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【摘 要】 我国正处转型时期，随经济发展，应社会需要，出现了大量的民办非企业的养老机构，机构设立的初衷都是为了公益，但是在实际运行后，由于各种原因，也出现了些问题，通过本文首先分析民办非企业养老机构的背景和现状以及存在的问题，并基于此来粗略地分析存在的问题和相关的出路。
【关键词】 民办非企业；养老机构
随着经济社会的发展，各种非政府组织发展如雨后春笋般出现，政府也越发觉得自己“全能型”的角色需要转型：一方面是经济社会的发展，政府自身能力确实有限，不能让经济社会最充分的发展，正如塔洛克指出的“我们各级政府都一样，只有坦率地承认：我们政府控制的能力有限，这样才能获得政府良好运行带来的利益。”1我们的政府需要简政放权，集中自己力量去做最需要的事，政府从微观管理行政命令转为宏观调控政策引导2，逐步退出市场，或者说只扮演着“管理者”的角色，不亲自去做，腾出空间让民间的组织、资金进入市场，让他们去做；另一方面，民间的资本需要寻求一个投资途径或者为了社会公益的目的，需要一个场所让他们去发展，去针对社会上出现了大量的政府做不好、市场又不愿做或也做不好的社会公共事务方面的问题，这为中国的非政府组织的兴起提供了广阔的空间。3本文首先介绍下民办非企业单位。
一、民办非企业单位的定义和特征
1、定义：民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。4
‘民办’与‘非企业’（即‘非政府’与‘非营利’）是其核心特征。现实是民办非企业单位恰恰在“民办”与“非营利”方面存在许多问题，制约其健康发展。5
2、特征：
（1）民办性：主要指的是举办主体并非是政府，而民办养老机构完全由民间资金举办，其举办者为非政府部门或国有企事业单位、社会团体。6
（2）非企业性：这个主要是为了与企业进行区分，因为举办民办非企业最主要的目的是为了向社会提供公共服务，而非是为了盈利。“民办非营利单位不得从事营利性经营活动，如果违反规定，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事責任。”7
（3）服务性：这个主要指出的是民办非企业单位提供的服务并非完全免费，是要通过提供各种专业服务来获得利益，也同时和政府提供的公共服务，形成既相互补充又相互促进的关系。这一点似乎和“非企业性”想矛盾，这里应该指出的是，民办非企业是为了公益，提供公共服务而设立，区别与正常的为盈利而设的企业，但它需要通过提供服务的同时取得相关的收入，以便于能够使自己正常运转下去。
（4）实体性：这个主要是为了区别于会员式的社会团体与自主型的基金会。因为它是依法设立的社会组织，提供的是具体公共服务，是依靠自身运作的组织。8
二、民办非企业组织养老的现实背景
联合国规定，60岁以上老年人口占总人口的10%或者65岁以上老年人口占7%，就标志着进入老龄社会，按照这个标准，我国2000年就已进入老龄社会。民政部发布的《2009年民政事业发展统计报告》显示，截至2009年底，全国60岁以上的老年人16714万人，占国家总人口的12.5%左右。65岁及以上老年人口11309万人，占全国总人口的8.5%。9第六次人口普查数据表明，60岁及以上人口为17765万人，占全国总人口的13.26%，其中65岁及以上人口为11883万人，占8.87%，我国的人口老龄化程度加剧。政府和社会在未能做好充分准备的情况下，老年人口的加速增长给社会养老带来了压力。10
1、政府面临社会老龄化现象：
当我国经济持续高速地发展，生活水平和医疗水平的不断提高，人口的平均寿命开始大幅度增加，社会的人口结构中的老年人比重不断增加，当今社会正面临着老龄化的现象。与此同时，政府承担养老这部分的责任，无论是在财政资金还是人力调配上，压力都变得越来越大，尤其是对于那些无资金来源、无子女等等问题的老人，他们基本上就只能依靠政府的这部分来养老；还有随着经济的发展，社会产品的丰富，老人们的养老需求变得日趋多元化，而且在面对一个转型中国的背景之下，政府需要由原来的规制型政府，开始向服务型政府转变，怎么样才能切实地维护老人们的利益，使得养老机制能够更加合理高效运转？就成为了一个不得不面对的问题。
2、子女面对社会老龄化现象：
