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摘 要：随着经济和社会的发展，无立法权区域民意的立法表达已成为一个重要话题和现实难题。有立法权的国家机关除了通过公开征求意见、召开座谈会、听证会等形式外，还应克服部门利益立法、立法信息不对称等弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道、丰富民众获取立法信息的路径。
关键词：无立法权区域；民意；立法表达
中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2010）12-0074-04
根据《立法法》的规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定地方规章。以此为标准，我们可以将我国地方各行政区域划分为有立法权区域和无立法权区域。目前，无论是地域面积还是人口数量，无立法权区域在我国都大量地存在。①
民意产生法，正确集中起来且通过制度形式表达出来的民意就是法。但在现行立法体制下，绝大多数民意机关都没有立法权。随着经济和社会的发展，无立法权区域民意的立法表达成为一个重要话题和现实难题。以江苏为例，很多无立法权区域内的事项都急需立法保护：湖泊类的如固城湖、阳澄湖、瘦西湖、洪泽湖；自然保护区类的如长江豚类自然保护区、大丰麋鹿国家级自然保护区；风景名胜区类的如狼山风景名胜区、古运河——黄河风光带风景名胜区；传统工艺美术类的如手工织造云锦、苏绣、漆器、紫砂等。但在现行立法体制下，上述对象的立法保护都处于真空状态。
从法理上说，有立法权的国家机关在行使立法权时通过公开征求意见、召开座谈会、听证会、论证会等形式，也能在一定程度上反映无立法权区域的民意。在极个别情况下，也会为无立法权区域制定相应的地方立法。②除此之外，“无立法权区域”民意的立法表达还应注意以下几个主要方面：
一、克服部门利益立法的弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道
人大是立法机关，但授权行政机关立法或授权行政部门起草法案已成为一种惯例。据统计，我国地方政府及地方政府部门掌握了80%的法案起草权。即便是人大主持的立法，在提出项目、拟定草案等过程中，也往往由地方政府部门主导完成。虽然表面来看，地方性法规在起草时由该行政区域的地方政府进行立法说明，但实际上，这些立法在很大程度上反映了政府部门的利益和意志。这极有可能使政府部门非常便利地在草案甚至在法规中扩充自己的权力，争管辖、争审批、争发证、争收费、争处罚、争经费，对自身责任和义务则轻描淡写。这种做法的直接后果就是一些地方性法规带有比较浓厚的政府部门利益色彩，对无立法权区域的民意没有什么反映或反映不够。因此，要提高地方性法规的立法质量，就必须克服部门利益立法的弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道。
第一，充分发挥人大代表的作用。目前，民意反映的制度路径还是人大代表间接反映这种方式。四川省德阳市罗江县人大代表李国喜因在全国率先成立专职人大代表工作室而受到广泛关注，此事被称为“民主宪政探索的一种有益尝试”。但遗憾的是：2010年8月23日提请全国人大常委会审议的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》明确规定，代表不得设个人工作室，同时还建议增加规定“代表不脱离各自生产和工作岗位”。这使罗江县的试验不得不戛然而止。我们认为，人大代表直接为选民服务，是宪政的应有之义。因此，这种修法涉嫌违宪，反映了最高立法机关偏好间接接纳民意的基本理念。从实践来看，农民、农村进城务工人员、下岗人员、城市外来人口、贫困人口、老年人等弱势群体的权益最需要立法保护。但在关乎其切身利益的相关立法决策中，他们往往无法有效保护自己的利益，甚至处于集体失语状态。相对而言，通过发挥无立法权区域人大代表的作用，能够将这些群体的声音充分反映出来。因此，现在必须采取竞选、述职等强化责任的方式，从制度上保证人大代表做好民众的“代言人”，加强与选民之间的联系，使立法机关真正成为民意机关。一方面，要加强人大代表与选民和选举单位的联系，深入基层、了解民意。