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摘 要：应急评估是当前应急管理理论和实践中的热点和难点问题。本文针对人民银行应急评估工作现状和存在问题、总结国内外有关应急评估经验，以层次分析法（AHP）为基本方法，构建了以应急能力为核心指标的人民银行应急评估量化模型，并通过评估案例实证检验和分析了该模型的可行性和有效性。
关键词：应急能力；层次分析法；评估模型
Abstract：Emergency assessment is a focus and difficult issue in current emergency management theory and practice. After summarized the assessment of domestic and international experience in emergency management，we have built the quantified AHP model of PBC’s emergency assessment which core indicators are emergency response capability. The model can be used to analyze and solve current problems of PBC’s emergency assessment. Finally，we have empirically tested and analyzed the feasibility and effectiveness of the model through assessment case.
Key Words：emergency response capability，analytical hierarchy process，assessment model
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）12-0030-06
一、引言
应急管理属于一种特殊类型的公共政策，是和突发事件紧密相连的一个概念，它的全部工作都是围绕着突发事件而开展的。国内有代表性的为计雷（2006）对应急管理的定义：在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害、达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。
应急管理工作的客体是突发事件，主体是政府或部门。作为客体的突发事件具有事前不确定性、发生的突然性和影响的巨大性这三大特性，从而决定了政府或部门日常要围绕预防与准备、监测与预警、处置与救援及恢复与重建这四个环节提升应急能力。应急能力评估就是对政府或部门以上四个环节工作进行客观评定和分析，以便及时、准确地发现存在问题和不足，并加以分析、解决，从而推动和提高应急能力。
应急评估是应急管理和决策科学化的基础，其核心在于对一个单位、一个部门应对突发事件能力进行全面客观的评定，围绕应急能力来展开评估是基本方向。应急能力评定的难点在于如何将复杂、抽象的应急能力抽丝剥茧，细化为简单、形象的可量化指标，而层次分析法是建立和解决指标量化的有效方法。本文所构建的应急能力评估量化模型对于人民银行系统的应急评估工作具有较强的理论和实践应用价值。
二、文献综述
（一）国外应急能力评估研究、应用现状
现代应急管理源于美国，多集中在政府管理部门，应用性较强，学者的研究也多见于相关的报刊杂志上，没有像其他学科那样形成比较完善的体系，对应急能力评估来说实践早于理论。
1. 美国实践。美国是最早实施国家应急能力评估的国家。美国联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）与国家应急管理协会（National Emergency Management Association，NEMA）于1997年联合开发了应急能力评估体系（Capability Assessment for Readiness，CAR）。应用该评估体系，美国在1997年至2000年间对56个州、属地和列岛区进行了全面评估。
CAR评估体系包括13个一级指标，称为应急管理功能（Emergency Management Functions，EMFs）；每个功能下设若干二级指标，称为属性（Attributes），共209项；属性下又有若干三级指标，称为特征（Characteristics），总共超过1014项。
CAR评估体系的打分是通过对每个属性或特征按照1至3分的标准进行打分实现的。为了更好地理解评估的数据来源，还要求各州为各个评估结果添加附属标记，列明评估分值是根据实际经验验证还是演练经验验证，以说明对该属性/特征的评估依据。CAR指标体系中所有的属性/特征都被赋予相等的权重，所有属性的得分为其下属特征得分的平均值，每个职能的得分是其下所有属性得分的平均值。但是，由于各项属性/特征在评估体系中的重要性不尽相同，这种赋权方式并不合理，也就不能更加科学、准确地反映其应急能力水平。
