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摘要 在全面总结文成县集体林权改革工作主要做法和成效的基础上，分析了当前集体林权改革工作存在的问题，提出了进一步完善集体林权改革的对策。
关键词 集体林权改革；实践经验；问题；对策；浙江文成
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）20-0181-01
文成县位于浙江省的南部，飞云江上游，林业用地面积9.31万hm2，占土地总面积的72.35%，其中集体林地面积8.25万hm2，国有林地面积1.07万hm2，森林覆盖率为70.43%，全县活立木总蓄积393.1万m3，生态公益林面积达4.45万hm2，是一个以林业为主、生态保护为主的山区县。文成县集体林权制度改革工作从20世纪80年代初开始，历经林业“三定”、完善林业生产责任制、2006—2007年的山林延包及2009年开始的集体林权制度改革，直到2012年，根据《中共温州市委 温州市人民政府关于进一步推进统筹城乡综合改革的若干意见（试行）》（温委〔2012〕1号）与文成县委、县政府《关于进一步深化集体林权制度改革实施意见》（文委〔2012〕3号的附件3）等文件精神，文成县全面开展了进一步深化集体林权制度改革工作。截至目前，文成县集体林权制度主体改革圆满完成，配套改革有序推进。
1 文成县集体林权制度改革的实践
截至2013年2月底，文成县集体林地应确权面积8.07万hm2，已确权面积8.01万hm2，其中村组统管山面积2.54万hm2，农户使用山面积5.47万hm2，确权率达99.8%；确权到户面积7.17万hm2，其中责任山确权到户面积2.91万hm2（责任山户数33 579户）、自留山确权到户面积2.57万hm2（自留山户数26 265户）、村组统管山“均股均利”到户面积1.69万hm2，家庭承包率达84.1%；发证登记户数为54 297户，全县已发证户数53 558户，发证到户率为98.6%；全县共核发林权证69 620本，其中自留山、责任山67 447本，村组集体统管山1 310本，集体林地所有权863本；续签33 985份责任山合同，责任山合同签订率达100%；全面完成了全县384个村的集体林地所有权与村组集体统管山的外业勘界与四至毗邻签字工作，勘界完成率达100%；各种台账、清册填写规范、正确，档案统一建立完毕，主要做法如下。
1.1 领导重视，高位推进
文成县从2009年开始进行集体林权制度改革工作，2012年，文成县委、县政府对林改工作高度重视，根据《中共温州市委温州市人民政府关于进一步推进统筹城乡综合改革的若干意见（试行）》（温委〔2012〕1号）与《温州办公室关于印发<2012年度温州市深化集体林权制度改革工作考核办法>的通知》（温政办发明电〔2012〕153号），把林改工作列入县里主要重点工作内容来抓，摆在了全县农口工作的重中之重。县、乡镇政府分别成立了由“主要负责人”负责的林改工作领导小组和办事机构。3月底，县政府主持召开了全县进一步深化林改工作会议，并与各乡镇签订《文成县集体林权制度改革目标责任书》。为了进一步深化开展文成县林改工作，该县及时制定出台了《文成县进一步深化集体林权制度改革工作的实施意见》（文委〔2012〕3号），保证集体林权制度改革工作扎实全面推进；同时形成了“县统一领导、乡镇组织实施、村级具体操作、部门提供服务”的工作机制。
1.2 强化培训，规范操作
