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摘 要：土地供需矛盾日益尖锐已成为地方政府在推进工业化和城镇化进展中的重要障碍。本文在分析土地节约集约利用的理论基础上，以国家节约集约利用试点市合肥市为例，分析了以“双向约束”为主的制度创新模式及主要成效。并对进一步推进土地节约集约利用提出相关政策建议。
关键词：节约集约用地；国家试点；双向约束；制度创新
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1003-5192(2011)05-0064-06
A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification—A Case of Hefei
LI Xue-ming, SHI Lei
(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)
Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.
Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation
1 引言
土地供需矛盾日益尖锐已成为地方政府在推进工业化和城镇化进程中的重要障碍。2007年全国耕地面积为18.27亿亩，按照到2020年18亿亩耕地不可减少的“红线”估算，每年可供占用的土地面积仅为200万亩，不足建设用地需求面积的1/6。此外，土地利用方面还存在着土地资源短缺、城市土地低效利用和区域生态空间破碎化并存的现象。现实的压力决定了土地利用不能再走粗放式的老路，寻求在节约集约利用约束条件下的土地发展新模式，对于解决当前中国土地利用问题具有重要意义。
2 土地节约集约利用的内涵
西方学界很早就意识到土地的节约集约利用有益于提高土地的经济效益，并从不同的学科角度对这一问题予以阐述。1867年，马克思注意到农村集约耕作中存在着报酬递增的规律性，“所谓耕作集约化，无非是指资本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上”［1］；而级差地租的存在，则促使土地利用者在空间上寻找最合理的节约集约用地方式，“地价昂贵的第一个后果便是，使人们不得不高度集约使用土地”［2］；伴随着新制度经济学的兴起，经济学家开始从土地产权配置的角度来研究此问题［3］；20世纪70年代以来，城市规划学则进一步分析了土地节约集约利用与经济效益间更加复杂的内在联系：Arnott和Lewis从微观行为理论出发，研究了影响城市土地利用的因素，发现在城市用地扩展中，投资密度（土地集约水平的重要指标）与资本的利率成反比，与地租的预期变化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理论，扩展了城镇土地利用结构的均衡模型，证明土地集约程度的重要指标—建筑物层高从中心城市的CBD向外围递减，且大城市的土地集约利用程度高于小城市［5］；Stern从城市发展的历史路径依赖特征出发，对不同形式的城市人口密度函数进行了估计，发现距离中心城市的远近是解释人口密度的重要因素［6］；西方学界在研究过程中逐渐出现了田园城市、卫星城镇、带型城市、现代城市等多种土地节约集约利用模式，并最终形成了较为成熟和完整的土地节约集约利用理论—“精明增长（Smart Growth）”。
以这些理论为基础，20世纪80年代开始，国内学者结合中国实践经验，以地理科学、土地科学、城市科学等为基础，进一步探讨了在中国情境下的土地节约集约利用问题。曹建海认为：土地节约集约利用是一个相对性概念，相对于中国传统的粗放用地模式，土地节约集约利用是一个动态调整的过程，随着经济社会的发展，在中国不同历史时期有不同的土地利用集约度，因此，不应寻找最高的土地利用强度，而应寻找最优集约度，使土地利用的经济效益与环境效益、社会效益相统一［7］；毛蒋兴认为：土地节约集约利用应当引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在经济学中有一定的计量标准，达不到或者超过这个标准，都会导致土地利用效率的损失［8］；部分学者从不同空间尺度出发，认为中国的城市土地集约利用应包括宏观、中观和微观3个层次［9］。可以发现，随着研究的不断深化，土地节约集约利用的内涵和外延在不断扩大。
虽然迄今为止，学术界关于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识［10］，不难发现土地节约集约利用的基本内涵应当是：对有限的土地资源，依靠科学的规划、先进的管理，通过集中投入有效的资源、劳动和技术（设备），以环境消耗最小化为原则，实现经济效益、社会效益和环境效益三者综合效益最大化；其中，节约用地强调用地效果，主要是从保护土地资源出发，通过政策、措施或技术手段，减少经济社会发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地则强调用地方式，主要通过增加生产要素投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用强度和效率达到一个合理的水平。一般而言，集约用地必然导致节约用地，集约用地是节约用地的主要手段。
3 土地节约集约利用的实践