2. 日本实践。2002年10月由日本消防厅和防灾与情报研究所举办了“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对盈利评估研讨会”，设定了地方公共团体防灾能力的评价项目，以讨论日本防灾能力及危机管理应急能力评估问题。评价内容包括：危机的掌握与评估、减轻危险的对策、整顿体制、情报联络体系、器材与储备粮食的管理、应急反应与灾后重建计划、居民间的情报流通、教育训练、应急水平的维持与提升。在“是否实施”方面，在有和无之间选择其一；在“实施程度”方面，则尽可能利用数字来进行客观的评估判断。
3. 加拿大实践。加拿大于2003年成立了加拿大公共安全和应急部（Public Safety and Emergency Preparedness Canada），负责加拿大所有联邦政府部门和机构在保障国家安全方面的协调工作，并制定联邦层面上的相关计划和政策。该部制订了加拿大应急管理框架，确定了应急管理的四大支柱及相关内容，即预防和减灾、准备、应对和恢复。在预防和减灾阶段的评价项目包括：社区备灾水平、预警系统的有效性、社区预期伤亡和损失的反应能力；在应对阶段评估灾害对安全、卫生、经济、环境、社会、人道主义、法律和政治产生的影响；在恢复阶段的损害评估包括公共评估（对公共财产和基础设施的损害）和个体评估（对个人、家庭、农业和私营部门的影响和损害）。
（二）国内应急能力评估研究、应用现状
目前，我国应急管理研究刚刚起步，且以单项灾害管理为主，使得应急能力评估的研究也偏重于单项或单个行业应急能力评估。邓云峰、郑双忠等（2005）构造了城市应急能力评估体系的基本框架，包括18个一级指标，分别是：法律基础、管理机构、应急中心、专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与信息保障、决策支持、装备和设施、资金支持、培训、演习、宣传教育、预案编制。刘传铭、王玲（2006）从衡量政府应对突发事件的能力出发，充分考虑了政府的公共服务职能和应急管理特性，应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系，使用HP多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型，并对评价指标关联因素进行了量化。铁永波、唐川、周春花（2006）从系统理论的角度出发，运用层次分析法（AHP）和专家调查法合理地确定了各个评价指标的权重，建立了城市灾害应急能力评价模型。张海波、童星（2009）认为应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，探索应急准备与应急绩效之间的差异与因果关系，依据评估层次和评估内容选择评估方法。卢文刚（2010）应用层次分析法等系统方法，从应急管理四个环节的角度，提取和辨识了反映城市电力应急能力的要素，初步构建起了适应我国城市电力系统现状的电力应急能力评价指标体系。
国内外的研究和应用表明：定量分析日渐成为应急管理评估的一种研究趋势，各种定量分析方法在应急评估中的应用也日趋广泛，但现有研究多侧重于对单个部门或单项突发事件、应急预案进行评估，研究方法还不是很成熟，尚未形成比较完整的研究体系。
三、人民银行应急能力评估指标体系的构建
（一）人民银行应急能力评估指标体系的构建原则
构建人民银行应急能力评估指标体系，应坚持和遵循系统性、科学性、代表性、可行性等重要原则。系统性即人民银行应急能力评估指标体系是由多个子系统综合而成的，需要用多个指标同时描述才能较全面地反映其整体特征和相互关系。这就要求人民银行所建立的应急评估指标体系具有足够的涵盖面，并尽可能完整、全面、系统地反映人民银行应急能力的现状。科学性即应急能力评估指标体系的设计和模型的建构，应符合基本的科学理论，符合客观实际。指标能够反映人民银行应急能力的含义和目标的实现程度。代表性即影响应急能力的因素很多，但在实际评估过程中，应力求抓住重点，选取能够正确反映人民银行应急能力的本质指标，抓住具有代表性的关键测评指标。可行性即指标的表达和叙述要清晰明了，易于理解，要契合实际、方法规范、可操作性强。
（二）人民银行应急能力评估指标体系构建方法技术路线
本文遵循应急能力评估指标体系设置的基本原则及思想，借鉴国内外专家学者的研究成果，结合人民银行应急管理的特点，按照应急管理四环节，即预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，采用现代综合评价研究方法，采集基础数据、选择评估指标、建构评价模型，力求构建人民银行应急能力评估指标体系（图1）。
本文根据层次分析法（The Analytic Hierarchy Process，简称AHP），将人民银行应急能力作为目标层，依据应急管理四环节设计出人民银行应急能力评估指标体系的一级指标，即预防与准备能力、监测与预警能力、救援与处置能力、恢复与重建能力。按照各一级指标的逻辑关系和主要内容层层分解，将4个一级指标分解为16个二级指标和53个三级指标，从而得到人民银行应急能力评估指标体系（由于篇幅所限，各指标体系表格略）。
（三）人民银行应急能力评估的AHP模型
人民银行应急评估的AHP模型可以描述如下：
评价集：评价集是指对各层次指标的一种语言描述，是对各评价指标的评价集合。即U={u1，u2，…，un}。本模型中，取n=5，则评价集为：
U=={u1，u2，…，u5}={优秀，良好，中等，差，较差}。
权重集：权重集是指各指标所占目标层的权重系数，可以通过各个指标的相对重要性构造符合一致性原则的判断矩阵，求解该判断矩阵的标准特征向量得出。其中：
三级指标的权重集为：Bik=（bik1，bik2，…，bikn），（n={3，4，6}）；
