结算户。非税收入财政专户：是财政局在代理银行设立的用于汇集、记录、核算和反映各项非税收入收支活动的账户。非税收入汇缴结算户：是非税收入管理局在代理银行设立的专门用于非税收入管理机构归集、记录、结算非税款项的账户以及与非税收入财政专户清算的银行账户。据调查，2008年4月底，武冈市财政局和非税收入管理局在武冈工行、农行、中行、建行、农村信用社分别各设有1个非税收入财政专户、1个非税收入汇缴结算户。
(二)收缴方式
武冈市非税收入收缴实行“收入全额入账、政府比例统筹”的管理办法，即所有非税收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”。原来由财政局有关业务股室征收的排污费收入、国有资产收入、矿产资源补偿费、消费调节基金(武冈市规定开征的)、教育收费以及农税局负责征收的国土有偿使用收入等等，全部移交到市非税收入管理局。也就是说，武冈市范围内除国税局、地税局征收的税费外，其他所有非税收入全部由非税收入管理局负责征收管理。非税收入管理局将收纳的所有非税收入按资金性质、收入级次、分成比例按预算内资金和预算外资金分别解缴国库或财政专户。上解上级分成收入部分，从非税收入汇缴结算户直接上解。
非税收入全额入账采取两种收缴方式：一是集中汇缴，二是直接缴纳。收缴业务流程图如下：
集中汇缴流程图
直接缴纳流程图
(三)运行状况
一是非税收入高速增长。据调查，武冈市非税收入由2003年的13714万元增加到2007年的25319万元，增长84.62%，平均每年以2000多万元的速度递增。
二是非税收入高于税收收入增长。武冈市非税收入2007年比2003年增加11605万元，增长84.62%，而同期税收收入增加6215万元，增长79.45%，非税收入远高于税收收入增长。
三是预算外非税收入高于预算内非税收入。2003年-2007年，武冈市预算外非税收入与预算内非税收入占比分别为：2.12∶1、2.24∶1、1.29∶1、1.09∶1、0.86∶1。除了2007年预算外非税收入低于预算内非税收入外，其余几年均高于预算内非税收入(见图1)。
图3
四是行政事业性收费和罚没收入高速增长。据对武冈市非税收入的调查，增幅最大的是行政事业性收费和罚没收入，且占比大。2007年，行政事业性收费收入占非税收入的70.55%，罚没收入占非税收入的8.57%，两项占整个非税收入的79.12%(见图4)。
图4
五是武冈市教育收费增减不一。据对武冈市教育收费调查，由于2006年开始实行免交学费，义务教育收费开始急剧下降，而高等教育收费仍呈上升趋势，地方教育附加基本不变。
二、存在的问题
(一)征管主体不明确。主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，多人收费、多人开票现象普遍。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收费养人”局面，是形成编制人员膨胀的主要根源。
(二)执行政策不严肃。调查中发现，执收执罚部门往往是财经纪律违规高发地带，违规收费、私设“小金库”，支出杂乱等现象时有发生，屡查屡犯。非税收入管理部门级别较低，在外来压力的干涉和作用下，正常工作开展有困难，导致个别单位有恃无恐，顶风违纪现象时有发生，再加上处罚时对单位处罚的较多，很少涉及有关领导和责任人员，给处罚执行造成了一定的难度。
(三)票据管理不规范。武冈市政府非税收入实行收支两条线管理已有多年，至今仍有部分资金游离于财政监管之外，其主要的原因就是票据管理不规范。非税收入票据主要使用的是财政部门统一印制的票据。但一些部门的专用票据则是由上级主管部门管理，这些单位在上级主管部门领取票据后，不到财政部门登记、核销，直接使用这些票据收取非税收入，使这部分资金游离于财政监管之外。武冈市审计局通过对邓元镇等单位调查，发现武冈市邓元镇2005年违规使用合同保证金收据收取社会抚养费收入304120元，以自制收款收据收取合同押金5800元。
(四)资金管理不严格。由于不能全面、准确地掌握各部门和单位的非税收入收缴情况，收入分配中苦乐不均的现象比较明显。武冈市审计局通过对检察院和教育局等单位调查，发现武冈市检察院2004-2005年未时上解罚设收入1522474.69元；武冈市教育局2005年未及时入帐事业性收入200000元、其他收入500000元。
(五)非税收入不真实。为完成财政入库任务，空转社会抚养费收入。武冈市审计局通过对武冈市非税局的审计，2005年，武冈市各乡镇实际缴武冈市非税局社会抚养费9464123.9元，入国库14480326.36元，其中2005年3月30日财政拨入500万元，又于同日以行政性费上解国库。
三、改革的必要性
(一)有利于增强政府调控能力
非税收入由国库直接办理，可以杜绝非税收入在预算外分流，是将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理的前提，可以从根本上切断政府各部门支出与收费收入的直接利益联系。财政部门可对非税收入实行全额统筹管理，最大限度地保证政府重点支出的需要，实现非税收入与政府可支配财力的同步增长，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标，增强政府宏观调控能力。
(二)有利于树立政府良好形象
非税收入由国库直接办理，从机制上解决以前那种受部门利益驱动，乱收、乱罚、乱支等现象，防止腐败行为的发生。长期以来，政府对非税收入缺乏“刚性”的管理机制，一些地方对非税收入实行“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理模式，导致一些部门受利益的驱动，变着法子收费、巧立名目收费，极大地损害了政府的形象。一些部门将收取的费用作为奖金发给职工。更有甚者，将收取的费用进行私分。非税收入如果由国库直接办理，可以防止执收单位自收自支、坐支等违纪行为。
