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〔摘要〕 汶川5.12大地震后，灾害移民问题引人注目。灾害移民作为一种具有生存性和发展性双重性质的移民，其权益的识别与保障对于重建与发展、社会稳定与进步都具有重要意义。灾害移民权益与保障主要反映在其生命权、发展权、环境权、知情权、平等参与权、受助权、和谐权等方面，由此，政府在移民权益维护方面应负起法律保障、组织保障、经济保障、社会管理、环境保障、人权保障等责任。
〔关键词〕 灾害移民；权益保障；政府责任
〔中图分类号〕C91269 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2008）06－0037－07
灾害性移民（Disaster Forced Migration）是指因干旱、洪水、狂风、暴雨、冰雹、地震、蝗虫、海啸、火山爆发、泥石流、山崩、瘟疫等自然灾害因素胁迫导致的人口迁移与社会经济重建活动，[1]也具有活动主体之义。灾害移民属于非自愿性移民的一种，具有强制性、突发性、区域社会性等特点。5.12汶川大地震灾害造成的人口临时性和永久性迁移及其恢复重建活动就属于灾害移民活动。灾害移民也可以指因为各种灾害而进行异地之间的临时性迁移或永久性迁移的人、家庭或人群。
灾害的共同点是对社会带来严重的危害，其发生过程中可能导致大量人员伤亡，大量建筑物、构筑物和基础设施受损，土地、森林、水域等自然资源灭失、减少或者增加，次生性灾害[2]，社会与经济资源因救援、重建而消耗，给文化及人们的心理带来创伤。灾害的发生将影响到灾害移民所处的内部生产生活条件、外部生存发展环境和自身的心理精神状态：生态环境遭到破坏，部分导致恶化；正常社会生产生活秩序被打乱，发展出现停滞或倒退；等等，诸如此类的灾害影响致使移民生存受到威胁，生活质量下降，协调、可持续发展受到挑战。
灾害移民作为国家普通公民中的一员，因灾害导致其正当合法权益受损，作为具有“维护国民安全与福利”功能的政府有责任行动起来，明确灾害移民的权益领域，通过社会动员、资源整合、经济援助等方式，从法律、组织、经济、社会、环境、资源等方面全方位做好灾害移民权益的保障工作，这既是其责任与基本职能的要求，也是科学发展观指导下进行社会主义和谐社会建设的实践体现。
一、灾害移民权益与保障
灾害移民权益，主要是指灾害移民作为权利主体的利益，包括物质的、精神的和人身的各种利益。灾害移民最基本的权利是其生命权、生存权、发展权、个体私有的财产所有权、参与社会事务管理活动的权利等，以及作为社会主体根据宪法和法律所享有的其他权利。国际上一般认为灾害移民的四方面权利需要得到保护和重视：（1）与人身安全相关的权利；（2）获得基本的生活必需品相关的权利；（3）其他经济、社会和文化方面的保护需求相关的权利，例如保留传统文化、心理合理承受、接受教育、丢失财产获得归还（或补偿）以及工作的权利；（4）政治权利，例如选举权、向法庭申诉的自由权利等。前两类权利是紧急状态，即挽救生命阶段最重要的权利。
相对而言，灾害移民是一个弱势群体，在移民过程中的任何一个环节，都可能造成移民财产损失、心理创伤和其他权益的损害。对于灾害移民正当合法权益实现的维护即灾害移民权益保障。从权益保障的行为主体分析，灾害移民权益保障主要分为三类：自我保障、社会力量保障与政府保障。但政府通过运用自己在处理灾害影响和进行灾后重建时的强大行政组织和社会动员能力，可以保证灾害救援与灾后重建工作的有序、高效进行，能够全方位、多角度地集中国家与社会资源为移民提供保障，最大程度地维护移民权益。因此，现实中灾害移民的权益保障多是“以政府为主导、社会力量为补充”的保障，广义上的政府保障也可理解为融合全社会资源进行的保障。
准确把握和理解灾害移民的权益内容和行权诉求，可以在一定程度上增进移民权益保障工作开展的针对性和有效性。结合汶川抗震救灾行动，灾害移民权益与保障主要反映在以下方面：
（1）生命权
生命权是灾害移民作为人与生俱来的基本权益，是指灾害移民具有维持生命存在的权益。灾害移民活动最基本的目标是使得移民脱离灾害威胁，所以灾害移民的生命权是实现灾害移民活动的最为基本的权益。在国际人权法上，生命权是唯一被称为“固有的”权利，即使在社会紧急状态下也不容克减，亦即在任何情况下都要将灾害移民的生命放在首位。在5.12汶川大地震中，政府提出“灾情就是命令，时间就是生命”的抗灾口号，做好紧急救援，只要发现些许生命迹象，就付出百分之百的努力去营救；做好灾民过渡安置，确保幸存灾民的生活，“使灾民活下来，就是最大的胜利”无疑是对生命权重视的最好诠释。
（2）发展权
灾害移民的发展权是移民个人与群体积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化发展并公平享有发展所带来的利益的权利。灾害移民包括两个相互区别又紧密联系的社会过程：人口搬迁和安置重建。[3]移民发展更重要的是保证移民在搬迁后其拥有足够的资源、生计机会、教育机会、就业机会等等，满足其发展的需要。另外，在灾害移民发展权保障上，还应统筹考虑区域人口、资源、环境、经济、社会诸相关因素，结合水库等工程移民、生态移民、扶贫移民等多类移民问题解决、新农村建设、水土保持、退耕还林等活动，注意将移民发展权的实现、维护与区域人口、社会、经济的可持续发展结合起来，比如将灾害移民与新农村建设、城镇化等活动结合取得共赢等。因此，为了使移民和安置区居民取得同样的发展基础，在移民实施过程中，国务院对于灾区群众制定了生活补助金政策；在灾后重建恢复过程中，国家和有关地方应根据当地社会经济发展情况，采取对口支援方式，创造有利于稳定发展的政治、社会与经济环境；在移民和安置地居民充分参与和沟通协商的基础上，制定适合移民社会经济发展规划、优惠政策和扶持措施，扶助他们进行生产生活的恢复与发展。
（3）环境权
