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摘要：近年来，在重大工程项目招投标工作中存在着不少问题，影响和制约了招投标工作的健康有序发展。针对存在的问题，必须完善机制，加强监督，有效预防在重大工程项目招投标工作中的严重腐败问题。
关键词：项目；招投标；监督
近年来，各地虽然不断加大对重大工程项目招投标的监管和监督力度，在规范工程建设招投标活动方面做了不少的工作，取得了一定成效。但是，依然存在不少问题，必须引起有关部门的高度重视。下面谈谈存在的问题和预防对策。
一、重大工程项目招投标工作中存在的突出问题
从重大工程项目招投标的表面工作来看，程序合法、到位，但从现实情况来看，绝大多数都有“小动作”。有不少中标工程老板事先都做了“不少工作”，导致工程投资大而节资金额小的状况。据有关人员反映，工程项目老板一般都能准确把握中标价。因为，他们事先都能同竞标者协商(串标)，私下解决好利益纷争的问题，到时只是在招标会上走走程序，导致招标会流于形式。如果遇有真正的对手，才有可能真正叫板。如果遇有“对象数不足”，就叫人“冒名顶替”，凑足“对象数”以便“顺利开标”。这些问题都将是监管不力所致。
其实，当前招投标监管中存在的问题是多方面的，既有体制和制度方面的缺陷，也有思想认识方面的原因，更是具体操作方面的问题。主要表现在：
（一） 监管体制和法规制度不健全
随着招投标活动的拓展，部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，主要表现在招投标监管部门职能交叉、多头管理、条块分割、同体监督，监督越位和缺位现象同时并存。部门分散监管导致市场被人为地按行业分割，监管部门为维护既得利益各自为政、相互掣肘，造成法律法规执行的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。受利益驱动，部门之间争夺监管权的磨擦时有发生，造成了工程项目招投标管理比较混乱无序的局面。不仅如此，在水利、交通、国土等行业，还存在同体监督的现象，既是“运动员”又是“裁判员”。近年来不少省市的交通厅长们“前腐后继”现象又说明了什么？工程招投标相关法规制度不健全，有的相对滞后，有的存在严重缺陷。如部门法规及各种配套政策之间相互掣肘；《招标投标法》赋予业主的权力过大，在选择招标公司和专家方面有很大自决权；对资格预审和评标等关键环节规定过粗；对于招投标中的违规违法行为，《招标投标法》及相应的配套规定只讲了“不准”，而没有讲违反了怎么办，致使对一些钻政策漏洞的违法违规行为，因缺乏明确的法律、行政法规处罚条款而难以查处等等。
（二） 規避招标，逃避监管
近年来，我国各地都声称本地工程招投标率已达100%，但据国家有关部门对78个国家投资项目的稽查发现，其中真正公开、公平进行招投标的只有4%，96%的项目招投标“失灵”②。为什么会出现招投标的大量“失灵”呢？原因在于有些工程项目的业主和主管部门或者施工企业出于利益和便利的考虑，不能严格按照《招标投标法》的要求进行招标。主要方式有：一是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀请招标。二是肢解工程，化整为零。三是部分招标，只对项目的部分工程进行招标，附属工程则直接发包。有报道称某地10个办公楼工程中，主体实行工程招标的虽然达到了100%，但是装饰装修工程招标的却仅占40%。四是一些业主单位为了私利，把应当招投标的项目直接交给自己所属的单位完成。
（三） 参与招投标的主体行为不规范
一些业主除了采取各种方式规避公开招标以外，还在招标过程中向管理单位、中介机构、投标企业乱提条件；有的在招标中与投标人存在着利益的交换，与投标人、代理机构相互串通，制定带有倾向性的、不合理性的评标办法，弄虚作假，明招暗定，甚至搞阴阳合同。
一些中介机构不中立、不公正，拿谁的钱就为谁说话。有的招标代理机构为了取得代理业务，一味迎合业主，弄虚作假，甚至帮助业主出谋划策钻法律空子；有的招标代理机构则与投标单位相互串通。