林改工作政策性强，工作量大，为了林改工作高效、有序推进，规范操作程序，文成县级多次组织召开由分管乡镇长和林技员参加的林改工作专题培训会与推进会[1]。为了加强培训指导，县林改办专门成立政策与业务的培训、咨询、指导的林改专家组，林改办专家组又先后到各乡镇对社区干部与住村干部及村干部进行专项培训指导，集中培训林改工作人员逾500人次；并将《温州市集体林权制度改革资料汇编》800余本及《文成县山林延包与集体林权制度改革工作手册》500余本发放到各乡镇、社区、村，指导林改工作，进行规范有序操作。为了及时答凝与解决林改实际操作碰到的问题，将全县9镇1乡划分成3个片区，由县林权管理中心3位专职人员分别负责进行技术指导工作，及时深入到乡村中，讲透、讲明林改、地改工作相关政策，指导各乡村干部实践林改工作，使广大林农积极参与林改工作。
1.3 建立机构，协调指导
为进一步深化集体林权制度改革工作，经县集体林权制度改革工作领导小组研究同意，专门抽调专职工作人员成立了县林改办公室，并通过县编委同意县林业局增设“县林权管理中心”，调用乡镇优秀林技人员[2]。同时，为了更好协调与指导工作，文成县专门设立7个工作机构，即综合协调组、工作指导组、山林勘界组、纠纷调处组、案件查处组、政策宣传组和后勤保障组。每个组各负其责，协调配合，有力推进林改工作；各组组长实行一周一汇报、一月一例会，及时掌握各乡镇林改动态，指导林改工作，并商讨解决各乡镇林改工作的难点问题。
1.4 强化督查，加快进度
为了切实加强文成县集体林权制度改革工作的监督检查力度，经县集体林权制度改革工作领导小组研究，专门成立了县林改工作督查组，成员由县府办、县考绩办、县监察局、县林业局等单位部门主要领导组成。县林改工作督查组做到每周一督查，实行每月一排名督查通报。在成立县林改工作督查组基础上，为进一步加强该县集体林权制度改革工作的监督管理，县主要领导、林业局班子成员和林改办人员再进行分镇乡包干监督管理，及时掌握各乡镇林改动态，督查各乡镇林改工作，有力推进各乡镇林改工作进度[3]。
1.5 出台机制，奖赏分明
为了有力推进文成县进一步深化集体林权制度改革工作，建立有效激励机制，充分发挥各乡镇的工作积极性，保质保量按时完成“林改”各项任务，迎接省、市对该县“林改”工作的验收；根据《浙江省集体林权制度改革工作验收办法》（浙林改〔2011〕1号）及《温州市人民政府办公室关于印发〈2012年度温州市深化集体林权制度改革工作考核办法〉的通知》（温政办发明电〔2012〕153号）等文件精神，结合该县实际，及时出台了《2012年度县深化集体林权制度改革工作考核办法》（文政办发〔2012〕196号）和《关于对2012年“林改”工作实行专项奖励的暂行办法》（文政办发〔2012〕197号）。奖励方法根据“林改”工作年度考核评分结果综合评定等级，并按“优秀、合格”等级进行奖励；奖励资金由县财政和各乡镇财政分别承担50%。“优秀”等级（得分≥90分），奖励15元/hm2，5.0元/户；另外，评分前3名再分别奖励10万、5万、3万元；“合格”等级（得分≥80分），奖励12元/hm2，4.0元/户；不合格（得分<80分）的乡镇，要进行“补课”，“补课”后经评定为“合格”等级及以上的，给予工作经费补助，按面积计算为10.5元/hm2，按户数计算为3.5元/户；同时要求在林改中发生群体性事件的乡镇不能评优。通过考核与奖励等形式，充分调动各乡镇林改工作积极性。 2 文成县集体林权制度改革存在的主要问题
2.1 个人的自留山、责任山勘界上图工作难度大
文成县属个人使用的自留山、责任山，面积共计为5.47万hm2，人均面积不到2 666.68 m2，在林业“三定”时，山林界址很多是户名，没有具体清楚的四至；原来的山形、山貌四至随着时间的推移已受破坏或逐步模糊，再加上受技术的限制，难以一户一户进行勘界、勾图。因此，目前个人的自留山、责任山勘界、上图工作难度较大。
2.2 林业技术干部缺乏，特别是乡镇林技员行政化严重