中国政府自改革开放以后，一直在探索符合中国实际的土地节约集约利用模式。1984年中国科学院地理研究所率先开展了土地利用类型的研究，并完成了全国1∶100万土地利用现状图的编制工作；1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，有力地促进了土地的合理利用和管理，但当时的法律法规严重滞后，没有相应的体制、机制和法制作保证，对规划引导用地的要求只是一纸空文，集约用地的思想，只能依赖与当时生产方式相对应的建设用地定额指标体系进行管理；1998年以后，新修订的《土地管理法》及其后续的规定，确立了社会主义市场经济体制下城市土地利用规划、土地用途管制、耕地保护、建设用地管理以及土地使用制度改革的基本规范；2008年，国务院《关于促进土地节约集约利用的通知》要求：建立节约集约用地的长效机制，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子；此后，国土资源部专门召开研讨会，研究全国范围内的土地节约集约利用问题，确定长沙黎托片、合肥市和广东省为全国的区域、城市和省级层面的节约集约试点单位，并在全国范围内开展了开发区土地节约和集约用地评价工作。
在2008年确定的节约集约试点单位中，合肥市是唯一的国家试点市。作为经济快速发展和城市化率快速提升的省会城市，合肥市土地供求差距不断扩大。为此，探索节约集约用地对于合肥市科学发展具有重要意义。在两年多较为系统的探索与实践中，合肥市在土地的节约集约利用模式方面进行了多方面的尝试，总结了大量的经验，为全国推进节约集约用地工作提供了有益的借鉴。
4 合肥节约集约用地试点市的制度创新及成效
4.1 合肥市土地利用现状分析
依据第二次全国土地调查统计，合肥市行政辖区总面积7055平方公里，现有耕地562万亩，按照户籍人口计算，人均耕地面积不足1.2亩，严格保护耕地等农用地资源和节约集约利用土地非常必要。
合肥市城镇市辖区面积838平方公里，其中建设用地416平方公里。2007年，合肥市开展闲置土地清理，当年清理土地1600亩；2009年，再次清理闲置土地6700余亩，批而未用土地7000余亩；2010年，合肥市开展工业用地潜力调查，其中某国家级开发区工业用地总面积12.21平方公里，平均投资强度为220.22万元/亩，闲置面积713.81亩；低效面积3911.17亩，占总量的25%。另外，合肥全市共有城中村358个，总占地7.9万亩，除去30%的安置用地，还有约5.5万亩潜力。由此，节约集约利用城镇存量建设用地，非常重要。
合肥市农村居民点布局松散，土地浪费现象严重。全市特别是三县农村居民点宏观上布局松散，微观上缺乏统一规划，空隙地多，人均用地规模偏高。2009年末，全市农村居民点人均用地面积达231平方米，远高于《村镇规划标准》中相应的最高人均用地标准(120~150平方米／人)。据统计，合肥市农村现有70.74万个住户，农村宅基地占地96万亩，人均0.4亩，户均1.35亩，其中约70万人（约合21.4万个住户）已经有1年以上不在农村居住。按照农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米计算，实际农村空置住房面积达2739万平方米，浪费严重。如果按照人均综合占地100平方米规划，全市可退宅还耕60多万亩。由此，节约集约利用农村建设用地，非常必要。
伴随着合肥经济和城市建设的快速推进，人多地少的矛盾还会进一步加剧。在市区增量土地的供应方面，也存在着制约因素。从供给数量上看，城市建设用地增长潜力有限。难以作为城市建设用地的面积占市辖区增量土地总面积的68.9%。不考虑基本农田的保护要求，可以作为城市建设用地的农用地、居民点与工矿用地、闲置的荒草地与裸土地和其他可用于城市建设的土地面积只占市辖区增量土地总面积的31.1%。从布局上看，西北部分布有饮用水源—董铺水库和大房郢水库，可利用的土地需要作为生态环保用地；东部分布大型铁路编组站，受其分割，土地难以成片开发使用；西南部土地开发利用程度较高，增量土地资源较少，仅占6%，尚要在较高的土地利用水平基础上挖掘利用潜力。节约集约利用土地，是保障合肥市未来经济社会发展和城乡建设的必由途径。
4.2 合肥市节约集约用地的制度创新
合肥市在具体工作实践中，主要通过建立“双向约束”机制、调整城镇体系布局、集约建设开发园区、集中改造城中村、规模推进土地整理和紧凑开发滨湖新区等创新手段，实现节约集约用地目标。
4.2.1 建立“双向约束”机制
“双向约束”机制是合肥市在土地节约集约用地探索过程中所实施的一种全新机制。它的核心内容是在建设用地审批、管理和使用的全过程以合同方式约定双方的权利和义务，从而实现建设项目用地长效管理和过程管理。在以往土地的使用过程中，地方政府在土地利用问题上存在着博弈支付，地方政府与中央政府在土地利用上也存在着博弈支付，项目用地之间在排他性产权未界定情况下在土地利用上同样存在着博弈支付，在排他性产权尚未建立的条件下，地方政府和企业以较低成本掠夺土地等生产要素，增加了土地利用的社会边际成本，使得土地利用的综合效益降低。一个负责任的政府和一个希望赚取稳定效用的企业可以通过建立“双向约束”机制很好地解决这一问题［11］。
在市场经济体系下，经济主体间的关系基于对双方都有约束力的契约与合同上，主体的经济行为受严格的市场法规的约束与调节，可有效地降低交易费用，形成代价最小的规范性的经济行为方式。契约与合同以责、权、利三者清晰的划定为内涵，经济主体既受法律保护，也受法律约束，从某种意义上讲，回归到公共意志中去，最终保护的是公众的利益。“双向约束”机制体现了现代政府以效率和公平为基本目标的治理理念，强调现代政府服务理念和现代企业节约集约用地的社会责任。政府要提供更多的公共产品，更平等地面对社会其他主体，充分显示了政府与投资者之间的公开平等的契约关系，展现了现代服务型政府与土地利用者和谐的委托代理关系，为实现双方互利共羸奠定了坚实基础。“双向约束”的具体措施包括：
