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摘 要：政府公职人员以权谋私、贪污腐败是长期以来难以彻底解决的世界性难题。美国主要通过《政府行为准则法》建立了政府公职人员财产申报与盲目信托相结合的制度，预防公职人员的腐败；我国台湾地区也仿效推行官员强制信托制度，二者各有利弊。在我国设立财产申报与强制性盲目信托相结合的反腐败预防性法律机制完全可行，因为无论从物权法、侵权法还是信托法的角度来看，盲目信托在我国的推行都没有法律障碍。推行盲目信托制度作为一种事先预防机制，虽然一开始可能会增加部分监管成本，但是将其制度化之后，总体成本应该比事后监管要低。具体可由政府成立专门的机构制定细则，明确需要设立盲目信托的公职人员范围，确定受托人资质，由其对公职人员的财产进行投资和管理，并通过加强监管来弥补美国盲目信托制度中出现的漏洞。
关键词：公职人员；财产申报；盲目信托
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）02-0066-12
公职人员以权谋私、贪污腐败是每个国家和地区的共同问题，也是长期以来难以彻底解决的世界性难题。一方面，公职人员可能因其职务之便而收取贿赂金等非法利益；另一方面，公职人员在经营其合法所得时，也会因职务之便而牟利。公职人员在行使职权时不可避免会遭遇其公权力与个人利益之间的冲突。以美国为例，在建国之初，美国第一任财政部长汉密尔顿（Hamilton）曾在国会力促由国家购买独立战争的债务。在国会批准之前，了解该内幕消息的某些公职人员已经开始谈判购买那些当时已经一文不值的债券，转而在国会批准汉密尔顿的提议之后获利。据传汉密尔顿的副手、康乃狄克州议员瓦兹沃斯（Jeremiah Wadsworth）就从中获得1800万美元的利润，而参议员莫里斯（Robert Morris）甚至获得2000万美元的利润。①又如，美国众议院发言人哈斯特（Dennis Hastert）于2005年购买了一块土地，其后，他提交了一份专款专用的提案，要求在那块土地附近建造一条高速公路。数月后，该提案被批准，而哈斯特出售那块土地获得200万美元的利润。①美國学者已经意识到，政府公职人员的内幕交易与腐败自美国建国之初就已显现，刚刚被委以领导重任的代表们几乎立即开始滥用他们的公职权力，以谋取个人经济利益。
每个政府都为解决上述公职人员的贪腐问题而制定或正在考虑制定相关法律制度，竭力想把自己的政府打造成一个清廉高效的机构。仍以美国为例，预防公职人员贪污腐败的主要措施包括美国联邦《政府行为准则法（Ethics in Government Act）》、《制止国会议员内幕交易法（Stop Trading on Congressional Knowledge Act）》及其他规定了刑事和民事责任的相关法律。其中《制止国会议员内幕交易法》于2006年第一次提交众议院审议，最终于2012年4月4日经奥巴马总统签署正式生效。②而《政府行为准则法》由美国第九十五届国会于1978年制定，其中详细规定了立法人员、行政人员与司法人员的行为准则，针对这三类公职人员制定了严格的财产申报与盲目信托（blind trust）相结合的制度，并为此在人事管理办公室（Office of Personnel Management）下专门设立了联邦政府行为准则办公室（Office of Government Ethics），负责监控各政府部门工作人员的利益冲突事件，其负责人须经参议院同意后由总统任命。③
无独有偶，我国台湾地区也曾在2006年要求其行政院各部会首长、次长及其配偶、未成年子女必须通过“强制信托”来管理其资产，以杜绝利用职权非法交易牟利。[1]
本文主要通过具体分析美国的财产申报与盲目信托相结合的规定，兼析台湾地区的强制信托制度，试图寻找一个高效的反腐败预防性法律机制，探讨信托制度在我国反腐败工作中是否可行，以期为我国建设清廉政府抛砖引玉。
一、强制信托与盲目信托之辨析
如前所述，美国采取财产申报与盲目信托相结合的制度促进公职人员的廉洁，而台湾地区则采取强制信托制度，预防官员腐败。本文首先简要分析这两种制度有何不同、孰优孰劣。
（一）概念区别
信托产生于英美国家，本来是财产所有人为追求便利或规避某些法律上的约束，而自愿设立的一种由他人为己管理财产的工具。财产所有人作为委托人，依据信托法，将其财产信托给受托人，由后者管理受益人的财产，其中受益人既可以包括第三人，也可以包括受托人本人。将这种普遍用于民事财产管理的信托用于预防公职人员贪污腐败，是英美国家对信托制度的创新性运用。其中台湾地区采纳的“强制信托”与美国的“盲目信托”都出于类似的目的，但二者是基于不同标准对信托进行分类。
其中“盲目信托”是从信托的具体特征入手对其进行描述，即一旦设立了盲目信托，信托财产的原始所有人（即委托人）必须放弃对信托财产的所有支配权，而信托受托人则拥有充分的自由裁量权来管理和处分信托财产。盲目信托的受托人必须是独立于委托人影响之外的金融机构或其他法律允许的机构，委托人不能对其持有股份或可能对其有任何实质性的影响。盲目信托的委托人必须与受托人签订合同，在合同中承诺不得控制或影响受托人对信托的营运管理，不得要求受托人提供账目报告，不得任意取消受托人的决策或变更受益人等。换言之，委托人对信托财产的投资与管理等一切事务均无权过问，而受托人也不得将信托的日常管理细节向前者透露。委托人和受益人对信托财产的投资情况没有任何知情权，也无权干预。①因此，从委托人的角度看，这种信托是一种“盲目信托”，其他信托则可相应称为“可视信托（sighted trust）”②。而“强制信托”是从设立信托是否基于委托人的自愿选择这一角度对信托进行描述。从字面上看，强制信托就是依法强制设立的信托，而并非委托人自愿选择设立的。至于强制设立的信托具体特征，也要符合其他信托的分类。换句话说，强制信托可以是盲目信托，也可以是普通的“可视信托”；而盲目信托在法律要求必须设立时，是强制性的盲目信托，否则也可以是自愿设立的盲目信托，所以二者互相交叉，并不排除对方。 有人可能觉得委托人一般不会自愿设立盲目信托，因此认为盲目信托大多是强制信托。事实并非如此，台湾地区采纳的是强制信托制度，但在美国实行的却是可选择的盲目信托制度，这是一种自愿而非强制的制度。下面本文针对这两种信托制度的利弊进行分析，在第二部分重点考察美国的盲目信托机制，以期对我国的实践有所启示。
（二）选择考量
利用信托制度规范公职人员的个人理财行为，其主要依据在于这些公职人员个人的理财因其工作性质而与其决策地位之间易产生利益冲突，而利用盲目信托来隔离其个人私有财产的投资管理，可以避免利益冲突以及内幕交易，从而确保其决策的客观公正。[2]然而，是否需要通过法律强制要求政府公职人员通过信托来管理自己的私人财产，每个国家或地区的做法可能不同，在不同的发展阶段或时期，要求可能也不一样。
例如，美国的《政府行为准则法》要求联邦政府官员对个人财产的投资及收益情况每年都必须作详细申报，然而，如果这些官员决定设立盲目信托来管理个人财产，则可合法规避部分财产申报要求，只要笼统地把每年该信托的总资产价值上报即可。①美国很多州也有类似的立法。因此，在美国设立盲目信托是可以合法地部分免除政府官员财产申报义务的例外选择，由公职人员自愿选择是否采取这种方式。由于美国的法律制度比较健全，有专门规范政府工作人员的 《行为准则法》，对政府公职人员的监督也比较严格，可以通过多种途径对此进行监管，因此对于公职人员设立信托不是强制性要求。然而，一旦为此目的设立信托，该信托必须是符合法律规定的盲目信托。如前所述，盲目信托一般都是自益信托，公职人员既是委托人，又是受益人，他们无权干预信托财产的投资情况，而受托人有权独立决定有关信托财产投资和管理的一切事项，不受受益人左右。同时，受托人也不能将信托的日常管理细节向受益人披露。这样委托人/受益人对信托财产投资获利项目就成“盲目”，只能定期通过报表了解其资产获利状况，完全不能过问财产的投资决策，从而降低公职人员假公济私的几率。[2]
然而，盲目信托也不是没有任何缺点。如果监管不力，盲目信托可能会造成政府公职人员的信托财产状况不够透明，有可能发生公职人员与受托人秘密串通的情况。因此，有美国学者认为现行的《政府行为准则法》应该修改，即便设立盲目信托，相關公职人员仍然需要完全披露自己的所有财产情况，不应享受豁免。②
除美国外，其他国家和地区也有利用信托制度来规制公职人员私人投资行为的例子。例如，我国台湾地区即以政府官员设立强制信托来推动清廉制度，意在杜绝公职人员利用职权非法交易牟利。[3]然而，这种强制信托却和普通信托无异，并不要求必须盲目，因此，公职人员作为信托财产的委托人仍然保留诸多权利，可以控制和影响受托人对信托财产的管理和经营，他们仍然很清楚自己资产的配置状况，并保留对财产的处分权。因此这种强制信托制度颇受诟病，许多岛内学者认为这很难达到防止利益冲突的目的，对其真正的反腐败作用存疑。[4]不过，由于台湾地区有关强制信托的实施要点规定，一旦官员设立了这种信托，如日后欲对信托财产行使管理或处分权，之前必须首先通知财产申报单位，这样对于可能发生的利益冲突交易可以起到缓冲作用。[1]
通过比较可以看出，美国强制要求公职人员申报财产，却并不强制要求他们设立盲目信托，然而一旦公职人员决定设立盲目信托，则可以适用申报财产的例外条款。台湾地区强制要求官员设立信托，但是并不强制要求这类信托为盲目，因此，台湾的公职人员大多仍可操纵自己设立的信托。对二者进行比较，台湾的强制信托对于公职人员预防腐败的作用很有限，而美国的要求，即公职人员可以不设立信托，但是如想利用财产申报的豁免条款，就一定要设立盲目信托的规定则更加合理，不过对盲目信托的监管提出了较高的要求。下面本文将分析美国联邦政府反腐败的预防性法律机制，并着重考察其盲目信托制度。
二、美国预防腐败法律机制考察
美国联邦政府针对公职人员的腐败行为主要通过其1978年制定的《政府行为准则法》来规制，其立法目的是为了保证联邦政府公职人员的廉洁，以及维护与促进美国联邦政府机构的完善与健全。①该法共分为七编，其中前三编分别是针对联邦立法机构（即国会）、行政机构及司法机构的公职人员的财产申报要求，第四编有关政府行为准则办公室的设立与职能，第五编有关公职人员离职后的利益冲突管理，最后两编是本法对美国相关法律的修订以及为此设立参议院法律顾问事宜。虽然美国的国情与我国不同，我们不能也没有必要照搬他们的做法，但是通过分析美国联邦政府反腐败的预防性法律机制，可能会对我国目前正在进行的反腐倡廉工作有所启示。由于该法前三编的规定类似，下面就以其中第一编中有关立法机构公职人员财产申报的要求与其中盲目信托的规定为例进行考察，以期对我国建设清廉政府提供借鉴。