文成县没有区域性林业站，特别是2011年又进行乡镇合并与区域调整，目前乡镇林技干部在编45位，参与林业岗位工作的仅28位，17位林业干部不在林业岗位工作。因此，当前乡镇林技员行政化非常严重。同样，县林业局干部趋于年龄老化，林业精干技术力量严重不足，近年几乎没有新增技术力量，此次山林勘界工作向四大国有林场抽调6位技术骨干，组成9个勘界组，近年来林业局很多工作都需借调林场技术人员。总之，当前文成县的林业技术干部缺乏情况难以有效改变。
2.3 历史纠纷调处困难
林改推行以来，山林纠纷增多，引发一些不稳定的因素，这次林改过程中虽解决部分林权“三定”时错界及错证，但历史遗留纠纷、邻县之间纠纷难以调解，将给林改成果的巩固、林业的发展埋下隐患。
3 完善文成县集体林权制度改革的对策
文成县林改工作取得成绩实属来之不易，是全县上下齐心协力、全力以赴的结果。今后林改工作将做到“机构不撤、队伍不散、人员不减”，进一步完善与巩固既有主体改革成果，有效调处好历史遗留纠纷；同时积极开展各项配套改革，全面规范开展森林资源流转，有效推进森林资源抵押贷款，创新林业投融资体制，形成集体林业的良性发展机制，培育新型林业经济组织；通过深化改革，完善政策，加大投入，规范管理，健全服务，形成集体林业的良性发展机制，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标[4-5]。
4 参考文献
[1] 贺东航，朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考[J].社会主义研究，2006（5）：79-81.
[2] 杨天柱，苗青，冯凯，等.南阳市集体林权制度改革实践与思考[J].河南林业科技，2009（4）：73-74，86.
[3] 吕月良，施季森，张志才.福建集体林权制度改革的实践与思考[J].南京林业大学学报：人文社会科学版，2005（3）：79-83.
[4] 李钢，王泽红.深化集体林权制度改革存在的问题及对策——以大理州集体林权改革为例[J].安徽农业科学，2009（22）：10733-10735.
[5] 马其新.五河县集体林权制度改革实践与体会[J].现代农业科技，2009（6）：284-285.
关键词 集体林权改革；实践经验；问题；对策；浙江文成
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）20-0181-01
文成县位于浙江省的南部，飞云江上游，林业用地面积9.31万hm2，占土地总面积的72.35%，其中集体林地面积8.25万hm2，国有林地面积1.07万hm2，森林覆盖率为70.43%，全县活立木总蓄积393.1万m3，生态公益林面积达4.45万hm2，是一个以林业为主、生态保护为主的山区县。文成县集体林权制度改革工作从20世纪80年代初开始，历经林业“三定”、完善林业生产责任制、2006—2007年的山林延包及2009年开始的集体林权制度改革，直到2012年，根据《中共温州市委 温州市人民政府关于进一步推进统筹城乡综合改革的若干意见（试行）》（温委〔2012〕1号）与文成县委、县政府《关于进一步深化集体林权制度改革实施意见》（文委〔2012〕3号的附件3）等文件精神，文成县全面开展了进一步深化集体林权制度改革工作。截至目前，文成县集体林权制度主体改革圆满完成，配套改革有序推进。
1 文成县集体林权制度改革的实践
截至2013年2月底，文成县集体林地应确权面积8.07万hm2，已确权面积8.01万hm2，其中村组统管山面积2.54万hm2，农户使用山面积5.47万hm2，确权率达99.8%；确权到户面积7.17万hm2，其中责任山确权到户面积2.91万hm2（责任山户数33 579户）、自留山确权到户面积2.57万hm2（自留山户数26 265户）、村组统管山“均股均利”到户面积1.69万hm2，家庭承包率达84.1%；发证登记户数为54 297户，全县已发证户数53 558户，发证到户率为98.6%；全县共核发林权证69 620本，其中自留山、责任山67 447本，村组集体统管山1 310本，集体林地所有权863本；续签33 985份责任山合同，责任山合同签订率达100%；全面完成了全县384个村的集体林地所有权与村组集体统管山的外业勘界与四至毗邻签字工作，勘界完成率达100%；各种台账、清册填写规范、正确，档案统一建立完毕，主要做法如下。