由于我国实行的计划生育国策，在控制人口数量起到了巨大的作用，但是在经济深入发展的同时，受到生活节奏加快的影响，年轻人生活压力的增大，开始出现人口出生率下滑、社会老龄化现象严重的情况，子女尤其是独生子女将面临着同时赡养四名、乃至四名向上的老人，即家庭结构呈现出“倒三角”的形状，而我国赡养老人主要是以家庭为基础的，这也是中国的传统，但是在年轻人面临上述问题之后，他们的养老负担变得很严重，可能需要借助家庭外的力量，一起去完成养老的工作。而且随着老人们养老需求越加的多元化，家庭养老的力量就显得单薄，需要社会和家庭一起，构建完整的养老机制。
三、民办非企业组织养老的功效
由于民办非企业的一些特征，使得该组织对于养老问题，具有政府或者个人所不具备的优势：
1、区别于政府：
一方面，我国的经济发展很快，出现很多新的领域、方向，需要政府去开拓或者变革，政府没时间和精力去管理社会的方方面面，使得资金的运转、工作人员的调配不一定能根据情况变化而及时调整，且随着老人们对于养老需求反应的多元化，更多的时候，政府都显得有些“心有余而力不足”；另一方面，政府举办的机构很难避免“官僚性”的影响，而作为一个举办目的很“平民性”的，能够反应老人们的要求，及时去解决即可。
而民办非企业作为非政府组织中的一种形式，可以避免上述问题： 第一，从成立目的来看，它的目的即是为了公益，聘请的工作人员在进机构时就了解自己工作的公益性，出于自愿才来工作，具有更高的积极性，且组织本身也非为了盈利而存在；
第二，就其资金来源来看，很大程度上并不来自于被动的政府拨款，而从灵活地整合社会上闲散资金，筹集如基金会、慈善团体向民办非企业提供资金，当然它也可以收取相关管理费作为自己日常运行的基础；
第三，就组织机构和反应机制来看，民办非企业组织机构，更加多样化，使得组织能够根据老人们具体情况而提供相应的服务，避免政府提供的那种平均主义的“大锅饭”式的服务，且在运行中更加灵活；而对于老人们反应的问题，不用经过层层传递，可以在第一时间得到答复乃至解决，避免拖沓和延误11。
2、区别于家庭：
民办非企业单位相比较一般家庭来说，具有以下优势：
第一，其具有目的性，该组织的成立目的即为了赡养老人，而不是像家庭更多的是将养老作为一种道德或者是义务来看，使得工作时更多的是目的导向型的，也更加投入时间和精力去照顾老人；
第二，其资金更充分，如上文所述，由于经济发展，医疗水平的提高和计划生育政策的贯彻，社会老龄化严重，加上年轻人工作竞争更加激烈，家庭养老的压力不断地加大，尤其是一个年轻人可能面临着四位老人，资金容易捉襟见肘；而养老机构可以通过向社会集资的方式取得资金，也可以通过收取管理费来集资，不同于家庭只能靠成员收入来赡养老人，而且由于专业化服务的存在，使得资金利用效率更高；
第三，其具有专业性，具有专业的人员为老人们提供服务，可以较好的满足老人们日趋多元化的养老需求而制定相关的计划，而不像家庭限于时间和经历，在照顾老人方面会略显不足，当然这就是社会分工的必然趋势。
四、民办养老机构存在的问题
1、管理模式不健全：
（1）风险控制：民办养老机构是典型的风险高，利润低的微利行业，老人们由于年纪原因，身体素质总体较低，心理承受能力降低，一件小事都可能会导致受伤，潜在性的危险很大，而一旦受伤后，作为合同中的强势的院方就要针对此进行赔偿，作为一个民办非企业的养老院，若是规模小的话，很可能就处于破产的边缘。
（2）制度管理：由于民办养老机构限于财力等原因，尤其是小型养老院，多采用“家庭式”来管理，而不是聘请专门管理人员，在职位上任人唯亲，使得机构运转起来，不利于决策的做出。
2、资金源不充足：
这是民办养老组织所普遍存在的问题，受到传统的以组织本身财力为基础的经营模式的影响，如果没有找到新的资金投入，会影响到其进一步的发展，甚至是危及正常运行，诸如设备的磨损和更新、人员聘请和培训等等问题；又由于养老事业是个典型的前期投入大，风险颇高，短期收益低的薄利行业，这都使得民办的养老院在开始的前几年，大多时候都在赔钱，由此可见，民办非企业单位的养老机构需要充足资金源。
3、服务人员素质差强人意：