对政府和项目建设单位双方都制定约束制度，平等共羸。“双向约束”机制最核心的是“约束的双向性”。对建设项目设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模等指标，明确项目建设周期和具体方式，建立建设履约保证金、验收考核、项目退出等约束制度。对政府部门实行并联审批、缺席默认、限时办结等一系列的约束机制，对重大项目，实行集中调度制和行政领衔督办制。
政府负责净地阳光供应、降低成本。为真正落实“双向约束”机制，合肥市所有待供土地均为“净地”，凡不是“净地”的，不予上市供应。各类用地均在市场上实行阳光供应，工业项目的业主可以就用地规模和用地方式等与土地管理委员会直接进行面对面沟通。既最大限度地保护了原土地使用者的利益，又给投资者吃了“定心丸”，使他们能聚精会神搞建设，一心一意谋发展。对一些大型用地项目实行“统一规划、分块供应”。这其中，土地管理委员会集体决策机制的实施，在节约集约用地制度实施上，发挥了有效的“源头”控制作用。
建立全方位跟踪服务与监管控制。在每一个项目前期招商阶段，多个部门即介入服务。在土地上市之初，就以文字及要约的方式将土地的供应条件写进土地供应文件内，包括约束项目单位的产业类型、建设工期、投资强度、用地规模和税收等及约束政府部门的服务质量、服务效率、供地方式等；在依法依程序完成相关手续后，在签订土地出让合同过程中，严格按照土地供应文件的要求起草合同，并将“双向约束”的内容写进合同里，作为合同履行的必要义务，同时，也将违约责任写进合同，这样就使得“双向约束”的内容通过合同形式受法律约束和保护；在项目的每一阶段及项目全部完成后，对于双方不能按照合同约定事宜执行双向约束要求的，都有一定的举措作为罚则。若用地方不能履行约定义务，供地方可以采取提高土地成本、行政罚款直至收回土地的强力措施；若供地方不能履行约定义务，用地方可以采取向上级投诉及人民法院起诉的多种有效方法。
4.2.2 调整城镇体系布局
改变以往中心城区单中心和城镇分散无序粗放的发展模式。以城市公共交通和产业布局为发展轴，促进设施共享、要素集聚、用地节约集约，构建多中心、组团式、紧凑型融合协调的发展模式，实现主城区、新区、组团、重点镇协调紧凑发展的目标。
4.2.3 集约建设开发园区
严格禁止开发区内项目的低水平重复建设和无序蔓延，逐步释放开发区的“发展空间”；通过完善用地指标项目管理制度、实施用地评估控制、改革计划分配等手段，使开发区内土地利用的效益大幅提高。
4.2.4 集中改造城中村
以城市规划为依据，以空间形态改造为重点，突破零散的土地使用权限制，对城中村集中连片改造。在改造过程中坚持统一规划、阳光操作、综合改造，配套建设，为城市提供了大量基础设施用地，并为建设生态宜居城市奠定基础。
4.2.5 规模推进农村土地整理
将土地整理、宅基地整理、新村镇建设和农业产业化经营“四位一体”结合起来，科学谋划土地整理工作程序，整合支农项目资金，统一实施，规模经营，从而促进整个经济社会的健康发展。
4.2.6 紧凑式开发滨湖新区
在滨湖新区建设上，在区位优势较好的区域实行紧凑式开发，并引入了六大节约集约用地模式：方格网道路方式，利用方格网道路体系通达性强，土地利用率高的特点，相对其他自由式路网结构节省土地5%~15%；综合交通节地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、轨道交通系统为骨干的快速公交系统，有效降低小汽车占用城市道路资源；立体城市开发方式，采用立体交通、人车分流，实现交通组织的平面布置向立体布置的转变，节约道路用地面积；CBD节地方式，鼓励办公、酒店、酒店式公寓等多种功能混合的综合开发项目及功能丰富的街区营造；社区中心节地方式，把社区服务单元和城市行政管理单元合二为一，采用社区中心模式，既提升设施的综合服务能力，又实现节约集约用地；基础设施走廊与城市综合管沟节地方式，结合高速公路、铁路用地形成的城市对外通道，建设城市基础设施走廊，形成综合管廊骨干网络。
4.3 主要成效
通过实施“双向约束”机制，既保证了项目又好又快建设，又切实维护了投资者的合法权益，实现了政府和投资者的“双赢”。以“滨湖世纪城”项目为例，通过与土地受让人签订“双向约束”合同，项目提前近5个月开工建设，提前一年半竣工使用，项目单位用两年时间完成了近460万平方米的开发总量（约相当于合肥市环城公园内的建筑总量），并且建筑质量优秀，人居环境良好。滨湖世纪城项目区也成为合肥市经济、社会和生态效益最好的区域之一。再如总建筑面积60余万平方米的万达广场项目一年内建成，成为合肥房地产市场名列前茅的利税大户、品牌大户和就业大户。“双向约束”机制还把一些土地投机者拒之门外，使得宝贵的土地资源免被圈占和浪费。
通过调整城镇布局，工业项目容积率由过去的不足0.4提高到1.0以上，节地面积超过25%；居住项目由过去多层建筑为主，转变为以高层建筑为主，容积率由过去的1.3提高到2.5以上，节地面积超过30%。大型商办设施由过去的不足2.0提高到4.0以上，节地面积超过30%。
通过集约建设开发园区，工业项目容积率由过去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工业项目容积率达到1.0以上，单位工业用地产出提高30%，节约工业用地25%，投资强度提高50%，亩均税收提高50%。现在，合肥市工业项目投资强度要求达到400万元/亩，税收要求达到30万元/亩以上。