灾害移民环境权是指确认移民享有在适宜环境中生存、发展的权利。灾害移民环境权在赋予移民支配环境、享受良好环境权利的同时也赋予其对于排除和防止提供条件较差生产生活环境的请求权。地震灾害属于重大公共安全事件，国家为了维护公共利益，统筹考虑，一方面加强灾区自然环境整治、修复，加强卫生防疫，防止次生灾害发生，在重建过程中保护自然环境和生态系统；另一方面又加大力度，维护社会稳定与正常生产生活秩序的恢复，尽力消除环境变化给移民带来的不利影响，维护移民的社会经济环境权益。灾害移民环境权是移民依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障，甚至也是实现个人财产权、劳动权、休息权和生存权等其他权利的必需条件。
（4）知情权
灾害移民知情权，即是指移民有权知悉灾害对于自身社会经济活动及周围环境的影响可能性及程度，了解和掌握有关灾害移民活动的有关政策规定、补偿标准、安置模式等信息，为自身行为决策的调整、自己应享有权益的维护提供必要的保证，灾害移民知情权的另一个表述即是“应该为移民知情而未公开的信息即为不存在信息”[4]。在抗震救灾过程中，政府采取电视、广播、报纸、宣传材料等形式，向灾民及时传递灾情、抗震救灾进展、灾民安置、灾后重建政策等信息，在维护移民知情权的同时，也稳定了移民情绪，得到了移民的理解与支持，推动了抗震救灾与灾后重建工作的开展。
（5）平等参与权
参与权是灾害移民自己做主的体现，是指在制定受灾人口临时安置、灾后重建期过渡、移民安置政策、移民搬迁安置方案和具体实施的整个过程中，灾害移民的其他利益相关者平等地参与协商、决策方案选择的权利，也包括参与到救灾和灾后重建社会事务管理的权利。平等的参与权还表现在移民在参与各种移民事务时，其所持的传统习俗、价值观念和宗教信仰受到尊重、理解和考虑，不受歧视。在抗震救灾过程中，很多幸存下来的移民迅速参加到抗震救灾队伍中，利用他们熟悉地形、语言等优势，提高了救援效能。同时，在他们积极参与的过程中，也将其建议和意见反映到灾中救援和灾后重建工作中，集思广益中促进了工作的开展，也保证了权利的自我实现与维护。尤其是在灾后重建过程中，需要发挥移民的主观能动性，使他们参与到移民安置去向确定、房屋建设、资源利用、生计恢复、社区重建等各类活动中。
（6）表达权
灾害移民的表达权是指其在参与移民活动时有权表达其作为灾害移民活动中的一个参与者所关注的问题和对于移民工作的有关建议、意见，移民拥有向上级主管部门申诉帮助、搬迁和安置过程中的问题并获得回复的权利，主要包括监督权、建议权和申诉权等权利。监督权是指移民有权对搬迁、安置和重建所有活动进行监督，减少失误和损失，切实保障自身权益。申诉权是指保证移民的申诉渠道畅通，使移民在合法权益受到侵犯时、对移民安置中的问题有抱怨时投诉有门，及时、客观、准确反映移民的意愿、想法、意见和建议。汶川地震中，各地政府纪检部门畅通移民信息反映渠道，加大查处力度，严厉打击移民侵权现象，有力地维护了移民权益。
（7）受助权
受助权是指灾害移民在不能以自己的劳动获得物质生活资料，或在获得的劳动报酬不能完全满足自己的生活需要时，享有由国家和社会给予金钱或实物帮助的权利，受助权之于灾害移民群体最显著的反映是在移民前处于灾难发生之时或在灾后移民安置实施过程中自我生产所得不能满足需要或者因为进入一个新环境而不能很好地适应时，为了维持自身及家庭的基本生存和生活需要，以及获得为了改变现状所必需的发展资源时，获取国家、社会组织及个人的帮助是移民的一种合法权益。对于灾害移民来说，比较重要的是移民享有政府给予的公共财政补助和社会提供的各种援助。灾害移民的公共财政补助，是基于灾害造成的社会经济发展环境与资源的改变，使得其发展受到妨碍，为了促进移民的和谐发展，国家对其采取的无偿资助。除了对于移民进行公共财政补助外，国家还对汶川地震灾区采取了税收、投资、人才、土地规划管理等方面的政策倾斜，以对移民及灾区进行全面帮扶。
（8）和谐权
和谐权被称为继生存权、自由权和发展权之后的第四代人权，[5]灾害移民的和谐权有两方面含义：一方面要求公共权力必须善待每一个移民，另一方面要求移民在主张自己的人权时必须加入自律的维度，即要把尊重他人的权益作为自己行使权益的义务，把有益于公共利益的实现作为自己行使权益的责任。同时，作为群体的移民还要把善待自然作为发展好和维护好移民权益的道德限度。灾害移民和谐权的提出，将会在科学发展观的引领下，开启一个移民权益维护和发展成果共享、多方共赢的新阶段。汶川地震中，一方面，国家和地方既大力支援和帮扶汶川地震灾区抗震救灾和灾后重建，体现了政府与社会各界对于灾民的关心和帮助；另一方面，还应对移民进行灾后“精神家园”重建，使其在对国家、社会怀有感恩之心的基础上重树灾后重建的自强、自立、自助之精神，努力奋斗，从而取得抗震救灾、恢复发展的共同愿景，实现和谐发展目标。
二、灾害移民权益保障的政府责任
政府作为公共利益的代表与灾害移民活动的组织者，兼具能够充分进行社会动员、资源整合的优势，通过营造良好的社会经济发展环境、协调移民过程中复杂的利益关系、完善相关的制度机制等行为为移民权益实现提供保障是其应负的责任，也是构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求。灾害移民涉及到迁出区和安置区两个社会经济系统的融合与发展，维护和实现系统的均衡协调发展关系到移民搬迁安置的顺利实施、生产生活的恢复与重建，亦即灾害移民权益的维护和实现。为此，政府应该积极发挥主导作用，在灾害移民安置中做到物质与非物质并重、政府力量与社会力量并重、安全与发展并重，避免出现移民在搬迁安置过程中可能出现的经济发展、资源利用与分配、社会等方面的冲突，避免出现妨碍移民权益保障实现的问题，树立责任政府的良好形象，担负起应尽的政府责任。
（1）法律保障责任
依法治国是我国的一项基本方略，要使其在灾害移民过程中切实得到贯彻落实，保证移民的各项工作依法进行，使移民权益享有充分的法律保障，政府作为灾害移民的倡导者、组织者，其所应承担的法律保障责任主要表现在以下方面：