指标权重的确定方法较多，一般可以分为主观赋权法和客观赋权法两种。主观赋权法是由专家根据经验主观判断而得到权数，如层次分析法（AHP）、模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE）等；客观赋权法根据指标之间的相关关系或各指标之间的变异系数来确定权数，如灰色关联度法、TOPSIS方法、主成分分析法（Principal Component Analysis，PCA）等。其中客观赋值法中，主成分分析法最为常用，但所需样本量较大；主观赋值法中，层次分析法最为常用，得出的数据也较为科学合理。因此，本文将采用层次分析法来确定各指标的权重。
1. 建立层次结构模型（具体层次结构略）。
2. 构造评估指标的判断矩阵。在建立层次结构之后，每一层结构与该结构下的下一层元素构成一个子区域，对于子区域内的各元素采用Saaty1—9标度方法来构建判断矩阵。设B层次中的元素B1，B2，……，Bn与上层元素A有关系，则可以通过以下判断矩阵来表示：
bij的取值由Saaty1—9标度方法（表1）所确定。
可以看出判断矩阵具有如下性质：bii=1，bji=1/bij。判断矩阵的值可根据客观数据、专家意见和分析者的认识综合给出。
3. 计算判断矩阵的特征值和特征向量并进行一致性检验。利用matlab软件求出判断矩阵的最大特征值 及标准特征向量 ，其中 的元素值为该级指标相对于上一级指标某因素的相对重要性排序权重。
一致性指标（CI）的计算式为：
根据判断矩阵的阶数n，查找相应的一致性指标RI。对于n=1，2，…，9，Saaty给出了RI的值，如表2所示。
计算一致性比率：CR=CI/RI
当CR<0.1时，说明判断矩阵具有很好的一致性，判断合理；
当CR=0.1时，说明判断矩阵具有较好的一致性，判断较为合理；
当CR>0.1时，说明判断矩阵不符合一致性原则，需要对判断矩阵进行重新修正，直到满足一致性检验为止。
满足一致性检验的最大特征值 对应标准向量 的元素值为该级指标相对于上级指标的权重值。依此类推，我们可以利用AHP法，求出各级指标相对于目标层的绝对权重。
4. 评估指标的综合打分。人民银行应急能力评估可以通过对53个三级指标打分来实现。为提高打分的准确性和有效性，本文采用专家打分法、自评估打分法和交叉评估打分法相结合的方法对各三级指标进行量化打分。为便于计算，本文采用平均权重法，三种打分方式得到的分值各占三分之一，加权平均后得到评估对象的各指标分值，相应记为Pi，把各个指标的所得分值与其对应的权重 相乘，即可求出人民银行应急能力的评估结果R。具体打分标准如表3所示：
表3中各评价等级的含义如下：
优秀：应急能力完全符合应急管理工作要求，无需改进。
良好：应急能力还达不到应急管理工作要求，已经找到存在的问题，并已制定切实有效的措施进行了改进并达到预期效果。
中等：应急能力达不到应急管理工作要求，已找到存在的问题，并已制定改进措施但未达到预期效果。
差：应急能力达不到应急管理工作要求，已找到存在的问题，但未制定具体的改进措施。
较差：应急能力达不到应急管理工作要求，也未找到问题所在。
人民银行应急能力评估模型的表达式为：
式中：R为人民银行应急能力的评估值；Pi为各评价指标的定量打分值； 为各评价指标的权重。
根据表3可以判断出人民银行应急能力R的强弱。还可以对各级指标所得分值进行综合判断，找出人民银行应急管理工作中的问题和薄弱环节，并采取针对性的措施进行完善和补充，不断提高人民银行应急管理工作的水平。人民银行应急评估的AHP模型具体建模过程如图2所示。
（四）模型的计算
以下将对人民银行应急能力评估的AHP模型进行求解，得出各指标的权重。模型求解如下：
1. 构造一级指标的判断矩阵，求解得到各一级指标相对于目标层的权重。
从评价结果可以看出，救援与处置能力最为重要，其次为恢复与重建能力，最后为预防与准备能力、监测与预警能力。同理，可求解得到各二级（三级）指标相对于其一级（二级）指标的权重。
4. 求解各二级指标、三级指标相对于目标层的权重。各二级指标相对于目标层的权重为： ，
其中i={1，2，3，4}，j={1，2，3，4}。各三级指标相对于目标层的权重为： ，
其中k={1，2，3，4，6}。如此，可得到各一级、二级、三级指标相对于目标层的权重 。
5. 人民银行应急能力评估。在得到各级指标相对于目标层的权重后，人民银行应急能力的评价可以通过对53个三级指标的打分实现。在评分过程中，综合运用三种打分方式，由打分主体按照评分标准对各评估对象的三级指标进行量化打分，得到三种打分方式各自的指标得分，加权平均后得到各三级指标的评价分值Pi。把各个指标的分值Pi与相对应的权重（ ）
相乘即可得到人民银行应急能力的评价结果（R）。评价结果R的参照标准为：
（1）0 （2）2.9 （3）3.5 （4）4.0 （5）4.5 四、实证检验
2010年人民银行济南分行按照总行统一部署，组织对分行机关及山东辖区中心支行的应急管理能力进行了全面评估。本文以人民银行济南分行2010年应急评估为例，选取某市中心支行为评估对象，应用AHP模型，对各三级指标进行综合评价打分，根据各指标指标权重，得出该市中心支行应急能力的评估值，以验证模型的实用性和有效性。
（一）某市中心支行应急能力评估实例
本文以专家打分法、自评估打分法和交叉评估打分法对该中心支行进行打分。在打分过程中，请5位专家 和其他5家市中心支行对该中心支行的应急能力按照规定标准进行了量化打分。同时，该市中心支行也对自身应急能力进行了自评估打分。汇总评价分值加权平均后得到该市中心支行的应急能力得分，如表4所示。