通过城中村的改建工程，为合肥市提供了5700亩的基础设施用地，增加建筑面积4200万平方米，相当于节地面积21平方公里。
通过实施若干“规模推进”的土地整理项目，每年新增耕地约9000亩，其中村庄整治新增耕地5244亩，新增耕地率为12.54%。整理后的土地实现产业化经营和社区化管理，推进了乡村经济的发展和城市化进程。这种以土地整理科学化规范化为特色的土地整理方式被誉为“合肥模式”。
通过紧凑式开发滨湖新区，共节约用地29.16平方公里，节地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米减少到18平方米，人均居住建筑面积达到30平方米。承载人口由126万人增加到170万人，可增加44万人，相当于节约居住用地10.56平方公里。
从总体上看，合肥市土地节约集约利用在全市范围内取得了良好的效果，据统计，2009年合肥市固定资产投资占全国总量的1%，用地量仅占全国用地量的0.002%，同时，开展土地节约集约利用工作以来，合肥市固定资产投资以40%比例递增，而用地量却以10%比例递减。这两组数据充分显示了土地利用效率的不断提高。合肥市成为全国土地节约集约利用的典范，为全国土地管理创造了新鲜的经验。
5 结论及政策建议
合肥市作为全国首个土地节约集约使用试点城市，两年来的诸多探索为其他城市的土地节约集约使用提供了宝贵的借鉴。为深入推进土地节约集约利用，提高土地利用效率，结合合肥市的工作经验，本文提出如下政策建议：
（1）进一步推广和完善“双向约束”机制，加强对土地开发中的操作流程管理。以精细化管理为主要措施，完善土地审批、使用、管理全过程的“双向约束”。第一，改进和完善国家土地出让制式合同，强化节约集约用地的控制。保障优质项目早落地、早投产、早见效。第二，在经批准的规划总平图上应标注每幢主体工程的开工建设时序，逐步实现“一张图”管理。第三，针对具体项目设置容积率、绿地率等其他指标及开工建设要求。根据项目开工建设时序，统一规划，分期供地。细化双向约束的内容和管理体制，在计划申请阶段，即需提交用地计划预申请表、标有具体位置的卫星遥感图、项目分布图等材料和亩均投资强度、亩均产出等指标，增加“双向约束”的科学性。第四，重点加强对政府的约束，提高行政效能。将节约集约用地纳入各级政府考核体系，坚持投资有强度，配套有限度，建设有进度，建筑有高度，监管有力度的项目管理原则。年度用地计划指标安排与土地节约集约利用程度相挂钩，做到有奖有罚，奖罚分明。建立“3+X” 并联会审模式（3为规划部门、发改委、经信委，X为针对具体项目涉及相关参会单位，主要为国税局、地税局等），合理核定用地规模，并重点对开发园区管委会和其他用地单位进行考核，考核结果与用地指标挂钩。
（2）在城镇体系建设和开发园区建设中建立新的节约集约用地指标体系，提高土地使用效率。因地制宜，将用地由规划计划管理向规划计划和项目并重管理转变。分类（如交通、水利、电力、教育等）建立节约集约用地指标体系，对于重点开发园区要分区域设定投资强度、产业政策、税收额度、就业岗位等综合控制指标。我国现行的工业项目用地指标（如投资强度、容积率等）国家标准明显偏低，应逐步提高。可通过科学的指标体系，引导用地向高效率、高附加值项目倾斜。
（3）在农村土地整理工作中开展土地发展权交易，统筹城乡发展。发挥市场机制的作用，开展“土地发展权交易”，逐步建立城乡统一的土地市场。“土地发展权交易”不仅能优化土地配置，提高土地利用效率，增加社会总收益。还能通过市场化的指标交易，节省政府进行耕地保护、土地管理和土地开发的成本。此外，还可以使广大农村获得宝贵的农业发展资金，促进城乡之间财力的转移，也有助于乡村农业比较优势的充分发挥，实现城乡统筹发展的目标，保证广大农民真正享受土地制度创新的成果。
（4）科学制定规划，指导土地节约集约利用。土地利用规划必须基于对所在区域未来经济社会与土地利用发展趋势的准确把握，对各类土地利用优化配置，从而实现土地的节约集约利用。为提高规划实施的可操作性，应将土地规划、城市规划、主导功能区规划和节约集约用地规划融为一起，在具体制定规划时，需要以土地产权为基础，编制节约集约用地标准分幅规划图。在农村比例尺应统一为1∶2000左右；在城市密集区，比例尺应为1∶500左右。大比例尺的规划图有助于制作精细化的开发计划。在规划依法履行公示、审查和审批环节后，公告实施，接受社会的监督。在土地管理中，严格按规划用地和管地，依据规划管理项目。
（4）在土地节约集约利用工作中积极探索生态阈值控制模式，提高土地利用的生态效益。土地利用必须坚持整体性原则和生态平衡原则，要着重体现下列要求：土地开发利用的环境容量是否允许；环境资源及生物多样性是否得到保护；人口增长是否超越了土地生态系统的承载能力，是否能有效避免局部地区的过度开发等等。分区、分片确定土地开发程度和模式，检验包括生态指标在内的综合成效。尝试开展以节约集约用地为目标，以项目为载体的土地生态设计。
参 考 文 献：
［1］马克思.资本论［M］.北京:人民出版社，1975.760.
［2］理查得•T•伊利,爱德华•W•莫尔豪斯.土地经济学［M］.腾维藻译.北京：商务印书馆， 1982.56.
［3］科斯,哈特,等著.拉斯•沃因,汉斯•韦坎德编.契约经济学［M］.李凤圣等译.北京:经济科学出版社，1999.1-35.
［4］Arnott R J, Lewis F D. The transition of land to urban use［J］. The Journal of Political Economy, 1979, 87(1): 161-169.
