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基层检察院执法能力的建设是整个检察事业发展的基石和关键。因此,加强检察机关执法能力建设,探索适应新时期检察工作发展的新思路,是新时期各基层检察院所面临的一项重要课题。
一、加强基层检察院执法能力建设的必要性
(一)是基层检察工作可持续发展的动力
基层检察院是全部检察工作的基础,如果执法观念不改变,或执法方式不合理,执法水平低,很容易激发一些社会矛盾,不但不利于打击犯罪,维护社会的稳定,而且还威胁着检察机关的信誉和发展。因此,加强检察机关执法能力的建设是检察工作改革的重要内容,也是检察工作可持续发展的动力。
(二)是我国法治化进程的需要
首先,我国检察机关肩负着监督国家法律统一正确实施的重任,基层检察院更是承担着大量的工作任务,如果监督意识不到位,执法水平不高,国家法律不能统一正确实施,社会公平正义难以保障,不利于维护社会稳定大局。如果执法能力不高,必然影响办案质量和执法效果。因此,执法能力建设对检察机关正确履行职责,促进国家法治建设,都具有十分重要的意义。
二、当前基层检察机关执法能力建设工作中存在的问题
(一)执法观念陈旧,规范执法意识不强
主要表现在以下几个方面:
1、办案数量与执法能力简单挂钩。一些检察干警在执法工作中不注重法律规定的程序,也不分析执法对象的具体情况,而是根据经验办案;有的甚至把执法游离于法律之外,不讲程序,不遵规则,简单执法、机械办案。认为衡量执法能力的唯一标准就是完成办案任务数量,这也是有的院对办案数量下任务、定指标的原因之一。最终导致了重实体轻程序,重办案轻监督、重惩治犯罪轻人权保障等问题,影响了执法水平的提高,削弱了执法能力。
2、权力意识强,责任意识差。部分基层检察机关干警法律意识淡薄,只注重法律赋予自己的权力,而忽视了法律确立的责任和义务。轻者表现为“不作为”,即不积极主动履行好法律监督职能,重者则“滥作为”,即在办案过程中滥用检察权,进行权力寻租、权钱交易、执法犯法、贪赃枉法、亵渎法律。这不仅影响了检察机关的执法公信力,而且严重影响了基层检察院的执法能力的建设。
(二)管理体制尚未理顺
1、受外部执法环境影响大。检察机关双重领导体制,上级检察院对下级检察院只是业务上的领导,而人事任免、办公经费及工资福利都归属于地方管理,基层检察院与地方政府有着千丝万缕的联系,加大了基层检察机关对地方各行政部门进行监督的难度。不敢监督的情况现实存在,反贪、反渎部门也很难放开手脚对地方政府官员的贪污腐败、渎职侵权案件进行侦查,使得检察权的行使失之于软,执法公信力大打折扣。
2、内部管理行政化。主要表现在:机构设置没有完全依照检察工作的特点和性质进行科学合理配置,具有行政化的特色;干警提拔使用没有形成检察机关特有的管理方式方法,套用行政序列,影响了其执法能力的建设。
(三)检务公开制度没有落到实处
目前,在基层检察院普遍存在着检务不够公开的现象,主要体现在:一是对检务公开的重要性认识不足,重视不够;二是公开形式单一。三是公开的内容不够全面。检务不够公开,既影响了人民群众对检察工作的了解和理解,又使得执法权得不到有效、及时的监督,影响了执法的公正性。
(四)检察人员数量不足,人才缺乏
就基层检察院而言,普遍存在着案件多、任务重,干警不足、人才缺乏等问题。
1、人员少,任务重。检察机关大部分案件属于基层检察院管辖,执法任务重,而基层检察院普遍存在着警力不足的问题,知识更新慢,导致了对立法精神吃得不透,对法律法规的适用把握不准,影响了办案质量。
2、人才缺乏,引进、培养人才难。在基层检察院,真正属于法律专业和检察技术相关专业科班毕业的干警占得比例不高,虽然大部分干警长期的实践锻炼,可以胜任本职工作,但仍有少数干警由于种种原因无法胜任工作。再加上基层检察院待遇低,工作繁重,吸引人才难,培养人才难,留住人才更难,检察官断档问题比较严重。
(五)经费紧张,与信息化发展要求不相适应
虽然近年来中央财政对政法部门经费上给予了大力的支持,经费紧张的局面得到极大改善,但也呈现出地区、辖区差异特征,对于许多基层检察机关而言,办公办案经费依然紧张,严重制约了检察机关的发展和执法能力建设。
三、加强基层检察机关执法能力建设的几点设想
(一)树立正确的执法理念,增强规范执法意识
执法理念是具体执法活动的指导思想,树立正确的执法理念,是加强基层检察院执法能力建设的思想基础。