民办的养老机构中的服务人员是养老活动中的直接主体，他们的能力、素质直接反应了整个养老机构的服务水平。养老机构由于受到自身财力的影响，很难配备一名高学历、有丰富的赡养老人经验的人员，组织更多的是把眼光投向下岗的或者失地的、年龄偏大的人群，养老机构认为他们由于刚没工作，对生活的处境会使他们珍惜眼前的工作，也出于自身而对老人提供更好的服务，但笔者认为这毕竟不是长远之计，因为随着老人们对养老需求更加多元化，如老人情绪低落，需要个“心理医生”类的服务人员，这就要求人员必须受到过相关训练或者教育背景；如果没有，那么这种服务职能是差强人意了。
4、制度的缺失
（1）管理制度不健全：民办养老机构的服务水平虽无法量化，但可以通过舆论来进行监督。但其财务运营却无法受到有效监管，虽然有年检制度，但起不到应有的作用，民办养老机构的收支不明。而更多的监督不是来自于外界的制度，而多出自于道德、责任的内在约束，这种约束是不可靠的。尤其再出现利益冲突时，道德很容易就让位于利益，故须加强包括财务管理在内的管理制度构建。
（2）扶持政策难以有效落实：在2000年国务院转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），要求各级政府及有关部门要加大对社会福利事业的扶持力度，努力构建社会福利社会化的良好条件，并提出应在用地和税收优惠、城市建设和公用事业收费等六个方面给予扶持。但是在真正往下执行的时候，不是缺乏进一步的可操作规定，就是暗地里“各行其是”，上面的文件容易被下面的执行给架空。
（3）所有权制度的模糊：民办养老机构作为民办非企业单位，始终坚持“非企业性”的规则，也只有这样才能享受到国家规定的优惠政策。从根本上来说，民办非企业单位是不能用以营利，投资者出完资后就应脱离，但这里涉及一个问题——这个养老机构的所有权到底归谁：投资者？或是政府？目前这个问题没有在政策上没有得到解决。人的本性是逐利的，如果出资之后，不能获利，自担亏损，甚至连所有权都没有，在这肯定不能调动投资人的积极性。又由于養老机构租用土地修建院舍，政府却没明确规定经营者对是否不动产有产权。而在此时，院舍不能作抵押或者贷款，使得内生型融资变得困难。
（4）赔偿制度：老人年老体迈，很容易受伤，如果是意外受伤，那么养老机构是否应当赔偿？证明标准为何？这些问题在养老机构运作过程中应该会经常遇见，也颇为棘手；还有就是医疗过程中出现的事故，应否赔偿，很多养老机构为了提升整个机构的标准，会聘请相关的医生、护士，但不可避免的会出现问题，赔偿标准等都不明确。
五、民办养老机构问题的解决方案
1、问题分析：
（1）养老机构自身方面：
一方面，民办养老机构一直致力于改善自身的条件，提升自己的层次，来获得更多老人及其亲属的认可，借此提高经济效益，但由于前期投入大，后续必然小心翼翼，甚至会出现“青黄不接”的情形，这直接导致了服务专业水平的高低不齐和硬件更新的不足，这样就不能奢谈提高服务水平和自身层次了。而另一方面，在民办养老机构中提供专业服务的人员缺乏数量和质量：很多人员不愿意从事这项工作，而从事这项工作的又大多没有经过正规的培训；加之政府对这方面的监管不严，服务水平只能靠从业人员的努力和责任心来保障。但毕竟照顾老人这项工作，在很大程度依靠的更应是其自身能力和管理制度的科学性，需要受到过专门的训练和掌握专门的技能。所以这些现实都严重影响了民办养老机构的整体层级和服务水平，与此同时，就不能贯彻政府的政策和补充政府在社会中缺失的社会服务角色。 （2）外在环境方面：
一方面，缺乏完整的制度构建，使得机构没有必要的准则而使其受约束，同时，政府的优惠政策又不能自上而下得到很好的灌输，而更多的仅仅是停留在纸面上而无法落实，使得民办养老机构在初期不能得到政府实质的帮助，来让自己很好的发展。另一方面，政府对于民办养老机构的期望太高，以至于希望不提供相关的政策就能让其承担相应的社会服务责任，弥补政府在公共服务中力量。
2、解决方案：
针对上述的问题，经过分析之后，得出的具体措施是：
（1）正确定位。从政府方面来看，对民办的养老机构，要将优惠政策从上到下落实到位，各省可以根据地区经济发展水平而因地制宜，但绝不能把政策停留在纸上，更反对阳奉阴违；从养老机构方面来看，虽然机构是非盈利的，但是组织最根本的任务是提供公共事务，即“服务性”，以之来填补政府公共事务角色的缺失，而“非营利性”（非盈利）的特性是为了保障其“服务性”，也就是说，非盈利是手段而非目的，故可允许出资人以适当分红，这样既可以保证资金链不会轻易断裂，也可以激发出资人的积极性，发挥其主观能动性，且在实际运行中，政策上虽不准分红，但实际上也还是有分红，不如正本清源——从政策上允许适当的分红：通过计算，让相关法律规定一个合适的比例去分红，也对不明款项进行调查、跟踪，做好监察的工作。