制定和完善灾害移民权益保障相关法规与规范。政府要根据《中华人民共和国突发事件法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律和国务院发展改革委员会发布的水电移民实施规范等文件，结合不同种类灾害发生的特定影响，制定并完善各类灾害移民实施条例等规范性文件，对于灾害移民过程中各参与群体尤其是移民的角色、权益进行定位和明确，对于相关保障制度和措施进行原则性设计，确保各利益群体在法规框架内活动，尽量避免作为弱势群体的移民权益侵权事件的发生，同时也使灾害移民工作和移民权益保障有法可依。比如，《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）第38条就规定“地震灾害现场的清理保护，应当在确定无人类生命迹象……的情况下，按照统一组织、科学规划、统筹兼顾、注重保护的原则实施”[6]，明确对灾害移民享有的生命权以及政府的保障责任；第35条则就灾后移民重建过程中参与群体的职责进行了分工，职责分工有利于移民恢复重建工作的实施，也是对于移民生存与发展等权益保障的体现。
强化行政执法管理，提高行政执法效能。政府部门及其工作人员在开展移民工作时，首先自身要具备较高法律意识和行政执法能力，要尽量避免直至消除行政侵权行为的发生。其次加大对于移民的法律维权宣传和能力培训，使得移民能够知法、懂法、守法，并能利用法律武器来进行维权。再者，要对现实中潜在的和已经发生的移民侵权事件进行有效的预防和制止，并且提出完善的措施与建议。
（2）组织保障责任
为了保证灾害移民权益保障工作的顺利实施，政府首先要针对灾害移民的组织机构进行设计，实现运转高效、协调。组织结构设计包括两方面内容，一是灾害移民的组织机构设计，一是专门的移民维权组织体系设计，前者是灾害移民权益保障的总体组织设计，后者属于专项组织设计。
基于灾害发生时间与移民时间的关系，政府对于灾害移民的组织设计可以根据移民所处的状态进行区分。对于为防止灾害或者减少灾害损失而实施的灾害移民活动，亦即主动防御型灾害移民，由于其实施时间的丰裕性，可以和其他工程移民的组织机构设计类似，使用项目管理模式，即由移民涉及区域的各级政府及其有关部门组成项目管理部门，对于灾害移民的补偿、搬迁、安置、恢复、重建与发展、社会维稳、移民维权等工作进行分工实施。对于在突发型自然灾害中进行的移民，亦即突发型灾害移民，出于灾害发生的不可预知性和常设机构运转需要较高成本等因素考虑，可以在制定并完善灾害移民应急预案的基础上设立虚拟的组织机构，明确在不同种类、不同级别的灾害发生时所涉及的政府部门和其应负的职责与权利，灾害发生后，虚拟组织迅速转化为现实组织，灾害移民工作结束后，现实组织又转换为虚拟组织，此种组织设计具有行动迅速、成本较低的优点。但是，值得注意的是，政府在非常态灾害移民组织机构设计时务必要围绕整个灾害应急管理大局进行，不能因小失大，重要的是要将这种不同形态组织的互换制度化。在抗震救灾中，国家设有防震减灾指挥部，全面统筹抗震救灾工作，而当工作重心转移到灾后重建后，国家应成立国务院汶川地震灾后重建委员会，下设办公室，抽调相关部委人员进行统一规划和管理；受灾严重的省、市、县（区）、乡镇应成立相应机构，以便统一管理、资源整合，优质、高效地做好灾后重建工作。另一方面，政府还应充分发挥诸如非营利组织等社会组织在灾害移民活动中的重要作用，加强对于非营利组织的发展规划、引导和监管，比如，在此次抗震救灾中，国家首次接受国际救援并开通志愿者通道，在对其有序管理过程中发挥其作用，真正实现“帮忙不添乱”。笔者认为，移民是人类社会发展过程中的长期、重要的活动，灾害移民只是多种移民活动之一种。因此，从国家公共与社会事务管理需要角度，应从中央到地方在政府机构中常设移民主管部门（如国家移民局），统一管理工程移民、灾害移民、生态移民、环境移民、扶贫移民乃至因为经济等原因发生的各类人口迁移活动，其利在于通过统一的政策、法律、规章制度与健全的政府组织来规范各类移民活动，避免目前的政出多门、社会矛盾突出等问题。
科学、合理的组织机构设计是移民权益保障的硬件基础，但是移民权益保障目标的达成归根结底还需要高素质的工作人员去实现，为此，政府在人力资源保障方面的责任主要为：一方面要对自身及组成部门的工作人员严格要求，比如组建国家专业救援队；借鉴国际灾害移民重建经验，加强对于灾害移民学科研究和专业人才的培养等；一方面也要对设计单位、监理、监测单位等其他参与组织的工作人员的综合素质和专业水平进行经常性的检查、考核与评估，确保各个岗位上的工作人员都能够胜任他们的工作；另一方面，还应加强救灾队伍与重建工作的衔接和人力资源调配。比如在汶川震灾救援工作结束后，救灾部门可以充分利用灾害救援期间到灾区的专业队伍、重型机械设备，及时转入灾区清理工作，进行灾区重建，以加快灾后恢复重建的速度，且节约投资、提高效率。
同时，在灾害移民整个搬迁安置和重建过程中，通过有关知识的宣传、技能的培训、信息的提供以及自身的参与等手段不断提高移民的认知水平和发展能力，提高其综合素质，为其脱灾致富打下良好基础也是政府组织保障责任的内容。
（3）经济保障责任
维护正常的经济秩序和发展环境。灾害移民涉及到迁出区和安置区两个原本处于相对均衡状态的经济系统的融合，但是由于灾害移民又是一种政府行政主导的活动，在政府主导灾区社会经济系统重建的形势下，原本正常的市场经济运行当遭遇到行政系统的强烈、系统干扰时，经济系统经常会出现发展停滞、秩序失稳、金融体系松散等不良反应，这些反应对于移民在新环境中的快速适应和恢复发展是极为不利的。为此，政府在进行灾害移民时应该对于移民影响区域的经济发展秩序和发展质量进行监管，并运用经济、行政和法律等多种手段进行调节和治理，避免在系统融合过程中出现经济震荡、系统崩溃，为移民的经济恢复与发展提供良好的经济环境。