1.1 领导重视，高位推进
文成县从2009年开始进行集体林权制度改革工作，2012年，文成县委、县政府对林改工作高度重视，根据《中共温州市委温州市人民政府关于进一步推进统筹城乡综合改革的若干意见（试行）》（温委〔2012〕1号）与《温州办公室关于印发<2012年度温州市深化集体林权制度改革工作考核办法>的通知》（温政办发明电〔2012〕153号），把林改工作列入县里主要重点工作内容来抓，摆在了全县农口工作的重中之重。县、乡镇政府分别成立了由“主要负责人”负责的林改工作领导小组和办事机构。3月底，县政府主持召开了全县进一步深化林改工作会议，并与各乡镇签订《文成县集体林权制度改革目标责任书》。为了进一步深化开展文成县林改工作，该县及时制定出台了《文成县进一步深化集体林权制度改革工作的实施意见》（文委〔2012〕3号），保证集体林权制度改革工作扎实全面推进；同时形成了“县统一领导、乡镇组织实施、村级具体操作、部门提供服务”的工作机制。
1.2 强化培训，规范操作
林改工作政策性强，工作量大，为了林改工作高效、有序推进，规范操作程序，文成县级多次组织召开由分管乡镇长和林技员参加的林改工作专题培训会与推进会[1]。为了加强培训指导，县林改办专门成立政策与业务的培训、咨询、指导的林改专家组，林改办专家组又先后到各乡镇对社区干部与住村干部及村干部进行专项培训指导，集中培训林改工作人员逾500人次；并将《温州市集体林权制度改革资料汇编》800余本及《文成县山林延包与集体林权制度改革工作手册》500余本发放到各乡镇、社区、村，指导林改工作，进行规范有序操作。为了及时答凝与解决林改实际操作碰到的问题，将全县9镇1乡划分成3个片区，由县林权管理中心3位专职人员分别负责进行技术指导工作，及时深入到乡村中，讲透、讲明林改、地改工作相关政策，指导各乡村干部实践林改工作，使广大林农积极参与林改工作。
1.3 建立机构，协调指导
为进一步深化集体林权制度改革工作，经县集体林权制度改革工作领导小组研究同意，专门抽调专职工作人员成立了县林改办公室，并通过县编委同意县林业局增设“县林权管理中心”，调用乡镇优秀林技人员[2]。同时，为了更好协调与指导工作，文成县专门设立7个工作机构，即综合协调组、工作指导组、山林勘界组、纠纷调处组、案件查处组、政策宣传组和后勤保障组。每个组各负其责，协调配合，有力推进林改工作；各组组长实行一周一汇报、一月一例会，及时掌握各乡镇林改动态，指导林改工作，并商讨解决各乡镇林改工作的难点问题。
1.4 强化督查，加快进度
为了切实加强文成县集体林权制度改革工作的监督检查力度，经县集体林权制度改革工作领导小组研究，专门成立了县林改工作督查组，成员由县府办、县考绩办、县监察局、县林业局等单位部门主要领导组成。县林改工作督查组做到每周一督查，实行每月一排名督查通报。在成立县林改工作督查组基础上，为进一步加强该县集体林权制度改革工作的监督管理，县主要领导、林业局班子成员和林改办人员再进行分镇乡包干监督管理，及时掌握各乡镇林改动态，督查各乡镇林改工作，有力推进各乡镇林改工作进度[3]。
1.5 出台机制，奖赏分明
