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永胜县地处云南省的西北部，全县15个乡镇，总面积5099平方公里。截至2013年末，全县总人口399016人，其中农业人口340401人，占总人口的85.31%，是典型的農业县。2013年末全县国民生产总值（GDP）完成551382万元，同比增长103587万元，增幅23.13%，其中农业总产值241993万元，同比增幅14.13%，2013年全县财政一般预算收入完成37533万元，比上年同期增加8871万元，增幅30.95%，2013年农民人均纯收入5858元，较全市农民人均纯收入的平均水平低179元，属国家级扶贫攻坚县。
一、贫困地区普惠金融发展现状及特点
农业是永胜县的主要经济产业，近年来，永胜县金融机构加大对农业的金融扶持力度，从加大信贷支持和延伸服务半径等方面支持“三农”发展，促使永胜县的农业经济持续快速发展。
（一）涉农贷款占比较高，支农作用明显
近年来，在国家扶持农业的政策及中央银行实施信贷政策导向的双重作用下，永胜县金融机构向“三农”进行信贷政策倾斜，信贷投放量逐年增长，不断加大对农业生产的支持力度。截至2014年上半年，全县金融机构人民币各项贷款余额为367987万元，较年初增长9.6%，其中涉农贷款262279万元，占各项贷款余额的71.27%，与去年同期相比增长22879万元，增幅9.55%。其中农村信用社涉农贷款193671万元，占全县金融机构涉农贷款余额的73.84%。
（二）不断加大对“三农”及小微企业贷款的信贷投放力度，支持农村经济发展
2014年上半年，永胜县金融机构贷款余额367987万元，对“三农”及小微企业贷款以农户贷款、农村企业贷款、农林牧渔业贷款为主，贷款余额分别为99838万元、98943万元、97822万元，分别占金融机构各项贷款余额的27.13%、26.88%、26.58%。农村金融机构不断加大对“三农”的信贷扶持力度，对“三农”及小微企业贷款的比重逐年增加。
（三）创新金融产品和服务方式，加大扶持力度
永胜县金融机构注重农村信贷产品的开发，加大信贷产品的创新力度，以农村信用社为代表的农村金融机构，一是推出农户小额信用贷款、金碧惠农卡等一系列适合辖内农业特点的信贷产品，至2014年6月末，永胜县农村信用社发放惠农卡69829张，授信18804万元，用信6451万元，采取一次授信、3年有效、循环使用、随用随贷的评级授信方式。二是创新小额信贷产品，扶持弱势群体自主创业。至2014年6月末，发放林权抵押贷款13笔，金额1672万元；创业促就业贷款2319万元，其中：贷免扶补323笔，金额1332万元；小额担保贷款163笔，金额420万元，其中妇女小额担保贷款76笔，金额189万元；发放扶贫贴息贷款375笔，金额1125万元；支持基层党员创业致富贷款20笔，金额70万元；发放生源地助学贷款29笔，金额24万元。通过扶持农村青年、返乡农民工以创业促就业，支持农村妇女就业以及基层党员创业致富等，收到良好的社会效益和经济效益，为“三农”提供更有针对性的金融服务。
（四）加强柜台服务功能，扩大农村金融覆盖面
截至2014年6月末，永胜县共有5家金融机构，营业网点32个，其中：县域服务网点有10个，乡镇服务网点有22个，乡镇服务网点中有16个固定网点，6个流动服务网点。在全县各营业网点尤其是农村营业网点，加大金融服务硬件建设力度，截至2014年6月末共安放ATM机46台，POS机390台（含惠农支付298台），在偏远及欠发达的乡镇营业网点，配置了自助银行设备。
二、贫困地区制约普惠金融发展的因素
（一）机构及服务不健全，导致贫困地区普惠金融低效发展
普惠金融的普惠性要求提供金融服务面广、点多，并且服务功能齐全。作为贫困地区，增设金融机构及网点成本高，效益低，而永胜县目前金融机构单一，数量较少，仅有农发行、农行、建行、邮储银行、农村信用社5家金融机构，同时，由于金融机构营业网点提供的金融服务仅限于存、取、贷款业务，适合农村理财产品及金融信息咨询业务较少甚至缺失，难以满足弱势群体多样化的金融服务需求，普惠金融产品单一、缺失。