提供充足的发展资源。灾害移民在受灾及灾后移民安置过程中都遭受了程度不同的财富损失，这些损失直接影响到其在安置期间的生活质量和安置后的生产生活水平恢复与提高。为了实现满足移民在安置期间最低生活需要和保证其在安置后生产生活水平不降低并有所提高的目标，政府就要为移民的生存与发展提供耕地、林地、水面等生计恢复必需的自然资源以及就业机会等，发放灾害移民的受灾与过渡期补助、搬迁和重建补助费用，在安置区进行大量公共基础设施建设等，同时还包括为帮助移民及安置区的恢复与发展进行规划，提供优惠经济政策，为移民提供发展所必需的资金、技能培训、就业机会等帮扶措施。
做好移民物资的监管。为了维护移民权益，帮扶移民发展，不论是通过政府的公共财政支付，还是社会力量筹集，在灾害移民过程中通常积累着大量灾害移民搬迁安置与恢复发展所需的物资。这些物资在一定意义上可以说是灾害移民的“救命钱”。为此，政府制定并完善《移民物资管理办法》并落实到实际管理工作中去，对于物资实行全过程监控与管理，对于违规利用移民物资的要严惩，对于高效利用物资的创新探索要奖励，切实做好移民物资的筹集和使用监管，造福移民。
（4）社会管理责任
社会管理是政府的四大功能之一，是指通过对社会系统进行科学合理的干预来实现系统的目标与任务。为了实现灾害移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”与“生产生活达到或超过原有生活水平”的目标，为灾害移民提供良好的社会秩序和发展环境，政府的社会管理责任主要表现在以下几个方面：
提升自身管理能力，维护社会公平与公正。机制设计和政策完善是政府进行社会管理、维护社会良性运行、实现公平公正的重要手段，[7]为此，基于实现和保障移民权益、引导移民系统全面发展的目标，政府有必要通过合理的社会管理机制设计和政策的完善来履行其在灾害移民过程所担负的责任。具体说即是构建合理的意思表达机制、利益协调机制和矛盾调处机制等，妥善处理灾害移民过程中出现的复杂利益关系，尤其是涉及到移民权益保障的利益关系；完善移民信息公开机制、移民协商沟通机制，确保将移民群体纳入到移民系统内活动。建立和健全保证移民的事情由移民知情并参与决策的机制，是移民权益得到保证的基础和根本。同时，政府还应充分发挥社会政策的调节与资源配置作用，制定与完善有利于灾害移民权益维护和保障的补偿补助、搬迁安置、后期扶持等方面的政策，健全包括最低生活保障、养老保障、医疗保障等的灾害移民社会保障政策，完善包括公共财政转移、税收优惠等的财税政策，执行和加强思想文化帮扶和社会安全管理政策等。通过倾斜与优惠政策，尽可能保证在移民过程中遭受不同程度损失的移民获得与安置区非移民同等的发展资源、发展秩序和发展环境，最大限度地维护好他们的合法权益。
发挥社会组织对于灾害移民权益的协同保障作用。社会组织在移民权益保障中一般具有以下特点：一是工作一般倾向基层化，能近距离地接触到移民群众，及时了解移民的现实需要，有利于有针对性开展权益保障工作；二是他们一般都具备一定的专业知识和相关的工作经验；三是其开展活动速度快、周期性短，具有机动灵活的特点；四是其工作还具有细致化的特点，能够补充政府因职能的综合性与宏观性，以及掌握的资源有限而导致的在重建工作中无法面面俱到的不足等等，故而政府要注意优化资源利用，在移民权益保障工作中与社会组织进行合理分工，加强对于社会组织开展移民权益保障工作的引导、管理和监督，有意识地发挥和利用社会组织在灾害移民权益维护和实现中的重要作用。
拓宽移民及其社区组织参与的渠道。政府要针对移民及其社区组织加大参与的作用和意义的认识，大力培育和提高灾害移民的参与意识。政府要不断拓宽灾害移民的参与渠道，引导和培训移民在参与中维权的意识和能力，使之成为政府维权、社会维权之后移民维权的“第三大法宝”。
（5）环境保障责任
政府在进行灾害移民时，应当注意灾害移民的传统风俗、价值信仰、文化遗产等移民社会环境的保留、资料留存和在安置区的重建工作，以及灾害移民心理调节与精神疏导工作。比如汶川地震中受灾较重的北川县城的异地重建，应突出羌族文化特色，抢救、恢复和重建羌族文化，维护羌族文化的有效传承。羌族民俗博物馆、非物质文化遗产传习所、文物征集与保护等应成为北川羌族文化重建的重点。因为这些物质的、非物质的因素支撑着移民的日常社会行为方式，有的还发挥着发展资源的功能，出于传承文化、尊重灾害移民的价值观念、缓解他们在安置区新环境下的不适应以及提高他们的恢复、发展能力的目的，政府有责任对灾害移民的生活环境进行保障。
在维护好良好社会生活环境的同时，还要注意灾害移民过程中自然环境的保护与改善，将灾后重建与区域可持续发展结合起来统筹考虑。政府要依据因地制宜的原则，针对灾害移民迁出区的自然环境恢复与改善提出规划与实施计划；对于移民安置区的选择要建立在区域环境资源承载力科学分析的基础之上，[8]避免出现因环境超载导致安置区环境恶化现象的发生；加强移民影响区尤其是灾害发生区环境的监测、监控，并组织相关环境情况调查和环境卫生整治等工作，为灾害移民提供一个适宜、安全的自然生态环境。
（6）人权保障责任
《世界人权宣言》所指的人权应当为全世界人民所享有。[9]根据《发展权利宣言》，政府对于人权具有尊重、保护和促进的义务，由于人权保护不是一朝一夕的事，涉及多方因素，也只有政府才能担负人权的保障责任。[10]灾害移民的生命权、发展权等是其人权的重要组成部分，同样应该受到政府的保障。政府对于灾害移民的人权保障责任主要表现为加强人权保护观念的宣传，提升移民人权保护意识；着力发展灾害移民影响区域的社会经济，提高区域综合实力；突出预防，建设和完善人权保护机制与政策体系；发展壮大与监督引导移民维权机构的组织建设和功能发挥；运用国家权力或社会力量对于灾害移民过程的侵权现象进行监控、制止和惩戒等。其中，作为人权保障的基础，政府通过为移民区域和灾害移民提供物资、信息咨询和政策优惠等发展资源，提高移民生产生活水平，增强区域社会经济整体实力，这对于灾害移民的人权保障而言尤为重要。总之，政府责任在灾害移民权益保障工作中的发挥，不应只表现在安置区新的建筑群和发展的数据方面，而更应是提高移民的生存发展质量、扩展其生存发展空间，实现人与自然之间的和谐。