（2）制定合理有效的长期制度。从政府角度来看，我们政府应把社会人口老龄化的进程作为依据，结合经济发展的水平，制定有关于民办养老机构如何满足老年人日益多元化的需求的长远规划，有条件、有计划、有步骤地稳步推进养老事业的发展：如先在宏观上制定优惠政策和养老院的建构指导，引导社会闲散资金进行投资，或者国家可以通过考核优秀的公办养老院树立典型、传达经验，加强与民办机构的合作，尽力降低创业初期对于民办养老机构的压力。而另一方面，民办养老机构在自己物力、财力允许范围内，聘请专业素质相对高的管理人才，对机构平时进行风险控制管理，对将来发展进行长期规划，制定长期的制度，并依此为依托，打造属于自己的品牌。
（3）落实“丛林法则”。规定民办养老机构的进入和退出市场的规则，对于服务质量高，品牌效应好，人员素质高的机构，树立典型，帮助宣传，可以对一定范围内的养老机构带动示范；相反地，对于那些质量差、品牌烂、人员综合素质低的机构，逐出市场，这样也能保证优化市场，也让民办养老机构有危机感，激发它们上进。
（4）强化管理体系。提升工作人员的专业化和规范化的水平，优化组织内部结构，形成严格的规章管理制度，认真和彻底地落实，虽然这样会导致人力资源价格上升，但是通过管理的井井有条，既可以提高养老服务的质量，又可以树立良好的职业形象。不断加强民办养老机构从业人员的技能培训，建立责任制和績效评价制度，提高公共服务质量和效率。同时加强其职业道德、责任感和荣誉感的培养，使入住老人不仅在生活上得到照顾，还能保持心情舒畅。针对护理人员人才匮乏的问题，有专家提议政府有关部门应考虑为养老护理人员增加“特岗费”，保障护理人员的待遇，12以此来吸引更多的人去当护理，正如亚当·斯密在其《国富论》里指出的那样：“人的行为都是出于自己私利的算计。”当好处更多时，护理人员就不会缺乏了。
六、结语
虽然民办非盈利单位举办的养老机构在社会经济发展中，或多或少的存在一些问题，本文试着分析了下，也提出了一些解决问题的方法。在可预见的将来，民办养老机构在社会国家中必将扮演一个重要的角色，政府应该通过政策的指引，条件的提供，来为其成长、发展创造一个良性的环境，做到“前期促发展、中期多辅助，后期要指引，全程需监督”的方针，真正把其放在一个合理的位置，让其成为一种介于“政府”与“家庭”之间的新型养老形式，能够弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足之处。13
参考文献：
1.参见戈登·塔洛克著，柏克、郑景胜译：《官僚体制的政治》，商务印书馆2012年版，第307页。
2.何云峰、马凯：《当前我国非政府组织发展面临的主要问题》，载《上海师范大学学报》，2004年第33卷第2期。
3.参见崔开云：《近年来我国非政府组织研究述评》，载《东南学术》，2003年第3期。
4.国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1998年第251号令。
5.赵立波、张志勤：《关于推进民办非企业单位发展的思考》，载《中共福建省委党校学报》，2009年第3期。
6.屠世超：《论政府对民办养老机构的管理和扶持》，载《绍兴文理学院学报》，20lO年第5期。
7.参见《民办非企业单位登记管理暂行条例》
8.参见王名：《中国民间组织30年一走向公民社会（1978—2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第112页。
9.参见民政部2009年民政事业发展统计报告，转引自白迎春：《城市民营养老机构的运作逻辑》，河北大学，硕士学位论文。
10.白迎春：《城市民营养老机构的运作逻辑》，河北大学，硕士学位论文。
11.参见李骏：《民间组织：社会化养老服务体系的重要组成部分》，载《社会纵横》，2007年6月。
12.天津市民营养老机构资金不足设施服务不到位.城市快报，2010-12-29.http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/tianjin/2010-12-29/content_1482122_2.html