1、基层检察院应坚持科学发展观,积极践行社会主义法治理念,把服务大局、保障民生的政治思想教育贯穿于执法能力建设的始终,做到程序与实体并重,打击犯罪与保障人权并重,狠抓办案与文明执法并重,既追求司法公正,又体现高效原则的执法理念,努力做到办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
2、检察官是一个神圣的职业,检察干警只有恪守检察职业道德,才能严格要求自己,严格依法办事,清正廉洁,杜绝关系案、人情案,提高检察机关自身免疫力;只有树立强烈的责任心和使命感,才能变被动执法为主动执法,全面正确履行法律监督职能,从根本上提高检察机关的执法公信力。
3、树立正确的政绩观。执法能力建设包含着正确的政绩观,正确的政绩观也有利于促进执法能力,基层检察机关必须树立“立检为公、执法为民”的思想,以“强化法律监督,维护公平正义”为己任,把人民是否满意作为衡量自己工作的标准,澄清模糊认识,树立正确的政绩观。
(二)逐步改革检察机关管理体制,探索建立适合检察机关的内部考评体系
1、逐步改革检察机关管理体制,提升独立执法的能力。针对检察机关在人事权、经费及干警福利待遇方面都受制于地方政府的现状,改革检察机关现有管理体制,实行省级以下垂直管理。基层检察院的人事、经费均由省级检察院统一管理,经费由中央财政和省财政统一统筹安排,从而使基层检察院从地方政府的束缚中解脱出来。
2、去行政化管理,探索建立适合检察机关的内部考评体系。在科学分析我国检察工作性质的基础上,改革现有套用行政级别管理模式,探索建立具有“检察特色”的独立的内部管理考核制度。将现有检察人员分为三类管理:第一类为检察官,即通过国家司法考试、具有检察官资格或已任检察官的人员,按照职业化、专业化的要求进行管理;第二类为书记员,即不具有检察官资格但从事法律工作的人员,辅助检察官办理案件,与检察官并列,有其独立的等级晋升制度和考评体系,地位与检察官平等,,业务上受檢察官指导不受检察官的领导;第三类是行政工作人员,如办公室部分人员、工勤人员等从事非检察业务工作的人员,这部分人就以现有公务员管理办法管理,从事检察事务性工作。针对这三类人员不同的工作性质,分别建立适合各自职业的考评体系和晋升制度,最大限度地激发他们的工作积极性,开发他们的潜能,提高工作质量和率。
(三)深入推进检务公开,促进公正执法
基层检察院要全面贯彻落实最高人民检察院《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中关于检务公开的规定,深入推进检务公开。一是建立健全检务公开相关工作的制度。二是完善公开内容、拓宽公开的形式。三是建立对人民群众举报、控告、申诉的办理、督察、查究和反馈机制,不断提高执法透明度和公信力。
(四)努力建设一批高素质的基层检察队伍
1、改革检察干警招录机制。打破检察系统人员相对封闭的体制,严把进口,疏通出口,使社会优秀人才能够进入检察系统,对不合格干警予以辞退。改变现有的检察干警招录机制,尝试从通过司法考试,并从事律师执业五年以上的优秀律师中选拔人才,或者在高等院校从事法学专业教学五年以上的优秀教师中招录。
2、加强检察干警的培训工作,建立长效的培训机制。一是建立健全鼓励检察干警自行“充电”的相关配套政策,对干警学习培训创造必要的条件。二是培养检察业务专家、资深检察官等检察人才以网络教学、讲座等形式参与检察教育培训活动。三是围绕检察官综合素质和出庭公诉能力、法律文书写作能力、侦查突破能力和证据分析运用能力开展全员培训工作。除此之外,还可采用公诉人论辩论赛、岗位练兵、业务竞赛等方式激发检察干警的学习热情。
3、进一步提高基层检察干警的福利及政治待遇,留住人才。应激活任用机制,选拔优秀基层检察院副检察长交流到其他基层检察院任检察长,或到上级检察部门担任中层领导,必将大大地调动他们的工作热情,带动基层检察院各项工作更好发展。
(五)加大经费投入,推进基层检察院现代化建设
建立与经济社会发展、财力增长水平和检察工作实际需要相适应的基层检务保障体系。一是建立检察机关独立的经费保障体系。根据物价上涨指数,按照逐年递增的原则,由最高人民检察院制定、全国人大审议、批准全国检察机关年度预算计划,再根据各省财政状况,实行中央财政和省级财政按一定比例负担,省院统一下拨,保证办公办案经费。二是经费向基层院倾斜,加大对基层院的投入,改善办公、办案条件,更新办案设备,真正实现科技强检。既保障了基层院的办案经费,又摆脱地方政府的制约,有利于提高执法能力,更好地履行法律监督职责。