〔参考文献〕
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灾害性移民（Disaster Forced Migration）是指因干旱、洪水、狂风、暴雨、冰雹、地震、蝗虫、海啸、火山爆发、泥石流、山崩、瘟疫等自然灾害因素胁迫导致的人口迁移与社会经济重建活动，[1]也具有活动主体之义。灾害移民属于非自愿性移民的一种，具有强制性、突发性、区域社会性等特点。5.12汶川大地震灾害造成的人口临时性和永久性迁移及其恢复重建活动就属于灾害移民活动。灾害移民也可以指因为各种灾害而进行异地之间的临时性迁移或永久性迁移的人、家庭或人群。
灾害的共同点是对社会带来严重的危害，其发生过程中可能导致大量人员伤亡，大量建筑物、构筑物和基础设施受损，土地、森林、水域等自然资源灭失、减少或者增加，次生性灾害[2]，社会与经济资源因救援、重建而消耗，给文化及人们的心理带来创伤。灾害的发生将影响到灾害移民所处的内部生产生活条件、外部生存发展环境和自身的心理精神状态：生态环境遭到破坏，部分导致恶化；正常社会生产生活秩序被打乱，发展出现停滞或倒退；等等，诸如此类的灾害影响致使移民生存受到威胁，生活质量下降，协调、可持续发展受到挑战。
灾害移民作为国家普通公民中的一员，因灾害导致其正当合法权益受损，作为具有“维护国民安全与福利”功能的政府有责任行动起来，明确灾害移民的权益领域，通过社会动员、资源整合、经济援助等方式，从法律、组织、经济、社会、环境、资源等方面全方位做好灾害移民权益的保障工作，这既是其责任与基本职能的要求，也是科学发展观指导下进行社会主义和谐社会建设的实践体现。
一、灾害移民权益与保障
灾害移民权益，主要是指灾害移民作为权利主体的利益，包括物质的、精神的和人身的各种利益。灾害移民最基本的权利是其生命权、生存权、发展权、个体私有的财产所有权、参与社会事务管理活动的权利等，以及作为社会主体根据宪法和法律所享有的其他权利。国际上一般认为灾害移民的四方面权利需要得到保护和重视：（1）与人身安全相关的权利；（2）获得基本的生活必需品相关的权利；（3）其他经济、社会和文化方面的保护需求相关的权利，例如保留传统文化、心理合理承受、接受教育、丢失财产获得归还（或补偿）以及工作的权利；（4）政治权利，例如选举权、向法庭申诉的自由权利等。前两类权利是紧急状态，即挽救生命阶段最重要的权利。
相对而言，灾害移民是一个弱势群体，在移民过程中的任何一个环节，都可能造成移民财产损失、心理创伤和其他权益的损害。对于灾害移民正当合法权益实现的维护即灾害移民权益保障。从权益保障的行为主体分析，灾害移民权益保障主要分为三类：自我保障、社会力量保障与政府保障。但政府通过运用自己在处理灾害影响和进行灾后重建时的强大行政组织和社会动员能力，可以保证灾害救援与灾后重建工作的有序、高效进行，能够全方位、多角度地集中国家与社会资源为移民提供保障，最大程度地维护移民权益。因此，现实中灾害移民的权益保障多是“以政府为主导、社会力量为补充”的保障，广义上的政府保障也可理解为融合全社会资源进行的保障。
准确把握和理解灾害移民的权益内容和行权诉求，可以在一定程度上增进移民权益保障工作开展的针对性和有效性。结合汶川抗震救灾行动，灾害移民权益与保障主要反映在以下方面：
（1）生命权
生命权是灾害移民作为人与生俱来的基本权益，是指灾害移民具有维持生命存在的权益。灾害移民活动最基本的目标是使得移民脱离灾害威胁，所以灾害移民的生命权是实现灾害移民活动的最为基本的权益。在国际人权法上，生命权是唯一被称为“固有的”权利，即使在社会紧急状态下也不容克减，亦即在任何情况下都要将灾害移民的生命放在首位。在5.12汶川大地震中，政府提出“灾情就是命令，时间就是生命”的抗灾口号，做好紧急救援，只要发现些许生命迹象，就付出百分之百的努力去营救；做好灾民过渡安置，确保幸存灾民的生活，“使灾民活下来，就是最大的胜利”无疑是对生命权重视的最好诠释。
（2）发展权
灾害移民的发展权是移民个人与群体积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化发展并公平享有发展所带来的利益的权利。灾害移民包括两个相互区别又紧密联系的社会过程：人口搬迁和安置重建。[3]移民发展更重要的是保证移民在搬迁后其拥有足够的资源、生计机会、教育机会、就业机会等等，满足其发展的需要。另外，在灾害移民发展权保障上，还应统筹考虑区域人口、资源、环境、经济、社会诸相关因素，结合水库等工程移民、生态移民、扶贫移民等多类移民问题解决、新农村建设、水土保持、退耕还林等活动，注意将移民发展权的实现、维护与区域人口、社会、经济的可持续发展结合起来，比如将灾害移民与新农村建设、城镇化等活动结合取得共赢等。因此，为了使移民和安置区居民取得同样的发展基础，在移民实施过程中，国务院对于灾区群众制定了生活补助金政策；在灾后重建恢复过程中，国家和有关地方应根据当地社会经济发展情况，采取对口支援方式，创造有利于稳定发展的政治、社会与经济环境；在移民和安置地居民充分参与和沟通协商的基础上，制定适合移民社会经济发展规划、优惠政策和扶持措施，扶助他们进行生产生活的恢复与发展。
（3）环境权
灾害移民环境权是指确认移民享有在适宜环境中生存、发展的权利。灾害移民环境权在赋予移民支配环境、享受良好环境权利的同时也赋予其对于排除和防止提供条件较差生产生活环境的请求权。地震灾害属于重大公共安全事件，国家为了维护公共利益，统筹考虑，一方面加强灾区自然环境整治、修复，加强卫生防疫，防止次生灾害发生，在重建过程中保护自然环境和生态系统；另一方面又加大力度，维护社会稳定与正常生产生活秩序的恢复，尽力消除环境变化给移民带来的不利影响，维护移民的社会经济环境权益。灾害移民环境权是移民依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障，甚至也是实现个人财产权、劳动权、休息权和生存权等其他权利的必需条件。