投标中有时出现投标单位相互串通的情况，彼此达成协议，出现陪标、串标、借机抬高或压低标价，损害投资人利益的现象，使招投标流于形式。投标企业中标后，违法分包、转包的现象也比较多见。还有的投标企业恶意低价中标，而在施工中故意停止施工，向建设单位追加要求，手段、性质都非常恶劣。
（四） 权力干预市场，地方保护现象严重
在实际招标投标运行中，一些有着这样或那样特殊权力的部门，甚至是监管部门，无视国家法规，严重违反《招标投标法》，凭借其职权，向投资人“推荐”开发商，或是向承揽工程企业“推荐”分包队伍，干预工程的发包和承包。更有少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和操纵招投标过程，导致监管乏力。地方保护主义和地盘工程严重扰乱了正常市场秩序，违反了优胜劣汰的市场法规，滋长了腐败现象，也导致地方企业丧失市场竞争能力。
二、强化重大工程招投标监管工作的对策
针对重大工程招投标工作中出现的问题，应从健全制度、完善机制、强化监督、规范行为入手，进一步做好招投标监管工作。
(一)理顺招投标监督体制，明确监管部门职责
我国现行的招投标多部门监管的格局，客观上造成了当前监督缺位、越位、错位和不到位的状况，因此，需要对招投标监督管理体制进行改革，理清各监督主体的相互关系，把握好个监督主体的角色定位，合理划分招投标监督管理权限，明确有关部门的监管职能，建立适应新形势的工程招投标监管体制。一是要整合各种监督力量，健全监管机构。建议成立由各级纪检监察机关牵头，有关职能部门和行业协会参加的招投标监督委员会，负责组织协调各行政主管部门依法对工程监督和项目、经营性土地使用权出让、政府采购等招投标工作的监督。二是要尽快实现招投标执行机构与监管部门人员分离、机构分设、资金脱钩，形成相互制约的格局，从体制上保证招投标监管活动的正常进行。
（二）健全相应的法规制度，使招投标活动及其监管更加规范
科学、配套、健全的法规制度，使保障招投标活动依法进行并能够对其实施有效监督的重要条件。面对当前我国的招投标法律法规及其监管制度不系统，不严密的状况，建议立法机关应尽快对《招标投标法》和《政府采购法》等系列法规作进一步的修改完善。相关部门应加快制度建设步伐，制定完善具体的实施办法和细则。完善招投标文件编制办法、投标人资料审查办法、评标委员会组成办法、评标定标办法、合同履行的监管办法、责任追究办法等操作规程；建立实施招投标师职业水平考评制度和招投标从业人员执业准入制度，为招标人、投标人、评标人、招投标代理机构以及招投标监管机构提供切实的行为规范，使重大工程项目从招标到合同执行、监督等各个环节都有法可依，以便堵塞程序上的漏洞，减少随意行为，从源头上遏制腐败行为的发生。
实践表明，许多工程领域的腐败案件都存在违反招投标程序的问题。要从根本上避免招投标程序被“合法地暗箱操作”，最好的方法是建立健全监督制约机制，严格程序，实行“阳光”操作。
（三）改进评标办法，维护招投标公平公正
借鉴先进经验，在工程项目总承包中继续推行投标报价竞争的招投标方式，大力推行工程量清单计价招标，实行合理低价中标。促使业主在招标前做好市场调查，掌握各种工程材料、设备的市场价格，做好成本核算，防止中标价过大偏离成本价。在评标定标中，采用商务标和技术标分离，不设固定标底以及明标暗评的办法。通过改进评标方法，尽量减少中间环节，杜绝暗箱操作，防止泄露标底，遏制编制标书及评标过程中的违纪违规行为。
（四）加强执法监督力度，严厉惩处违法违规行为
各级监管部门要加大执法监督的力度，采取有效措施认真规范业主、招标代理机构和投标人等各方行为为主体的行为，对规避招标以及在招投标过程中的弄虚作假、暗箱操作和违法分包以及陪标、串标等行为要依法处理，并建立完善诚信档案制度，将存在多次不良记录的行为主体列入黑名单，实施地区、行业禁入。纪检监察机关要针对工程招投标中容易滋生古柏的特点，把工程招投标作为监察重点，运用执法监察、专项检查、财务审计和鼓励群众监督举报等多种手段积极发现案件线索，对在招投标过程中利用手中权力干预招投标、利用工程招标发包索贿受贿以及监管机构人员徇私舞弊、监管不力等行为严肃查处，为招投标工作的开展创造良好的条件。