从该市中心支行应急能力评估得分情况可知：有43项应急能力得分在4.1分以上，即良好级以上；有9项应急能力得分在4.0分及以下，还有待改进和提高。
在通过AHP模型得到该市中心支行各三级指标的得分后，进而可以得到该中心支行各二级指标、一级指标及应急能力的分值，具体得分如表4所示。
从表4可以看出，该市中心支行应急能力分值为4.3分，为良好级。从一级指标来看，除监测与预警能力等级为中等外，预防与准备能力、救援与处置能力、恢复与重建能力等级均为良好级。从二级指标得分来看，除应急预案演练、应急投入成本监测、监测制度完善程度、事后应急制度完善为中等外，其他各二级指标均为良好级以上。
（二）某市中心支行应急能力评估发现的主要问题探析
一是应急演练需要加强。实证评估显示，该行应急演练得分低，其主要原因是：该行部分专业对演练重视程度不高，演练走过场，演练场景设置、参与人员和操作环节等脱离现实，对应急指挥系统、可能引发的次生、衍生和耦合事件缺乏演练；该行日常演练中存在专项演练多、单部门组织的多、常规推演多，综合性、跨部门、随机抽演项目偏少的问题，特别是缺乏与地方政府及公安、交通、电力、电信、商业银行等部门的合作演练，与实际突发事件突发性强、牵涉面广、联动性强的特点不符合。同时，该行对演练评估重视不够，相关演练资料没有及时汇总归档，没有及时进行演练评估。监测人员信息判断能力低的原因是信息收集满足于事后报告，对一些潜在矛盾和苗头性问题反应不敏感、发现不及时、分析不超前。
二是应急投入需要加强。实证评估显示，该行一级指标监测与预警能力中的二级指标应急投入成本监测得分为3.6，相应的三级指标应急管理投入情况、应急资源储备、应急管理规划投入得分分别为3.8、3.5、3.6，均为中等。主要原因在于应急投入缺乏规划，各项投入特别是物资储备基础薄弱，管理分散、储备随意，没有结合需求建立物资储备动态监控体系，无法有效保障应急所需。
三是联动协调不够。实证评估显示，该行一级指标救援与处置能力中下的三级指标——应急协调配合能力、应急通讯、应急舆论引导能力等得分均在4.0以下。主要是该行应急协作机制建设滞后，与地方党委政府、宣传、电力、电信、消防、公安、金融办、银监、证监、保监等部门，以及软硬件提供商、技术支持单位间日常应急协调联络不够紧密，影响反应速度和处置效率。
（三）对某市中心支行应急能力改进的措施和建议
根据该行应急能力评估中揭示问题，专家和有关人员提出以下改进建议：
一是切实提高演练的实战性。组织演练中要减少“演”的成分，增强“练”的程度。转变演练思路，努力推进应急演练由专项演练向综合演练转变、单部门组织向多部门组织转变、常态演练向随机抽演转变“三个转变”。通过模拟实战环境、采取随机或突击方式组织，以及加大对实战性强、跨部门、有特色、有代表性的演练项目的观摩，切实推动实战演练。
二是推进应急协调协作机制建设。一方面，要加强与毗邻中心支行，以及行内各部间的应急协作机制建设；另一方面，建立人民银行与地方党委政府、电力、电信、消防、公安、卫生、地震、地质、气象、金融办、银监、证监、保监等部门，以及软硬件提供商、技术支持单位间的应急协调机制。在探索加强地区间、部门间应急协作机制时，注意明确各自职责，提高反应速度和处置效率，积累多部门、多地区、多领域协调配合应对重特大突发事件的经验。
三是加强应急物资储备建设。针对评估中暴露的应急物资储备基础薄弱、管理分散、储备随意等问题，建立物资储备台账，推动完善应急物资储备动态管理制度。同时，可探索通过与供应商签订储备供货合同、在全辖择点布局设立应急物资储备库等方式，增强储备灵活性，扩大保障辐射范围，以备不时之需。
五、结论与展望
人民银行应急能力评估工作开展时间较短，还没有建立科学、规范、系统及操作性强的应急能力评估指标体系，整体应急评估工作尚处于探索阶段。
本文应用层次分析法建立了人民银行应急能力评估模型，对各指标权重进行了求解得到了各级指标相对于目标层的绝对权重，并确定了各级指标的评价标准、评价等级，建立了人民银行应急能力评估的量化模型。同时，以某市中心支行为例，进行了案例分析，进一步检验和验证了模型的实用性和准确性，对提高人民银行应急能力评估的针对性、有效性和全面性具有一定的指导和借鉴意义。
第一，本文运用系统理论的层次分析法对人民银行应急能力评估模型进行了研究，在Matlab软件的辅助下，得到各级指标的权重，克服了评估过程中计算量大、人为误差等因素，提高了评价模型的精度。同时，该评估模型还将定性评价和定量评价相结合，具有较强的综合性、科学性和客观性，是一种可行的评估模型，具有较高的应用和推广价值。
第二，应用层次分析法构建的人民银行应急能力评估模型，既是一个完整的评估体系，又可以作为独立的个体来单独评估分析。具体来说，不仅可以对评估对象的总体应急能力进行评估，还可以对各个细化应急能力进行评估，从而较为清晰、明了地发现应急能力的薄弱环节，采取有针对的措施进行整改和完善，不断增强应急能力，提高应急管理水平。
第三，运用层次分析法对人民银行应急能力评估进行研究具有直观的表达方式，但在评价过程中，由于判断值的误差、专家和评估主体经验的不同，评价的结果会有些偏差。在今后的研究中可以考虑通过一些数学方法（如迭代法、先验概率法）和多次专家调查评估法来减少偏差。
参考文献：
[1]薛澜，张强，钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.