（一）公职人员的财产申报
美国《政府行为准则法》对立法机构、行政机构与司法机构的公职人员都规定了财产申报要求及豁免条款，由于规定类似，这里只以第一编中对立法机构人员的财产申报要求为例进行分析。根据该法的规定，立法机构的申报义务人必须在每年5月15日之前对自己的财产情况进行申报。②没有按时依法申报或者故意申报造假者，美国联邦司法部总检察长有权在联邦地区法院针对申报义务人提起民事诉讼，法院将根据情况处以不超过5000美元的民事罚款。③虽然罚款金额不算高，但是该公职人员的仕途很可能就此划上句号。如果情形严重，总检察长可以向法院申请任命特别检察官对该案进行深入调查，并可提起刑事指控。④那么，谁是财产申报义务人，财产申报的内容又包括哪些呢？
1.财产申报义务人。首先，财产申报义务人包括立法机构各部门的“官员或工作人员”，只要在前一年度就职超过60天者，即有义务在本年度5月15日之前提交财产申报。⑤上述“官员或工作人员”是指工资收入超过一定级别（GS-16级或以上）者，以及每位这类“官员或工作人员”的至少一位主要助手，无论该助手的收入是否达到所规定的级别都需要申报。⑥另外，新上任的这类“官员或工作人员”必须在30天内申报个人财产。⑦除正式就职的公职人员外，被推举为上述职位的候选人也必须在成为候选人之后的30天之内，或在该年度的5月15日之前提交财产申报（以二者中迟者为准，但最迟不得晚于选举前7日）。①换言之，符合条件的申报义务人在成为候选人或新上任之后的30天内必须申报；前一年度就职超过60天的也要申报。《政府行为准则法》第二编和第三编中规定了类似的行政部门和司法部门的申报义务人，包括总统、副总统、高级行政机构的工作人员、行政法院的法官、联邦法院的法官以及其他有权行使司法职权的司法部门工作人员等。 2.财产申报内容。美国《政府行为准则法》中详细规定了申报义务人需要申报的内容，主要包括八类。（1）申报义务人所取得的收入。除因申报义务人目前的任职从美国联邦政府取得的薪金收入无需申报外，必须申报从任何其他来源取得的收入，包括收入的来源、种类、数量或价值，以及在上一年度从任何来源取得的价值总计为100美元或以上的酬金的来源、日期及其数额。②另外，申报义务人在上一年度所取得的数额或价值超过100美元的收入，包括分红、利息、租金与资本收益在内，其来源与种类也必须申报，并应写明该项收入所处的数额等级。③申报义务人的配偶和未成年子女也需要申报上述内容，除非申报义务人已与其配偶处于离婚前的分居状态且分住两地。④（2）申报义务人所收取的礼物。对于申报义务人在上一年度从亲属之外的其他人处收取的路费、食宿或娱乐招待，其价值总计达到250美元或以上的，需要申报其来源并做简要说明，但是作为私人款待而收取的食宿或娱乐招待，以及单个市场价值为35美元或以下的礼物不需要申报。⑤其中“私人款待”指由自然人非为商业目的而给与的、发生于该自然人个人或其家庭的住所内，或在该自然人个人或其家庭所拥有的居所处的款待。⑥除上述路费、食宿或娱乐性质的礼物之外，申报义务人在上一年度内从亲属之外的任何其他人处所收取的其他礼物总计达到100美元或以上的，也必须申报其来源并做简要说明，除非单个礼物的市场价值为35美元或以下。⑦另外，在上一年度所收取的总计为250美元或以上的报销款也要申报其报销来源并做简要说明。⑧（3）申报义务人所持有的财产利益。申报义务人在上一年度持有的企业财产利益、投资收益等，凡其市场价值在上一年度结束之日超过1000美元者，则应申报该利益的数额等级⑨或价值。如果该利益系申报义务人的亲属对申报义务人的欠款，则无需申报。另外，申报义务人的个人储蓄账户总计超过5000美元的存款必须申报。这里的个人储蓄账户包括定期存款或以任何其他形式存于银行、储贷机构、信用机构或类似金融机构的存款。⑩同样，申报义务人的未分居配偶和未成年子女也需要申报上述内容。（4）申报义务人所负有的债务。申报义务人在上一年度的任何时间段对亲属之外的其他债权人所负有的超过1万美元的总债务需要申报，并需说明该债务的数额等级与价值。以申报义务人或其配偶的个人住所为担保的按揭贷款，或由其个人汽车、私用家具或设施所担保的任何不超过担保品购买价格的贷款，无需申报。但是，如果是循环担保账户，在上一年度结束之日超过一万美元的债务需要申报。{11}申报义务人的未分居配偶和未成年子女也需要申报上述内容。（5）申报义务人的资产处置所得。申报义务人在上一年度因购买、销售或置换不动产或股票、债券、产品期货以及其他形式的证券所取得的价值超过1000美元的收益，必须申报其发生日期和数额等级，并做简要说明。此处不动产不包括申报义务人或其配偶的个人住所。①（6）申报义务人的其他兼职。申报义务人在本年度申报日期或之前，在除美国联邦政府之外的任何公司、企业、合伙或其他商业组织、非盈利组织、劳动组织、教育机构或其他机构中所担任的管理人员、董事、受托人、合伙人、业主、代表、雇员或顾问等所有职务都需要申报。但是，申报义务人在宗教组织、社会组织、兄弟会或政治实体中的职务，或者仅仅作为荣誉成员的职务不需要申报。②（7）申报义务人参与的其他协议与安排。申报义务人如与他人签订未来工作协议，或在申报义务人就职于联邦政府期间做出请假安排，同意由美国联邦政府之外的前雇主继续支付工资，或者继续参加前雇主的雇员福利计划等，申报义务人必须申报相关协议或安排的日期、当事人和条款。③（8）申报义务人所持有的信托利益。申报义务人还应申报其本人、配偶或未成年子女针对信托或其他金融安排所持有的利益或取得的收入④，除非该信托为“合格的盲目信托”，或者该信托非为申报义务人、其配偶或未成年子女直接设立，且申报义务人、其配偶或未成年子女对自己持有该信托利益一事，或者对其收益来源并不知情。⑤从这里可以看出，申报义务人设立盲目信托可以合法地豁免详细申报义务。有关合格盲目信托的条件与要求，《政府行为准则法》做出了详细规定。
（二）盲目信托作为豁免情形
根据美国《政府行为准则法》，合格的盲目信托是指申报义务人、其配偶或未成年子女对其本金或收益持有利益的盲目信托，该信托的文件以及受托人必须经申报义务人的上级行为准则办公室批准⑥，并且必须满足以下条件才能合格。
1.盲目信托之受托人。盲目信托的受托人必须独立于任何利益相关方（包括申报义务人、其配偶及未成年子女），才能保证在管理信托的过程中不会被后者所控制或影响。受托人不得受雇于任何利益相关方或者任何与利益相关方有关联关系的组织，不能是任何由利益相关方合作或投资的合营企业的合伙人或与其有关联，并且不能是任何利益相关方的亲属。⑦总之，盲目信托的受托人必须是独立受托人。《政府行为准则法》要求盲目信托的受托人可以是金融机构、律师、注册会计师或券商，然而依该法设立的政府行为准则办公室所发布的细则大大缩小了这个范围，规定盲目信托的受托人只能是金融机构，即银行或投资顾问；并且规定该金融机构的股份不得有超过10%的部分由单个个人持有。然而，在特殊情况下，行为准则办公室也会根据个案考虑允许某些非金融机构担任受托人。⑧
2.盲目信托之信托財产。由利益相关方转移至盲目信托的资产，其转让或销售必须没有任何限制，除非该限制由申报义务人的上级行为准则办公室明确批准。⑨另外，值得注意的是，由利益相关方转移至信托的资产将被认定为申报义务人的财产利益，需要申报，只有当申报义务人接到受托人的通知，得知该资产已经被处分，或者其价值低于1000美元时，该资产才能免于申报。⑩该规定是为了保证公职人员对于信托财产明细的“盲目”，因为他们知道最初转移至信托的财产情况，在该财产被置换或处分之前，该信托并不盲目。
3.盲目信托之“盲目”要求。合格盲目信托的信托文件中必须规定以下事项才能符合“盲目”的要求。首先，信托文件必须写明信托财产中不包含任何法律禁止利益相关方持有的资产。当受托人处分由利益相关方转移至信托的任何特定资产时，或者当该资产价值低于1000美元时，受托人应及时通知申报义务人及其上级行为准则办公室。另外，信托文件中必须明确写明受托人在管理和控制信托财产时不得通知利益相关方或与其协商。虽然利益相关方每个季度可以收到一份报告，但是该报告只能包含有关利益相关方持有的信托利益的总现金价值或者信托的净损益等内容，内容中不得注明任何资产或持有情况。除此之外，利益相关方不得获取或试图获取任何有关信托所持有资产及其收入来源的信息或报告，包括不得获取信托所提交的税表。①为了符合“盲目”的要求，信托文件还应规定，受托人与利益相关方之间的信息交流仅限于以下事项并且必须为书面形式：（1）关于利益相关方的一般财产利益与需求；（2）因新的法律法规禁止利益相关方持有某资产，而通知受托人不要再持有该资产；（3）因申报义务人判断其最初转移至信托的资产可能会产生利益冲突，因此指示受托人将其出售。①除此之外，受托人与利益相关方之间不得有任何其他直接或间接的事关信托的通信或信息交流。 4.盲目信托之申报要求。虽然设立合格的盲目信托可以豁免申报义务人对置于盲目信托中财产情况的详细申报义务，但是盲目信托的设立需经政府行为准则办公室批准，有关盲目信托本身的信息也需要上报至行为准则办公室。申报义务人应在合格的盲目信托经其上级行为准则办公室批准后的30天内向该办公室提交该信托的签署文件以及转移至该信托的资产清单，其中包括每一种资产价值所属的数额等级。②盲目信托成立后，如申报义务人向该信托追加非现金资产，必须在30天内通知其上级行为准则办公室有关每种资产及其价值所属数额等级的信息。③在合格的盲目信托终止后的30天之内，申报义务人应当通知其上级行为准则办公室，并且提交一份该信托终止时的资产清单以及资产价值所属数额等级。④上述文件必须同时向公众公开。⑤另外，与信托有关的每一次书面通信的复印件也必须由发起通信一方在通信日期的5天之内提交给申报义务人的上级行为准则办公室。⑥