注释:
①资溪县检察院检查员。
② 2003年4月1日的北京现代商报第一版。
关键词：项目；招投标；监督
近年来，各地虽然不断加大对重大工程项目招投标的监管和监督力度，在规范工程建设招投标活动方面做了不少的工作，取得了一定成效。但是，依然存在不少问题，必须引起有关部门的高度重视。下面谈谈存在的问题和预防对策。
一、重大工程项目招投标工作中存在的突出问题
从重大工程项目招投标的表面工作来看，程序合法、到位，但从现实情况来看，绝大多数都有“小动作”。有不少中标工程老板事先都做了“不少工作”，导致工程投资大而节资金额小的状况。据有关人员反映，工程项目老板一般都能准确把握中标价。因为，他们事先都能同竞标者协商(串标)，私下解决好利益纷争的问题，到时只是在招标会上走走程序，导致招标会流于形式。如果遇有真正的对手，才有可能真正叫板。如果遇有“对象数不足”，就叫人“冒名顶替”，凑足“对象数”以便“顺利开标”。这些问题都将是监管不力所致。
其实，当前招投标监管中存在的问题是多方面的，既有体制和制度方面的缺陷，也有思想认识方面的原因，更是具体操作方面的问题。主要表现在：
（一） 监管体制和法规制度不健全
随着招投标活动的拓展，部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，主要表现在招投标监管部门职能交叉、多头管理、条块分割、同体监督，监督越位和缺位现象同时并存。部门分散监管导致市场被人为地按行业分割，监管部门为维护既得利益各自为政、相互掣肘，造成法律法规执行的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。受利益驱动，部门之间争夺监管权的磨擦时有发生，造成了工程项目招投标管理比较混乱无序的局面。不仅如此，在水利、交通、国土等行业，还存在同体监督的现象，既是“运动员”又是“裁判员”。近年来不少省市的交通厅长们“前腐后继”现象又说明了什么？工程招投标相关法规制度不健全，有的相对滞后，有的存在严重缺陷。如部门法规及各种配套政策之间相互掣肘；《招标投标法》赋予业主的权力过大，在选择招标公司和专家方面有很大自决权；对资格预审和评标等关键环节规定过粗；对于招投标中的违规违法行为，《招标投标法》及相应的配套规定只讲了“不准”，而没有讲违反了怎么办，致使对一些钻政策漏洞的违法违规行为，因缺乏明确的法律、行政法规处罚条款而难以查处等等。
（二） 規避招标，逃避监管
近年来，我国各地都声称本地工程招投标率已达100%，但据国家有关部门对78个国家投资项目的稽查发现，其中真正公开、公平进行招投标的只有4%，96%的项目招投标“失灵”②。为什么会出现招投标的大量“失灵”呢？原因在于有些工程项目的业主和主管部门或者施工企业出于利益和便利的考虑，不能严格按照《招标投标法》的要求进行招标。主要方式有：一是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀请招标。二是肢解工程，化整为零。三是部分招标，只对项目的部分工程进行招标，附属工程则直接发包。有报道称某地10个办公楼工程中，主体实行工程招标的虽然达到了100%，但是装饰装修工程招标的却仅占40%。四是一些业主单位为了私利，把应当招投标的项目直接交给自己所属的单位完成。
（三） 参与招投标的主体行为不规范
一些业主除了采取各种方式规避公开招标以外，还在招标过程中向管理单位、中介机构、投标企业乱提条件；有的在招标中与投标人存在着利益的交换，与投标人、代理机构相互串通，制定带有倾向性的、不合理性的评标办法，弄虚作假，明招暗定，甚至搞阴阳合同。
一些中介机构不中立、不公正，拿谁的钱就为谁说话。有的招标代理机构为了取得代理业务，一味迎合业主，弄虚作假，甚至帮助业主出谋划策钻法律空子；有的招标代理机构则与投标单位相互串通。
投标中有时出现投标单位相互串通的情况，彼此达成协议，出现陪标、串标、借机抬高或压低标价，损害投资人利益的现象，使招投标流于形式。投标企业中标后，违法分包、转包的现象也比较多见。还有的投标企业恶意低价中标，而在施工中故意停止施工，向建设单位追加要求，手段、性质都非常恶劣。