(作者通讯地址:甘肃建筑职业技术学院,甘肃兰州730050;甘肃省白银市白银区人民检察院,甘肃白银730900)
一、加强基层检察院执法能力建设的必要性
(一)是基层检察工作可持续发展的动力
基层检察院是全部检察工作的基础,如果执法观念不改变,或执法方式不合理,执法水平低,很容易激发一些社会矛盾,不但不利于打击犯罪,维护社会的稳定,而且还威胁着检察机关的信誉和发展。因此,加强检察机关执法能力的建设是检察工作改革的重要内容,也是检察工作可持续发展的动力。
(二)是我国法治化进程的需要
首先,我国检察机关肩负着监督国家法律统一正确实施的重任,基层检察院更是承担着大量的工作任务,如果监督意识不到位,执法水平不高,国家法律不能统一正确实施,社会公平正义难以保障,不利于维护社会稳定大局。如果执法能力不高,必然影响办案质量和执法效果。因此,执法能力建设对检察机关正确履行职责,促进国家法治建设,都具有十分重要的意义。
二、当前基层检察机关执法能力建设工作中存在的问题
(一)执法观念陈旧,规范执法意识不强
主要表现在以下几个方面:
1、办案数量与执法能力简单挂钩。一些检察干警在执法工作中不注重法律规定的程序,也不分析执法对象的具体情况,而是根据经验办案;有的甚至把执法游离于法律之外,不讲程序,不遵规则,简单执法、机械办案。认为衡量执法能力的唯一标准就是完成办案任务数量,这也是有的院对办案数量下任务、定指标的原因之一。最终导致了重实体轻程序,重办案轻监督、重惩治犯罪轻人权保障等问题,影响了执法水平的提高,削弱了执法能力。
2、权力意识强,责任意识差。部分基层检察机关干警法律意识淡薄,只注重法律赋予自己的权力,而忽视了法律确立的责任和义务。轻者表现为“不作为”,即不积极主动履行好法律监督职能,重者则“滥作为”,即在办案过程中滥用检察权,进行权力寻租、权钱交易、执法犯法、贪赃枉法、亵渎法律。这不仅影响了检察机关的执法公信力,而且严重影响了基层检察院的执法能力的建设。
(二)管理体制尚未理顺
1、受外部执法环境影响大。检察机关双重领导体制,上级检察院对下级检察院只是业务上的领导,而人事任免、办公经费及工资福利都归属于地方管理,基层检察院与地方政府有着千丝万缕的联系,加大了基层检察机关对地方各行政部门进行监督的难度。不敢监督的情况现实存在,反贪、反渎部门也很难放开手脚对地方政府官员的贪污腐败、渎职侵权案件进行侦查,使得检察权的行使失之于软,执法公信力大打折扣。
2、内部管理行政化。主要表现在:机构设置没有完全依照检察工作的特点和性质进行科学合理配置,具有行政化的特色;干警提拔使用没有形成检察机关特有的管理方式方法,套用行政序列,影响了其执法能力的建设。
(三)检务公开制度没有落到实处
目前,在基层检察院普遍存在着检务不够公开的现象,主要体现在:一是对检务公开的重要性认识不足,重视不够;二是公开形式单一。三是公开的内容不够全面。检务不够公开,既影响了人民群众对检察工作的了解和理解,又使得执法权得不到有效、及时的监督,影响了执法的公正性。
(四)检察人员数量不足,人才缺乏
就基层检察院而言,普遍存在着案件多、任务重,干警不足、人才缺乏等问题。
1、人员少,任务重。检察机关大部分案件属于基层检察院管辖,执法任务重,而基层检察院普遍存在着警力不足的问题,知识更新慢,导致了对立法精神吃得不透,对法律法规的适用把握不准,影响了办案质量。
2、人才缺乏,引进、培养人才难。在基层检察院,真正属于法律专业和检察技术相关专业科班毕业的干警占得比例不高,虽然大部分干警长期的实践锻炼,可以胜任本职工作,但仍有少数干警由于种种原因无法胜任工作。再加上基层检察院待遇低,工作繁重,吸引人才难,培养人才难,留住人才更难,检察官断档问题比较严重。
(五)经费紧张,与信息化发展要求不相适应
虽然近年来中央财政对政法部门经费上给予了大力的支持,经费紧张的局面得到极大改善,但也呈现出地区、辖区差异特征,对于许多基层检察机关而言,办公办案经费依然紧张,严重制约了检察机关的发展和执法能力建设。
三、加强基层检察机关执法能力建设的几点设想
(一)树立正确的执法理念,增强规范执法意识
执法理念是具体执法活动的指导思想,树立正确的执法理念,是加强基层检察院执法能力建设的思想基础。
1、基层检察院应坚持科学发展观,积极践行社会主义法治理念,把服务大局、保障民生的政治思想教育贯穿于执法能力建设的始终,做到程序与实体并重,打击犯罪与保障人权并重,狠抓办案与文明执法并重,既追求司法公正,又体现高效原则的执法理念,努力做到办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