5.法律责任。《政府行为准则法》还规定了受托人和申报义务人违反该法应承担的法律责任。首先，合格盲目信托的受托人不得向利益相关方披露法律禁止披露的、与该信托相关的内容，不得取得信托文件所禁止持有的资产，不得违反本法或信托文件的规定，就信托相关事项向利益相关方征求建议，必须按时提交所要求的文件。如违反上述要求，无论故意或过失，均应承担责任。⑦同样，申报义务人不得索要或取得有关盲目信托的信息，并必须按要求提交相关文件。违反上述要求，无论故意或过失，均应承担责任。⑧《政府行为准则法》规定，美国联邦司法部总检察长有权针对任何故意违反本法者在联邦地区法院提起诉讼。法院可以处以不超过5000美元的民事罚款。总检察长还有权针对过失违反本法的个人起诉，对此法院可以处以不超过1000美元的民事罚款。⑨如总检察长经初步调查，发现违法情形严重，可以申请法院任命一名特别检察官进行调查，并可提起刑事指控。⑩
（三）对美国《政府行为准则法》的总体评价
通过考察美国《政府行为准则法》中对预防公职人员贪污腐败的规定，可以发现美国政府针对公职人员反腐败的预防性法律包罗内容甚广，标准严格。其中要求公职人员申报财产收入的门槛很低，除单个价值低于35美元的礼物可以不申报，总计超过100美元的酬金、分红或礼品，总计超过250美元的报销款或娱乐招待，超过1000美元的资产处置收益与投资收益，超过5000美元的存款以及超过1万美元的债务，均要逐项申报，公职人员的兼职情况与一些未来工作协议或福利安排等也需要申报。申报的结果是公职人员的财产情况暴露在公众的监督视野之中，给公职人员贪污腐败、内幕交易设下了重重障碍。同时，每年一次的繁琐申报也给公职人员带来很大负担，甚至有人认为这会挫伤公职人员继续留任的积极性。在这种情况下，盲目信托作为一种财产申报的豁免情形，可能会给公职人员带来便利。这也是为什么美国没有采取强制信托的做法，允许公职人员自愿做出选择，而一旦他們决定要设立信托以享受申报豁免，该信托必须符合盲目信托的要求，以避免撼动财产申报制度。
但是，这种制度并非尽善尽美。例如，2005年7月，美国参议院多数党领袖弗里斯特（Bill Frist）指示其家族信托的受托人抛售其所持有的Hospital Corporation of America（HCA）的股票，而HCA是由弗里斯特的父亲与兄长于1968年所创设的一家全美最大的医疗公司。抛售的原因据称是因为弗里斯特可能参加总统竞选因而需要避免利益冲突。之后不到一周，HCA的股价就在一日内跌破9%，接下来几周内持续狂跌，最后比弗里斯特持有该股票时的股价低了差不多15%。①又如，美国现任总统奥巴马设立的信托曾于2005年投资于一家致力于开发治疗禽流感药物的生物科学公司，而该公司是奥巴马竞选参议员的竞选团队的捐赠人。投资两周后，奥巴马即提议联邦政府应通过立法增加对抗禽流感药物研发的财政支持。不过在听说该笔投资之后，奥巴马立即指示受托人撤出投资，与弗里斯特不同，奥巴马撤出该笔投资时蒙受了损失。②问题是弗里斯特与奥巴马的信托全都是盲目信托，其盲目性意味着弗里斯特、奥巴马及其家人不应知道信托所持有的资产类型与管理情况。可见，盲目信托的监管仍不够完善。
为解决盲目信托的不足，近期有美国学者提出建议，要求所有公职人员的资产只能投资以美国经济为基础的指数基金，适用于股票、授予人信托、盲目信托、债券、对冲基金、期权、IPO（首次公开发行的股票）以及共同基金。如果他们持有上述任何一种投资，都必须将其转入指数基金，例如道琼斯工业平均指数（DJIA）、标准普尔500指数（S&P 500）以及纳斯达克指数基金等。这样，公职人员尤其是国会议员就很难为取得个人利益而偏向于某一行业。反而，由于他们的投资将依赖于美国所有行业经济的兴衰，可以极大降低因其个人利益而有所偏好的可能性，另外也可以带给国会议员动力，让他们在任职期间能帮助促进美国经济的每一个领域均衡发展。同时，这些公职人员在就任后两周内必须将其持有的股票卖出，在离职两年后才可以把钱从指数基金中撤回，这样他们就无法在有权影响某公司时投资于该公司，也可以防止他们利用所获知的有关将来立法或其他方面的非公开信息来获利。③
盲目信托的优点在于其“盲目”，其缺点也在于其“盲目”，因为受托人是委托人所选择的，因此很难监控受托人与委托人之间的信息输送。因此，除非法律强制要求受托人必须将全部信托资产再投资，并且加强对受托人与委托人之间交流的监管，否则盲目信托对于利益冲突交易亦并非完全有效。④
三、我国采取财产申报与强制性盲目信托制度相结合的可行性
美国的公职人员财产申报制度已经施行了三十多年，而我国近年来才开始推动政府官员财产申报制度，因此，美国的法律制度与实践对我国研究公职人员反腐败工作具有一定的借鉴价值。我国的官员财产申报制度尚未做到像美国的《政府行为准则法》中所规定的那么全方位、高标准，而长期以来我国公职人员也没有财产申报的概念与习惯，因此推行起来可能会比较困难，如果不加强立法与监管，最后官员财产申报很可能流于形式。因此，我国可以考虑兼顾美国的自愿盲目信托与台湾地区的强制非盲目信托的做法，采取强制性的盲目信托制度，由法律强制要求符合条件的公职人员将其私人财产置于盲目信托进行管理。同时，可以免除公职人员就信托财产部分的申报义务。通过这种制度，可以给公职人员一个缓冲，同时也会对发展我国的信托法律制度，健全受托人义务监管起到推动作用。 （一）法律支持
要在我国实行盲目信托制度，首先要看是否存在法律障碍。
1.从物权法的角度，强制要求公职人员采取盲目信托来管理自己的财产是否会侵害公职人员的财产权？因其工作性质，公职人员个人的理财与其决策地位之间很容易产生利益冲突，要求他们利用盲目信托来隔离其个人私有财产的投资管理，目的是为了避免利益冲突以及内幕交易，从而确保其决策的客观公正，避免侵害国家和人民的权益，并非剥夺或减损他们的财产。他们作为委托人，同时也作为受益人，对信托财产及其所有收益享有利益与合法的收益权，他们并没有因此而承受任何超出正常商业投资风险之外的减损。并且由那些对投资理财具有专门技能的专业机构对公职人员的信托财产进行投资和管理会更加专业，保值增值仍然是信托管理的目标，也符合现代社会的资产管理理念。
2.从侵权法的角度，强制要求公职人员采取盲目信托来管理自己的财产是否会侵害公职人员的隐私权？即便在美国这样一个非常重视个人隐私的国家，根据侵权法的传统理念，特殊人群或者在特殊情况下，其部分隐私权也要为公共利益让步。美国法律基于这样一个假定，即政府公职人员从就职那天起，就承诺其个人利益应服从公共利益，从而放弃其与职务相关部分的隐私权，接受公众的监督。①对于政府工作，有两种相互对立的公共利益：其一是鼓励合格的个人参与政府服务；其二是保证政府做出的决定不被政策制定者的个人财产利益所左右。重视前者可能会损害后者，反之亦然。而盲目信托作为一种避免利益冲突的措施，试图在这两者中寻求平衡，从理论上说，盲目信托可以允许这两种利益和平共存。②
3.从信托法的角度，我国现有的信托法律体系是否支持盲目信托制度？我国于2001年颁布《中华人民共和国信托法》③引进了英美法中信托的基本理念，允许委托人设立自益信托④，并对受托人施加了较高的责任与义务⑤。盲目信托与普通信托的唯一不同之处是盲目信托需要得到特别批准，并且需要在信托文件中规定受托人不得直接向委托人與受益人披露有关信托资产的具体情况，以防委托人利用公职进行内幕交易或从事利益冲突交易。我国《信托法》并未禁止这种类型的信托。当然，如果设立盲目信托制度，需要同时设立盲目信托监控机构，代委托人行使监督之责。因此，我国目前的信托法一方面完全支持盲目信托的设立，另一方面，还需要增加一些配套措施，以利于盲目信托制度的实施。
综上所述，无论从物权法、侵权法还是信托法的角度来看，盲目信托在我国的推行都没有法律障碍。
（二）制度模式
1.盲目信托的委托人范围。无论美国还是台湾地区，都对设立盲目信托或强制信托的公职人员范围有所限制。笔者认为，盲目信托所涉及的公职级别或范围不能一概而论，可以对现有腐败案件进行量化分析，选取在某一地区或部门掌握有实质性决定权的领导职位做强制性规范。另外，关于盲目信托的规定必须与财产申报的规定同步，需要采取盲目信托的公职人员范围应该和需要申报财产收入的公职人员范围相同。对此，美国的做法可以借鉴。比如，有财产申报义务的政府公职人员是以高于一定的工资收入为标准的，但是又不绝对，即便工资收入达不到该标准，只要有决策权的官员，甚至官员的主要助手也有申报义务。因此，美国联邦政府上自总统，下至对任何事情可能有决策权的官员都必须在就职后30日内依法申报财产收入，之后还需要定期申报。至于申报的内容非常详细，包括上一年度任何超过1000美元市场价值的任何投资或财产权益、超过5000美元的银行账户存款以及超过10000美元的负债等等。对于在任何年度就职超过60天的政府官员甚至还需要申报任职期间从任何来源收取的价值总计超过100美元的财产的来源、种类与数额等详细信息。在这样严格的规定下，设立盲目信托才有意义，因为设立了盲目信托之后，除需要定期申报信托财产的现金总值外，不需要申报其他详细信息。在实际操作中，笔者建议“公职人员”的范畴可以扩大到国有公司的管理人员。
2.盲目信托的受托人。关于盲目信托的受托人，根据不同国家或地区的法律，可以有不同的做法。例如在美国，《政府行为准则法》要求盲目信托的受托人可以是金融机构、律师、注册会计师或券商，然而依该法而设立的政府行为准则办公室所发布的细则规定盲目信托的受托人只能是金融机构，即银行或投资顾问，并且规定该金融机构的股份不得有超过10%的部分由单个个人持有，目的是为了保证盲目信托制度在公众心目中的诚信地位。然而，在特殊情况下，行为准则办公室也会根据个案考虑允许某些非金融机构担任受托人。另外，美国法律对盲目信托受托人的另一个要求是受托人必须独立于设立盲目信托的公职人员（包括其配偶、未成年子女或受其抚养的子女）以及任何利益相关方，从而受托人在管理信托时不会受其控制或影响。其中任何利益相关方的工作人员、关联机构、合伙人及共同投资人，或其任何亲属都不得担任受托人。同时，受托人的任何工作人员、管理人员或者介入信托管理的任何机构也都受上述条件约束。美国法还禁止委托人与受托人之间有任何口头联系，如有联系必须书面，且内容不得超出法律允许的范围，并且需事先征得行为准则办公室的批准。
美国的上述做法对我国的实践具有一定借鉴意义。目前我国对金融机构的管理比较严格，像信托公司必须符合一定的资质，经过银监会的批准，才可能取得信托营业执照。而与证券业务相关的机构也需要经过证监会的批准才可以从事相关业务。我们完全可以借助现有的认证程序，确定一定数量、符合条件的金融机构作为受托人，而这些受托人必须接受一个类似于美国的政府行为准则办公室的监管，比如我们的国家预防腐败局就可以设立这样一个办公室，从取得一定金融信托经营资质的机构中选定部分作为合格受托人管理盲目信托，并对其进行监管。
