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人民监督员参与接访,是保障人民监督员的知情权、参与权和监督权的重要渠道,是人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作进行监督的有效方式。但是,在实践中由于关于人民监督员接访的规定不明确、不规范等原因,人民监督员接访工作还存在一些不足和亟待完善的环节与方面。加强对人民监督员接访制度的分析研究,是完善接访制度、规范监督程序、提高接访效果的重要举措。
一、当前人民监督员接访工作存在的主要问题
当前基层检察院人民监督员接访工作存在的主要问题包括以下几个方面。
1、规定不明确,制度缺乏可操作性。许多试行人民监督员制度的基层检察院,都规定了人民监督员参与接访的制度,但是,对接访制度的规定过于原则,缺乏具体的可操作性,对人民监督员参与接访的范围、形式、接访内容的处理及规定不明确,不具体,难以在实践中把握。如有的检察院在加强人民监督员工作的文件中,简单地规定了人民监督员参与接访的内容,但是内容过于简单,不便于依照进行接访。
2、接访工作具有随意性。人民监督员参与接访,有的是根据检察机关的邀请,在规定的时间、地点参加,有的是人民监督员根据监督工作需要,主动提出参与对某些案件的接访,也有的是当事人提出向人民监督员反映问题,人民监督员“被动接访”。实践中,人民监督员接访工作,具有较大的随意性。
3、人民监督员接访工作缺乏经常性。从基层检察院人民监督员接访的实际情况来看,多数检察院人民监督员接访工作开展的不够经常,有的甚至一直没有正式开展过,有的还仅停留在文件规定的层面,尚未形成经常性的接访机制。
4、接访工作缺乏连续性。人民监督员在接访中受理的检举和控告、群众反映的意见、自行发现的监督线索,有许多随着接访的结束,而不了了之,没有启动相应的监督程序,带来相应的监督后果,因而接访效果不明显。
4、接访工作缺乏合力。当前的人民监督员接访,尚处于“单兵作战”的境地,没有与检察机关和当地党委政府的信访部门、纪检监察部门形成合力,尚未有效整合资源,缺乏必要的沟通协作机制,在一定程度上制约着人民监督员接访工作的实效。
二、引发人民监督员接访工作问题的主要原因
人民监督员制度作为检察机关加强外部监督,促进公正执法,提升执法办案质量的试点制度,尚在探索试行之中,引发人民监督员接访工作问题的原因是多方面的,概括起来,主要有以下几种:
1、对人民监督员参与接访的重要性认识不足。进行试点工作的检察院,把工作的重心放在对“三类案件”、“五种情形”的监督上,认为只要对应当进入监督程序的“三类案件”、“五种情形”严格进行监督,就完全可以实现试点工作效果。忽视了人民监督员积极参与接访,主动发现监督线索对深化试点工作的重要作用。对人民监督员参与接访工作没有给予应有的重视。甚至有的检察院对人民监督员参与接访持消极态度,在较大程度上制约着人民监督员参与接访的监督效果。
2、接访制度不完善。不论是最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定,还是多数基层检察院制定的实施细则,对人民监督员参与接访工作规定的都比较粗略,缺乏可操作性的执行规范细则,既不便于人民监督员办公室组织实施,也不便于人民监督员主动参与。即使人民监督员参与接访工作,也因“无章可循”,难以取得预期效果。如有的人民监督员被动参与接访,没有受到邀请,便不会主动参与接访。
3、人民监督员缺少接访时间。从当前基层院选聘任命的人民监督员来看,大部分属于在职的国家机关、事业单位工作人员,而且单位“一把手”占较大比例。人民监督员平时忙于办单位事务,参加上级组织召开的会议、外出考察、研讨培训等多种社会活动,能按时参加“三类案件”、“五种情形” 监督的硬任务都非常不容易,让他们从事接访这种“软活”,确实难以抽出时间。即使参加接访,往往也是缺乏必要的后续工作,难以取得预期效果。