[2]计雷，池宏，陈安.突发事件应急管理[M].高等教育出版社，2006.
[3]沈华.应急管理方法研究述评[J].现代管理科学，2009，（10）.
[4]池宏，祁明亮，计雷，赵红.城市突发公共事件应急管理体系研究[J].中国公共安全，2005，（3）.
[5]高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评[J].中国行政管理，2009，（9）.
（责任编辑 孙 军）
关键词：应急能力；层次分析法；评估模型
Abstract：Emergency assessment is a focus and difficult issue in current emergency management theory and practice. After summarized the assessment of domestic and international experience in emergency management，we have built the quantified AHP model of PBC’s emergency assessment which core indicators are emergency response capability. The model can be used to analyze and solve current problems of PBC’s emergency assessment. Finally，we have empirically tested and analyzed the feasibility and effectiveness of the model through assessment case.
Key Words：emergency response capability，analytical hierarchy process，assessment model
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）12-0030-06
一、引言
应急管理属于一种特殊类型的公共政策，是和突发事件紧密相连的一个概念，它的全部工作都是围绕着突发事件而开展的。国内有代表性的为计雷（2006）对应急管理的定义：在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害、达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。
应急管理工作的客体是突发事件，主体是政府或部门。作为客体的突发事件具有事前不确定性、发生的突然性和影响的巨大性这三大特性，从而决定了政府或部门日常要围绕预防与准备、监测与预警、处置与救援及恢复与重建这四个环节提升应急能力。应急能力评估就是对政府或部门以上四个环节工作进行客观评定和分析，以便及时、准确地发现存在问题和不足，并加以分析、解决，从而推动和提高应急能力。
应急评估是应急管理和决策科学化的基础，其核心在于对一个单位、一个部门应对突发事件能力进行全面客观的评定，围绕应急能力来展开评估是基本方向。应急能力评定的难点在于如何将复杂、抽象的应急能力抽丝剥茧，细化为简单、形象的可量化指标，而层次分析法是建立和解决指标量化的有效方法。本文所构建的应急能力评估量化模型对于人民银行系统的应急评估工作具有较强的理论和实践应用价值。
二、文献综述
（一）国外应急能力评估研究、应用现状
现代应急管理源于美国，多集中在政府管理部门，应用性较强，学者的研究也多见于相关的报刊杂志上，没有像其他学科那样形成比较完善的体系，对应急能力评估来说实践早于理论。
1. 美国实践。美国是最早实施国家应急能力评估的国家。美国联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）与国家应急管理协会（National Emergency Management Association，NEMA）于1997年联合开发了应急能力评估体系（Capability Assessment for Readiness，CAR）。应用该评估体系，美国在1997年至2000年间对56个州、属地和列岛区进行了全面评估。
CAR评估体系包括13个一级指标，称为应急管理功能（Emergency Management Functions，EMFs）；每个功能下设若干二级指标，称为属性（Attributes），共209项；属性下又有若干三级指标，称为特征（Characteristics），总共超过1014项。
CAR评估体系的打分是通过对每个属性或特征按照1至3分的标准进行打分实现的。为了更好地理解评估的数据来源，还要求各州为各个评估结果添加附属标记，列明评估分值是根据实际经验验证还是演练经验验证，以说明对该属性/特征的评估依据。CAR指标体系中所有的属性/特征都被赋予相等的权重，所有属性的得分为其下属特征得分的平均值，每个职能的得分是其下所有属性得分的平均值。但是，由于各项属性/特征在评估体系中的重要性不尽相同，这种赋权方式并不合理，也就不能更加科学、准确地反映其应急能力水平。