［5］Brueckner J K. The structure of urban equilibria: a unified treatment of the muth-mills model［M］. Handbook of Regional and Urban Economics, 1987.
［6］Stern P C, Aronson, Elliot. The effectiveness of incentives for residential energy-conservation［J］. Evaluation Review, 1986, 10
: 147-176.
［7］曹建海.我国土地节约集约利用的基本思路［J］.中国土地,2005,(10):19-21.
［8］毛蒋兴,等.20世纪90年代以来我国城市土地集约利用研究述评［J］.地理与地理信息科学,2005,(6):48-52,57.
［9］谢正峰.浅议土地的集约利用和可持续利用［J］.国土与自然资源研究,2002,(4):31-32.
［10］陶志红.城市土地集约利用几个基本问题的探讨［J］.中国土地科学,2000,14(5):1-5.
［11］李学明.城市土地节约集约利用政府与实践研究［D］.合肥:中国科学技术大学,2010.33-46.
关键词：节约集约用地；国家试点；双向约束；制度创新
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1003-5192(2011)05-0064-06
A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification—A Case of Hefei
LI Xue-ming, SHI Lei
(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)
Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.
Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation
1 引言
土地供需矛盾日益尖锐已成为地方政府在推进工业化和城镇化进程中的重要障碍。2007年全国耕地面积为18.27亿亩，按照到2020年18亿亩耕地不可减少的“红线”估算，每年可供占用的土地面积仅为200万亩，不足建设用地需求面积的1/6。此外，土地利用方面还存在着土地资源短缺、城市土地低效利用和区域生态空间破碎化并存的现象。现实的压力决定了土地利用不能再走粗放式的老路，寻求在节约集约利用约束条件下的土地发展新模式，对于解决当前中国土地利用问题具有重要意义。
2 土地节约集约利用的内涵
西方学界很早就意识到土地的节约集约利用有益于提高土地的经济效益，并从不同的学科角度对这一问题予以阐述。1867年，马克思注意到农村集约耕作中存在着报酬递增的规律性，“所谓耕作集约化，无非是指资本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上”［1］；而级差地租的存在，则促使土地利用者在空间上寻找最合理的节约集约用地方式，“地价昂贵的第一个后果便是，使人们不得不高度集约使用土地”［2］；伴随着新制度经济学的兴起，经济学家开始从土地产权配置的角度来研究此问题［3］；20世纪70年代以来，城市规划学则进一步分析了土地节约集约利用与经济效益间更加复杂的内在联系：Arnott和Lewis从微观行为理论出发，研究了影响城市土地利用的因素，发现在城市用地扩展中，投资密度（土地集约水平的重要指标）与资本的利率成反比，与地租的预期变化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理论，扩展了城镇土地利用结构的均衡模型，证明土地集约程度的重要指标—建筑物层高从中心城市的CBD向外围递减，且大城市的土地集约利用程度高于小城市［5］；Stern从城市发展的历史路径依赖特征出发，对不同形式的城市人口密度函数进行了估计，发现距离中心城市的远近是解释人口密度的重要因素［6］；西方学界在研究过程中逐渐出现了田园城市、卫星城镇、带型城市、现代城市等多种土地节约集约利用模式，并最终形成了较为成熟和完整的土地节约集约利用理论—“精明增长（Smart Growth）”。
以这些理论为基础，20世纪80年代开始，国内学者结合中国实践经验，以地理科学、土地科学、城市科学等为基础，进一步探讨了在中国情境下的土地节约集约利用问题。曹建海认为：土地节约集约利用是一个相对性概念，相对于中国传统的粗放用地模式，土地节约集约利用是一个动态调整的过程，随着经济社会的发展，在中国不同历史时期有不同的土地利用集约度，因此，不应寻找最高的土地利用强度，而应寻找最优集约度，使土地利用的经济效益与环境效益、社会效益相统一［7］；毛蒋兴认为：土地节约集约利用应当引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在经济学中有一定的计量标准，达不到或者超过这个标准，都会导致土地利用效率的损失［8］；部分学者从不同空间尺度出发，认为中国的城市土地集约利用应包括宏观、中观和微观3个层次［9］。可以发现，随着研究的不断深化，土地节约集约利用的内涵和外延在不断扩大。