3.盲目信托的监管。强制要求公职人员将财产置于盲目信托进行管理和投资，只是为了避免公职人员利用职权谋取私利，或者因利益冲突而影响其在工作中做出决策，因此利用中立第三方对其财产进行管理可以避免上述情况。除此之外，该信托与其他的财产管理信托并无区别，依照我国信托法的规定，受托人对受益人负有信义义务（也叫做受托人义务），即必须具备专业投资人在管理他人资产时的注意与审慎义务以及不得从事自我交易或剥夺信托投资机会为己用，从而损害信托利益等忠诚义务。如果信托蒙受了损失，只要受托人尽到了信义义务，盲目信托和其他信托、投资行为一样，投资人都应自行承担财产可能会损失的风险，只要该风险在正常、合理范围内即可。然而，如果受托人违背了信义义务，给信托财产造成了损失，则受托人应该承担法律责任。并且盲目信托并不完全剥夺委托人和受益人的知情权，比如根据美国法律，受托人有义务定期将信托财产的收益报表提供给设立盲目信托的政府公职人员。如有严重问题可能随时会被发现。合同法、证券法等相对完善的基本法律也完全能够保障委托人的利益。当然，我国信托法还不够完善，需要尽快进行修订，给盲目信托与推定信托以相应地位，并且应对受托人的义务做出更加详细具体的规定。 除此之外，还需要设立针对盲目信托专门的监管机构对受托人行为进行监管。如前所述，美国根据1978年《政府行为准则法》而专门设立的政府行为准则办公室负责制定有关公职人员设立盲目信托的具体细则，并负责监管其实施。我们也完全可以在国家预防腐败局下设这样一个办公室，或者在纪检监察部门设立一个机构，甚至还可以专门成立一个机构，负责监管公职人员执行以及盲目信托的管理情况，确定可以担任盲目信托受托人的金融机构的资质以及合格受托人名单。监管的内容一方面确保受托人与委托人之间的关系确系“盲目”，没有其他非法交流；另一方面也确保受托人管理信托财产尽职尽责。这样可以避免美国盲目信托的某些漏洞。因盲目信托的监管可能涉及投资经营等专业知识，因此，监管机构可以聘用一定数量的专业人士参与监管。
（三）成本分析
建立任何一种新的制度，必须评估其成本。对于反腐败预防性法律机制的建设，其成本必须低于事后监管的成本时才有必要。确立盲目信托制度的成本包括设立盲目信托的成本与监管其执行的成本。首先，设立盲目信托的成本不一定很高，因为管理盲目信托的受托人本身就是那些专业管理机构，除盲目信托有其自身的一些特点，诸如受托人不得与委托人就管理决策进行沟通等，管理盲目信托财产本身并没有增加更多的成本，反而会促进我国信托业的发展。然而，对于盲目信托的设立范围以及设立后的监管成本可能会在一定时期内比较高，尤其在刚开始建立时更是如此。比如要成立一个监管部门，培训一批合格受托人，都要付出代价。但是，如果我国仅仅采用财产申报制度而没有其他相关制度配套的话，其实施与监管的成本将会更高，并且还不一定有效率。举例来说，如果某政府官员将其收入存在银行，没有从事任何其他投资，那么他只要通过申报财产就可以符合法律的规定。但是如果他有投资行为，那么监管他是否如实申报了这笔投资款的来龙去脉的成本可能就更高。在我国目前的情况下，如能强制要求设立盲目信托，和财产申报制度结合，应该是最佳的清廉措施。
究其实质，确立财产申报与盲目信托相结合的制度唯一增加的成本就是对盲目信托监管的成本。设立盲目信托是一种事先预防的方式，只要将其制度化之后，其成本应该比事后监管要低。这样，通过事先监管的方式来消化这个成本，我们总体上的反腐败成本就会降下来。另外，笔者还建议我国确立推定信托制度，根据该制度，公职人员的非法收入或所得被视为由该公职人员作为受托人管理的、属于国家和集体的财产，所有的信托财产及其收益都属于国家和集体所有，可以永久追索。
四、结语
综上所述，美国所采取的非强制性盲目信托与台湾地区的强制性非盲目信托各有利弊，我们完全可以择其优而避其害，采用公职人员财产申报与强制性盲目信托相结合的制度，要求相关公职人员将其合法所得收入的投资部分置于盲目信托进行投资，以免产生利益冲突或利用公权力谋取私利等贪污腐败情形。具体可由政府成立专门的机构，制定细则，明確需要设立盲目信托的公职人员范围，确定受托人资质，对公职人员（作为委托人）的财产进行投资和管理。委托人对受托人的投资决定等管理细节无权过问，只能通过每年的收益报告来了解自己的资产情况。这样，公职人员利用自己的地位从事不公平投资交易、影响交易的公正性，甚至影响证券市场或金融市场的概率就会大大降低。对盲目信托的监管是重中之重，通过加强监管来弥补美国的盲目信托制度中出现的漏洞。由于我国的公职人员财产申报制度尚处于萌芽状态，而目前我国的反腐倡廉工作正处于关键时期，因此我们应该对其他国家和地区的做法扬长避短，兼收并蓄。
诚然，官员财产申报制度作为反腐败终端机制将为我国的反腐倡廉建设起到推动作用。然而仅靠财产申报制度本身不可能解决公职人员贪污腐败所带来的所有问题。如前所述，公职人员的财产无非可能包括两类：一类是其合法所得，另一类是其非法所得。财产申报制度也许可以在一定程度上令公职人员的非法所得曝光，但是却无法监督这些公职人员利用自己的地位和权势将自己的合法所得非法从事投资交易从而取得不当私利的情况。因此，为从根本上解决这个问题，必须有与财产申报相配套的法律制度，信托制度中的盲目信托可以起到很好的补充作用。
参考文献：
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[4] 高永光.行政院财产强制信托无法真正达到利益回避[EB/OL].（2006-02-23）[2015-01-30]. http：//old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/095/CL-C-095-037.htm.
责任编校 陈 瑶
Prevention of Corruption： Integration of Asset Declaration and Compulsive Blind Trusts Systems
——A Case Study of the Practices Adopted in the United States and in Taiwan District
GAO Lingyun （School of Law， Fudan University， Shanghai 200438， China）
Abstract： Corruption and abuse of power for obtaining personal gains by government officials and public servants have become a universal problem which cannot be completely resolved within a considerable length of time. The United States has established a system integrating public servants’ asset reporting and blind trusts through its 1978 Ethics in Government Act， in line with some other laws， to prevent public servants’ corruption. In Taiwan district， a compulsory trusts system has been implemented among public servants to achieve the same goal. This article examines the practices of the United States and Taiwan District and finds that both the US non-compulsory blind trusts system and Taiwan’s compulsory non-blind trusts system have both advantages and disadvantages. It’s suggested in the paper that we should adopt a system combining public servants’ asset reporting and compulsory blind trusts in order to avoid conflict of interests， or other corruptions. It is perfectly feasible to do so in the mainland because there is no legal barrier against blind trusts in the Property Law， Tort Law， or Trust Law. Furthermore， the blind trusts system serves as ex ante and preventive mechanism. Although it may increase some supervision cost in the beginning phase， once institutionalized， the total cost shall be below the cost of ex post facto control of corruption. The article suggests that the government may establish a specialized institution to make implementing rules， clarify the scope of public servants who will be required to establish blind trusts， and determine the qualification of the trustees who will manage the public servants’ assets. In addition， stronger supervision is needed to correct the drawback of the US blind trust system.