4、协作机制不健全。从检察机关内部来讲,对人民监督员参与接访后,缺乏必要的后续跟踪监督活动,对人民监督员在接访中收集到的意见、建议和监督线索,移送人民监督员办公室后,往往就难以进行相关的监督程序。人民监督员与检察机关纪检监察部门、控告申诉部门之间缺乏信息衔接机制,缺少业务部门和相关部门的协作与配合,人民监督员的接访工作就可能虎头蛇尾,成效甚微。对检察机关外部而言,人民监督员接访没有与当地党委政府的纪检监察部门、政法委、信访部门形成完善的工作协作与衔接机制,没有实现资源共享。
5、社会对人民监督员接访工作缺乏了解,群众主动向人民监督员反映问题的少。由于宣传力度不够,社会对人民监督员制度了解较少,对人民监督员接访工作更是知之甚少。群众对检察机关执法工作方面存在的问题,习惯向纪检监察部门反映,却很少向人民监督员反映。另外,人民监督员往往也因缺乏主动接访意识,主动深入到社区、村居接访的更少。
三、完善人民监督员接访工作的对策
影响人民监督员接访工作的原因是多方面的,涉及到制度、机制、规范、保障等多个方面,需要深入研究,多措并举,确保人民监督员接访工作取得实效。
1、完善制度涉及,明确人民监督员参与接访规范。由于人民监督员身份的特定性,其接访工作比检察人员接访需要更加明确的规范和操作程序。人民监督员制度首先应当明确规定人民监督员参与接访的权利,以及接受检察机关邀请参与接访的义务。人民监督员单独接访应为二人以上,与检察人员一起接访也不应少于二人。人民监督员接访应当制作笔录,将当事人反映的问题和有关内容记录清楚,经当事人阅读确认无误后在笔录上签名。与检察人员一起接访的,参与接访的人民监督员也应当在接访笔录上签字。接访过程中收集的证据要列明证据清单,一并交人民监督员办公室保管。人民监督员对当事人反映的问题可以进行调查,调查时不能少于二人,也可以要求检察机关派员一并调查。参与接访的人民监督员形成的接访意见,直接报送人民监督员办公室。人民监督员办公室对人民监督员的接访意见应当及时受理,并按照规定移交本院有关业务部门进行调查。对于人民监督员接访的案件,应当将调查结果向人民监督员反馈,进一步听取人民监督员的处理意见。人民监督员移交的重要线索,要按照程序,向人民监督员汇报调查结果,请人民监督员独立评议,投票表决。参加表决的多数人民监督员不同意检察机关处理结果的,要按照程序进行复议或者提请上一级检察院复核。
2、实行定期接访制度。为确保人民监督员接访的经常化,人民监督员接访应当实行定期接访制度,除人民监督员根据监督工作需要主动参与接访外,还应当规定人民监督员定期参与接访制度,定期接访以每季度参加一次为宜,接访可以与检察长接访一并进行,也可以参加当地党委政府组织的集中接访活动,或者独立到检察机关接访。人民监督员独立接访的,至少要在三日前,向社会发出公告,以便群众知晓接访的时间、地点、负责接访的人民监督员、联系电话等内容。在规定时间内因特殊原因不能参与接访的,一般应在当月内另行安排一次相同内容的接访活动。以确保人民监督员的接访次数。
3、赋予人民监督员必要的调查权。为保证人民监督员对接访中受理的问题提出客观公正的处理意见,应当赋予人民监督员必要的调查权。人民监督员受理的反映检察人员违法违纪线索,可以进行必要的调查,对线索的真实性进行核实,以便准确提出处理意见。检察机关纪检监察部门对受理的检察人员线索进行调查时,也可以邀请人民监督员一并进行。
4、实行跟踪监督制度。跟踪监督是确保监督行为取得实效的重要措施。人民监督员参与接访的案件,人民监督员可以参与调查、提出处理意见。检察机关作出处理或者制定整改措施后,人民监督员可以监督整改措施的落实情况,结合整改取得的实效,进一步提出整改意见。检察机关要将相关工作文书、法律文书的复印件送达人民监督员,进一步接受人民监督员的监督。
5、建立协作配合制度,形成合力,提升效果。人民监督员接访工作应当与检察机关纪检监察部门、控申部门共同接访,建立关于“五种情形”监督线索的相互交流机制,彼此之间将关于检察人员违法违纪线索进行“通气”。人民监督员办公室也要主动与本院纪检监察部门、控申部门联系,把有关“五种情形”监督的线索予以汇总整理,向人民监督员通报。人民监督员还要积极走出去,与当地党委政府的纪检监察部门、政法委、信访部门等机关联系,了解他们受理的关于检察机关和检察人员违法违纪行为的线索。把有价值的线索与人民监督员接访有机连接起来,扩大信访渠道,提升接访效果。