虽然迄今为止，学术界关于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识［10］，不难发现土地节约集约利用的基本内涵应当是：对有限的土地资源，依靠科学的规划、先进的管理，通过集中投入有效的资源、劳动和技术（设备），以环境消耗最小化为原则，实现经济效益、社会效益和环境效益三者综合效益最大化；其中，节约用地强调用地效果，主要是从保护土地资源出发，通过政策、措施或技术手段，减少经济社会发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地则强调用地方式，主要通过增加生产要素投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用强度和效率达到一个合理的水平。一般而言，集约用地必然导致节约用地，集约用地是节约用地的主要手段。
3 土地节约集约利用的实践
中国政府自改革开放以后，一直在探索符合中国实际的土地节约集约利用模式。1984年中国科学院地理研究所率先开展了土地利用类型的研究，并完成了全国1∶100万土地利用现状图的编制工作；1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，有力地促进了土地的合理利用和管理，但当时的法律法规严重滞后，没有相应的体制、机制和法制作保证，对规划引导用地的要求只是一纸空文，集约用地的思想，只能依赖与当时生产方式相对应的建设用地定额指标体系进行管理；1998年以后，新修订的《土地管理法》及其后续的规定，确立了社会主义市场经济体制下城市土地利用规划、土地用途管制、耕地保护、建设用地管理以及土地使用制度改革的基本规范；2008年，国务院《关于促进土地节约集约利用的通知》要求：建立节约集约用地的长效机制，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子；此后，国土资源部专门召开研讨会，研究全国范围内的土地节约集约利用问题，确定长沙黎托片、合肥市和广东省为全国的区域、城市和省级层面的节约集约试点单位，并在全国范围内开展了开发区土地节约和集约用地评价工作。
在2008年确定的节约集约试点单位中，合肥市是唯一的国家试点市。作为经济快速发展和城市化率快速提升的省会城市，合肥市土地供求差距不断扩大。为此，探索节约集约用地对于合肥市科学发展具有重要意义。在两年多较为系统的探索与实践中，合肥市在土地的节约集约利用模式方面进行了多方面的尝试，总结了大量的经验，为全国推进节约集约用地工作提供了有益的借鉴。
4 合肥节约集约用地试点市的制度创新及成效
4.1 合肥市土地利用现状分析
依据第二次全国土地调查统计，合肥市行政辖区总面积7055平方公里，现有耕地562万亩，按照户籍人口计算，人均耕地面积不足1.2亩，严格保护耕地等农用地资源和节约集约利用土地非常必要。
合肥市城镇市辖区面积838平方公里，其中建设用地416平方公里。2007年，合肥市开展闲置土地清理，当年清理土地1600亩；2009年，再次清理闲置土地6700余亩，批而未用土地7000余亩；2010年，合肥市开展工业用地潜力调查，其中某国家级开发区工业用地总面积12.21平方公里，平均投资强度为220.22万元/亩，闲置面积713.81亩；低效面积3911.17亩，占总量的25%。另外，合肥全市共有城中村358个，总占地7.9万亩，除去30%的安置用地，还有约5.5万亩潜力。由此，节约集约利用城镇存量建设用地，非常重要。
合肥市农村居民点布局松散，土地浪费现象严重。全市特别是三县农村居民点宏观上布局松散，微观上缺乏统一规划，空隙地多，人均用地规模偏高。2009年末，全市农村居民点人均用地面积达231平方米，远高于《村镇规划标准》中相应的最高人均用地标准(120~150平方米／人)。据统计，合肥市农村现有70.74万个住户，农村宅基地占地96万亩，人均0.4亩，户均1.35亩，其中约70万人（约合21.4万个住户）已经有1年以上不在农村居住。按照农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米计算，实际农村空置住房面积达2739万平方米，浪费严重。如果按照人均综合占地100平方米规划，全市可退宅还耕60多万亩。由此，节约集约利用农村建设用地，非常必要。
伴随着合肥经济和城市建设的快速推进，人多地少的矛盾还会进一步加剧。在市区增量土地的供应方面，也存在着制约因素。从供给数量上看，城市建设用地增长潜力有限。难以作为城市建设用地的面积占市辖区增量土地总面积的68.9%。不考虑基本农田的保护要求，可以作为城市建设用地的农用地、居民点与工矿用地、闲置的荒草地与裸土地和其他可用于城市建设的土地面积只占市辖区增量土地总面积的31.1%。从布局上看，西北部分布有饮用水源—董铺水库和大房郢水库，可利用的土地需要作为生态环保用地；东部分布大型铁路编组站，受其分割，土地难以成片开发使用；西南部土地开发利用程度较高，增量土地资源较少，仅占6%，尚要在较高的土地利用水平基础上挖掘利用潜力。节约集约利用土地，是保障合肥市未来经济社会发展和城乡建设的必由途径。
4.2 合肥市节约集约用地的制度创新
合肥市在具体工作实践中，主要通过建立“双向约束”机制、调整城镇体系布局、集约建设开发园区、集中改造城中村、规模推进土地整理和紧凑开发滨湖新区等创新手段，实现节约集约用地目标。
4.2.1 建立“双向约束”机制
“双向约束”机制是合肥市在土地节约集约用地探索过程中所实施的一种全新机制。它的核心内容是在建设用地审批、管理和使用的全过程以合同方式约定双方的权利和义务，从而实现建设项目用地长效管理和过程管理。在以往土地的使用过程中，地方政府在土地利用问题上存在着博弈支付，地方政府与中央政府在土地利用上也存在着博弈支付，项目用地之间在排他性产权未界定情况下在土地利用上同样存在着博弈支付，在排他性产权尚未建立的条件下，地方政府和企业以较低成本掠夺土地等生产要素，增加了土地利用的社会边际成本，使得土地利用的综合效益降低。一个负责任的政府和一个希望赚取稳定效用的企业可以通过建立“双向约束”机制很好地解决这一问题［11］。