Key words： public servants； asset reporting system； blind trusts
关键词：公职人员；财产申报；盲目信托
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）02-0066-12
公职人员以权谋私、贪污腐败是每个国家和地区的共同问题，也是长期以来难以彻底解决的世界性难题。一方面，公职人员可能因其职务之便而收取贿赂金等非法利益；另一方面，公职人员在经营其合法所得时，也会因职务之便而牟利。公职人员在行使职权时不可避免会遭遇其公权力与个人利益之间的冲突。以美国为例，在建国之初，美国第一任财政部长汉密尔顿（Hamilton）曾在国会力促由国家购买独立战争的债务。在国会批准之前，了解该内幕消息的某些公职人员已经开始谈判购买那些当时已经一文不值的债券，转而在国会批准汉密尔顿的提议之后获利。据传汉密尔顿的副手、康乃狄克州议员瓦兹沃斯（Jeremiah Wadsworth）就从中获得1800万美元的利润，而参议员莫里斯（Robert Morris）甚至获得2000万美元的利润。①又如，美国众议院发言人哈斯特（Dennis Hastert）于2005年购买了一块土地，其后，他提交了一份专款专用的提案，要求在那块土地附近建造一条高速公路。数月后，该提案被批准，而哈斯特出售那块土地获得200万美元的利润。①美國学者已经意识到，政府公职人员的内幕交易与腐败自美国建国之初就已显现，刚刚被委以领导重任的代表们几乎立即开始滥用他们的公职权力，以谋取个人经济利益。
每个政府都为解决上述公职人员的贪腐问题而制定或正在考虑制定相关法律制度，竭力想把自己的政府打造成一个清廉高效的机构。仍以美国为例，预防公职人员贪污腐败的主要措施包括美国联邦《政府行为准则法（Ethics in Government Act）》、《制止国会议员内幕交易法（Stop Trading on Congressional Knowledge Act）》及其他规定了刑事和民事责任的相关法律。其中《制止国会议员内幕交易法》于2006年第一次提交众议院审议，最终于2012年4月4日经奥巴马总统签署正式生效。②而《政府行为准则法》由美国第九十五届国会于1978年制定，其中详细规定了立法人员、行政人员与司法人员的行为准则，针对这三类公职人员制定了严格的财产申报与盲目信托（blind trust）相结合的制度，并为此在人事管理办公室（Office of Personnel Management）下专门设立了联邦政府行为准则办公室（Office of Government Ethics），负责监控各政府部门工作人员的利益冲突事件，其负责人须经参议院同意后由总统任命。③
无独有偶，我国台湾地区也曾在2006年要求其行政院各部会首长、次长及其配偶、未成年子女必须通过“强制信托”来管理其资产，以杜绝利用职权非法交易牟利。[1]
本文主要通过具体分析美国的财产申报与盲目信托相结合的规定，兼析台湾地区的强制信托制度，试图寻找一个高效的反腐败预防性法律机制，探讨信托制度在我国反腐败工作中是否可行，以期为我国建设清廉政府抛砖引玉。
一、强制信托与盲目信托之辨析
如前所述，美国采取财产申报与盲目信托相结合的制度促进公职人员的廉洁，而台湾地区则采取强制信托制度，预防官员腐败。本文首先简要分析这两种制度有何不同、孰优孰劣。
（一）概念区别
信托产生于英美国家，本来是财产所有人为追求便利或规避某些法律上的约束，而自愿设立的一种由他人为己管理财产的工具。财产所有人作为委托人，依据信托法，将其财产信托给受托人，由后者管理受益人的财产，其中受益人既可以包括第三人，也可以包括受托人本人。将这种普遍用于民事财产管理的信托用于预防公职人员贪污腐败，是英美国家对信托制度的创新性运用。其中台湾地区采纳的“强制信托”与美国的“盲目信托”都出于类似的目的，但二者是基于不同标准对信托进行分类。
其中“盲目信托”是从信托的具体特征入手对其进行描述，即一旦设立了盲目信托，信托财产的原始所有人（即委托人）必须放弃对信托财产的所有支配权，而信托受托人则拥有充分的自由裁量权来管理和处分信托财产。盲目信托的受托人必须是独立于委托人影响之外的金融机构或其他法律允许的机构，委托人不能对其持有股份或可能对其有任何实质性的影响。盲目信托的委托人必须与受托人签订合同，在合同中承诺不得控制或影响受托人对信托的营运管理，不得要求受托人提供账目报告，不得任意取消受托人的决策或变更受益人等。换言之，委托人对信托财产的投资与管理等一切事务均无权过问，而受托人也不得将信托的日常管理细节向前者透露。委托人和受益人对信托财产的投资情况没有任何知情权，也无权干预。①因此，从委托人的角度看，这种信托是一种“盲目信托”，其他信托则可相应称为“可视信托（sighted trust）”②。而“强制信托”是从设立信托是否基于委托人的自愿选择这一角度对信托进行描述。从字面上看，强制信托就是依法强制设立的信托，而并非委托人自愿选择设立的。至于强制设立的信托具体特征，也要符合其他信托的分类。换句话说，强制信托可以是盲目信托，也可以是普通的“可视信托”；而盲目信托在法律要求必须设立时，是强制性的盲目信托，否则也可以是自愿设立的盲目信托，所以二者互相交叉，并不排除对方。 有人可能觉得委托人一般不会自愿设立盲目信托，因此认为盲目信托大多是强制信托。事实并非如此，台湾地区采纳的是强制信托制度，但在美国实行的却是可选择的盲目信托制度，这是一种自愿而非强制的制度。下面本文针对这两种信托制度的利弊进行分析，在第二部分重点考察美国的盲目信托机制，以期对我国的实践有所启示。
（二）选择考量
利用信托制度规范公职人员的个人理财行为，其主要依据在于这些公职人员个人的理财因其工作性质而与其决策地位之间易产生利益冲突，而利用盲目信托来隔离其个人私有财产的投资管理，可以避免利益冲突以及内幕交易，从而确保其决策的客观公正。[2]然而，是否需要通过法律强制要求政府公职人员通过信托来管理自己的私人财产，每个国家或地区的做法可能不同，在不同的发展阶段或时期，要求可能也不一样。
例如，美国的《政府行为准则法》要求联邦政府官员对个人财产的投资及收益情况每年都必须作详细申报，然而，如果这些官员决定设立盲目信托来管理个人财产，则可合法规避部分财产申报要求，只要笼统地把每年该信托的总资产价值上报即可。①美国很多州也有类似的立法。因此，在美国设立盲目信托是可以合法地部分免除政府官员财产申报义务的例外选择，由公职人员自愿选择是否采取这种方式。由于美国的法律制度比较健全，有专门规范政府工作人员的 《行为准则法》，对政府公职人员的监督也比较严格，可以通过多种途径对此进行监管，因此对于公职人员设立信托不是强制性要求。然而，一旦为此目的设立信托，该信托必须是符合法律规定的盲目信托。如前所述，盲目信托一般都是自益信托，公职人员既是委托人，又是受益人，他们无权干预信托财产的投资情况，而受托人有权独立决定有关信托财产投资和管理的一切事项，不受受益人左右。同时，受托人也不能将信托的日常管理细节向受益人披露。这样委托人/受益人对信托财产投资获利项目就成“盲目”，只能定期通过报表了解其资产获利状况，完全不能过问财产的投资决策，从而降低公职人员假公济私的几率。[2]
然而，盲目信托也不是没有任何缺点。如果监管不力，盲目信托可能会造成政府公职人员的信托财产状况不够透明，有可能发生公职人员与受托人秘密串通的情况。因此，有美国学者认为现行的《政府行为准则法》应该修改，即便设立盲目信托，相關公职人员仍然需要完全披露自己的所有财产情况，不应享受豁免。②
除美国外，其他国家和地区也有利用信托制度来规制公职人员私人投资行为的例子。例如，我国台湾地区即以政府官员设立强制信托来推动清廉制度，意在杜绝公职人员利用职权非法交易牟利。[3]然而，这种强制信托却和普通信托无异，并不要求必须盲目，因此，公职人员作为信托财产的委托人仍然保留诸多权利，可以控制和影响受托人对信托财产的管理和经营，他们仍然很清楚自己资产的配置状况，并保留对财产的处分权。因此这种强制信托制度颇受诟病，许多岛内学者认为这很难达到防止利益冲突的目的，对其真正的反腐败作用存疑。[4]不过，由于台湾地区有关强制信托的实施要点规定，一旦官员设立了这种信托，如日后欲对信托财产行使管理或处分权，之前必须首先通知财产申报单位，这样对于可能发生的利益冲突交易可以起到缓冲作用。[1]
通过比较可以看出，美国强制要求公职人员申报财产，却并不强制要求他们设立盲目信托，然而一旦公职人员决定设立盲目信托，则可以适用申报财产的例外条款。台湾地区强制要求官员设立信托，但是并不强制要求这类信托为盲目，因此，台湾的公职人员大多仍可操纵自己设立的信托。对二者进行比较，台湾的强制信托对于公职人员预防腐败的作用很有限，而美国的要求，即公职人员可以不设立信托，但是如想利用财产申报的豁免条款，就一定要设立盲目信托的规定则更加合理，不过对盲目信托的监管提出了较高的要求。下面本文将分析美国联邦政府反腐败的预防性法律机制，并着重考察其盲目信托制度。
二、美国预防腐败法律机制考察
美国联邦政府针对公职人员的腐败行为主要通过其1978年制定的《政府行为准则法》来规制，其立法目的是为了保证联邦政府公职人员的廉洁，以及维护与促进美国联邦政府机构的完善与健全。①该法共分为七编，其中前三编分别是针对联邦立法机构（即国会）、行政机构及司法机构的公职人员的财产申报要求，第四编有关政府行为准则办公室的设立与职能，第五编有关公职人员离职后的利益冲突管理，最后两编是本法对美国相关法律的修订以及为此设立参议院法律顾问事宜。虽然美国的国情与我国不同，我们不能也没有必要照搬他们的做法，但是通过分析美国联邦政府反腐败的预防性法律机制，可能会对我国目前正在进行的反腐倡廉工作有所启示。由于该法前三编的规定类似，下面就以其中第一编中有关立法机构公职人员财产申报的要求与其中盲目信托的规定为例进行考察，以期对我国建设清廉政府提供借鉴。
（一）公职人员的财产申报