（四） 权力干预市场，地方保护现象严重
在实际招标投标运行中，一些有着这样或那样特殊权力的部门，甚至是监管部门，无视国家法规，严重违反《招标投标法》，凭借其职权，向投资人“推荐”开发商，或是向承揽工程企业“推荐”分包队伍，干预工程的发包和承包。更有少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和操纵招投标过程，导致监管乏力。地方保护主义和地盘工程严重扰乱了正常市场秩序，违反了优胜劣汰的市场法规，滋长了腐败现象，也导致地方企业丧失市场竞争能力。
二、强化重大工程招投标监管工作的对策
针对重大工程招投标工作中出现的问题，应从健全制度、完善机制、强化监督、规范行为入手，进一步做好招投标监管工作。
(一)理顺招投标监督体制，明确监管部门职责
我国现行的招投标多部门监管的格局，客观上造成了当前监督缺位、越位、错位和不到位的状况，因此，需要对招投标监督管理体制进行改革，理清各监督主体的相互关系，把握好个监督主体的角色定位，合理划分招投标监督管理权限，明确有关部门的监管职能，建立适应新形势的工程招投标监管体制。一是要整合各种监督力量，健全监管机构。建议成立由各级纪检监察机关牵头，有关职能部门和行业协会参加的招投标监督委员会，负责组织协调各行政主管部门依法对工程监督和项目、经营性土地使用权出让、政府采购等招投标工作的监督。二是要尽快实现招投标执行机构与监管部门人员分离、机构分设、资金脱钩，形成相互制约的格局，从体制上保证招投标监管活动的正常进行。
（二）健全相应的法规制度，使招投标活动及其监管更加规范
科学、配套、健全的法规制度，使保障招投标活动依法进行并能够对其实施有效监督的重要条件。面对当前我国的招投标法律法规及其监管制度不系统，不严密的状况，建议立法机关应尽快对《招标投标法》和《政府采购法》等系列法规作进一步的修改完善。相关部门应加快制度建设步伐，制定完善具体的实施办法和细则。完善招投标文件编制办法、投标人资料审查办法、评标委员会组成办法、评标定标办法、合同履行的监管办法、责任追究办法等操作规程；建立实施招投标师职业水平考评制度和招投标从业人员执业准入制度，为招标人、投标人、评标人、招投标代理机构以及招投标监管机构提供切实的行为规范，使重大工程项目从招标到合同执行、监督等各个环节都有法可依，以便堵塞程序上的漏洞，减少随意行为，从源头上遏制腐败行为的发生。
实践表明，许多工程领域的腐败案件都存在违反招投标程序的问题。要从根本上避免招投标程序被“合法地暗箱操作”，最好的方法是建立健全监督制约机制，严格程序，实行“阳光”操作。
（三）改进评标办法，维护招投标公平公正
借鉴先进经验，在工程项目总承包中继续推行投标报价竞争的招投标方式，大力推行工程量清单计价招标，实行合理低价中标。促使业主在招标前做好市场调查，掌握各种工程材料、设备的市场价格，做好成本核算，防止中标价过大偏离成本价。在评标定标中，采用商务标和技术标分离，不设固定标底以及明标暗评的办法。通过改进评标方法，尽量减少中间环节，杜绝暗箱操作，防止泄露标底，遏制编制标书及评标过程中的违纪违规行为。
（四）加强执法监督力度，严厉惩处违法违规行为
各级监管部门要加大执法监督的力度，采取有效措施认真规范业主、招标代理机构和投标人等各方行为为主体的行为，对规避招标以及在招投标过程中的弄虚作假、暗箱操作和违法分包以及陪标、串标等行为要依法处理，并建立完善诚信档案制度，将存在多次不良记录的行为主体列入黑名单，实施地区、行业禁入。纪检监察机关要针对工程招投标中容易滋生古柏的特点，把工程招投标作为监察重点，运用执法监察、专项检查、财务审计和鼓励群众监督举报等多种手段积极发现案件线索，对在招投标过程中利用手中权力干预招投标、利用工程招标发包索贿受贿以及监管机构人员徇私舞弊、监管不力等行为严肃查处，为招投标工作的开展创造良好的条件。
注释:
①资溪县检察院检查员。
② 2003年4月1日的北京现代商报第一版。