现阶段人大代表联系选民的方式主要有走访、通讯联系、代表接待日、同选民见面以及视察、调查和检查等。为使联系工作取得实效，应确保将现有的联系方式落到实处。为了减少走过场的现象，可以对人大代表与选民的联系在某种程度上予以量化，对人大代表联系选民的时间、次数等作出强制性规定，将人大代表与选民的联系经常化、明确化。例如，可以适当增加走访或同选民见面的频率，将“不定期地深入到选民或选举单位中了解情况”变为定期走访，把“一年中有目的的与一些选民见一两次面”变为以半年或者季度、月为单位。另一方面，要充分重视县乡级基层人大及人大代表的意见。在以往地方性法规的立法实践中，基层人大及人大代表的意见没有受到应有的重视，上级人大很少征求基层人大及人大代表的意见，某些应景式的征求意见也显得时间仓促，导致基层人大及人大代表根本无法在时间和空间上广泛征求民意，只能召集相关的几个部门进行讨论，再把这些意见综合起来反馈给上级人大，无法保证意见质量。这种长期的习惯做法养成的路径依赖是：无立法权区域的基层人大及人大代表对地方性法规的立法过程漠不关心。民意，就在这种“零和博弈”式的游戏中被浪费和抛弃。实际上，无立法权区域人大代表的方方面面与民众的联系相对来说较为紧密。因此，在制定地方性法规时，建议邀请区县人大及人大代表参与立法调研、座谈等活动，透过他们来倾听民众的声音、收集民众的意見。只有这样，我国目前数量庞大的基层人大代表队伍才能真正反映民意。
第二，引入立法前论证机制，防止部门利益侵犯人民利益。当前，地方性法规制定过程中的一个现实问题是：一些迫切需要立法的项目迟迟“难产”，另一些无须立法或应暂缓立项的立法却占用了有限的立法资源。因此，在地方性法规制定过程中，应引入立法前论证机制。这一制度的实质是把住立法项目的入口，对预立项目进行审查和筛选，把真正符合条件的立法项目纳入立法规划之中，在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各个要素具备的前提下适时启动立法项目。［3］据此，政府各行政部门报送的立法项目就需要统一经过立法机关的审查和筛选，这有利于坚持和强化人大的立法主体地位，确保人大能对哪些领域真正急需出台法规、法规的制定目的是否合乎人民利益等作出独立判断，防止少数部门在“不纯的立法动机”下提出立法动议，从而提高地方立法的目的正当性。
第三，建立全方位、立体式的民意上达制度。在制定地方性法规过程中，可以采取多种形式反映无立法权区域的民意：必须征求无立法权区域的人大代表（至少是省级人大代表）的意见和建议；向职能部门书面征询意见时，应以邮件的形式把征求意见草案直接发给被征询对象，限时要求以书面形式反馈；组织有关利益方召开座谈会，面对面就法规的内容进行探讨，征求各方意见；邀请民众旁听有关会议，包括座谈会、立法听证会等，或者借用电视电话会议的形式，在各地设立分会场，进行现场互动，以扩大基层参与人数和参与质量；通过新闻媒体向社会公开法规草案或就某些主要问题进行问卷调查；重视网站建设，设立网络意见箱、对本行政区域有实际意义的问题开设论坛、开辟参与地方立法专栏等，广泛吸纳民意，给立法机关提供有价值的意见和建议。
二、克服立法信息不对称的弊端，丰富民众获取立法信息的渠道
民众表达自己的立法意愿，前提条件是及时、全面、准确地获取各种立法信息。目前，立法机关在公开征求立法计划意见时，多数地方只有立法计划（征求意见稿）的法规名称，有的地方只发一个公开征集立法项目的公告。法规草案征求意见时，很多时候只公布法规草案条文。面对如此简单的信息，要民众表达意愿，其难度可想而知。因此，要提高地方性法规立法质量，就必须克服立法信息不对称的弊端，丰富民众获取立法信息的渠道。
第一，加大立法信息的公布力度。立法计划公开征求意见时，对立法计划的法规名称、立法依据、立法背景和争议的主要问题等内容都要作一定的介绍；除此之外，对立法机关的立法权限也要简单介绍，避免有些民众提出超越立法权限范围的项目。法规草案公开征求意见时，不仅要公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释以及地方立法送审稿形成经过、社会各界以及相关国家机关的意见、分歧等。法规公布时，不仅要公布法规的文本，还要公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。