（4）知情权
灾害移民知情权，即是指移民有权知悉灾害对于自身社会经济活动及周围环境的影响可能性及程度，了解和掌握有关灾害移民活动的有关政策规定、补偿标准、安置模式等信息，为自身行为决策的调整、自己应享有权益的维护提供必要的保证，灾害移民知情权的另一个表述即是“应该为移民知情而未公开的信息即为不存在信息”[4]。在抗震救灾过程中，政府采取电视、广播、报纸、宣传材料等形式，向灾民及时传递灾情、抗震救灾进展、灾民安置、灾后重建政策等信息，在维护移民知情权的同时，也稳定了移民情绪，得到了移民的理解与支持，推动了抗震救灾与灾后重建工作的开展。
（5）平等参与权
参与权是灾害移民自己做主的体现，是指在制定受灾人口临时安置、灾后重建期过渡、移民安置政策、移民搬迁安置方案和具体实施的整个过程中，灾害移民的其他利益相关者平等地参与协商、决策方案选择的权利，也包括参与到救灾和灾后重建社会事务管理的权利。平等的参与权还表现在移民在参与各种移民事务时，其所持的传统习俗、价值观念和宗教信仰受到尊重、理解和考虑，不受歧视。在抗震救灾过程中，很多幸存下来的移民迅速参加到抗震救灾队伍中，利用他们熟悉地形、语言等优势，提高了救援效能。同时，在他们积极参与的过程中，也将其建议和意见反映到灾中救援和灾后重建工作中，集思广益中促进了工作的开展，也保证了权利的自我实现与维护。尤其是在灾后重建过程中，需要发挥移民的主观能动性，使他们参与到移民安置去向确定、房屋建设、资源利用、生计恢复、社区重建等各类活动中。
（6）表达权
灾害移民的表达权是指其在参与移民活动时有权表达其作为灾害移民活动中的一个参与者所关注的问题和对于移民工作的有关建议、意见，移民拥有向上级主管部门申诉帮助、搬迁和安置过程中的问题并获得回复的权利，主要包括监督权、建议权和申诉权等权利。监督权是指移民有权对搬迁、安置和重建所有活动进行监督，减少失误和损失，切实保障自身权益。申诉权是指保证移民的申诉渠道畅通，使移民在合法权益受到侵犯时、对移民安置中的问题有抱怨时投诉有门，及时、客观、准确反映移民的意愿、想法、意见和建议。汶川地震中，各地政府纪检部门畅通移民信息反映渠道，加大查处力度，严厉打击移民侵权现象，有力地维护了移民权益。
（7）受助权
受助权是指灾害移民在不能以自己的劳动获得物质生活资料，或在获得的劳动报酬不能完全满足自己的生活需要时，享有由国家和社会给予金钱或实物帮助的权利，受助权之于灾害移民群体最显著的反映是在移民前处于灾难发生之时或在灾后移民安置实施过程中自我生产所得不能满足需要或者因为进入一个新环境而不能很好地适应时，为了维持自身及家庭的基本生存和生活需要，以及获得为了改变现状所必需的发展资源时，获取国家、社会组织及个人的帮助是移民的一种合法权益。对于灾害移民来说，比较重要的是移民享有政府给予的公共财政补助和社会提供的各种援助。灾害移民的公共财政补助，是基于灾害造成的社会经济发展环境与资源的改变，使得其发展受到妨碍，为了促进移民的和谐发展，国家对其采取的无偿资助。除了对于移民进行公共财政补助外，国家还对汶川地震灾区采取了税收、投资、人才、土地规划管理等方面的政策倾斜，以对移民及灾区进行全面帮扶。
（8）和谐权
和谐权被称为继生存权、自由权和发展权之后的第四代人权，[5]灾害移民的和谐权有两方面含义：一方面要求公共权力必须善待每一个移民，另一方面要求移民在主张自己的人权时必须加入自律的维度，即要把尊重他人的权益作为自己行使权益的义务，把有益于公共利益的实现作为自己行使权益的责任。同时，作为群体的移民还要把善待自然作为发展好和维护好移民权益的道德限度。灾害移民和谐权的提出，将会在科学发展观的引领下，开启一个移民权益维护和发展成果共享、多方共赢的新阶段。汶川地震中，一方面，国家和地方既大力支援和帮扶汶川地震灾区抗震救灾和灾后重建，体现了政府与社会各界对于灾民的关心和帮助；另一方面，还应对移民进行灾后“精神家园”重建，使其在对国家、社会怀有感恩之心的基础上重树灾后重建的自强、自立、自助之精神，努力奋斗，从而取得抗震救灾、恢复发展的共同愿景，实现和谐发展目标。
二、灾害移民权益保障的政府责任
政府作为公共利益的代表与灾害移民活动的组织者，兼具能够充分进行社会动员、资源整合的优势，通过营造良好的社会经济发展环境、协调移民过程中复杂的利益关系、完善相关的制度机制等行为为移民权益实现提供保障是其应负的责任，也是构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求。灾害移民涉及到迁出区和安置区两个社会经济系统的融合与发展，维护和实现系统的均衡协调发展关系到移民搬迁安置的顺利实施、生产生活的恢复与重建，亦即灾害移民权益的维护和实现。为此，政府应该积极发挥主导作用，在灾害移民安置中做到物质与非物质并重、政府力量与社会力量并重、安全与发展并重，避免出现移民在搬迁安置过程中可能出现的经济发展、资源利用与分配、社会等方面的冲突，避免出现妨碍移民权益保障实现的问题，树立责任政府的良好形象，担负起应尽的政府责任。
（1）法律保障责任
依法治国是我国的一项基本方略，要使其在灾害移民过程中切实得到贯彻落实，保证移民的各项工作依法进行，使移民权益享有充分的法律保障，政府作为灾害移民的倡导者、组织者，其所应承担的法律保障责任主要表现在以下方面：