2. 日本实践。2002年10月由日本消防厅和防灾与情报研究所举办了“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对盈利评估研讨会”，设定了地方公共团体防灾能力的评价项目，以讨论日本防灾能力及危机管理应急能力评估问题。评价内容包括：危机的掌握与评估、减轻危险的对策、整顿体制、情报联络体系、器材与储备粮食的管理、应急反应与灾后重建计划、居民间的情报流通、教育训练、应急水平的维持与提升。在“是否实施”方面，在有和无之间选择其一；在“实施程度”方面，则尽可能利用数字来进行客观的评估判断。
3. 加拿大实践。加拿大于2003年成立了加拿大公共安全和应急部（Public Safety and Emergency Preparedness Canada），负责加拿大所有联邦政府部门和机构在保障国家安全方面的协调工作，并制定联邦层面上的相关计划和政策。该部制订了加拿大应急管理框架，确定了应急管理的四大支柱及相关内容，即预防和减灾、准备、应对和恢复。在预防和减灾阶段的评价项目包括：社区备灾水平、预警系统的有效性、社区预期伤亡和损失的反应能力；在应对阶段评估灾害对安全、卫生、经济、环境、社会、人道主义、法律和政治产生的影响；在恢复阶段的损害评估包括公共评估（对公共财产和基础设施的损害）和个体评估（对个人、家庭、农业和私营部门的影响和损害）。
（二）国内应急能力评估研究、应用现状
目前，我国应急管理研究刚刚起步，且以单项灾害管理为主，使得应急能力评估的研究也偏重于单项或单个行业应急能力评估。邓云峰、郑双忠等（2005）构造了城市应急能力评估体系的基本框架，包括18个一级指标，分别是：法律基础、管理机构、应急中心、专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与信息保障、决策支持、装备和设施、资金支持、培训、演习、宣传教育、预案编制。刘传铭、王玲（2006）从衡量政府应对突发事件的能力出发，充分考虑了政府的公共服务职能和应急管理特性，应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系，使用HP多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型，并对评价指标关联因素进行了量化。铁永波、唐川、周春花（2006）从系统理论的角度出发，运用层次分析法（AHP）和专家调查法合理地确定了各个评价指标的权重，建立了城市灾害应急能力评价模型。张海波、童星（2009）认为应急能力评估应以风险识别和脆弱性分析为基础，探索应急准备与应急绩效之间的差异与因果关系，依据评估层次和评估内容选择评估方法。卢文刚（2010）应用层次分析法等系统方法，从应急管理四个环节的角度，提取和辨识了反映城市电力应急能力的要素，初步构建起了适应我国城市电力系统现状的电力应急能力评价指标体系。
国内外的研究和应用表明：定量分析日渐成为应急管理评估的一种研究趋势，各种定量分析方法在应急评估中的应用也日趋广泛，但现有研究多侧重于对单个部门或单项突发事件、应急预案进行评估，研究方法还不是很成熟，尚未形成比较完整的研究体系。
三、人民银行应急能力评估指标体系的构建
（一）人民银行应急能力评估指标体系的构建原则
构建人民银行应急能力评估指标体系，应坚持和遵循系统性、科学性、代表性、可行性等重要原则。系统性即人民银行应急能力评估指标体系是由多个子系统综合而成的，需要用多个指标同时描述才能较全面地反映其整体特征和相互关系。这就要求人民银行所建立的应急评估指标体系具有足够的涵盖面，并尽可能完整、全面、系统地反映人民银行应急能力的现状。科学性即应急能力评估指标体系的设计和模型的建构，应符合基本的科学理论，符合客观实际。指标能够反映人民银行应急能力的含义和目标的实现程度。代表性即影响应急能力的因素很多，但在实际评估过程中，应力求抓住重点，选取能够正确反映人民银行应急能力的本质指标，抓住具有代表性的关键测评指标。可行性即指标的表达和叙述要清晰明了，易于理解，要契合实际、方法规范、可操作性强。
（二）人民银行应急能力评估指标体系构建方法技术路线
本文遵循应急能力评估指标体系设置的基本原则及思想，借鉴国内外专家学者的研究成果，结合人民银行应急管理的特点，按照应急管理四环节，即预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，采用现代综合评价研究方法，采集基础数据、选择评估指标、建构评价模型，力求构建人民银行应急能力评估指标体系（图1）。
本文根据层次分析法（The Analytic Hierarchy Process，简称AHP），将人民银行应急能力作为目标层，依据应急管理四环节设计出人民银行应急能力评估指标体系的一级指标，即预防与准备能力、监测与预警能力、救援与处置能力、恢复与重建能力。按照各一级指标的逻辑关系和主要内容层层分解，将4个一级指标分解为16个二级指标和53个三级指标，从而得到人民银行应急能力评估指标体系（由于篇幅所限，各指标体系表格略）。
（三）人民银行应急能力评估的AHP模型
人民银行应急评估的AHP模型可以描述如下：
评价集：评价集是指对各层次指标的一种语言描述，是对各评价指标的评价集合。即U={u1，u2，…，un}。本模型中，取n=5，则评价集为：
U=={u1，u2，…，u5}={优秀，良好，中等，差，较差}。
权重集：权重集是指各指标所占目标层的权重系数，可以通过各个指标的相对重要性构造符合一致性原则的判断矩阵，求解该判断矩阵的标准特征向量得出。其中：
三级指标的权重集为：Bik=（bik1，bik2，…，bikn），（n={3，4，6}）；