13.参见张登国：《我国民办养老机构的发展困境与对策》，载《长沙民政职业技术学院学报》，2009年9月，第16卷第3期。
【关键词】 民办非企业；养老机构
随着经济社会的发展，各种非政府组织发展如雨后春笋般出现，政府也越发觉得自己“全能型”的角色需要转型：一方面是经济社会的发展，政府自身能力确实有限，不能让经济社会最充分的发展，正如塔洛克指出的“我们各级政府都一样，只有坦率地承认：我们政府控制的能力有限，这样才能获得政府良好运行带来的利益。”1我们的政府需要简政放权，集中自己力量去做最需要的事，政府从微观管理行政命令转为宏观调控政策引导2，逐步退出市场，或者说只扮演着“管理者”的角色，不亲自去做，腾出空间让民间的组织、资金进入市场，让他们去做；另一方面，民间的资本需要寻求一个投资途径或者为了社会公益的目的，需要一个场所让他们去发展，去针对社会上出现了大量的政府做不好、市场又不愿做或也做不好的社会公共事务方面的问题，这为中国的非政府组织的兴起提供了广阔的空间。3本文首先介绍下民办非企业单位。
一、民办非企业单位的定义和特征
1、定义：民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。4
‘民办’与‘非企业’（即‘非政府’与‘非营利’）是其核心特征。现实是民办非企业单位恰恰在“民办”与“非营利”方面存在许多问题，制约其健康发展。5
2、特征：
（1）民办性：主要指的是举办主体并非是政府，而民办养老机构完全由民间资金举办，其举办者为非政府部门或国有企事业单位、社会团体。6
（2）非企业性：这个主要是为了与企业进行区分，因为举办民办非企业最主要的目的是为了向社会提供公共服务，而非是为了盈利。“民办非营利单位不得从事营利性经营活动，如果违反规定，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事責任。”7
（3）服务性：这个主要指出的是民办非企业单位提供的服务并非完全免费，是要通过提供各种专业服务来获得利益，也同时和政府提供的公共服务，形成既相互补充又相互促进的关系。这一点似乎和“非企业性”想矛盾，这里应该指出的是，民办非企业是为了公益，提供公共服务而设立，区别与正常的为盈利而设的企业，但它需要通过提供服务的同时取得相关的收入，以便于能够使自己正常运转下去。
（4）实体性：这个主要是为了区别于会员式的社会团体与自主型的基金会。因为它是依法设立的社会组织，提供的是具体公共服务，是依靠自身运作的组织。8
二、民办非企业组织养老的现实背景
联合国规定，60岁以上老年人口占总人口的10%或者65岁以上老年人口占7%，就标志着进入老龄社会，按照这个标准，我国2000年就已进入老龄社会。民政部发布的《2009年民政事业发展统计报告》显示，截至2009年底，全国60岁以上的老年人16714万人，占国家总人口的12.5%左右。65岁及以上老年人口11309万人，占全国总人口的8.5%。9第六次人口普查数据表明，60岁及以上人口为17765万人，占全国总人口的13.26%，其中65岁及以上人口为11883万人，占8.87%，我国的人口老龄化程度加剧。政府和社会在未能做好充分准备的情况下，老年人口的加速增长给社会养老带来了压力。10
1、政府面临社会老龄化现象：
当我国经济持续高速地发展，生活水平和医疗水平的不断提高，人口的平均寿命开始大幅度增加，社会的人口结构中的老年人比重不断增加，当今社会正面临着老龄化的现象。与此同时，政府承担养老这部分的责任，无论是在财政资金还是人力调配上，压力都变得越来越大，尤其是对于那些无资金来源、无子女等等问题的老人，他们基本上就只能依靠政府的这部分来养老；还有随着经济的发展，社会产品的丰富，老人们的养老需求变得日趋多元化，而且在面对一个转型中国的背景之下，政府需要由原来的规制型政府，开始向服务型政府转变，怎么样才能切实地维护老人们的利益，使得养老机制能够更加合理高效运转？就成为了一个不得不面对的问题。
2、子女面对社会老龄化现象：