为了有力推进文成县进一步深化集体林权制度改革工作，建立有效激励机制，充分发挥各乡镇的工作积极性，保质保量按时完成“林改”各项任务，迎接省、市对该县“林改”工作的验收；根据《浙江省集体林权制度改革工作验收办法》（浙林改〔2011〕1号）及《温州市人民政府办公室关于印发〈2012年度温州市深化集体林权制度改革工作考核办法〉的通知》（温政办发明电〔2012〕153号）等文件精神，结合该县实际，及时出台了《2012年度县深化集体林权制度改革工作考核办法》（文政办发〔2012〕196号）和《关于对2012年“林改”工作实行专项奖励的暂行办法》（文政办发〔2012〕197号）。奖励方法根据“林改”工作年度考核评分结果综合评定等级，并按“优秀、合格”等级进行奖励；奖励资金由县财政和各乡镇财政分别承担50%。“优秀”等级（得分≥90分），奖励15元/hm2，5.0元/户；另外，评分前3名再分别奖励10万、5万、3万元；“合格”等级（得分≥80分），奖励12元/hm2，4.0元/户；不合格（得分<80分）的乡镇，要进行“补课”，“补课”后经评定为“合格”等级及以上的，给予工作经费补助，按面积计算为10.5元/hm2，按户数计算为3.5元/户；同时要求在林改中发生群体性事件的乡镇不能评优。通过考核与奖励等形式，充分调动各乡镇林改工作积极性。 2 文成县集体林权制度改革存在的主要问题
2.1 个人的自留山、责任山勘界上图工作难度大
文成县属个人使用的自留山、责任山，面积共计为5.47万hm2，人均面积不到2 666.68 m2，在林业“三定”时，山林界址很多是户名，没有具体清楚的四至；原来的山形、山貌四至随着时间的推移已受破坏或逐步模糊，再加上受技术的限制，难以一户一户进行勘界、勾图。因此，目前个人的自留山、责任山勘界、上图工作难度较大。
2.2 林业技术干部缺乏，特别是乡镇林技员行政化严重
文成县没有区域性林业站，特别是2011年又进行乡镇合并与区域调整，目前乡镇林技干部在编45位，参与林业岗位工作的仅28位，17位林业干部不在林业岗位工作。因此，当前乡镇林技员行政化非常严重。同样，县林业局干部趋于年龄老化，林业精干技术力量严重不足，近年几乎没有新增技术力量，此次山林勘界工作向四大国有林场抽调6位技术骨干，组成9个勘界组，近年来林业局很多工作都需借调林场技术人员。总之，当前文成县的林业技术干部缺乏情况难以有效改变。
2.3 历史纠纷调处困难
林改推行以来，山林纠纷增多，引发一些不稳定的因素，这次林改过程中虽解决部分林权“三定”时错界及错证，但历史遗留纠纷、邻县之间纠纷难以调解，将给林改成果的巩固、林业的发展埋下隐患。
3 完善文成县集体林权制度改革的对策
文成县林改工作取得成绩实属来之不易，是全县上下齐心协力、全力以赴的结果。今后林改工作将做到“机构不撤、队伍不散、人员不减”，进一步完善与巩固既有主体改革成果，有效调处好历史遗留纠纷；同时积极开展各项配套改革，全面规范开展森林资源流转，有效推进森林资源抵押贷款，创新林业投融资体制，形成集体林业的良性发展机制，培育新型林业经济组织；通过深化改革，完善政策，加大投入，规范管理，健全服务，形成集体林业的良性发展机制，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标[4-5]。
4 参考文献
[1] 贺东航，朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考[J].社会主义研究，2006（5）：79-81.
[2] 杨天柱，苗青，冯凯，等.南阳市集体林权制度改革实践与思考[J].河南林业科技，2009（4）：73-74，86.
[3] 吕月良，施季森，张志才.福建集体林权制度改革的实践与思考[J].南京林业大学学报：人文社会科学版，2005（3）：79-83.
[4] 李钢，王泽红.深化集体林权制度改革存在的问题及对策——以大理州集体林权改革为例[J].安徽农业科学，2009（22）：10733-10735.
[5] 马其新.五河县集体林权制度改革实践与体会[J].现代农业科技，2009（6）：284-285.