指标权重的确定方法较多，一般可以分为主观赋权法和客观赋权法两种。主观赋权法是由专家根据经验主观判断而得到权数，如层次分析法（AHP）、模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE）等；客观赋权法根据指标之间的相关关系或各指标之间的变异系数来确定权数，如灰色关联度法、TOPSIS方法、主成分分析法（Principal Component Analysis，PCA）等。其中客观赋值法中，主成分分析法最为常用，但所需样本量较大；主观赋值法中，层次分析法最为常用，得出的数据也较为科学合理。因此，本文将采用层次分析法来确定各指标的权重。
1. 建立层次结构模型（具体层次结构略）。
2. 构造评估指标的判断矩阵。在建立层次结构之后，每一层结构与该结构下的下一层元素构成一个子区域，对于子区域内的各元素采用Saaty1—9标度方法来构建判断矩阵。设B层次中的元素B1，B2，……，Bn与上层元素A有关系，则可以通过以下判断矩阵来表示：
bij的取值由Saaty1—9标度方法（表1）所确定。
可以看出判断矩阵具有如下性质：bii=1，bji=1/bij。判断矩阵的值可根据客观数据、专家意见和分析者的认识综合给出。
3. 计算判断矩阵的特征值和特征向量并进行一致性检验。利用matlab软件求出判断矩阵的最大特征值 及标准特征向量 ，其中 的元素值为该级指标相对于上一级指标某因素的相对重要性排序权重。
一致性指标（CI）的计算式为：
根据判断矩阵的阶数n，查找相应的一致性指标RI。对于n=1，2，…，9，Saaty给出了RI的值，如表2所示。
计算一致性比率：CR=CI/RI
当CR<0.1时，说明判断矩阵具有很好的一致性，判断合理；
当CR=0.1时，说明判断矩阵具有较好的一致性，判断较为合理；
当CR>0.1时，说明判断矩阵不符合一致性原则，需要对判断矩阵进行重新修正，直到满足一致性检验为止。
满足一致性检验的最大特征值 对应标准向量 的元素值为该级指标相对于上级指标的权重值。依此类推，我们可以利用AHP法，求出各级指标相对于目标层的绝对权重。
4. 评估指标的综合打分。人民银行应急能力评估可以通过对53个三级指标打分来实现。为提高打分的准确性和有效性，本文采用专家打分法、自评估打分法和交叉评估打分法相结合的方法对各三级指标进行量化打分。为便于计算，本文采用平均权重法，三种打分方式得到的分值各占三分之一，加权平均后得到评估对象的各指标分值，相应记为Pi，把各个指标的所得分值与其对应的权重 相乘，即可求出人民银行应急能力的评估结果R。具体打分标准如表3所示：
表3中各评价等级的含义如下：
优秀：应急能力完全符合应急管理工作要求，无需改进。
良好：应急能力还达不到应急管理工作要求，已经找到存在的问题，并已制定切实有效的措施进行了改进并达到预期效果。
中等：应急能力达不到应急管理工作要求，已找到存在的问题，并已制定改进措施但未达到预期效果。
差：应急能力达不到应急管理工作要求，已找到存在的问题，但未制定具体的改进措施。
较差：应急能力达不到应急管理工作要求，也未找到问题所在。
人民银行应急能力评估模型的表达式为：
式中：R为人民银行应急能力的评估值；Pi为各评价指标的定量打分值； 为各评价指标的权重。
根据表3可以判断出人民银行应急能力R的强弱。还可以对各级指标所得分值进行综合判断，找出人民银行应急管理工作中的问题和薄弱环节，并采取针对性的措施进行完善和补充，不断提高人民银行应急管理工作的水平。人民银行应急评估的AHP模型具体建模过程如图2所示。
（四）模型的计算
以下将对人民银行应急能力评估的AHP模型进行求解，得出各指标的权重。模型求解如下：
1. 构造一级指标的判断矩阵，求解得到各一级指标相对于目标层的权重。
从评价结果可以看出，救援与处置能力最为重要，其次为恢复与重建能力，最后为预防与准备能力、监测与预警能力。同理，可求解得到各二级（三级）指标相对于其一级（二级）指标的权重。
4. 求解各二级指标、三级指标相对于目标层的权重。各二级指标相对于目标层的权重为： ，
其中i={1，2，3，4}，j={1，2，3，4}。各三级指标相对于目标层的权重为： ，
其中k={1，2，3，4，6}。如此，可得到各一级、二级、三级指标相对于目标层的权重 。
5. 人民银行应急能力评估。在得到各级指标相对于目标层的权重后，人民银行应急能力的评价可以通过对53个三级指标的打分实现。在评分过程中，综合运用三种打分方式，由打分主体按照评分标准对各评估对象的三级指标进行量化打分，得到三种打分方式各自的指标得分，加权平均后得到各三级指标的评价分值Pi。把各个指标的分值Pi与相对应的权重（ ）
相乘即可得到人民银行应急能力的评价结果（R）。评价结果R的参照标准为：
（1）0
2010年人民银行济南分行按照总行统一部署，组织对分行机关及山东辖区中心支行的应急管理能力进行了全面评估。本文以人民银行济南分行2010年应急评估为例，选取某市中心支行为评估对象，应用AHP模型，对各三级指标进行综合评价打分，根据各指标指标权重，得出该市中心支行应急能力的评估值，以验证模型的实用性和有效性。
（一）某市中心支行应急能力评估实例
本文以专家打分法、自评估打分法和交叉评估打分法对该中心支行进行打分。在打分过程中，请5位专家 和其他5家市中心支行对该中心支行的应急能力按照规定标准进行了量化打分。同时，该市中心支行也对自身应急能力进行了自评估打分。汇总评价分值加权平均后得到该市中心支行的应急能力得分，如表4所示。
