论文部分内容阅读
摘要：在我国量刑规范化改革和社区矫正推行背景下一些法院对审前社会调查评估做了探索。但实施中审前调查评估委托权的划分与侦查、控诉讼职能存在冲突委托中的“双发”或“三发”现象反映出法院在确定调查评估机构时面临困境。审前调查评估超期现象普遍审前调查评估质量不高调查评估报告的审查机制不完善。应当合理划分审前调查评估委托权明确规定法院和检察机关行使委托权的分工与职责增强调查评估主体的专业性合理界定接受调查评估委托的管辖标准和审前调查评估的适用范围明确审前调查评估报告的属性规范调查评估报告的内容和形式完善对调查评估报告的审查机制。
关键词：社区矫正；量刑；审前调查评估；调查评估委托权；调查评估报告
中图分类号：D9252文献标志码：A文章编号：1671-1254（2015）04-0037-07
On the Pre-trial Investigation and Assessmentof the Community Correction in China——From the Perspective of the Commissioned Investigation by the Court
DENG Shanxia
（Faculty of Law， Chengdu University， Chengdu 610106， Sichuan， China）
Abstract： In China’s sentencing reform and the implementation of community correction under the background，some courts have explored in pretrial social investigation and evaluation. However，there is a conflict between the division of the commission power in the pre-trial assessment and the function of investigation and prosecution.The“double production”or“triple production”of the assessment commissions reflects the dilemma faced by the court in determining the institution of the investigation and assessment.The pre-trial investigations and assessments often exceed the time limit，and the assessments are of low quality.The review mechanism of the investigation and assessment report is imperfect. There should be a reasonable division between the commissioned power of the pretrial investigation and assessment to enhance the professionalism of the subjects，to explicit the nature of the pre-trial investigation and assessment reports， to standardize the contents and form of the investigation and assessment report，and improve the review mechanism of the assessment report.
Keywords：community correction； sentencing； pre-trial investigation and assessment； commission power of investigation and assessment； investigation and assessment report
随着社区矫正正式写入刑法与刑诉法以及《社区矫正实施办法》的出台审前调查评估在规范层面得以确立但基层法院在委托进行审前调查评估实践中却遭遇诸多难题。本文以四川省成都C区法院对拟适用社区矫正的被告人进行审前调查评估委托情况为观察样本分析审前调查评估运行中的问题并探寻解决之道。
一、公检法三机关都有委托权带来的问题
（一）委托权的立法规定与实际运行
根据《社区矫正实施办法》第4条公检法三机关都有权委托司法行政机关对拟适用社区矫正的被告人做审前调查评估但这并非适用社区矫正的必经程序。审前调查评估委托权在司法实践中呈现出两方面的特点：一是公检法三机关对委托审前调查评估的需求不同。刑事诉讼中侦查机关的工作重心在破案公诉机关的工作重心在定罪较少关注量刑。尽管量刑规范化改革要求检察机关在提起公诉时提出量刑建议但实践中的量刑建议多为概括性建议很少提出适用非监禁刑的建议所以检察机关委托调查评估的需求不高。相对而言定罪与量刑是法院的职责为了实现量刑的规范和刑罚的个别化法院委托审前调查评估的需求更大主动性更强。二是各地基层法院行使委托权的情况各异。调研发现审前调查评估在各基层法院的开展情况差异大有的法院只针对未成年人做了审前调查评估委托；有的法院依据社区矫正实施办法的相关规定对所有拟适用社区矫正的被告人做了委托调查评估工作机制的探索；而多数法院委托审前调查评估的动力不足。这与法院对审前委托调查评估的认识有关但更多源于相关法律制度的不完善和实施中的诸多现实障碍。 （二）委托权与侦查、控诉诉讼职能的冲突
赋予侦查、检察机关审前调查评估委托权与其所承担的刑事诉讼职能存在冲突。量刑是在定罪之后不仅要考察犯罪行为还要关注犯罪行为人评估其未来对社会的危险性。为此在审前调查评估中需要收集与被告人相关的品格证据、意见证据等。但量被告人品格与危害行为实施无必然联系赋予侦查、公诉机关调查评估委托权就有以被告人的品格影响司法机关追诉犯罪决定之嫌有违无罪推定的基本原则。况且被告人通过庭审还可能被判无罪那么前期所做的调查评估就有浪费司法资源和侵害公民隐私之嫌。而且多机关都有委托权还可能造成“无人委托”或“重复委托”。