美国《政府行为准则法》对立法机构、行政机构与司法机构的公职人员都规定了财产申报要求及豁免条款，由于规定类似，这里只以第一编中对立法机构人员的财产申报要求为例进行分析。根据该法的规定，立法机构的申报义务人必须在每年5月15日之前对自己的财产情况进行申报。②没有按时依法申报或者故意申报造假者，美国联邦司法部总检察长有权在联邦地区法院针对申报义务人提起民事诉讼，法院将根据情况处以不超过5000美元的民事罚款。③虽然罚款金额不算高，但是该公职人员的仕途很可能就此划上句号。如果情形严重，总检察长可以向法院申请任命特别检察官对该案进行深入调查，并可提起刑事指控。④那么，谁是财产申报义务人，财产申报的内容又包括哪些呢？
1.财产申报义务人。首先，财产申报义务人包括立法机构各部门的“官员或工作人员”，只要在前一年度就职超过60天者，即有义务在本年度5月15日之前提交财产申报。⑤上述“官员或工作人员”是指工资收入超过一定级别（GS-16级或以上）者，以及每位这类“官员或工作人员”的至少一位主要助手，无论该助手的收入是否达到所规定的级别都需要申报。⑥另外，新上任的这类“官员或工作人员”必须在30天内申报个人财产。⑦除正式就职的公职人员外，被推举为上述职位的候选人也必须在成为候选人之后的30天之内，或在该年度的5月15日之前提交财产申报（以二者中迟者为准，但最迟不得晚于选举前7日）。①换言之，符合条件的申报义务人在成为候选人或新上任之后的30天内必须申报；前一年度就职超过60天的也要申报。《政府行为准则法》第二编和第三编中规定了类似的行政部门和司法部门的申报义务人，包括总统、副总统、高级行政机构的工作人员、行政法院的法官、联邦法院的法官以及其他有权行使司法职权的司法部门工作人员等。 2.财产申报内容。美国《政府行为准则法》中详细规定了申报义务人需要申报的内容，主要包括八类。（1）申报义务人所取得的收入。除因申报义务人目前的任职从美国联邦政府取得的薪金收入无需申报外，必须申报从任何其他来源取得的收入，包括收入的来源、种类、数量或价值，以及在上一年度从任何来源取得的价值总计为100美元或以上的酬金的来源、日期及其数额。②另外，申报义务人在上一年度所取得的数额或价值超过100美元的收入，包括分红、利息、租金与资本收益在内，其来源与种类也必须申报，并应写明该项收入所处的数额等级。③申报义务人的配偶和未成年子女也需要申报上述内容，除非申报义务人已与其配偶处于离婚前的分居状态且分住两地。④（2）申报义务人所收取的礼物。对于申报义务人在上一年度从亲属之外的其他人处收取的路费、食宿或娱乐招待，其价值总计达到250美元或以上的，需要申报其来源并做简要说明，但是作为私人款待而收取的食宿或娱乐招待，以及单个市场价值为35美元或以下的礼物不需要申报。⑤其中“私人款待”指由自然人非为商业目的而给与的、发生于该自然人个人或其家庭的住所内，或在该自然人个人或其家庭所拥有的居所处的款待。⑥除上述路费、食宿或娱乐性质的礼物之外，申报义务人在上一年度内从亲属之外的任何其他人处所收取的其他礼物总计达到100美元或以上的，也必须申报其来源并做简要说明，除非单个礼物的市场价值为35美元或以下。⑦另外，在上一年度所收取的总计为250美元或以上的报销款也要申报其报销来源并做简要说明。⑧（3）申报义务人所持有的财产利益。申报义务人在上一年度持有的企业财产利益、投资收益等，凡其市场价值在上一年度结束之日超过1000美元者，则应申报该利益的数额等级⑨或价值。如果该利益系申报义务人的亲属对申报义务人的欠款，则无需申报。另外，申报义务人的个人储蓄账户总计超过5000美元的存款必须申报。这里的个人储蓄账户包括定期存款或以任何其他形式存于银行、储贷机构、信用机构或类似金融机构的存款。⑩同样，申报义务人的未分居配偶和未成年子女也需要申报上述内容。（4）申报义务人所负有的债务。申报义务人在上一年度的任何时间段对亲属之外的其他债权人所负有的超过1万美元的总债务需要申报，并需说明该债务的数额等级与价值。以申报义务人或其配偶的个人住所为担保的按揭贷款，或由其个人汽车、私用家具或设施所担保的任何不超过担保品购买价格的贷款，无需申报。但是，如果是循环担保账户，在上一年度结束之日超过一万美元的债务需要申报。{11}申报义务人的未分居配偶和未成年子女也需要申报上述内容。（5）申报义务人的资产处置所得。申报义务人在上一年度因购买、销售或置换不动产或股票、债券、产品期货以及其他形式的证券所取得的价值超过1000美元的收益，必须申报其发生日期和数额等级，并做简要说明。此处不动产不包括申报义务人或其配偶的个人住所。①（6）申报义务人的其他兼职。申报义务人在本年度申报日期或之前，在除美国联邦政府之外的任何公司、企业、合伙或其他商业组织、非盈利组织、劳动组织、教育机构或其他机构中所担任的管理人员、董事、受托人、合伙人、业主、代表、雇员或顾问等所有职务都需要申报。但是，申报义务人在宗教组织、社会组织、兄弟会或政治实体中的职务，或者仅仅作为荣誉成员的职务不需要申报。②（7）申报义务人参与的其他协议与安排。申报义务人如与他人签订未来工作协议，或在申报义务人就职于联邦政府期间做出请假安排，同意由美国联邦政府之外的前雇主继续支付工资，或者继续参加前雇主的雇员福利计划等，申报义务人必须申报相关协议或安排的日期、当事人和条款。③（8）申报义务人所持有的信托利益。申报义务人还应申报其本人、配偶或未成年子女针对信托或其他金融安排所持有的利益或取得的收入④，除非该信托为“合格的盲目信托”，或者该信托非为申报义务人、其配偶或未成年子女直接设立，且申报义务人、其配偶或未成年子女对自己持有该信托利益一事，或者对其收益来源并不知情。⑤从这里可以看出，申报义务人设立盲目信托可以合法地豁免详细申报义务。有关合格盲目信托的条件与要求，《政府行为准则法》做出了详细规定。
（二）盲目信托作为豁免情形
根据美国《政府行为准则法》，合格的盲目信托是指申报义务人、其配偶或未成年子女对其本金或收益持有利益的盲目信托，该信托的文件以及受托人必须经申报义务人的上级行为准则办公室批准⑥，并且必须满足以下条件才能合格。
1.盲目信托之受托人。盲目信托的受托人必须独立于任何利益相关方（包括申报义务人、其配偶及未成年子女），才能保证在管理信托的过程中不会被后者所控制或影响。受托人不得受雇于任何利益相关方或者任何与利益相关方有关联关系的组织，不能是任何由利益相关方合作或投资的合营企业的合伙人或与其有关联，并且不能是任何利益相关方的亲属。⑦总之，盲目信托的受托人必须是独立受托人。《政府行为准则法》要求盲目信托的受托人可以是金融机构、律师、注册会计师或券商，然而依该法设立的政府行为准则办公室所发布的细则大大缩小了这个范围，规定盲目信托的受托人只能是金融机构，即银行或投资顾问；并且规定该金融机构的股份不得有超过10%的部分由单个个人持有。然而，在特殊情况下，行为准则办公室也会根据个案考虑允许某些非金融机构担任受托人。⑧
2.盲目信托之信托財产。由利益相关方转移至盲目信托的资产，其转让或销售必须没有任何限制，除非该限制由申报义务人的上级行为准则办公室明确批准。⑨另外，值得注意的是，由利益相关方转移至信托的资产将被认定为申报义务人的财产利益，需要申报，只有当申报义务人接到受托人的通知，得知该资产已经被处分，或者其价值低于1000美元时，该资产才能免于申报。⑩该规定是为了保证公职人员对于信托财产明细的“盲目”，因为他们知道最初转移至信托的财产情况，在该财产被置换或处分之前，该信托并不盲目。
3.盲目信托之“盲目”要求。合格盲目信托的信托文件中必须规定以下事项才能符合“盲目”的要求。首先，信托文件必须写明信托财产中不包含任何法律禁止利益相关方持有的资产。当受托人处分由利益相关方转移至信托的任何特定资产时，或者当该资产价值低于1000美元时，受托人应及时通知申报义务人及其上级行为准则办公室。另外，信托文件中必须明确写明受托人在管理和控制信托财产时不得通知利益相关方或与其协商。虽然利益相关方每个季度可以收到一份报告，但是该报告只能包含有关利益相关方持有的信托利益的总现金价值或者信托的净损益等内容，内容中不得注明任何资产或持有情况。除此之外，利益相关方不得获取或试图获取任何有关信托所持有资产及其收入来源的信息或报告，包括不得获取信托所提交的税表。①为了符合“盲目”的要求，信托文件还应规定，受托人与利益相关方之间的信息交流仅限于以下事项并且必须为书面形式：（1）关于利益相关方的一般财产利益与需求；（2）因新的法律法规禁止利益相关方持有某资产，而通知受托人不要再持有该资产；（3）因申报义务人判断其最初转移至信托的资产可能会产生利益冲突，因此指示受托人将其出售。①除此之外，受托人与利益相关方之间不得有任何其他直接或间接的事关信托的通信或信息交流。 4.盲目信托之申报要求。虽然设立合格的盲目信托可以豁免申报义务人对置于盲目信托中财产情况的详细申报义务，但是盲目信托的设立需经政府行为准则办公室批准，有关盲目信托本身的信息也需要上报至行为准则办公室。申报义务人应在合格的盲目信托经其上级行为准则办公室批准后的30天内向该办公室提交该信托的签署文件以及转移至该信托的资产清单，其中包括每一种资产价值所属的数额等级。②盲目信托成立后，如申报义务人向该信托追加非现金资产，必须在30天内通知其上级行为准则办公室有关每种资产及其价值所属数额等级的信息。③在合格的盲目信托终止后的30天之内，申报义务人应当通知其上级行为准则办公室，并且提交一份该信托终止时的资产清单以及资产价值所属数额等级。④上述文件必须同时向公众公开。⑤另外，与信托有关的每一次书面通信的复印件也必须由发起通信一方在通信日期的5天之内提交给申报义务人的上级行为准则办公室。⑥
5.法律责任。《政府行为准则法》还规定了受托人和申报义务人违反该法应承担的法律责任。首先，合格盲目信托的受托人不得向利益相关方披露法律禁止披露的、与该信托相关的内容，不得取得信托文件所禁止持有的资产，不得违反本法或信托文件的规定，就信托相关事项向利益相关方征求建议，必须按时提交所要求的文件。如违反上述要求，无论故意或过失，均应承担责任。⑦同样，申报义务人不得索要或取得有关盲目信托的信息，并必须按要求提交相关文件。违反上述要求，无论故意或过失，均应承担责任。⑧《政府行为准则法》规定，美国联邦司法部总检察长有权针对任何故意违反本法者在联邦地区法院提起诉讼。法院可以处以不超过5000美元的民事罚款。总检察长还有权针对过失违反本法的个人起诉，对此法院可以处以不超过1000美元的民事罚款。⑨如总检察长经初步调查，发现违法情形严重，可以申请法院任命一名特别检察官进行调查，并可提起刑事指控。⑩