从该市中心支行应急能力评估得分情况可知：有43项应急能力得分在4.1分以上，即良好级以上；有9项应急能力得分在4.0分及以下，还有待改进和提高。
在通过AHP模型得到该市中心支行各三级指标的得分后，进而可以得到该中心支行各二级指标、一级指标及应急能力的分值，具体得分如表4所示。
从表4可以看出，该市中心支行应急能力分值为4.3分，为良好级。从一级指标来看，除监测与预警能力等级为中等外，预防与准备能力、救援与处置能力、恢复与重建能力等级均为良好级。从二级指标得分来看，除应急预案演练、应急投入成本监测、监测制度完善程度、事后应急制度完善为中等外，其他各二级指标均为良好级以上。
（二）某市中心支行应急能力评估发现的主要问题探析
一是应急演练需要加强。实证评估显示，该行应急演练得分低，其主要原因是：该行部分专业对演练重视程度不高，演练走过场，演练场景设置、参与人员和操作环节等脱离现实，对应急指挥系统、可能引发的次生、衍生和耦合事件缺乏演练；该行日常演练中存在专项演练多、单部门组织的多、常规推演多，综合性、跨部门、随机抽演项目偏少的问题，特别是缺乏与地方政府及公安、交通、电力、电信、商业银行等部门的合作演练，与实际突发事件突发性强、牵涉面广、联动性强的特点不符合。同时，该行对演练评估重视不够，相关演练资料没有及时汇总归档，没有及时进行演练评估。监测人员信息判断能力低的原因是信息收集满足于事后报告，对一些潜在矛盾和苗头性问题反应不敏感、发现不及时、分析不超前。
二是应急投入需要加强。实证评估显示，该行一级指标监测与预警能力中的二级指标应急投入成本监测得分为3.6，相应的三级指标应急管理投入情况、应急资源储备、应急管理规划投入得分分别为3.8、3.5、3.6，均为中等。主要原因在于应急投入缺乏规划，各项投入特别是物资储备基础薄弱，管理分散、储备随意，没有结合需求建立物资储备动态监控体系，无法有效保障应急所需。
三是联动协调不够。实证评估显示，该行一级指标救援与处置能力中下的三级指标——应急协调配合能力、应急通讯、应急舆论引导能力等得分均在4.0以下。主要是该行应急协作机制建设滞后，与地方党委政府、宣传、电力、电信、消防、公安、金融办、银监、证监、保监等部门，以及软硬件提供商、技术支持单位间日常应急协调联络不够紧密，影响反应速度和处置效率。
（三）对某市中心支行应急能力改进的措施和建议
根据该行应急能力评估中揭示问题，专家和有关人员提出以下改进建议：
一是切实提高演练的实战性。组织演练中要减少“演”的成分，增强“练”的程度。转变演练思路，努力推进应急演练由专项演练向综合演练转变、单部门组织向多部门组织转变、常态演练向随机抽演转变“三个转变”。通过模拟实战环境、采取随机或突击方式组织，以及加大对实战性强、跨部门、有特色、有代表性的演练项目的观摩，切实推动实战演练。
二是推进应急协调协作机制建设。一方面，要加强与毗邻中心支行，以及行内各部间的应急协作机制建设；另一方面，建立人民银行与地方党委政府、电力、电信、消防、公安、卫生、地震、地质、气象、金融办、银监、证监、保监等部门，以及软硬件提供商、技术支持单位间的应急协调机制。在探索加强地区间、部门间应急协作机制时，注意明确各自职责，提高反应速度和处置效率，积累多部门、多地区、多领域协调配合应对重特大突发事件的经验。
三是加强应急物资储备建设。针对评估中暴露的应急物资储备基础薄弱、管理分散、储备随意等问题，建立物资储备台账，推动完善应急物资储备动态管理制度。同时，可探索通过与供应商签订储备供货合同、在全辖择点布局设立应急物资储备库等方式，增强储备灵活性，扩大保障辐射范围，以备不时之需。
五、结论与展望
人民银行应急能力评估工作开展时间较短，还没有建立科学、规范、系统及操作性强的应急能力评估指标体系，整体应急评估工作尚处于探索阶段。
本文应用层次分析法建立了人民银行应急能力评估模型，对各指标权重进行了求解得到了各级指标相对于目标层的绝对权重，并确定了各级指标的评价标准、评价等级，建立了人民银行应急能力评估的量化模型。同时，以某市中心支行为例，进行了案例分析，进一步检验和验证了模型的实用性和准确性，对提高人民银行应急能力评估的针对性、有效性和全面性具有一定的指导和借鉴意义。
第一，本文运用系统理论的层次分析法对人民银行应急能力评估模型进行了研究，在Matlab软件的辅助下，得到各级指标的权重，克服了评估过程中计算量大、人为误差等因素，提高了评价模型的精度。同时，该评估模型还将定性评价和定量评价相结合，具有较强的综合性、科学性和客观性，是一种可行的评估模型，具有较高的应用和推广价值。
第二，应用层次分析法构建的人民银行应急能力评估模型，既是一个完整的评估体系，又可以作为独立的个体来单独评估分析。具体来说，不仅可以对评估对象的总体应急能力进行评估，还可以对各个细化应急能力进行评估，从而较为清晰、明了地发现应急能力的薄弱环节，采取有针对的措施进行整改和完善，不断增强应急能力，提高应急管理水平。
第三，运用层次分析法对人民银行应急能力评估进行研究具有直观的表达方式，但在评价过程中，由于判断值的误差、专家和评估主体经验的不同，评价的结果会有些偏差。在今后的研究中可以考虑通过一些数学方法（如迭代法、先验概率法）和多次专家调查评估法来减少偏差。
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（责任编辑 孙 军）