在市场经济体系下，经济主体间的关系基于对双方都有约束力的契约与合同上，主体的经济行为受严格的市场法规的约束与调节，可有效地降低交易费用，形成代价最小的规范性的经济行为方式。契约与合同以责、权、利三者清晰的划定为内涵，经济主体既受法律保护，也受法律约束，从某种意义上讲，回归到公共意志中去，最终保护的是公众的利益。“双向约束”机制体现了现代政府以效率和公平为基本目标的治理理念，强调现代政府服务理念和现代企业节约集约用地的社会责任。政府要提供更多的公共产品，更平等地面对社会其他主体，充分显示了政府与投资者之间的公开平等的契约关系，展现了现代服务型政府与土地利用者和谐的委托代理关系，为实现双方互利共羸奠定了坚实基础。“双向约束”的具体措施包括：
对政府和项目建设单位双方都制定约束制度，平等共羸。“双向约束”机制最核心的是“约束的双向性”。对建设项目设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模等指标，明确项目建设周期和具体方式，建立建设履约保证金、验收考核、项目退出等约束制度。对政府部门实行并联审批、缺席默认、限时办结等一系列的约束机制，对重大项目，实行集中调度制和行政领衔督办制。
政府负责净地阳光供应、降低成本。为真正落实“双向约束”机制，合肥市所有待供土地均为“净地”，凡不是“净地”的，不予上市供应。各类用地均在市场上实行阳光供应，工业项目的业主可以就用地规模和用地方式等与土地管理委员会直接进行面对面沟通。既最大限度地保护了原土地使用者的利益，又给投资者吃了“定心丸”，使他们能聚精会神搞建设，一心一意谋发展。对一些大型用地项目实行“统一规划、分块供应”。这其中，土地管理委员会集体决策机制的实施，在节约集约用地制度实施上，发挥了有效的“源头”控制作用。
建立全方位跟踪服务与监管控制。在每一个项目前期招商阶段，多个部门即介入服务。在土地上市之初，就以文字及要约的方式将土地的供应条件写进土地供应文件内，包括约束项目单位的产业类型、建设工期、投资强度、用地规模和税收等及约束政府部门的服务质量、服务效率、供地方式等；在依法依程序完成相关手续后，在签订土地出让合同过程中，严格按照土地供应文件的要求起草合同，并将“双向约束”的内容写进合同里，作为合同履行的必要义务，同时，也将违约责任写进合同，这样就使得“双向约束”的内容通过合同形式受法律约束和保护；在项目的每一阶段及项目全部完成后，对于双方不能按照合同约定事宜执行双向约束要求的，都有一定的举措作为罚则。若用地方不能履行约定义务，供地方可以采取提高土地成本、行政罚款直至收回土地的强力措施；若供地方不能履行约定义务，用地方可以采取向上级投诉及人民法院起诉的多种有效方法。
4.2.2 调整城镇体系布局
改变以往中心城区单中心和城镇分散无序粗放的发展模式。以城市公共交通和产业布局为发展轴，促进设施共享、要素集聚、用地节约集约，构建多中心、组团式、紧凑型融合协调的发展模式，实现主城区、新区、组团、重点镇协调紧凑发展的目标。
4.2.3 集约建设开发园区
严格禁止开发区内项目的低水平重复建设和无序蔓延，逐步释放开发区的“发展空间”；通过完善用地指标项目管理制度、实施用地评估控制、改革计划分配等手段，使开发区内土地利用的效益大幅提高。
4.2.4 集中改造城中村
以城市规划为依据，以空间形态改造为重点，突破零散的土地使用权限制，对城中村集中连片改造。在改造过程中坚持统一规划、阳光操作、综合改造，配套建设，为城市提供了大量基础设施用地，并为建设生态宜居城市奠定基础。
4.2.5 规模推进农村土地整理
将土地整理、宅基地整理、新村镇建设和农业产业化经营“四位一体”结合起来，科学谋划土地整理工作程序，整合支农项目资金，统一实施，规模经营，从而促进整个经济社会的健康发展。
4.2.6 紧凑式开发滨湖新区
在滨湖新区建设上，在区位优势较好的区域实行紧凑式开发，并引入了六大节约集约用地模式：方格网道路方式，利用方格网道路体系通达性强，土地利用率高的特点，相对其他自由式路网结构节省土地5%~15%；综合交通节地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、轨道交通系统为骨干的快速公交系统，有效降低小汽车占用城市道路资源；立体城市开发方式，采用立体交通、人车分流，实现交通组织的平面布置向立体布置的转变，节约道路用地面积；CBD节地方式，鼓励办公、酒店、酒店式公寓等多种功能混合的综合开发项目及功能丰富的街区营造；社区中心节地方式，把社区服务单元和城市行政管理单元合二为一，采用社区中心模式，既提升设施的综合服务能力，又实现节约集约用地；基础设施走廊与城市综合管沟节地方式，结合高速公路、铁路用地形成的城市对外通道，建设城市基础设施走廊，形成综合管廊骨干网络。
4.3 主要成效
通过实施“双向约束”机制，既保证了项目又好又快建设，又切实维护了投资者的合法权益，实现了政府和投资者的“双赢”。以“滨湖世纪城”项目为例，通过与土地受让人签订“双向约束”合同，项目提前近5个月开工建设，提前一年半竣工使用，项目单位用两年时间完成了近460万平方米的开发总量（约相当于合肥市环城公园内的建筑总量），并且建筑质量优秀，人居环境良好。滨湖世纪城项目区也成为合肥市经济、社会和生态效益最好的区域之一。再如总建筑面积60余万平方米的万达广场项目一年内建成，成为合肥房地产市场名列前茅的利税大户、品牌大户和就业大户。“双向约束”机制还把一些土地投机者拒之门外，使得宝贵的土地资源免被圈占和浪费。