第二，选择发布立法信息的合适媒体。在信息发布媒体的选择上，要根据信息需求者的具体情况，作出有针对性的安排，保证不同阶层的民众都能够快速而准确地接收到立法信息，为民意的充分表达奠定必要的基础。例如，立法机关公布立法信息大多通过报纸、网络等媒介，这很容易使相当一部分与这些媒介没有接触或接触不多的群体远离参与立法讨论的平台，而这类人群往往是处于社会基层的民众。因此，在农村，应该最大化地利用手机等现代化通讯手段。现在，网络在农村还不是很普遍，但手机、电视、广播等很普及。一些与农民有切身利益的立法需要征求意见和建议时，应该善于利用这些平台。
第三，必须注意立法的世俗化问题。立法的过程实际上是一个普适性原则不断世俗化的过程。因此，立法应该注意调动民众表达意愿的积极性，扩大立法公开的范围，让民众有更多的机会参与立法，近距离了解立法、亲近立法。例如，各种公开的立法信息应尽量使用通俗的语言，太学术化、抽象化的词汇只会使民众与法律过程渐行渐远。因此，地方立法的立法语言必须易于让民众理解和掌握；当地方立法涉及特定的群体时，才可使用该特定人群所通晓的专业术语；如果在事关普通群众的立法中必须使用专业术语，则应有专门的条文进行解释。
三、克服孤家寡人式的立法弊端，聚拢无立法权区域的“立法同道”
现在的许多立法是孤家寡人式的立法，或者说是卡拉OK式的立法，其最大特点是：立法者可以不管别人的感受，沉醉于自己所设定的场域中的种种独角戏，而没有使立法本身成为立法同道们进行观点碰撞、利益博弈的一种场所和一个机会。在我们看来，这种立法方式或者立法倾向非常危险。因此，要提高地方性法规立法质量，就必须克服孤家寡人立法的弊端，聚拢无立法权区域的“立法同道”。
第一，以县级人大积极参与地方立法为龙头，造就一支地方性法规的立法参与大军。实际上，许多地方人士对参与制定地方性法规热情很高，他们也有自己的一些独到见解。因此，我们建议：虽然县里没有立法权，但应该建立立法联系点、联系人。这些人有时间、有能力，只要赋予其职能、给予一定的补贴，就一定能最广泛地征求民意。在地方性法规立法规划出台后，可以由这些立法联系点、联系人去进行调研，形成简单的书面调研报告后提交立法小组。如此日积月累，就会形成一支关心地方性法规的立法参与大军。
第二，广泛吸纳各方对象的意见和建议。立法时广泛吸纳各方对象的意见和建议，就能体现多数人的利益，集中多数人的智慧，使法规中设定的各种制度更贴近实际、更科学易行。因此，在纵向上，应将立法民意的收集触角由乡镇伸展到村和社区，再到组到户。在横向上，应征求方方面面的意见，包括：（1）利益各方的意见。立法主体不能是一元的，被法规所调整的对象天然是立法参与的主体。（2）律师的意见。相对于其他群体，关注实务的律师往往对立法具有敏锐的洞察力。（3）弱势群体的意见。在以往立法中，“草根阶层”的参与是最为缺乏的。在立法中，应特别重视他们的声音，让他们有更多的机会表达意见和建议、参与社会管理，促进社会的发展。（4）有关专家的意见。除法律人士以外，地方性法规应根据所涉及的内容，征求在某一方面比較精通并具有丰富实务经验的专业人士的意见。必须指出的是，广泛吸纳各方对象的意见和建议也是为了把立法过程作为宣传动员的过程，从立法开始就吸引民众讨论、参与，以利于民众了解立法的意图和宗旨、增强关注程度，使民众及相关利益团体最终形成自觉参与立法、自觉遵守法律的良好习惯，不断壮大法律人队伍。
第三，立法者应严肃对待民意。实践中，在将公开征集到的民众意见提交立法决策者时，经常只有简单的意见归类和列举，意见提出人也被简称为“有人”、“许多公民”。而对未被采纳的民众意见，也没有及时的、必要的反馈和解释说明，使得有些民意“石沉大海”。立法是支持和反对的声音理性表达且得到尊重的过程，一致举手通过的法律不一定是良法。只有将反对者的意见和建议以一种明白且理性的方式在立法中加以反映或说明，才能使立法赢得尊重（赢得反对者尊重的法律虽然不见得全部是良法，但至少证明了立法过程的民主化），才能使法律人队伍具有存在和壮大的合理性。□
参考文献：
［1］胡建淼.公权力研究［M］.浙江：浙江大学出版社，2005：105.
［2］刘小冰.国家紧急权力制度研究［M］.北京：法律出版社，2008：167.
