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摘要:实施林业分类经营就是遵循现代林业思想,根据社会对生态和经济的要求,按照对森林多种功能和主导利用的不同,将林业划分为以发挥生态效益和社会效益为主的公益林业和以发挥经济效益为主的商品林业,使森林的生态效益和经济效益得到整体发挥,促进人与自然的和谐。但森林分类经营中还存在许多问题,本文对其问题提出一些解决的方法和措施。
关键词:森林 分类经营 存在的问题 对策
所谓森林分类经营(Classified forest management),又称为“森林多效益主导利用经营 ,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式 。
一、森林分类经营所存在的问题
森林分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。实施森林分类经营中还存在有如下问题。
1、国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台
生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益,外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。
2、分类经营管理体制尚不完善
长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式 。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多。
3、社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在
分类经营实施之初,将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。
4、公益林建设与林农生活水平提高的矛盾
国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。
5、林产品税费比例过高
据对部分省(区)调研,林产品税费征收比例占销售价的比例偏大,尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%,特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%,在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性,影响了商品林的发展。
6、生态公益林的人工林问题
各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研,湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2,加上区划时未成林人工林地3.8万hm2,实际为110.3万hm2,直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区,势必影响世行贷款的债权和债务偿还,影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性,除天保工程外,其他生态公益林区也有类似情况。
二、实施森林分类经营有关对策和建议
1、尽快制订和完善政策法规,建立管理办法。
森林分类经营是一项全新的工作,各种政策、法规还不十分完善,正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上,尽快出台森林分类经营政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策,使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。
2、成立公益林实施分类管理。
应建立与分类经营相适应的林业管理体制,将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理,建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林(草)、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。各省(区)、地(市)、县根据其生态区位重要性,也应成立相对应的管理机构,统一组织本地区的公益林建设,实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。
3、改进在分类经营条件下对森林的经营方式
根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。
4、帮助生态公益林区群众解决实际困难。
引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。
5、适度调整林产品税费,让利于民,促进林业发展。
林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%(贵州省为两个8.8%)的税问题,林农和林区干部意见较大;其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。
关键词:森林 分类经营 存在的问题 对策
所谓森林分类经营(Classified forest management),又称为“森林多效益主导利用经营 ,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式 。
一、森林分类经营所存在的问题
森林分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。实施森林分类经营中还存在有如下问题。
1、国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台
生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益,外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。
2、分类经营管理体制尚不完善
长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式 。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多。
3、社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在
分类经营实施之初,将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。
4、公益林建设与林农生活水平提高的矛盾
国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。
5、林产品税费比例过高
据对部分省(区)调研,林产品税费征收比例占销售价的比例偏大,尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%,特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%,在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性,影响了商品林的发展。
6、生态公益林的人工林问题
各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研,湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2,加上区划时未成林人工林地3.8万hm2,实际为110.3万hm2,直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区,势必影响世行贷款的债权和债务偿还,影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性,除天保工程外,其他生态公益林区也有类似情况。
二、实施森林分类经营有关对策和建议
1、尽快制订和完善政策法规,建立管理办法。
森林分类经营是一项全新的工作,各种政策、法规还不十分完善,正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上,尽快出台森林分类经营政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策,使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。
2、成立公益林实施分类管理。
应建立与分类经营相适应的林业管理体制,将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理,建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林(草)、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。各省(区)、地(市)、县根据其生态区位重要性,也应成立相对应的管理机构,统一组织本地区的公益林建设,实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。
3、改进在分类经营条件下对森林的经营方式
根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。
4、帮助生态公益林区群众解决实际困难。
引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。
5、适度调整林产品税费,让利于民,促进林业发展。
林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%(贵州省为两个8.8%)的税问题,林农和林区干部意见较大;其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。