制定和完善灾害移民权益保障相关法规与规范。政府要根据《中华人民共和国突发事件法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律和国务院发展改革委员会发布的水电移民实施规范等文件，结合不同种类灾害发生的特定影响，制定并完善各类灾害移民实施条例等规范性文件，对于灾害移民过程中各参与群体尤其是移民的角色、权益进行定位和明确，对于相关保障制度和措施进行原则性设计，确保各利益群体在法规框架内活动，尽量避免作为弱势群体的移民权益侵权事件的发生，同时也使灾害移民工作和移民权益保障有法可依。比如，《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）第38条就规定“地震灾害现场的清理保护，应当在确定无人类生命迹象……的情况下，按照统一组织、科学规划、统筹兼顾、注重保护的原则实施”[6]，明确对灾害移民享有的生命权以及政府的保障责任；第35条则就灾后移民重建过程中参与群体的职责进行了分工，职责分工有利于移民恢复重建工作的实施，也是对于移民生存与发展等权益保障的体现。
强化行政执法管理，提高行政执法效能。政府部门及其工作人员在开展移民工作时，首先自身要具备较高法律意识和行政执法能力，要尽量避免直至消除行政侵权行为的发生。其次加大对于移民的法律维权宣传和能力培训，使得移民能够知法、懂法、守法，并能利用法律武器来进行维权。再者，要对现实中潜在的和已经发生的移民侵权事件进行有效的预防和制止，并且提出完善的措施与建议。
（2）组织保障责任
为了保证灾害移民权益保障工作的顺利实施，政府首先要针对灾害移民的组织机构进行设计，实现运转高效、协调。组织结构设计包括两方面内容，一是灾害移民的组织机构设计，一是专门的移民维权组织体系设计，前者是灾害移民权益保障的总体组织设计，后者属于专项组织设计。
基于灾害发生时间与移民时间的关系，政府对于灾害移民的组织设计可以根据移民所处的状态进行区分。对于为防止灾害或者减少灾害损失而实施的灾害移民活动，亦即主动防御型灾害移民，由于其实施时间的丰裕性，可以和其他工程移民的组织机构设计类似，使用项目管理模式，即由移民涉及区域的各级政府及其有关部门组成项目管理部门，对于灾害移民的补偿、搬迁、安置、恢复、重建与发展、社会维稳、移民维权等工作进行分工实施。对于在突发型自然灾害中进行的移民，亦即突发型灾害移民，出于灾害发生的不可预知性和常设机构运转需要较高成本等因素考虑，可以在制定并完善灾害移民应急预案的基础上设立虚拟的组织机构，明确在不同种类、不同级别的灾害发生时所涉及的政府部门和其应负的职责与权利，灾害发生后，虚拟组织迅速转化为现实组织，灾害移民工作结束后，现实组织又转换为虚拟组织，此种组织设计具有行动迅速、成本较低的优点。但是，值得注意的是，政府在非常态灾害移民组织机构设计时务必要围绕整个灾害应急管理大局进行，不能因小失大，重要的是要将这种不同形态组织的互换制度化。在抗震救灾中，国家设有防震减灾指挥部，全面统筹抗震救灾工作，而当工作重心转移到灾后重建后，国家应成立国务院汶川地震灾后重建委员会，下设办公室，抽调相关部委人员进行统一规划和管理；受灾严重的省、市、县（区）、乡镇应成立相应机构，以便统一管理、资源整合，优质、高效地做好灾后重建工作。另一方面，政府还应充分发挥诸如非营利组织等社会组织在灾害移民活动中的重要作用，加强对于非营利组织的发展规划、引导和监管，比如，在此次抗震救灾中，国家首次接受国际救援并开通志愿者通道，在对其有序管理过程中发挥其作用，真正实现“帮忙不添乱”。笔者认为，移民是人类社会发展过程中的长期、重要的活动，灾害移民只是多种移民活动之一种。因此，从国家公共与社会事务管理需要角度，应从中央到地方在政府机构中常设移民主管部门（如国家移民局），统一管理工程移民、灾害移民、生态移民、环境移民、扶贫移民乃至因为经济等原因发生的各类人口迁移活动，其利在于通过统一的政策、法律、规章制度与健全的政府组织来规范各类移民活动，避免目前的政出多门、社会矛盾突出等问题。
科学、合理的组织机构设计是移民权益保障的硬件基础，但是移民权益保障目标的达成归根结底还需要高素质的工作人员去实现，为此，政府在人力资源保障方面的责任主要为：一方面要对自身及组成部门的工作人员严格要求，比如组建国家专业救援队；借鉴国际灾害移民重建经验，加强对于灾害移民学科研究和专业人才的培养等；一方面也要对设计单位、监理、监测单位等其他参与组织的工作人员的综合素质和专业水平进行经常性的检查、考核与评估，确保各个岗位上的工作人员都能够胜任他们的工作；另一方面，还应加强救灾队伍与重建工作的衔接和人力资源调配。比如在汶川震灾救援工作结束后，救灾部门可以充分利用灾害救援期间到灾区的专业队伍、重型机械设备，及时转入灾区清理工作，进行灾区重建，以加快灾后恢复重建的速度，且节约投资、提高效率。
同时，在灾害移民整个搬迁安置和重建过程中，通过有关知识的宣传、技能的培训、信息的提供以及自身的参与等手段不断提高移民的认知水平和发展能力，提高其综合素质，为其脱灾致富打下良好基础也是政府组织保障责任的内容。
（3）经济保障责任
维护正常的经济秩序和发展环境。灾害移民涉及到迁出区和安置区两个原本处于相对均衡状态的经济系统的融合，但是由于灾害移民又是一种政府行政主导的活动，在政府主导灾区社会经济系统重建的形势下，原本正常的市场经济运行当遭遇到行政系统的强烈、系统干扰时，经济系统经常会出现发展停滞、秩序失稳、金融体系松散等不良反应，这些反应对于移民在新环境中的快速适应和恢复发展是极为不利的。为此，政府在进行灾害移民时应该对于移民影响区域的经济发展秩序和发展质量进行监管，并运用经济、行政和法律等多种手段进行调节和治理，避免在系统融合过程中出现经济震荡、系统崩溃，为移民的经济恢复与发展提供良好的经济环境。
提供充足的发展资源。灾害移民在受灾及灾后移民安置过程中都遭受了程度不同的财富损失，这些损失直接影响到其在安置期间的生活质量和安置后的生产生活水平恢复与提高。为了实现满足移民在安置期间最低生活需要和保证其在安置后生产生活水平不降低并有所提高的目标，政府就要为移民的生存与发展提供耕地、林地、水面等生计恢复必需的自然资源以及就业机会等，发放灾害移民的受灾与过渡期补助、搬迁和重建补助费用，在安置区进行大量公共基础设施建设等，同时还包括为帮助移民及安置区的恢复与发展进行规划，提供优惠经济政策，为移民提供发展所必需的资金、技能培训、就业机会等帮扶措施。