［3］赵立新.“立法前论证”有着很强的现实性和必要性［J］.人大研究，2009(4)：1.
责任编辑：钱国华
关键词：无立法权区域；民意；立法表达
中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2010）12-0074-04
根据《立法法》的规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定地方规章。以此为标准，我们可以将我国地方各行政区域划分为有立法权区域和无立法权区域。目前，无论是地域面积还是人口数量，无立法权区域在我国都大量地存在。①
民意产生法，正确集中起来且通过制度形式表达出来的民意就是法。但在现行立法体制下，绝大多数民意机关都没有立法权。随着经济和社会的发展，无立法权区域民意的立法表达成为一个重要话题和现实难题。以江苏为例，很多无立法权区域内的事项都急需立法保护：湖泊类的如固城湖、阳澄湖、瘦西湖、洪泽湖；自然保护区类的如长江豚类自然保护区、大丰麋鹿国家级自然保护区；风景名胜区类的如狼山风景名胜区、古运河——黄河风光带风景名胜区；传统工艺美术类的如手工织造云锦、苏绣、漆器、紫砂等。但在现行立法体制下，上述对象的立法保护都处于真空状态。
从法理上说，有立法权的国家机关在行使立法权时通过公开征求意见、召开座谈会、听证会、论证会等形式，也能在一定程度上反映无立法权区域的民意。在极个别情况下，也会为无立法权区域制定相应的地方立法。②除此之外，“无立法权区域”民意的立法表达还应注意以下几个主要方面：
一、克服部门利益立法的弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道
人大是立法机关，但授权行政机关立法或授权行政部门起草法案已成为一种惯例。据统计，我国地方政府及地方政府部门掌握了80%的法案起草权。即便是人大主持的立法，在提出项目、拟定草案等过程中，也往往由地方政府部门主导完成。虽然表面来看，地方性法规在起草时由该行政区域的地方政府进行立法说明，但实际上，这些立法在很大程度上反映了政府部门的利益和意志。这极有可能使政府部门非常便利地在草案甚至在法规中扩充自己的权力，争管辖、争审批、争发证、争收费、争处罚、争经费，对自身责任和义务则轻描淡写。这种做法的直接后果就是一些地方性法规带有比较浓厚的政府部门利益色彩，对无立法权区域的民意没有什么反映或反映不够。因此，要提高地方性法规的立法质量，就必须克服部门利益立法的弊端，畅通无立法权区域民意的上达通道。
第一，充分发挥人大代表的作用。目前，民意反映的制度路径还是人大代表间接反映这种方式。四川省德阳市罗江县人大代表李国喜因在全国率先成立专职人大代表工作室而受到广泛关注，此事被称为“民主宪政探索的一种有益尝试”。但遗憾的是：2010年8月23日提请全国人大常委会审议的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》明确规定，代表不得设个人工作室，同时还建议增加规定“代表不脱离各自生产和工作岗位”。这使罗江县的试验不得不戛然而止。我们认为，人大代表直接为选民服务，是宪政的应有之义。因此，这种修法涉嫌违宪，反映了最高立法机关偏好间接接纳民意的基本理念。从实践来看，农民、农村进城务工人员、下岗人员、城市外来人口、贫困人口、老年人等弱势群体的权益最需要立法保护。但在关乎其切身利益的相关立法决策中，他们往往无法有效保护自己的利益，甚至处于集体失语状态。相对而言，通过发挥无立法权区域人大代表的作用，能够将这些群体的声音充分反映出来。因此，现在必须采取竞选、述职等强化责任的方式，从制度上保证人大代表做好民众的“代言人”，加强与选民之间的联系，使立法机关真正成为民意机关。一方面，要加强人大代表与选民和选举单位的联系，深入基层、了解民意。现阶段人大代表联系选民的方式主要有走访、通讯联系、代表接待日、同选民见面以及视察、调查和检查等。为使联系工作取得实效，应确保将现有的联系方式落到实处。为了减少走过场的现象，可以对人大代表与选民的联系在某种程度上予以量化，对人大代表联系选民的时间、次数等作出强制性规定，将人大代表与选民的联系经常化、明确化。