(三)有利于节约收缴管理成本
一是人行机构设置到县(市)，有现成的电子缴税信息系统、资金清算系统、国库会计核算系统和国库统计分析系统；二是人行国库工作人员素质较高，具有熟练的国库操作技能和管理经验；三是人民银行制度严密，资金安全系数高；四是人民银行国库信息反馈及时，具有较高的资金监管水平。通过国库直接办理非税收入收缴可以节约基础设施成本、人力资源成本、资金管理成本。
(四)有利于缓解社会分配不公
非税收入由国库直接办理，政府就可以对其进行统筹安排和合理分配，从而消除因对非税收入实行“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理模式下产生的：有权部门、有收费项目的部门其收入远远大于无权部门和无收费项目的部门，导致收入分配不公的现象。
(五)有利于推动经济有效增长
目前非税收入虽然有一部分纳入了预算内，但最多时也只有一半。如武冈市2003年-2007年，预算内的非税收入占整个非税收入的比分别为：32.05%、30.9%、43.74%、47.75%、53.69%，也就是说，还有相当大的一部分非税收入政府不能对其进行统筹管理，减少国家经济建设资金。非税收入由国库直接办理，政府可以集中财力搞经济建设，从而拉动经济增长。
四、改革的可行性
(一)国外有经验。很多发达国家和发展中国家将非税收入全额纳入国库管理。如加拿大《财政管理法》规定，联邦政府收费必须统一缴存到出纳总署的“综合收入基金”账户中，除个别收费收入可以用于补偿提供服务发生的费用外，收费收入原则上由政府统一安排使用。有关部门和机构开支，必须列入部门或单位预算，并事先获得国库委员会和议会的批准。澳大利亚1999年改革会计核算方法，将非税收入全部计入政府收入统一账户，既将非税收入全额上缴国库，相关支出由财政部门通过预算统筹安排。
(二)法律有依据。1995年通过和2003年修正的《人行法》都规定了经理国库是中国人民银行的职责之一。1985年7月，国务院颁布的《中华人民共和国国家金库条例》第三条规定中国人民银行具体经理国库。国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出。而非税收入，是除税收以外的政府收入，包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入、土地出让金等，是政府财政收入的重要组成部分。非税收入属财政分配范畴，是国库资金的重要组成部分，从这个角度讲，非税收入收缴由人行国库直接办理，具有法定职责，也是市场经济国家普遍实行的政府资金收付模式。
(三)政策已明确。2007年财政部实行收支分类改革为国库直接办理非税收入有了政策依据。政府收支分类中收入分类范围由改革前的预算内收入(不包括预算外、社会保险基金收入等，预算内收入分为一般预算收入科目、基金预算收入科目和债务预算收入)科目改为现在的六大收入类科目，即税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移收入。也就是说以前未将非税收入单列出来，国库无法直接办理非税收入业务，因为国库会计核算系统中无其科目。而现在新的政府收支分类将非税收入单列出来，国库办理非税收入业务具备了政策依据。
(四)系统在建设。2008年湖南将在全省完成的“非税收入征收管理系统”建设工程，也为非税收入纳入国库集中收缴具备了前提条件。“非税收入征收管理系统”将实现地方财政与上级财政、执收单位与财政、财政与银行之间的联网。国库集中收缴的前提条件就是实现国库、财政、税务、银行之间的联网，“非税收入征收管理系统”已解决了财政与银行之间的联网问题。
五、政策建议
(一)进行预算改革
一是撤消各级地方非税收入管理局，将其并入财政局内设机构；二是政府将非税收入纳入预算管理，所有非税收入均要上缴国库，由国库直接办理，也只有通过国库直接办理非税收入，政府才能将非税收入纳入预算管理；三是中央政府应制定将非税收入由国库直接办理的实施细则，防止各级政府截留非税收入，财政制订非税收入收缴管理办法，明确非税收入缴入国库的业务处理流程。
(二)改革收缴方式
撤销“非税收入财政专户”、“非税收入汇缴结算户”，由财政在商业银行设立一个“非税收入过渡性账户”。缴费方式可以采取网上缴费和集中解缴两种方式。通过网上缴费的，由缴费单位将需缴纳的费用通过国库信息系统直接缴入国库。集中解缴也就是对那些小额或笔数较多的且不通过网上缴费的，由缴费单位以转帐或现金的方式，将所缴费用解缴到非税收入过渡户，再由财政集中解入国库。对于返还收入部分，如罚没收入、社会抚养费等，实行预算支出管理；对需要退库的非税收入，由缴费单位提出申请，经财政批准后由国库直接办理退付。
(三)推进横向联网
横向联网系统是以人行国库为中心，与财政、税务、海关、商业银行等部门进行信息的横向联网，利用电子信息和网络数据交换方式代替传统的手工单据及票据交换方式，全面实现国库收付业务的电子化、票据交换的无纸化操作。财政应开发横向联网系统省级集中交换处理平台，通过该交换平台一点接入国库信息处理系统，实现网上缴费。
(四)充实国库人员
非税收入由国库直接办理，势必增加国库的业务量。目前国库特别是基层国库最主要的矛盾是人员紧缺的矛盾。为防范和化解金融风险，国库集中支付等新业务的陆续运行，国库人员紧缺的状况越加明显，已不能满足国库工作的基本要求。
(作者单位：中国人民银行武冈市支行)