（二）普惠金融的有效需求和有效供给不对称
普惠金融在理念上致力于构建一个惠及所有普通大众的金融服务体系，但是，在现实操作上，普惠金融需要考虑需求和供给的平衡。一方面，普惠金融服务需求的品种、规模、区域分布、服务模式等需要全面的评估，比如一个处于偏远山村、收入较低农民的财富管理业务难以成为有效金融服务。另一方面，普惠金融服务供给需要考虑机构发展、市场广度深度、产品线长短、服务半径以及供给成本，比如为仅有百人左右的山区小自然村设立一台自助服务终端对金融机构而言是不合算的。
（三）普惠金融的资金配置不对称
从发展普惠金融的现实需要看，资金和其他资源应该往低收入群体、弱势群体和小微企业倾斜，但是目前贫困地区资金配置的大格局是资金在农村地区汇集之后流向了城市、工业和中高收入阶层，实际上存在一个资金配置不对称问题，如何逆转资金配置不对称格局，使得资金资源配置更多地向普惠金融领域倾斜，是普惠金融发展中的一个现实问题。
（四）普惠金融的成本收益不对称
普惠金融的可持续发展决定于其在成本收益上要存在可持续发展的机制，要么普惠金融业务存在成本收益的可持续性，金融机构可以获得收益；要么是政策扶持或财政资金补贴来弥补普惠金融的部分成本，但从贫困地区来看，普惠金融的收益性应该是比较差的，整体可能存在成本收益的不对称，收益是社会化的，但成本却要由金融机构承担，这种成本收益的不对称将约束普惠金融的长效发展。
（五）法律缺失制约普惠金融向纵深发展
金融机构的性质决定了其以追逐利润最大化为经营目标，因此，无论是从其总部或分支机构在衡量收益与风险后对普惠政策的影响程度必然参差不齐，普惠也就成其不了真正的“普惠”，有法律的形式来确保实施普惠金融显得非常关键，以国家助学贷款为例，由于承办贷款经营效益低，担保能力弱，违约风险高，因此永胜县只有农村信用社一家开办此项贷款业务，且2014年上半年末，贷款余额仅为24万元，但作为一个有40万人口的国家级贫困县，由于贫困无法上学的学生不在少数，但这部分弱势群体未能在生源地享受该普惠贷款。作为传导货币政策的中央银行对各金融机构仅仅只能从货币信贷政策方面鼓励其开展普惠信贷业务，并不具有法律的强制性，因此，没有以法律、法规明确普惠金融实施主体的地位，责任来约束，普惠金融发展的内生动力不足。 （六）贫困地区社会信用环境相对较差，缺乏环境支持
一是地区社会经济发展相对落后，地区整体信用意识不高，对于信用意识和信用行为的记录还不具备普遍关注；二是信用环境较差，由于贫困地区农民信用意识还较为淡薄，还款意识较差，人民银行在农村开展征信知识宣传和农村信用社开展的部分宣传在一定程度上提高了农民的信用意识，但大部分工作仍局限在面上，未能在农村全面铺开，不够深入系统。
三、贫困地区发展普惠金融的合理建议
（一）普惠金融的发展不仅依托于普惠金融机构，还依托于政府的支持
普惠金融的普惠性决定了成长阶段压力较大，普惠金融不以过度盈利为目的，而以实现融资权平等为导向，这必然导致其盈利能力较弱，不利于其成长发展，因此，普惠金融部门在融资支持的同时，一是政府部门要加强对普惠金融机构在财政贴息、税收减免、科技创新、教育培训、人才引进等方面的扶持，支持特点鲜明、创新性强、服务民生的普惠金融机构加快发展。二是加强普惠金融机构市场化融资能力建设，形成健康的、可持续的融资能力，实现长期稳健经营。三是要加强对普惠金融机构发展规范引导，避免无序竞争，不规范甚至违法行为。
（二）积极推进普惠金融发展模式创新
普惠金融缺乏传统金融的资本实力、网络渠道、客户资源，在传统经营方面处于劣势。因此，要在经营渠道、经营模式、金融产品等方面加强创新，走出差异化发展的路子。在经营渠道方面，立足于当地实际需求，努力做到深耕、精细、持续，做好对当地居民和小微企业的金融服务。在经营模式方面，要充分运用两种资源创新经营模式，一是依托对当地客户的长期深入沟通了解，用多种方面了解客户实际经营情况和诚信情况，有效降低经营风险；二是依托大数据等信息资源，通过对客户交易信息、费用交纳信息、日常活动信息等多方面信息的收集，建立信用评价指标体系，降低信用违约风险。在金融产品方面，要针对小微企业和居民未被满足的资金需求，在有效控制风险的前提下灵活创新金融产品和金融服务，实现金融资源的高效率配置。