例如，可以适当增加走访或同选民见面的频率，将“不定期地深入到选民或选举单位中了解情况”变为定期走访，把“一年中有目的的与一些选民见一两次面”变为以半年或者季度、月为单位。另一方面，要充分重视县乡级基层人大及人大代表的意见。在以往地方性法规的立法实践中，基层人大及人大代表的意见没有受到应有的重视，上级人大很少征求基层人大及人大代表的意见，某些应景式的征求意见也显得时间仓促，导致基层人大及人大代表根本无法在时间和空间上广泛征求民意，只能召集相关的几个部门进行讨论，再把这些意见综合起来反馈给上级人大，无法保证意见质量。这种长期的习惯做法养成的路径依赖是：无立法权区域的基层人大及人大代表对地方性法规的立法过程漠不关心。民意，就在这种“零和博弈”式的游戏中被浪费和抛弃。实际上，无立法权区域人大代表的方方面面与民众的联系相对来说较为紧密。因此，在制定地方性法规时，建议邀请区县人大及人大代表参与立法调研、座谈等活动，透过他们来倾听民众的声音、收集民众的意見。只有这样，我国目前数量庞大的基层人大代表队伍才能真正反映民意。
第二，引入立法前论证机制，防止部门利益侵犯人民利益。当前，地方性法规制定过程中的一个现实问题是：一些迫切需要立法的项目迟迟“难产”，另一些无须立法或应暂缓立项的立法却占用了有限的立法资源。因此，在地方性法规制定过程中，应引入立法前论证机制。这一制度的实质是把住立法项目的入口，对预立项目进行审查和筛选，把真正符合条件的立法项目纳入立法规划之中，在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各个要素具备的前提下适时启动立法项目。［3］据此，政府各行政部门报送的立法项目就需要统一经过立法机关的审查和筛选，这有利于坚持和强化人大的立法主体地位，确保人大能对哪些领域真正急需出台法规、法规的制定目的是否合乎人民利益等作出独立判断，防止少数部门在“不纯的立法动机”下提出立法动议，从而提高地方立法的目的正当性。
第三，建立全方位、立体式的民意上达制度。在制定地方性法规过程中，可以采取多种形式反映无立法权区域的民意：必须征求无立法权区域的人大代表（至少是省级人大代表）的意见和建议；向职能部门书面征询意见时，应以邮件的形式把征求意见草案直接发给被征询对象，限时要求以书面形式反馈；组织有关利益方召开座谈会，面对面就法规的内容进行探讨，征求各方意见；邀请民众旁听有关会议，包括座谈会、立法听证会等，或者借用电视电话会议的形式，在各地设立分会场，进行现场互动，以扩大基层参与人数和参与质量；通过新闻媒体向社会公开法规草案或就某些主要问题进行问卷调查；重视网站建设，设立网络意见箱、对本行政区域有实际意义的问题开设论坛、开辟参与地方立法专栏等，广泛吸纳民意，给立法机关提供有价值的意见和建议。
二、克服立法信息不对称的弊端，丰富民众获取立法信息的渠道
民众表达自己的立法意愿，前提条件是及时、全面、准确地获取各种立法信息。目前，立法机关在公开征求立法计划意见时，多数地方只有立法计划（征求意见稿）的法规名称，有的地方只发一个公开征集立法项目的公告。法规草案征求意见时，很多时候只公布法规草案条文。面对如此简单的信息，要民众表达意愿，其难度可想而知。因此，要提高地方性法规立法质量，就必须克服立法信息不对称的弊端，丰富民众获取立法信息的渠道。
第一，加大立法信息的公布力度。立法计划公开征求意见时，对立法计划的法规名称、立法依据、立法背景和争议的主要问题等内容都要作一定的介绍；除此之外，对立法机关的立法权限也要简单介绍，避免有些民众提出超越立法权限范围的项目。法规草案公开征求意见时，不仅要公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释以及地方立法送审稿形成经过、社会各界以及相关国家机关的意见、分歧等。法规公布时，不仅要公布法规的文本，还要公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。