2、检察官是一个神圣的职业,检察干警只有恪守检察职业道德,才能严格要求自己,严格依法办事,清正廉洁,杜绝关系案、人情案,提高检察机关自身免疫力;只有树立强烈的责任心和使命感,才能变被动执法为主动执法,全面正确履行法律监督职能,从根本上提高检察机关的执法公信力。
3、树立正确的政绩观。执法能力建设包含着正确的政绩观,正确的政绩观也有利于促进执法能力,基层检察机关必须树立“立检为公、执法为民”的思想,以“强化法律监督,维护公平正义”为己任,把人民是否满意作为衡量自己工作的标准,澄清模糊认识,树立正确的政绩观。
(二)逐步改革检察机关管理体制,探索建立适合检察机关的内部考评体系
1、逐步改革检察机关管理体制,提升独立执法的能力。针对检察机关在人事权、经费及干警福利待遇方面都受制于地方政府的现状,改革检察机关现有管理体制,实行省级以下垂直管理。基层检察院的人事、经费均由省级检察院统一管理,经费由中央财政和省财政统一统筹安排,从而使基层检察院从地方政府的束缚中解脱出来。
2、去行政化管理,探索建立适合检察机关的内部考评体系。在科学分析我国检察工作性质的基础上,改革现有套用行政级别管理模式,探索建立具有“检察特色”的独立的内部管理考核制度。将现有检察人员分为三类管理:第一类为检察官,即通过国家司法考试、具有检察官资格或已任检察官的人员,按照职业化、专业化的要求进行管理;第二类为书记员,即不具有检察官资格但从事法律工作的人员,辅助检察官办理案件,与检察官并列,有其独立的等级晋升制度和考评体系,地位与检察官平等,,业务上受檢察官指导不受检察官的领导;第三类是行政工作人员,如办公室部分人员、工勤人员等从事非检察业务工作的人员,这部分人就以现有公务员管理办法管理,从事检察事务性工作。针对这三类人员不同的工作性质,分别建立适合各自职业的考评体系和晋升制度,最大限度地激发他们的工作积极性,开发他们的潜能,提高工作质量和率。
(三)深入推进检务公开,促进公正执法
基层检察院要全面贯彻落实最高人民检察院《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中关于检务公开的规定,深入推进检务公开。一是建立健全检务公开相关工作的制度。二是完善公开内容、拓宽公开的形式。三是建立对人民群众举报、控告、申诉的办理、督察、查究和反馈机制,不断提高执法透明度和公信力。
(四)努力建设一批高素质的基层检察队伍
1、改革检察干警招录机制。打破检察系统人员相对封闭的体制,严把进口,疏通出口,使社会优秀人才能够进入检察系统,对不合格干警予以辞退。改变现有的检察干警招录机制,尝试从通过司法考试,并从事律师执业五年以上的优秀律师中选拔人才,或者在高等院校从事法学专业教学五年以上的优秀教师中招录。
2、加强检察干警的培训工作,建立长效的培训机制。一是建立健全鼓励检察干警自行“充电”的相关配套政策,对干警学习培训创造必要的条件。二是培养检察业务专家、资深检察官等检察人才以网络教学、讲座等形式参与检察教育培训活动。三是围绕检察官综合素质和出庭公诉能力、法律文书写作能力、侦查突破能力和证据分析运用能力开展全员培训工作。除此之外,还可采用公诉人论辩论赛、岗位练兵、业务竞赛等方式激发检察干警的学习热情。
3、进一步提高基层检察干警的福利及政治待遇,留住人才。应激活任用机制,选拔优秀基层检察院副检察长交流到其他基层检察院任检察长,或到上级检察部门担任中层领导,必将大大地调动他们的工作热情,带动基层检察院各项工作更好发展。
(五)加大经费投入,推进基层检察院现代化建设
建立与经济社会发展、财力增长水平和检察工作实际需要相适应的基层检务保障体系。一是建立检察机关独立的经费保障体系。根据物价上涨指数,按照逐年递增的原则,由最高人民检察院制定、全国人大审议、批准全国检察机关年度预算计划,再根据各省财政状况,实行中央财政和省级财政按一定比例负担,省院统一下拨,保证办公办案经费。二是经费向基层院倾斜,加大对基层院的投入,改善办公、办案条件,更新办案设备,真正实现科技强检。既保障了基层院的办案经费,又摆脱地方政府的制约,有利于提高执法能力,更好地履行法律监督职责。
(作者通讯地址:甘肃建筑职业技术学院,甘肃兰州730050;甘肃省白银市白银区人民检察院,甘肃白银730900)