一、当前人民监督员接访工作存在的主要问题
当前基层检察院人民监督员接访工作存在的主要问题包括以下几个方面。
1、规定不明确,制度缺乏可操作性。许多试行人民监督员制度的基层检察院,都规定了人民监督员参与接访的制度,但是,对接访制度的规定过于原则,缺乏具体的可操作性,对人民监督员参与接访的范围、形式、接访内容的处理及规定不明确,不具体,难以在实践中把握。如有的检察院在加强人民监督员工作的文件中,简单地规定了人民监督员参与接访的内容,但是内容过于简单,不便于依照进行接访。
2、接访工作具有随意性。人民监督员参与接访,有的是根据检察机关的邀请,在规定的时间、地点参加,有的是人民监督员根据监督工作需要,主动提出参与对某些案件的接访,也有的是当事人提出向人民监督员反映问题,人民监督员“被动接访”。实践中,人民监督员接访工作,具有较大的随意性。
3、人民监督员接访工作缺乏经常性。从基层检察院人民监督员接访的实际情况来看,多数检察院人民监督员接访工作开展的不够经常,有的甚至一直没有正式开展过,有的还仅停留在文件规定的层面,尚未形成经常性的接访机制。
4、接访工作缺乏连续性。人民监督员在接访中受理的检举和控告、群众反映的意见、自行发现的监督线索,有许多随着接访的结束,而不了了之,没有启动相应的监督程序,带来相应的监督后果,因而接访效果不明显。
4、接访工作缺乏合力。当前的人民监督员接访,尚处于“单兵作战”的境地,没有与检察机关和当地党委政府的信访部门、纪检监察部门形成合力,尚未有效整合资源,缺乏必要的沟通协作机制,在一定程度上制约着人民监督员接访工作的实效。
二、引发人民监督员接访工作问题的主要原因
人民监督员制度作为检察机关加强外部监督,促进公正执法,提升执法办案质量的试点制度,尚在探索试行之中,引发人民监督员接访工作问题的原因是多方面的,概括起来,主要有以下几种:
1、对人民监督员参与接访的重要性认识不足。进行试点工作的检察院,把工作的重心放在对“三类案件”、“五种情形”的监督上,认为只要对应当进入监督程序的“三类案件”、“五种情形”严格进行监督,就完全可以实现试点工作效果。忽视了人民监督员积极参与接访,主动发现监督线索对深化试点工作的重要作用。对人民监督员参与接访工作没有给予应有的重视。甚至有的检察院对人民监督员参与接访持消极态度,在较大程度上制约着人民监督员参与接访的监督效果。
2、接访制度不完善。不论是最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定,还是多数基层检察院制定的实施细则,对人民监督员参与接访工作规定的都比较粗略,缺乏可操作性的执行规范细则,既不便于人民监督员办公室组织实施,也不便于人民监督员主动参与。即使人民监督员参与接访工作,也因“无章可循”,难以取得预期效果。如有的人民监督员被动参与接访,没有受到邀请,便不会主动参与接访。
3、人民监督员缺少接访时间。从当前基层院选聘任命的人民监督员来看,大部分属于在职的国家机关、事业单位工作人员,而且单位“一把手”占较大比例。人民监督员平时忙于办单位事务,参加上级组织召开的会议、外出考察、研讨培训等多种社会活动,能按时参加“三类案件”、“五种情形” 监督的硬任务都非常不容易,让他们从事接访这种“软活”,确实难以抽出时间。即使参加接访,往往也是缺乏必要的后续工作,难以取得预期效果。
4、协作机制不健全。从检察机关内部来讲,对人民监督员参与接访后,缺乏必要的后续跟踪监督活动,对人民监督员在接访中收集到的意见、建议和监督线索,移送人民监督员办公室后,往往就难以进行相关的监督程序。人民监督员与检察机关纪检监察部门、控告申诉部门之间缺乏信息衔接机制,缺少业务部门和相关部门的协作与配合,人民监督员的接访工作就可能虎头蛇尾,成效甚微。对检察机关外部而言,人民监督员接访没有与当地党委政府的纪检监察部门、政法委、信访部门形成完善的工作协作与衔接机制,没有实现资源共享。