由于我国实行的计划生育国策，在控制人口数量起到了巨大的作用，但是在经济深入发展的同时，受到生活节奏加快的影响，年轻人生活压力的增大，开始出现人口出生率下滑、社会老龄化现象严重的情况，子女尤其是独生子女将面临着同时赡养四名、乃至四名向上的老人，即家庭结构呈现出“倒三角”的形状，而我国赡养老人主要是以家庭为基础的，这也是中国的传统，但是在年轻人面临上述问题之后，他们的养老负担变得很严重，可能需要借助家庭外的力量，一起去完成养老的工作。而且随着老人们养老需求越加的多元化，家庭养老的力量就显得单薄，需要社会和家庭一起，构建完整的养老机制。
三、民办非企业组织养老的功效
由于民办非企业的一些特征，使得该组织对于养老问题，具有政府或者个人所不具备的优势：
1、区别于政府：
一方面，我国的经济发展很快，出现很多新的领域、方向，需要政府去开拓或者变革，政府没时间和精力去管理社会的方方面面，使得资金的运转、工作人员的调配不一定能根据情况变化而及时调整，且随着老人们对于养老需求反应的多元化，更多的时候，政府都显得有些“心有余而力不足”；另一方面，政府举办的机构很难避免“官僚性”的影响，而作为一个举办目的很“平民性”的，能够反应老人们的要求，及时去解决即可。
而民办非企业作为非政府组织中的一种形式，可以避免上述问题： 第一，从成立目的来看，它的目的即是为了公益，聘请的工作人员在进机构时就了解自己工作的公益性，出于自愿才来工作，具有更高的积极性，且组织本身也非为了盈利而存在；
第二，就其资金来源来看，很大程度上并不来自于被动的政府拨款，而从灵活地整合社会上闲散资金，筹集如基金会、慈善团体向民办非企业提供资金，当然它也可以收取相关管理费作为自己日常运行的基础；
第三，就组织机构和反应机制来看，民办非企业组织机构，更加多样化，使得组织能够根据老人们具体情况而提供相应的服务，避免政府提供的那种平均主义的“大锅饭”式的服务，且在运行中更加灵活；而对于老人们反应的问题，不用经过层层传递，可以在第一时间得到答复乃至解决，避免拖沓和延误11。
2、区别于家庭：
民办非企业单位相比较一般家庭来说，具有以下优势：
第一，其具有目的性，该组织的成立目的即为了赡养老人，而不是像家庭更多的是将养老作为一种道德或者是义务来看，使得工作时更多的是目的导向型的，也更加投入时间和精力去照顾老人；
第二，其资金更充分，如上文所述，由于经济发展，医疗水平的提高和计划生育政策的贯彻，社会老龄化严重，加上年轻人工作竞争更加激烈，家庭养老的压力不断地加大，尤其是一个年轻人可能面临着四位老人，资金容易捉襟见肘；而养老机构可以通过向社会集资的方式取得资金，也可以通过收取管理费来集资，不同于家庭只能靠成员收入来赡养老人，而且由于专业化服务的存在，使得资金利用效率更高；
第三，其具有专业性，具有专业的人员为老人们提供服务，可以较好的满足老人们日趋多元化的养老需求而制定相关的计划，而不像家庭限于时间和经历，在照顾老人方面会略显不足，当然这就是社会分工的必然趋势。
四、民办养老机构存在的问题
1、管理模式不健全：
（1）风险控制：民办养老机构是典型的风险高，利润低的微利行业，老人们由于年纪原因，身体素质总体较低，心理承受能力降低，一件小事都可能会导致受伤，潜在性的危险很大，而一旦受伤后，作为合同中的强势的院方就要针对此进行赔偿，作为一个民办非企业的养老院，若是规模小的话，很可能就处于破产的边缘。
（2）制度管理：由于民办养老机构限于财力等原因，尤其是小型养老院，多采用“家庭式”来管理，而不是聘请专门管理人员，在职位上任人唯亲，使得机构运转起来，不利于决策的做出。
2、资金源不充足：
这是民办养老组织所普遍存在的问题，受到传统的以组织本身财力为基础的经营模式的影响，如果没有找到新的资金投入，会影响到其进一步的发展，甚至是危及正常运行，诸如设备的磨损和更新、人员聘请和培训等等问题；又由于养老事业是个典型的前期投入大，风险颇高，短期收益低的薄利行业，这都使得民办的养老院在开始的前几年，大多时候都在赔钱，由此可见，民办非企业单位的养老机构需要充足资金源。
3、服务人员素质差强人意：
民办的养老机构中的服务人员是养老活动中的直接主体，他们的能力、素质直接反应了整个养老机构的服务水平。养老机构由于受到自身财力的影响，很难配备一名高学历、有丰富的赡养老人经验的人员，组织更多的是把眼光投向下岗的或者失地的、年龄偏大的人群，养老机构认为他们由于刚没工作，对生活的处境会使他们珍惜眼前的工作，也出于自身而对老人提供更好的服务，但笔者认为这毕竟不是长远之计，因为随着老人们对养老需求更加多元化，如老人情绪低落，需要个“心理医生”类的服务人员，这就要求人员必须受到过相关训练或者教育背景；如果没有，那么这种服务职能是差强人意了。