（三）鼓励普惠金融机构加大对民生、小微企业的金融服务力度
针对社会民生需求，鼓励普惠金融机构在消费、教育、医疗、文化、就业等领域加大支持力度。针对小微企业需求，鼓励普惠金融机构创新服务方式，借助互联网等渠道降低服务成本，放低服务门槛，提高服务效率。针对普惠金融服务对象的不同需求，鼓励普惠金融机构联合经营，搭建金融服务平台，组合设立涵盖贷款、保险、信托、租赁等综合性金融产品，提供一揽子系统性金融服务。
（四）引导大型金融机构贯彻普惠金融理念，加大普惠金融服务
金融机构、保险公司等是普惠金融的重要参与者，引导大型金融机构的服务重心下移、分支下沉，加大对“三农”、小微企业、个人创业、社会民生等方面的扶持力度，鼓励传统金融机构设立普惠金融服务部门和新型普惠金融机构，从机构发起设立门槛、融资比例限制、业务经营范围、跨区经营等方面适当降低普惠金融服务门槛，确实增强普惠金融服务力量。
（五）健全機构设置及服务功能，增强普惠金融的普惠性
逐步完善实施机构设置、健全金融服务功能、完善信贷产品设计，由此不断增强普惠金融普惠大众的普惠性。一是完善实施机构设置、扩大普惠覆盖面。在贫困边远、弱势群体较集中的地区，依据普惠金融服务需求量，增设可提供扶弱金融服务的组织机构，设立多个金融机构营业网点，安装ATM机、POS机，多渠道满足弱势地区群众对普惠金融的需求。同时，随着机构的增设，增加金融机构从业人员，提高边远贫困地区金融服务水平。二是健全金融服务功能，丰富普惠内涵量，设立在边远贫困地区的金融机构，在办理传统存取款业务基础上，要大力开发适合当地经济发展的信贷产品，为弱势地区、群体提供信息咨询等多样化的金融服务。
（六）不断优化普惠金融发展环境
一是加快信用户信用村信用乡（镇）的“三级”信用体系建设，切实改善农村信用环境及融资环境，提高信贷支农工作质量，把各项支农惠农举措落到实处。二是宣传、教育、引导农民树立诚信观念，向农民宣传有关扶持“三农”优惠的金融政策，贷款条件、利率等，让农民了解信贷资金的有偿性，从而带动贫困农村信用环境的改善。三是加强对小微企业、个人的社会信用信息采集，大力开展信用评级评价，不断完善普惠金融发展的信用环境。
中国人民银行永胜县支行课题组
课题组负责人：杨鸿和
课题组成员：谭思菊、李志明、马晓燕
执笔人：李 艳
一、贫困地区普惠金融发展现状及特点
农业是永胜县的主要经济产业，近年来，永胜县金融机构加大对农业的金融扶持力度，从加大信贷支持和延伸服务半径等方面支持“三农”发展，促使永胜县的农业经济持续快速发展。
（一）涉农贷款占比较高，支农作用明显
近年来，在国家扶持农业的政策及中央银行实施信贷政策导向的双重作用下，永胜县金融机构向“三农”进行信贷政策倾斜，信贷投放量逐年增长，不断加大对农业生产的支持力度。截至2014年上半年，全县金融机构人民币各项贷款余额为367987万元，较年初增长9.6%，其中涉农贷款262279万元，占各项贷款余额的71.27%，与去年同期相比增长22879万元，增幅9.55%。其中农村信用社涉农贷款193671万元，占全县金融机构涉农贷款余额的73.84%。
（二）不断加大对“三农”及小微企业贷款的信贷投放力度，支持农村经济发展
2014年上半年，永胜县金融机构贷款余额367987万元，对“三农”及小微企业贷款以农户贷款、农村企业贷款、农林牧渔业贷款为主，贷款余额分别为99838万元、98943万元、97822万元，分别占金融机构各项贷款余额的27.13%、26.88%、26.58%。农村金融机构不断加大对“三农”的信贷扶持力度，对“三农”及小微企业贷款的比重逐年增加。
（三）创新金融产品和服务方式，加大扶持力度