第二，选择发布立法信息的合适媒体。在信息发布媒体的选择上，要根据信息需求者的具体情况，作出有针对性的安排，保证不同阶层的民众都能够快速而准确地接收到立法信息，为民意的充分表达奠定必要的基础。例如，立法机关公布立法信息大多通过报纸、网络等媒介，这很容易使相当一部分与这些媒介没有接触或接触不多的群体远离参与立法讨论的平台，而这类人群往往是处于社会基层的民众。因此，在农村，应该最大化地利用手机等现代化通讯手段。现在，网络在农村还不是很普遍，但手机、电视、广播等很普及。一些与农民有切身利益的立法需要征求意见和建议时，应该善于利用这些平台。
第三，必须注意立法的世俗化问题。立法的过程实际上是一个普适性原则不断世俗化的过程。因此，立法应该注意调动民众表达意愿的积极性，扩大立法公开的范围，让民众有更多的机会参与立法，近距离了解立法、亲近立法。例如，各种公开的立法信息应尽量使用通俗的语言，太学术化、抽象化的词汇只会使民众与法律过程渐行渐远。因此，地方立法的立法语言必须易于让民众理解和掌握；当地方立法涉及特定的群体时，才可使用该特定人群所通晓的专业术语；如果在事关普通群众的立法中必须使用专业术语，则应有专门的条文进行解释。
三、克服孤家寡人式的立法弊端，聚拢无立法权区域的“立法同道”
现在的许多立法是孤家寡人式的立法，或者说是卡拉OK式的立法，其最大特点是：立法者可以不管别人的感受，沉醉于自己所设定的场域中的种种独角戏，而没有使立法本身成为立法同道们进行观点碰撞、利益博弈的一种场所和一个机会。在我们看来，这种立法方式或者立法倾向非常危险。因此，要提高地方性法规立法质量，就必须克服孤家寡人立法的弊端，聚拢无立法权区域的“立法同道”。
第一，以县级人大积极参与地方立法为龙头，造就一支地方性法规的立法参与大军。实际上，许多地方人士对参与制定地方性法规热情很高，他们也有自己的一些独到见解。因此，我们建议：虽然县里没有立法权，但应该建立立法联系点、联系人。这些人有时间、有能力，只要赋予其职能、给予一定的补贴，就一定能最广泛地征求民意。在地方性法规立法规划出台后，可以由这些立法联系点、联系人去进行调研，形成简单的书面调研报告后提交立法小组。如此日积月累，就会形成一支关心地方性法规的立法参与大军。
第二，广泛吸纳各方对象的意见和建议。立法时广泛吸纳各方对象的意见和建议，就能体现多数人的利益，集中多数人的智慧，使法规中设定的各种制度更贴近实际、更科学易行。因此，在纵向上，应将立法民意的收集触角由乡镇伸展到村和社区，再到组到户。在横向上，应征求方方面面的意见，包括：（1）利益各方的意见。立法主体不能是一元的，被法规所调整的对象天然是立法参与的主体。（2）律师的意见。相对于其他群体，关注实务的律师往往对立法具有敏锐的洞察力。（3）弱势群体的意见。在以往立法中，“草根阶层”的参与是最为缺乏的。在立法中，应特别重视他们的声音，让他们有更多的机会表达意见和建议、参与社会管理，促进社会的发展。（4）有关专家的意见。除法律人士以外，地方性法规应根据所涉及的内容，征求在某一方面比較精通并具有丰富实务经验的专业人士的意见。必须指出的是，广泛吸纳各方对象的意见和建议也是为了把立法过程作为宣传动员的过程，从立法开始就吸引民众讨论、参与，以利于民众了解立法的意图和宗旨、增强关注程度，使民众及相关利益团体最终形成自觉参与立法、自觉遵守法律的良好习惯，不断壮大法律人队伍。
第三，立法者应严肃对待民意。实践中，在将公开征集到的民众意见提交立法决策者时，经常只有简单的意见归类和列举，意见提出人也被简称为“有人”、“许多公民”。而对未被采纳的民众意见，也没有及时的、必要的反馈和解释说明，使得有些民意“石沉大海”。立法是支持和反对的声音理性表达且得到尊重的过程，一致举手通过的法律不一定是良法。只有将反对者的意见和建议以一种明白且理性的方式在立法中加以反映或说明，才能使立法赢得尊重（赢得反对者尊重的法律虽然不见得全部是良法，但至少证明了立法过程的民主化），才能使法律人队伍具有存在和壮大的合理性。□
参考文献：
［1］胡建淼.公权力研究［M］.浙江：浙江大学出版社，2005：105.
［2］刘小冰.国家紧急权力制度研究［M］.北京：法律出版社，2008：167.
［3］赵立新.“立法前论证”有着很强的现实性和必要性［J］.人大研究，2009(4)：1.
责任编辑：钱国华