4、制度的缺失
（1）管理制度不健全：民办养老机构的服务水平虽无法量化，但可以通过舆论来进行监督。但其财务运营却无法受到有效监管，虽然有年检制度，但起不到应有的作用，民办养老机构的收支不明。而更多的监督不是来自于外界的制度，而多出自于道德、责任的内在约束，这种约束是不可靠的。尤其再出现利益冲突时，道德很容易就让位于利益，故须加强包括财务管理在内的管理制度构建。
（2）扶持政策难以有效落实：在2000年国务院转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），要求各级政府及有关部门要加大对社会福利事业的扶持力度，努力构建社会福利社会化的良好条件，并提出应在用地和税收优惠、城市建设和公用事业收费等六个方面给予扶持。但是在真正往下执行的时候，不是缺乏进一步的可操作规定，就是暗地里“各行其是”，上面的文件容易被下面的执行给架空。
（3）所有权制度的模糊：民办养老机构作为民办非企业单位，始终坚持“非企业性”的规则，也只有这样才能享受到国家规定的优惠政策。从根本上来说，民办非企业单位是不能用以营利，投资者出完资后就应脱离，但这里涉及一个问题——这个养老机构的所有权到底归谁：投资者？或是政府？目前这个问题没有在政策上没有得到解决。人的本性是逐利的，如果出资之后，不能获利，自担亏损，甚至连所有权都没有，在这肯定不能调动投资人的积极性。又由于養老机构租用土地修建院舍，政府却没明确规定经营者对是否不动产有产权。而在此时，院舍不能作抵押或者贷款，使得内生型融资变得困难。
（4）赔偿制度：老人年老体迈，很容易受伤，如果是意外受伤，那么养老机构是否应当赔偿？证明标准为何？这些问题在养老机构运作过程中应该会经常遇见，也颇为棘手；还有就是医疗过程中出现的事故，应否赔偿，很多养老机构为了提升整个机构的标准，会聘请相关的医生、护士，但不可避免的会出现问题，赔偿标准等都不明确。
五、民办养老机构问题的解决方案
1、问题分析：
（1）养老机构自身方面：
一方面，民办养老机构一直致力于改善自身的条件，提升自己的层次，来获得更多老人及其亲属的认可，借此提高经济效益，但由于前期投入大，后续必然小心翼翼，甚至会出现“青黄不接”的情形，这直接导致了服务专业水平的高低不齐和硬件更新的不足，这样就不能奢谈提高服务水平和自身层次了。而另一方面，在民办养老机构中提供专业服务的人员缺乏数量和质量：很多人员不愿意从事这项工作，而从事这项工作的又大多没有经过正规的培训；加之政府对这方面的监管不严，服务水平只能靠从业人员的努力和责任心来保障。但毕竟照顾老人这项工作，在很大程度依靠的更应是其自身能力和管理制度的科学性，需要受到过专门的训练和掌握专门的技能。所以这些现实都严重影响了民办养老机构的整体层级和服务水平，与此同时，就不能贯彻政府的政策和补充政府在社会中缺失的社会服务角色。 （2）外在环境方面：
一方面，缺乏完整的制度构建，使得机构没有必要的准则而使其受约束，同时，政府的优惠政策又不能自上而下得到很好的灌输，而更多的仅仅是停留在纸面上而无法落实，使得民办养老机构在初期不能得到政府实质的帮助，来让自己很好的发展。另一方面，政府对于民办养老机构的期望太高，以至于希望不提供相关的政策就能让其承担相应的社会服务责任，弥补政府在公共服务中力量。
2、解决方案：
针对上述的问题，经过分析之后，得出的具体措施是：
（1）正确定位。从政府方面来看，对民办的养老机构，要将优惠政策从上到下落实到位，各省可以根据地区经济发展水平而因地制宜，但绝不能把政策停留在纸上，更反对阳奉阴违；从养老机构方面来看，虽然机构是非盈利的，但是组织最根本的任务是提供公共事务，即“服务性”，以之来填补政府公共事务角色的缺失，而“非营利性”（非盈利）的特性是为了保障其“服务性”，也就是说，非盈利是手段而非目的，故可允许出资人以适当分红，这样既可以保证资金链不会轻易断裂，也可以激发出资人的积极性，发挥其主观能动性，且在实际运行中，政策上虽不准分红，但实际上也还是有分红，不如正本清源——从政策上允许适当的分红：通过计算，让相关法律规定一个合适的比例去分红，也对不明款项进行调查、跟踪，做好监察的工作。