永胜县金融机构注重农村信贷产品的开发，加大信贷产品的创新力度，以农村信用社为代表的农村金融机构，一是推出农户小额信用贷款、金碧惠农卡等一系列适合辖内农业特点的信贷产品，至2014年6月末，永胜县农村信用社发放惠农卡69829张，授信18804万元，用信6451万元，采取一次授信、3年有效、循环使用、随用随贷的评级授信方式。二是创新小额信贷产品，扶持弱势群体自主创业。至2014年6月末，发放林权抵押贷款13笔，金额1672万元；创业促就业贷款2319万元，其中：贷免扶补323笔，金额1332万元；小额担保贷款163笔，金额420万元，其中妇女小额担保贷款76笔，金额189万元；发放扶贫贴息贷款375笔，金额1125万元；支持基层党员创业致富贷款20笔，金额70万元；发放生源地助学贷款29笔，金额24万元。通过扶持农村青年、返乡农民工以创业促就业，支持农村妇女就业以及基层党员创业致富等，收到良好的社会效益和经济效益，为“三农”提供更有针对性的金融服务。
（四）加强柜台服务功能，扩大农村金融覆盖面
截至2014年6月末，永胜县共有5家金融机构，营业网点32个，其中：县域服务网点有10个，乡镇服务网点有22个，乡镇服务网点中有16个固定网点，6个流动服务网点。在全县各营业网点尤其是农村营业网点，加大金融服务硬件建设力度，截至2014年6月末共安放ATM机46台，POS机390台（含惠农支付298台），在偏远及欠发达的乡镇营业网点，配置了自助银行设备。
二、贫困地区制约普惠金融发展的因素
（一）机构及服务不健全，导致贫困地区普惠金融低效发展
普惠金融的普惠性要求提供金融服务面广、点多，并且服务功能齐全。作为贫困地区，增设金融机构及网点成本高，效益低，而永胜县目前金融机构单一，数量较少，仅有农发行、农行、建行、邮储银行、农村信用社5家金融机构，同时，由于金融机构营业网点提供的金融服务仅限于存、取、贷款业务，适合农村理财产品及金融信息咨询业务较少甚至缺失，难以满足弱势群体多样化的金融服务需求，普惠金融产品单一、缺失。
（二）普惠金融的有效需求和有效供给不对称
普惠金融在理念上致力于构建一个惠及所有普通大众的金融服务体系，但是，在现实操作上，普惠金融需要考虑需求和供给的平衡。一方面，普惠金融服务需求的品种、规模、区域分布、服务模式等需要全面的评估，比如一个处于偏远山村、收入较低农民的财富管理业务难以成为有效金融服务。另一方面，普惠金融服务供给需要考虑机构发展、市场广度深度、产品线长短、服务半径以及供给成本，比如为仅有百人左右的山区小自然村设立一台自助服务终端对金融机构而言是不合算的。
（三）普惠金融的资金配置不对称
从发展普惠金融的现实需要看，资金和其他资源应该往低收入群体、弱势群体和小微企业倾斜，但是目前贫困地区资金配置的大格局是资金在农村地区汇集之后流向了城市、工业和中高收入阶层，实际上存在一个资金配置不对称问题，如何逆转资金配置不对称格局，使得资金资源配置更多地向普惠金融领域倾斜，是普惠金融发展中的一个现实问题。
（四）普惠金融的成本收益不对称
普惠金融的可持续发展决定于其在成本收益上要存在可持续发展的机制，要么普惠金融业务存在成本收益的可持续性，金融机构可以获得收益；要么是政策扶持或财政资金补贴来弥补普惠金融的部分成本，但从贫困地区来看，普惠金融的收益性应该是比较差的，整体可能存在成本收益的不对称，收益是社会化的，但成本却要由金融机构承担，这种成本收益的不对称将约束普惠金融的长效发展。
（五）法律缺失制约普惠金融向纵深发展
金融机构的性质决定了其以追逐利润最大化为经营目标，因此，无论是从其总部或分支机构在衡量收益与风险后对普惠政策的影响程度必然参差不齐，普惠也就成其不了真正的“普惠”，有法律的形式来确保实施普惠金融显得非常关键，以国家助学贷款为例，由于承办贷款经营效益低，担保能力弱，违约风险高，因此永胜县只有农村信用社一家开办此项贷款业务，且2014年上半年末，贷款余额仅为24万元，但作为一个有40万人口的国家级贫困县，由于贫困无法上学的学生不在少数，但这部分弱势群体未能在生源地享受该普惠贷款。作为传导货币政策的中央银行对各金融机构仅仅只能从货币信贷政策方面鼓励其开展普惠信贷业务，并不具有法律的强制性，因此，没有以法律、法规明确普惠金融实施主体的地位，责任来约束，普惠金融发展的内生动力不足。 （六）贫困地区社会信用环境相对较差，缺乏环境支持