5、社会对人民监督员接访工作缺乏了解,群众主动向人民监督员反映问题的少。由于宣传力度不够,社会对人民监督员制度了解较少,对人民监督员接访工作更是知之甚少。群众对检察机关执法工作方面存在的问题,习惯向纪检监察部门反映,却很少向人民监督员反映。另外,人民监督员往往也因缺乏主动接访意识,主动深入到社区、村居接访的更少。
三、完善人民监督员接访工作的对策
影响人民监督员接访工作的原因是多方面的,涉及到制度、机制、规范、保障等多个方面,需要深入研究,多措并举,确保人民监督员接访工作取得实效。
1、完善制度涉及,明确人民监督员参与接访规范。由于人民监督员身份的特定性,其接访工作比检察人员接访需要更加明确的规范和操作程序。人民监督员制度首先应当明确规定人民监督员参与接访的权利,以及接受检察机关邀请参与接访的义务。人民监督员单独接访应为二人以上,与检察人员一起接访也不应少于二人。人民监督员接访应当制作笔录,将当事人反映的问题和有关内容记录清楚,经当事人阅读确认无误后在笔录上签名。与检察人员一起接访的,参与接访的人民监督员也应当在接访笔录上签字。接访过程中收集的证据要列明证据清单,一并交人民监督员办公室保管。人民监督员对当事人反映的问题可以进行调查,调查时不能少于二人,也可以要求检察机关派员一并调查。参与接访的人民监督员形成的接访意见,直接报送人民监督员办公室。人民监督员办公室对人民监督员的接访意见应当及时受理,并按照规定移交本院有关业务部门进行调查。对于人民监督员接访的案件,应当将调查结果向人民监督员反馈,进一步听取人民监督员的处理意见。人民监督员移交的重要线索,要按照程序,向人民监督员汇报调查结果,请人民监督员独立评议,投票表决。参加表决的多数人民监督员不同意检察机关处理结果的,要按照程序进行复议或者提请上一级检察院复核。
2、实行定期接访制度。为确保人民监督员接访的经常化,人民监督员接访应当实行定期接访制度,除人民监督员根据监督工作需要主动参与接访外,还应当规定人民监督员定期参与接访制度,定期接访以每季度参加一次为宜,接访可以与检察长接访一并进行,也可以参加当地党委政府组织的集中接访活动,或者独立到检察机关接访。人民监督员独立接访的,至少要在三日前,向社会发出公告,以便群众知晓接访的时间、地点、负责接访的人民监督员、联系电话等内容。在规定时间内因特殊原因不能参与接访的,一般应在当月内另行安排一次相同内容的接访活动。以确保人民监督员的接访次数。
3、赋予人民监督员必要的调查权。为保证人民监督员对接访中受理的问题提出客观公正的处理意见,应当赋予人民监督员必要的调查权。人民监督员受理的反映检察人员违法违纪线索,可以进行必要的调查,对线索的真实性进行核实,以便准确提出处理意见。检察机关纪检监察部门对受理的检察人员线索进行调查时,也可以邀请人民监督员一并进行。
4、实行跟踪监督制度。跟踪监督是确保监督行为取得实效的重要措施。人民监督员参与接访的案件,人民监督员可以参与调查、提出处理意见。检察机关作出处理或者制定整改措施后,人民监督员可以监督整改措施的落实情况,结合整改取得的实效,进一步提出整改意见。检察机关要将相关工作文书、法律文书的复印件送达人民监督员,进一步接受人民监督员的监督。
5、建立协作配合制度,形成合力,提升效果。人民监督员接访工作应当与检察机关纪检监察部门、控申部门共同接访,建立关于“五种情形”监督线索的相互交流机制,彼此之间将关于检察人员违法违纪线索进行“通气”。人民监督员办公室也要主动与本院纪检监察部门、控申部门联系,把有关“五种情形”监督的线索予以汇总整理,向人民监督员通报。人民监督员还要积极走出去,与当地党委政府的纪检监察部门、政法委、信访部门等机关联系,了解他们受理的关于检察机关和检察人员违法违纪行为的线索。把有价值的线索与人民监督员接访有机连接起来,扩大信访渠道,提升接访效果。