（2）制定合理有效的长期制度。从政府角度来看，我们政府应把社会人口老龄化的进程作为依据，结合经济发展的水平，制定有关于民办养老机构如何满足老年人日益多元化的需求的长远规划，有条件、有计划、有步骤地稳步推进养老事业的发展：如先在宏观上制定优惠政策和养老院的建构指导，引导社会闲散资金进行投资，或者国家可以通过考核优秀的公办养老院树立典型、传达经验，加强与民办机构的合作，尽力降低创业初期对于民办养老机构的压力。而另一方面，民办养老机构在自己物力、财力允许范围内，聘请专业素质相对高的管理人才，对机构平时进行风险控制管理，对将来发展进行长期规划，制定长期的制度，并依此为依托，打造属于自己的品牌。
（3）落实“丛林法则”。规定民办养老机构的进入和退出市场的规则，对于服务质量高，品牌效应好，人员素质高的机构，树立典型，帮助宣传，可以对一定范围内的养老机构带动示范；相反地，对于那些质量差、品牌烂、人员综合素质低的机构，逐出市场，这样也能保证优化市场，也让民办养老机构有危机感，激发它们上进。
（4）强化管理体系。提升工作人员的专业化和规范化的水平，优化组织内部结构，形成严格的规章管理制度，认真和彻底地落实，虽然这样会导致人力资源价格上升，但是通过管理的井井有条，既可以提高养老服务的质量，又可以树立良好的职业形象。不断加强民办养老机构从业人员的技能培训，建立责任制和績效评价制度，提高公共服务质量和效率。同时加强其职业道德、责任感和荣誉感的培养，使入住老人不仅在生活上得到照顾，还能保持心情舒畅。针对护理人员人才匮乏的问题，有专家提议政府有关部门应考虑为养老护理人员增加“特岗费”，保障护理人员的待遇，12以此来吸引更多的人去当护理，正如亚当·斯密在其《国富论》里指出的那样：“人的行为都是出于自己私利的算计。”当好处更多时，护理人员就不会缺乏了。
六、结语
虽然民办非盈利单位举办的养老机构在社会经济发展中，或多或少的存在一些问题，本文试着分析了下，也提出了一些解决问题的方法。在可预见的将来，民办养老机构在社会国家中必将扮演一个重要的角色，政府应该通过政策的指引，条件的提供，来为其成长、发展创造一个良性的环境，做到“前期促发展、中期多辅助，后期要指引，全程需监督”的方针，真正把其放在一个合理的位置，让其成为一种介于“政府”与“家庭”之间的新型养老形式，能够弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足之处。13
参考文献：
1.参见戈登·塔洛克著，柏克、郑景胜译：《官僚体制的政治》，商务印书馆2012年版，第307页。
2.何云峰、马凯：《当前我国非政府组织发展面临的主要问题》，载《上海师范大学学报》，2004年第33卷第2期。
3.参见崔开云：《近年来我国非政府组织研究述评》，载《东南学术》，2003年第3期。
4.国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1998年第251号令。
5.赵立波、张志勤：《关于推进民办非企业单位发展的思考》，载《中共福建省委党校学报》，2009年第3期。
6.屠世超：《论政府对民办养老机构的管理和扶持》，载《绍兴文理学院学报》，20lO年第5期。
7.参见《民办非企业单位登记管理暂行条例》
8.参见王名：《中国民间组织30年一走向公民社会（1978—2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第112页。
9.参见民政部2009年民政事业发展统计报告，转引自白迎春：《城市民营养老机构的运作逻辑》，河北大学，硕士学位论文。
10.白迎春：《城市民营养老机构的运作逻辑》，河北大学，硕士学位论文。
11.参见李骏：《民间组织：社会化养老服务体系的重要组成部分》，载《社会纵横》，2007年6月。
12.天津市民营养老机构资金不足设施服务不到位.城市快报，2010-12-29.http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/tianjin/2010-12-29/content_1482122_2.html
13.参见张登国：《我国民办养老机构的发展困境与对策》，载《长沙民政职业技术学院学报》，2009年9月，第16卷第3期。