（三）对美国《政府行为准则法》的总体评价
通过考察美国《政府行为准则法》中对预防公职人员贪污腐败的规定，可以发现美国政府针对公职人员反腐败的预防性法律包罗内容甚广，标准严格。其中要求公职人员申报财产收入的门槛很低，除单个价值低于35美元的礼物可以不申报，总计超过100美元的酬金、分红或礼品，总计超过250美元的报销款或娱乐招待，超过1000美元的资产处置收益与投资收益，超过5000美元的存款以及超过1万美元的债务，均要逐项申报，公职人员的兼职情况与一些未来工作协议或福利安排等也需要申报。申报的结果是公职人员的财产情况暴露在公众的监督视野之中，给公职人员贪污腐败、内幕交易设下了重重障碍。同时，每年一次的繁琐申报也给公职人员带来很大负担，甚至有人认为这会挫伤公职人员继续留任的积极性。在这种情况下，盲目信托作为一种财产申报的豁免情形，可能会给公职人员带来便利。这也是为什么美国没有采取强制信托的做法，允许公职人员自愿做出选择，而一旦他們决定要设立信托以享受申报豁免，该信托必须符合盲目信托的要求，以避免撼动财产申报制度。
但是，这种制度并非尽善尽美。例如，2005年7月，美国参议院多数党领袖弗里斯特（Bill Frist）指示其家族信托的受托人抛售其所持有的Hospital Corporation of America（HCA）的股票，而HCA是由弗里斯特的父亲与兄长于1968年所创设的一家全美最大的医疗公司。抛售的原因据称是因为弗里斯特可能参加总统竞选因而需要避免利益冲突。之后不到一周，HCA的股价就在一日内跌破9%，接下来几周内持续狂跌，最后比弗里斯特持有该股票时的股价低了差不多15%。①又如，美国现任总统奥巴马设立的信托曾于2005年投资于一家致力于开发治疗禽流感药物的生物科学公司，而该公司是奥巴马竞选参议员的竞选团队的捐赠人。投资两周后，奥巴马即提议联邦政府应通过立法增加对抗禽流感药物研发的财政支持。不过在听说该笔投资之后，奥巴马立即指示受托人撤出投资，与弗里斯特不同，奥巴马撤出该笔投资时蒙受了损失。②问题是弗里斯特与奥巴马的信托全都是盲目信托，其盲目性意味着弗里斯特、奥巴马及其家人不应知道信托所持有的资产类型与管理情况。可见，盲目信托的监管仍不够完善。
为解决盲目信托的不足，近期有美国学者提出建议，要求所有公职人员的资产只能投资以美国经济为基础的指数基金，适用于股票、授予人信托、盲目信托、债券、对冲基金、期权、IPO（首次公开发行的股票）以及共同基金。如果他们持有上述任何一种投资，都必须将其转入指数基金，例如道琼斯工业平均指数（DJIA）、标准普尔500指数（S&P 500）以及纳斯达克指数基金等。这样，公职人员尤其是国会议员就很难为取得个人利益而偏向于某一行业。反而，由于他们的投资将依赖于美国所有行业经济的兴衰，可以极大降低因其个人利益而有所偏好的可能性，另外也可以带给国会议员动力，让他们在任职期间能帮助促进美国经济的每一个领域均衡发展。同时，这些公职人员在就任后两周内必须将其持有的股票卖出，在离职两年后才可以把钱从指数基金中撤回，这样他们就无法在有权影响某公司时投资于该公司，也可以防止他们利用所获知的有关将来立法或其他方面的非公开信息来获利。③
盲目信托的优点在于其“盲目”，其缺点也在于其“盲目”，因为受托人是委托人所选择的，因此很难监控受托人与委托人之间的信息输送。因此，除非法律强制要求受托人必须将全部信托资产再投资，并且加强对受托人与委托人之间交流的监管，否则盲目信托对于利益冲突交易亦并非完全有效。④
三、我国采取财产申报与强制性盲目信托制度相结合的可行性
美国的公职人员财产申报制度已经施行了三十多年，而我国近年来才开始推动政府官员财产申报制度，因此，美国的法律制度与实践对我国研究公职人员反腐败工作具有一定的借鉴价值。我国的官员财产申报制度尚未做到像美国的《政府行为准则法》中所规定的那么全方位、高标准，而长期以来我国公职人员也没有财产申报的概念与习惯，因此推行起来可能会比较困难，如果不加强立法与监管，最后官员财产申报很可能流于形式。因此，我国可以考虑兼顾美国的自愿盲目信托与台湾地区的强制非盲目信托的做法，采取强制性的盲目信托制度，由法律强制要求符合条件的公职人员将其私人财产置于盲目信托进行管理。同时，可以免除公职人员就信托财产部分的申报义务。通过这种制度，可以给公职人员一个缓冲，同时也会对发展我国的信托法律制度，健全受托人义务监管起到推动作用。 （一）法律支持
要在我国实行盲目信托制度，首先要看是否存在法律障碍。
1.从物权法的角度，强制要求公职人员采取盲目信托来管理自己的财产是否会侵害公职人员的财产权？因其工作性质，公职人员个人的理财与其决策地位之间很容易产生利益冲突，要求他们利用盲目信托来隔离其个人私有财产的投资管理，目的是为了避免利益冲突以及内幕交易，从而确保其决策的客观公正，避免侵害国家和人民的权益，并非剥夺或减损他们的财产。他们作为委托人，同时也作为受益人，对信托财产及其所有收益享有利益与合法的收益权，他们并没有因此而承受任何超出正常商业投资风险之外的减损。并且由那些对投资理财具有专门技能的专业机构对公职人员的信托财产进行投资和管理会更加专业，保值增值仍然是信托管理的目标，也符合现代社会的资产管理理念。
2.从侵权法的角度，强制要求公职人员采取盲目信托来管理自己的财产是否会侵害公职人员的隐私权？即便在美国这样一个非常重视个人隐私的国家，根据侵权法的传统理念，特殊人群或者在特殊情况下，其部分隐私权也要为公共利益让步。美国法律基于这样一个假定，即政府公职人员从就职那天起，就承诺其个人利益应服从公共利益，从而放弃其与职务相关部分的隐私权，接受公众的监督。①对于政府工作，有两种相互对立的公共利益：其一是鼓励合格的个人参与政府服务；其二是保证政府做出的决定不被政策制定者的个人财产利益所左右。重视前者可能会损害后者，反之亦然。而盲目信托作为一种避免利益冲突的措施，试图在这两者中寻求平衡，从理论上说，盲目信托可以允许这两种利益和平共存。②
3.从信托法的角度，我国现有的信托法律体系是否支持盲目信托制度？我国于2001年颁布《中华人民共和国信托法》③引进了英美法中信托的基本理念，允许委托人设立自益信托④，并对受托人施加了较高的责任与义务⑤。盲目信托与普通信托的唯一不同之处是盲目信托需要得到特别批准，并且需要在信托文件中规定受托人不得直接向委托人與受益人披露有关信托资产的具体情况，以防委托人利用公职进行内幕交易或从事利益冲突交易。我国《信托法》并未禁止这种类型的信托。当然，如果设立盲目信托制度，需要同时设立盲目信托监控机构，代委托人行使监督之责。因此，我国目前的信托法一方面完全支持盲目信托的设立，另一方面，还需要增加一些配套措施，以利于盲目信托制度的实施。
综上所述，无论从物权法、侵权法还是信托法的角度来看，盲目信托在我国的推行都没有法律障碍。
（二）制度模式
1.盲目信托的委托人范围。无论美国还是台湾地区，都对设立盲目信托或强制信托的公职人员范围有所限制。笔者认为，盲目信托所涉及的公职级别或范围不能一概而论，可以对现有腐败案件进行量化分析，选取在某一地区或部门掌握有实质性决定权的领导职位做强制性规范。另外，关于盲目信托的规定必须与财产申报的规定同步，需要采取盲目信托的公职人员范围应该和需要申报财产收入的公职人员范围相同。对此，美国的做法可以借鉴。比如，有财产申报义务的政府公职人员是以高于一定的工资收入为标准的，但是又不绝对，即便工资收入达不到该标准，只要有决策权的官员，甚至官员的主要助手也有申报义务。因此，美国联邦政府上自总统，下至对任何事情可能有决策权的官员都必须在就职后30日内依法申报财产收入，之后还需要定期申报。至于申报的内容非常详细，包括上一年度任何超过1000美元市场价值的任何投资或财产权益、超过5000美元的银行账户存款以及超过10000美元的负债等等。对于在任何年度就职超过60天的政府官员甚至还需要申报任职期间从任何来源收取的价值总计超过100美元的财产的来源、种类与数额等详细信息。在这样严格的规定下，设立盲目信托才有意义，因为设立了盲目信托之后，除需要定期申报信托财产的现金总值外，不需要申报其他详细信息。在实际操作中，笔者建议“公职人员”的范畴可以扩大到国有公司的管理人员。
2.盲目信托的受托人。关于盲目信托的受托人，根据不同国家或地区的法律，可以有不同的做法。例如在美国，《政府行为准则法》要求盲目信托的受托人可以是金融机构、律师、注册会计师或券商，然而依该法而设立的政府行为准则办公室所发布的细则规定盲目信托的受托人只能是金融机构，即银行或投资顾问，并且规定该金融机构的股份不得有超过10%的部分由单个个人持有，目的是为了保证盲目信托制度在公众心目中的诚信地位。然而，在特殊情况下，行为准则办公室也会根据个案考虑允许某些非金融机构担任受托人。另外，美国法律对盲目信托受托人的另一个要求是受托人必须独立于设立盲目信托的公职人员（包括其配偶、未成年子女或受其抚养的子女）以及任何利益相关方，从而受托人在管理信托时不会受其控制或影响。其中任何利益相关方的工作人员、关联机构、合伙人及共同投资人，或其任何亲属都不得担任受托人。同时，受托人的任何工作人员、管理人员或者介入信托管理的任何机构也都受上述条件约束。美国法还禁止委托人与受托人之间有任何口头联系，如有联系必须书面，且内容不得超出法律允许的范围，并且需事先征得行为准则办公室的批准。
美国的上述做法对我国的实践具有一定借鉴意义。目前我国对金融机构的管理比较严格，像信托公司必须符合一定的资质，经过银监会的批准，才可能取得信托营业执照。而与证券业务相关的机构也需要经过证监会的批准才可以从事相关业务。我们完全可以借助现有的认证程序，确定一定数量、符合条件的金融机构作为受托人，而这些受托人必须接受一个类似于美国的政府行为准则办公室的监管，比如我们的国家预防腐败局就可以设立这样一个办公室，从取得一定金融信托经营资质的机构中选定部分作为合格受托人管理盲目信托，并对其进行监管。