做好移民物资的监管。为了维护移民权益，帮扶移民发展，不论是通过政府的公共财政支付，还是社会力量筹集，在灾害移民过程中通常积累着大量灾害移民搬迁安置与恢复发展所需的物资。这些物资在一定意义上可以说是灾害移民的“救命钱”。为此，政府制定并完善《移民物资管理办法》并落实到实际管理工作中去，对于物资实行全过程监控与管理，对于违规利用移民物资的要严惩，对于高效利用物资的创新探索要奖励，切实做好移民物资的筹集和使用监管，造福移民。
（4）社会管理责任
社会管理是政府的四大功能之一，是指通过对社会系统进行科学合理的干预来实现系统的目标与任务。为了实现灾害移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”与“生产生活达到或超过原有生活水平”的目标，为灾害移民提供良好的社会秩序和发展环境，政府的社会管理责任主要表现在以下几个方面：
提升自身管理能力，维护社会公平与公正。机制设计和政策完善是政府进行社会管理、维护社会良性运行、实现公平公正的重要手段，[7]为此，基于实现和保障移民权益、引导移民系统全面发展的目标，政府有必要通过合理的社会管理机制设计和政策的完善来履行其在灾害移民过程所担负的责任。具体说即是构建合理的意思表达机制、利益协调机制和矛盾调处机制等，妥善处理灾害移民过程中出现的复杂利益关系，尤其是涉及到移民权益保障的利益关系；完善移民信息公开机制、移民协商沟通机制，确保将移民群体纳入到移民系统内活动。建立和健全保证移民的事情由移民知情并参与决策的机制，是移民权益得到保证的基础和根本。同时，政府还应充分发挥社会政策的调节与资源配置作用，制定与完善有利于灾害移民权益维护和保障的补偿补助、搬迁安置、后期扶持等方面的政策，健全包括最低生活保障、养老保障、医疗保障等的灾害移民社会保障政策，完善包括公共财政转移、税收优惠等的财税政策，执行和加强思想文化帮扶和社会安全管理政策等。通过倾斜与优惠政策，尽可能保证在移民过程中遭受不同程度损失的移民获得与安置区非移民同等的发展资源、发展秩序和发展环境，最大限度地维护好他们的合法权益。
发挥社会组织对于灾害移民权益的协同保障作用。社会组织在移民权益保障中一般具有以下特点：一是工作一般倾向基层化，能近距离地接触到移民群众，及时了解移民的现实需要，有利于有针对性开展权益保障工作；二是他们一般都具备一定的专业知识和相关的工作经验；三是其开展活动速度快、周期性短，具有机动灵活的特点；四是其工作还具有细致化的特点，能够补充政府因职能的综合性与宏观性，以及掌握的资源有限而导致的在重建工作中无法面面俱到的不足等等，故而政府要注意优化资源利用，在移民权益保障工作中与社会组织进行合理分工，加强对于社会组织开展移民权益保障工作的引导、管理和监督，有意识地发挥和利用社会组织在灾害移民权益维护和实现中的重要作用。
拓宽移民及其社区组织参与的渠道。政府要针对移民及其社区组织加大参与的作用和意义的认识，大力培育和提高灾害移民的参与意识。政府要不断拓宽灾害移民的参与渠道，引导和培训移民在参与中维权的意识和能力，使之成为政府维权、社会维权之后移民维权的“第三大法宝”。
（5）环境保障责任
政府在进行灾害移民时，应当注意灾害移民的传统风俗、价值信仰、文化遗产等移民社会环境的保留、资料留存和在安置区的重建工作，以及灾害移民心理调节与精神疏导工作。比如汶川地震中受灾较重的北川县城的异地重建，应突出羌族文化特色，抢救、恢复和重建羌族文化，维护羌族文化的有效传承。羌族民俗博物馆、非物质文化遗产传习所、文物征集与保护等应成为北川羌族文化重建的重点。因为这些物质的、非物质的因素支撑着移民的日常社会行为方式，有的还发挥着发展资源的功能，出于传承文化、尊重灾害移民的价值观念、缓解他们在安置区新环境下的不适应以及提高他们的恢复、发展能力的目的，政府有责任对灾害移民的生活环境进行保障。
在维护好良好社会生活环境的同时，还要注意灾害移民过程中自然环境的保护与改善，将灾后重建与区域可持续发展结合起来统筹考虑。政府要依据因地制宜的原则，针对灾害移民迁出区的自然环境恢复与改善提出规划与实施计划；对于移民安置区的选择要建立在区域环境资源承载力科学分析的基础之上，[8]避免出现因环境超载导致安置区环境恶化现象的发生；加强移民影响区尤其是灾害发生区环境的监测、监控，并组织相关环境情况调查和环境卫生整治等工作，为灾害移民提供一个适宜、安全的自然生态环境。
（6）人权保障责任
《世界人权宣言》所指的人权应当为全世界人民所享有。[9]根据《发展权利宣言》，政府对于人权具有尊重、保护和促进的义务，由于人权保护不是一朝一夕的事，涉及多方因素，也只有政府才能担负人权的保障责任。[10]灾害移民的生命权、发展权等是其人权的重要组成部分，同样应该受到政府的保障。政府对于灾害移民的人权保障责任主要表现为加强人权保护观念的宣传，提升移民人权保护意识；着力发展灾害移民影响区域的社会经济，提高区域综合实力；突出预防，建设和完善人权保护机制与政策体系；发展壮大与监督引导移民维权机构的组织建设和功能发挥；运用国家权力或社会力量对于灾害移民过程的侵权现象进行监控、制止和惩戒等。其中，作为人权保障的基础，政府通过为移民区域和灾害移民提供物资、信息咨询和政策优惠等发展资源，提高移民生产生活水平，增强区域社会经济整体实力，这对于灾害移民的人权保障而言尤为重要。总之，政府责任在灾害移民权益保障工作中的发挥，不应只表现在安置区新的建筑群和发展的数据方面，而更应是提高移民的生存发展质量、扩展其生存发展空间，实现人与自然之间的和谐。
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