一是地区社会经济发展相对落后，地区整体信用意识不高，对于信用意识和信用行为的记录还不具备普遍关注；二是信用环境较差，由于贫困地区农民信用意识还较为淡薄，还款意识较差，人民银行在农村开展征信知识宣传和农村信用社开展的部分宣传在一定程度上提高了农民的信用意识，但大部分工作仍局限在面上，未能在农村全面铺开，不够深入系统。
三、贫困地区发展普惠金融的合理建议
（一）普惠金融的发展不仅依托于普惠金融机构，还依托于政府的支持
普惠金融的普惠性决定了成长阶段压力较大，普惠金融不以过度盈利为目的，而以实现融资权平等为导向，这必然导致其盈利能力较弱，不利于其成长发展，因此，普惠金融部门在融资支持的同时，一是政府部门要加强对普惠金融机构在财政贴息、税收减免、科技创新、教育培训、人才引进等方面的扶持，支持特点鲜明、创新性强、服务民生的普惠金融机构加快发展。二是加强普惠金融机构市场化融资能力建设，形成健康的、可持续的融资能力，实现长期稳健经营。三是要加强对普惠金融机构发展规范引导，避免无序竞争，不规范甚至违法行为。
（二）积极推进普惠金融发展模式创新
普惠金融缺乏传统金融的资本实力、网络渠道、客户资源，在传统经营方面处于劣势。因此，要在经营渠道、经营模式、金融产品等方面加强创新，走出差异化发展的路子。在经营渠道方面，立足于当地实际需求，努力做到深耕、精细、持续，做好对当地居民和小微企业的金融服务。在经营模式方面，要充分运用两种资源创新经营模式，一是依托对当地客户的长期深入沟通了解，用多种方面了解客户实际经营情况和诚信情况，有效降低经营风险；二是依托大数据等信息资源，通过对客户交易信息、费用交纳信息、日常活动信息等多方面信息的收集，建立信用评价指标体系，降低信用违约风险。在金融产品方面，要针对小微企业和居民未被满足的资金需求，在有效控制风险的前提下灵活创新金融产品和金融服务，实现金融资源的高效率配置。
（三）鼓励普惠金融机构加大对民生、小微企业的金融服务力度
针对社会民生需求，鼓励普惠金融机构在消费、教育、医疗、文化、就业等领域加大支持力度。针对小微企业需求，鼓励普惠金融机构创新服务方式，借助互联网等渠道降低服务成本，放低服务门槛，提高服务效率。针对普惠金融服务对象的不同需求，鼓励普惠金融机构联合经营，搭建金融服务平台，组合设立涵盖贷款、保险、信托、租赁等综合性金融产品，提供一揽子系统性金融服务。
（四）引导大型金融机构贯彻普惠金融理念，加大普惠金融服务
金融机构、保险公司等是普惠金融的重要参与者，引导大型金融机构的服务重心下移、分支下沉，加大对“三农”、小微企业、个人创业、社会民生等方面的扶持力度，鼓励传统金融机构设立普惠金融服务部门和新型普惠金融机构，从机构发起设立门槛、融资比例限制、业务经营范围、跨区经营等方面适当降低普惠金融服务门槛，确实增强普惠金融服务力量。
（五）健全機构设置及服务功能，增强普惠金融的普惠性
逐步完善实施机构设置、健全金融服务功能、完善信贷产品设计，由此不断增强普惠金融普惠大众的普惠性。一是完善实施机构设置、扩大普惠覆盖面。在贫困边远、弱势群体较集中的地区，依据普惠金融服务需求量，增设可提供扶弱金融服务的组织机构，设立多个金融机构营业网点，安装ATM机、POS机，多渠道满足弱势地区群众对普惠金融的需求。同时，随着机构的增设，增加金融机构从业人员，提高边远贫困地区金融服务水平。二是健全金融服务功能，丰富普惠内涵量，设立在边远贫困地区的金融机构，在办理传统存取款业务基础上，要大力开发适合当地经济发展的信贷产品，为弱势地区、群体提供信息咨询等多样化的金融服务。
（六）不断优化普惠金融发展环境
一是加快信用户信用村信用乡（镇）的“三级”信用体系建设，切实改善农村信用环境及融资环境，提高信贷支农工作质量，把各项支农惠农举措落到实处。二是宣传、教育、引导农民树立诚信观念，向农民宣传有关扶持“三农”优惠的金融政策，贷款条件、利率等，让农民了解信贷资金的有偿性，从而带动贫困农村信用环境的改善。三是加强对小微企业、个人的社会信用信息采集，大力开展信用评级评价，不断完善普惠金融发展的信用环境。
中国人民银行永胜县支行课题组
课题组负责人：杨鸿和
课题组成员：谭思菊、李志明、马晓燕
执笔人：李 艳