3.盲目信托的监管。强制要求公职人员将财产置于盲目信托进行管理和投资，只是为了避免公职人员利用职权谋取私利，或者因利益冲突而影响其在工作中做出决策，因此利用中立第三方对其财产进行管理可以避免上述情况。除此之外，该信托与其他的财产管理信托并无区别，依照我国信托法的规定，受托人对受益人负有信义义务（也叫做受托人义务），即必须具备专业投资人在管理他人资产时的注意与审慎义务以及不得从事自我交易或剥夺信托投资机会为己用，从而损害信托利益等忠诚义务。如果信托蒙受了损失，只要受托人尽到了信义义务，盲目信托和其他信托、投资行为一样，投资人都应自行承担财产可能会损失的风险，只要该风险在正常、合理范围内即可。然而，如果受托人违背了信义义务，给信托财产造成了损失，则受托人应该承担法律责任。并且盲目信托并不完全剥夺委托人和受益人的知情权，比如根据美国法律，受托人有义务定期将信托财产的收益报表提供给设立盲目信托的政府公职人员。如有严重问题可能随时会被发现。合同法、证券法等相对完善的基本法律也完全能够保障委托人的利益。当然，我国信托法还不够完善，需要尽快进行修订，给盲目信托与推定信托以相应地位，并且应对受托人的义务做出更加详细具体的规定。 除此之外，还需要设立针对盲目信托专门的监管机构对受托人行为进行监管。如前所述，美国根据1978年《政府行为准则法》而专门设立的政府行为准则办公室负责制定有关公职人员设立盲目信托的具体细则，并负责监管其实施。我们也完全可以在国家预防腐败局下设这样一个办公室，或者在纪检监察部门设立一个机构，甚至还可以专门成立一个机构，负责监管公职人员执行以及盲目信托的管理情况，确定可以担任盲目信托受托人的金融机构的资质以及合格受托人名单。监管的内容一方面确保受托人与委托人之间的关系确系“盲目”，没有其他非法交流；另一方面也确保受托人管理信托财产尽职尽责。这样可以避免美国盲目信托的某些漏洞。因盲目信托的监管可能涉及投资经营等专业知识，因此，监管机构可以聘用一定数量的专业人士参与监管。
（三）成本分析
建立任何一种新的制度，必须评估其成本。对于反腐败预防性法律机制的建设，其成本必须低于事后监管的成本时才有必要。确立盲目信托制度的成本包括设立盲目信托的成本与监管其执行的成本。首先，设立盲目信托的成本不一定很高，因为管理盲目信托的受托人本身就是那些专业管理机构，除盲目信托有其自身的一些特点，诸如受托人不得与委托人就管理决策进行沟通等，管理盲目信托财产本身并没有增加更多的成本，反而会促进我国信托业的发展。然而，对于盲目信托的设立范围以及设立后的监管成本可能会在一定时期内比较高，尤其在刚开始建立时更是如此。比如要成立一个监管部门，培训一批合格受托人，都要付出代价。但是，如果我国仅仅采用财产申报制度而没有其他相关制度配套的话，其实施与监管的成本将会更高，并且还不一定有效率。举例来说，如果某政府官员将其收入存在银行，没有从事任何其他投资，那么他只要通过申报财产就可以符合法律的规定。但是如果他有投资行为，那么监管他是否如实申报了这笔投资款的来龙去脉的成本可能就更高。在我国目前的情况下，如能强制要求设立盲目信托，和财产申报制度结合，应该是最佳的清廉措施。
究其实质，确立财产申报与盲目信托相结合的制度唯一增加的成本就是对盲目信托监管的成本。设立盲目信托是一种事先预防的方式，只要将其制度化之后，其成本应该比事后监管要低。这样，通过事先监管的方式来消化这个成本，我们总体上的反腐败成本就会降下来。另外，笔者还建议我国确立推定信托制度，根据该制度，公职人员的非法收入或所得被视为由该公职人员作为受托人管理的、属于国家和集体的财产，所有的信托财产及其收益都属于国家和集体所有，可以永久追索。
四、结语
综上所述，美国所采取的非强制性盲目信托与台湾地区的强制性非盲目信托各有利弊，我们完全可以择其优而避其害，采用公职人员财产申报与强制性盲目信托相结合的制度，要求相关公职人员将其合法所得收入的投资部分置于盲目信托进行投资，以免产生利益冲突或利用公权力谋取私利等贪污腐败情形。具体可由政府成立专门的机构，制定细则，明確需要设立盲目信托的公职人员范围，确定受托人资质，对公职人员（作为委托人）的财产进行投资和管理。委托人对受托人的投资决定等管理细节无权过问，只能通过每年的收益报告来了解自己的资产情况。这样，公职人员利用自己的地位从事不公平投资交易、影响交易的公正性，甚至影响证券市场或金融市场的概率就会大大降低。对盲目信托的监管是重中之重，通过加强监管来弥补美国的盲目信托制度中出现的漏洞。由于我国的公职人员财产申报制度尚处于萌芽状态，而目前我国的反腐倡廉工作正处于关键时期，因此我们应该对其他国家和地区的做法扬长避短，兼收并蓄。
诚然，官员财产申报制度作为反腐败终端机制将为我国的反腐倡廉建设起到推动作用。然而仅靠财产申报制度本身不可能解决公职人员贪污腐败所带来的所有问题。如前所述，公职人员的财产无非可能包括两类：一类是其合法所得，另一类是其非法所得。财产申报制度也许可以在一定程度上令公职人员的非法所得曝光，但是却无法监督这些公职人员利用自己的地位和权势将自己的合法所得非法从事投资交易从而取得不当私利的情况。因此，为从根本上解决这个问题，必须有与财产申报相配套的法律制度，信托制度中的盲目信托可以起到很好的补充作用。
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责任编校 陈 瑶
Prevention of Corruption： Integration of Asset Declaration and Compulsive Blind Trusts Systems
——A Case Study of the Practices Adopted in the United States and in Taiwan District
GAO Lingyun （School of Law， Fudan University， Shanghai 200438， China）
Abstract： Corruption and abuse of power for obtaining personal gains by government officials and public servants have become a universal problem which cannot be completely resolved within a considerable length of time. The United States has established a system integrating public servants’ asset reporting and blind trusts through its 1978 Ethics in Government Act， in line with some other laws， to prevent public servants’ corruption. In Taiwan district， a compulsory trusts system has been implemented among public servants to achieve the same goal. This article examines the practices of the United States and Taiwan District and finds that both the US non-compulsory blind trusts system and Taiwan’s compulsory non-blind trusts system have both advantages and disadvantages. It’s suggested in the paper that we should adopt a system combining public servants’ asset reporting and compulsory blind trusts in order to avoid conflict of interests， or other corruptions. It is perfectly feasible to do so in the mainland because there is no legal barrier against blind trusts in the Property Law， Tort Law， or Trust Law. Furthermore， the blind trusts system serves as ex ante and preventive mechanism. Although it may increase some supervision cost in the beginning phase， once institutionalized， the total cost shall be below the cost of ex post facto control of corruption. The article suggests that the government may establish a specialized institution to make implementing rules， clarify the scope of public servants who will be required to establish blind trusts， and determine the qualification of the trustees who will manage the public servants’ assets. In addition， stronger supervision is needed to correct the drawback of the US blind trust system.
Key words： public servants； asset reporting system； blind trusts