通过调整城镇布局，工业项目容积率由过去的不足0.4提高到1.0以上，节地面积超过25%；居住项目由过去多层建筑为主，转变为以高层建筑为主，容积率由过去的1.3提高到2.5以上，节地面积超过30%。大型商办设施由过去的不足2.0提高到4.0以上，节地面积超过30%。
通过集约建设开发园区，工业项目容积率由过去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工业项目容积率达到1.0以上，单位工业用地产出提高30%，节约工业用地25%，投资强度提高50%，亩均税收提高50%。现在，合肥市工业项目投资强度要求达到400万元/亩，税收要求达到30万元/亩以上。
通过城中村的改建工程，为合肥市提供了5700亩的基础设施用地，增加建筑面积4200万平方米，相当于节地面积21平方公里。
通过实施若干“规模推进”的土地整理项目，每年新增耕地约9000亩，其中村庄整治新增耕地5244亩，新增耕地率为12.54%。整理后的土地实现产业化经营和社区化管理，推进了乡村经济的发展和城市化进程。这种以土地整理科学化规范化为特色的土地整理方式被誉为“合肥模式”。
通过紧凑式开发滨湖新区，共节约用地29.16平方公里，节地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米减少到18平方米，人均居住建筑面积达到30平方米。承载人口由126万人增加到170万人，可增加44万人，相当于节约居住用地10.56平方公里。
从总体上看，合肥市土地节约集约利用在全市范围内取得了良好的效果，据统计，2009年合肥市固定资产投资占全国总量的1%，用地量仅占全国用地量的0.002%，同时，开展土地节约集约利用工作以来，合肥市固定资产投资以40%比例递增，而用地量却以10%比例递减。这两组数据充分显示了土地利用效率的不断提高。合肥市成为全国土地节约集约利用的典范，为全国土地管理创造了新鲜的经验。
5 结论及政策建议
合肥市作为全国首个土地节约集约使用试点城市，两年来的诸多探索为其他城市的土地节约集约使用提供了宝贵的借鉴。为深入推进土地节约集约利用，提高土地利用效率，结合合肥市的工作经验，本文提出如下政策建议：
（1）进一步推广和完善“双向约束”机制，加强对土地开发中的操作流程管理。以精细化管理为主要措施，完善土地审批、使用、管理全过程的“双向约束”。第一，改进和完善国家土地出让制式合同，强化节约集约用地的控制。保障优质项目早落地、早投产、早见效。第二，在经批准的规划总平图上应标注每幢主体工程的开工建设时序，逐步实现“一张图”管理。第三，针对具体项目设置容积率、绿地率等其他指标及开工建设要求。根据项目开工建设时序，统一规划，分期供地。细化双向约束的内容和管理体制，在计划申请阶段，即需提交用地计划预申请表、标有具体位置的卫星遥感图、项目分布图等材料和亩均投资强度、亩均产出等指标，增加“双向约束”的科学性。第四，重点加强对政府的约束，提高行政效能。将节约集约用地纳入各级政府考核体系，坚持投资有强度，配套有限度，建设有进度，建筑有高度，监管有力度的项目管理原则。年度用地计划指标安排与土地节约集约利用程度相挂钩，做到有奖有罚，奖罚分明。建立“3+X” 并联会审模式（3为规划部门、发改委、经信委，X为针对具体项目涉及相关参会单位，主要为国税局、地税局等），合理核定用地规模，并重点对开发园区管委会和其他用地单位进行考核，考核结果与用地指标挂钩。
（2）在城镇体系建设和开发园区建设中建立新的节约集约用地指标体系，提高土地使用效率。因地制宜，将用地由规划计划管理向规划计划和项目并重管理转变。分类（如交通、水利、电力、教育等）建立节约集约用地指标体系，对于重点开发园区要分区域设定投资强度、产业政策、税收额度、就业岗位等综合控制指标。我国现行的工业项目用地指标（如投资强度、容积率等）国家标准明显偏低，应逐步提高。可通过科学的指标体系，引导用地向高效率、高附加值项目倾斜。
（3）在农村土地整理工作中开展土地发展权交易，统筹城乡发展。发挥市场机制的作用，开展“土地发展权交易”，逐步建立城乡统一的土地市场。“土地发展权交易”不仅能优化土地配置，提高土地利用效率，增加社会总收益。还能通过市场化的指标交易，节省政府进行耕地保护、土地管理和土地开发的成本。此外，还可以使广大农村获得宝贵的农业发展资金，促进城乡之间财力的转移，也有助于乡村农业比较优势的充分发挥，实现城乡统筹发展的目标，保证广大农民真正享受土地制度创新的成果。
（4）科学制定规划，指导土地节约集约利用。土地利用规划必须基于对所在区域未来经济社会与土地利用发展趋势的准确把握，对各类土地利用优化配置，从而实现土地的节约集约利用。为提高规划实施的可操作性，应将土地规划、城市规划、主导功能区规划和节约集约用地规划融为一起，在具体制定规划时，需要以土地产权为基础，编制节约集约用地标准分幅规划图。在农村比例尺应统一为1∶2000左右；在城市密集区，比例尺应为1∶500左右。大比例尺的规划图有助于制作精细化的开发计划。在规划依法履行公示、审查和审批环节后，公告实施，接受社会的监督。在土地管理中，严格按规划用地和管地，依据规划管理项目。
（4）在土地节约集约利用工作中积极探索生态阈值控制模式，提高土地利用的生态效益。土地利用必须坚持整体性原则和生态平衡原则，要着重体现下列要求：土地开发利用的环境容量是否允许；环境资源及生物多样性是否得到保护；人口增长是否超越了土地生态系统的承载能力，是否能有效避免局部地区的过度开发等等。分区、分片确定土地开发程度和模式，检验包括生态指标在内的综合成效。尝试开展以节约集约用地为目标，以项目为载体的土地生态设计。
参 考 文 献：
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