（三）合理划分审前调查评估委托权的设想
基于上述分析有必要对审前调查评估委托权进行合理界定。一些地方制定的社区矫正实施细则对各机关委托权限作了一定的划分
参见《四川省社区矫正实施细则（试行）》第19条与《福建省社区矫正实施细则（试行）》第13条。
。例如公安机关、监狱主要对拟决定暂予监外执行的在押罪犯有委托权检察院在提出对被告人适用社区矫正的量刑建议前可委托审前社会调查评估法院对适用社区矫正的被告人有权委托审前社会调查评估这一权力划分具有一定合理性。在实践中公安、检察机关较少针对被告人提适用社区矫正的量刑建议 除未成年人刑事案件检察院移送调查评估意见在成年被告的案件中检察院关注定罪多于量刑较少提出适用社区矫正的量刑建议其委托审前调查评估的动力不足。
即便提出也很少提供相关的调查评估材料做支撑。所以法律应当明确规定若检察机关在量刑建议中提出对被告人适用非监禁刑的应当委托司法行政机关进行审前调查评估并将调查评估的材料移送法院；除此之外审前调查评估委托权应当由法院行使。因为作为行使审判职能的唯一主体法院有委托审前调查评估的需求和动力赋予其委托权既有助于法院审判职责的正确履行又能促进量刑的客观、准确还符合诉讼经济原则。
二、委托中的“双发”与“三发”现象“双发”是指法院围绕同一案件的同一被告人向两个司法局发出审前社会调查评估委托函；“三发”是指法院围绕同一案件的同一被告人向三个司法局发出审前社会调查评估委托函。
分析
（一）确定调查评估主体面临的问题
《社区矫正实施办法》第4条规定被告人居住地的县级司法行政机关有权进行审前调查评估但立法的不明确造成实务中各地司法行政机关对“居住地”的不同理解包括被告人住所（户籍地）、经常居住地、实际居住地。所以法院在委托调查评估前首先要确定哪个司法行政机关负有调查评估职责以及委托哪个司法行政机关做调查评估更为高效。而在实践中出现的“双发”或“三发”现象反映了法院在确定调查评估主体所面临的困境。据统计截止2013年第2季度除了两个区县成都市18个区、县司法行政机关接受各地司法机关委托调查评估的共计454件。成都市C区法院在2013年共发出284份社区矫正审前调查评估委托函涉案人数245人其中25人为未成年被告人。课题组随机抽取了C区法院在2013年9-11月期间发出的44份调查评估委托函及司法局的反馈意见涉及34名被告。其中“双发”6人12份委托函“三发”2人6份委托函其他26人只发1次委托函。通过分析三起典型的“双发”“三发”案件（见表1）可知多次委托情况时有发生严重阻碍了审前调查评估的质量与效率。
况无法进行调查评估。”理由：“司法局与被告人本人核实得知被告在成都打临时工无固定职业在成都租房租房地点不断变更在J区租房居住没有办理临时居住证系流动人口并查明被告人户籍所在地为Y市Y区”
做出“该局不予接收”结论。理由：“尽管被告人户籍所在地确系我区但长期在外地打工居住地不在我辖区范围内根据《社区矫正实施办法》规定我局不予接收请贵院核实其长期居住地使其早日接受社区矫正。”
如上表所示在案件1中居住地司法局以“没有办理临时居住证”为由拒绝接受委托后法院又委托了户籍地司法局进行了审前调查评估；在案件2中法院从效率出发同时向两个司法局发了委托函当J区司法局在调查中了解C区司法局已经做了调查便以“同一案件不重复开展社会调查评估”为由向法院退函；在案件3中法院先后委托三个司法局历时三个月但每个司法局都认为自己不具管辖权而拒绝调查评估最终该问题又回到了法院。在调查评估委托中遇到的这些问题还会延续到社区矫正交付执行中甚至出现了某些司法局以无管辖为由将执行通知退回法院的情况。这些问题的产生主要是对“居住地”的判断标准混乱尤其是对那些处于“人户分离”状态下的被告。有的认为应依据相关法律将“连续居住满一年以上的地方”作为经常居住地；有的认为一年周期太长无法适应社区矫正的需要可将期限适当缩短。成都市将“连续居住六个月”作为判断标准江苏省也有类似规定参见《成都市社区矫正实施办法细则（试行）》第10条规定“被告人、罪犯在本市连续居住六个月以上视为经常居住地应纳入本市社区矫正”；参见《江苏省的社区矫正实施细则》经常居住地的标准。。在判断被告人是否连续居住满一定期限时一般可由被告人提供的暂住证或房屋租赁合同证明。但是对于那些离开户籍地但经常居住地与实际居住地不一致的被告主要指被告人在某区连续居住6个月以上后因故搬至其他区居住但尚未满6个月的情况前者是经常居住地后者是实际居住地。该如何确定管辖？案件3就属于这种情况三地司法局都认为自己无管辖权导致法院无调查主体可委托。
（二）调查评估机关与执行机关的同一引发的问题
根据《社区矫正实施办法》的规定司法所承担着审前调查评估的具体工作同时又是社区矫正日常管理的主体调查评估主体与社区矫正执行主体的同一必定会影响调查评估的客观性[1]。 C区法院发出的44份委托函司法局做出了5份“不同意将被告人纳入社区矫正”的意见其理由（见表2）更多从社区矫正日后监管难易度出发将今后执行工作便利与否作为判断是是否适用社区矫正的一个重要因素让审前调查评估报告价值大打折扣。此外从人员数量按照司法部“司法所应当由三名以上人员组成”但实际上司法所不足2人开展工作的格局是各地普遍存在的问题这样难以确保调查过程的正当性与合法性。和专业能力审前调查评估对调查评估主体的专业要求很高需其掌握一定的心理学、犯罪学、社会学、法学、社会工作等多学科的专业知识与技能能够将社会工作的理念与方法运用其中这样的调查评估报告才具有可信度。来看司法所无法适应调查评估工作的专业要求难以保障审前调查评估报告的高水准、高质量。 具体理由被告人属在户籍地、居住地以外伙同作案不能排除再次犯罪的可能性居住地司法局不能有效监管。经调查被告人有吸毒、赌博等恶习并与有劣迹的人员交往过密无固定居所缺乏生活保障。经调查被告人和母亲同住经常向其要钱不给就打母亲表示管不了也不愿管。被告爱人与她相处不好经常吵架。被告人悔罪态度较差。通过实地走访调查被告人因长期外出打工对其情况不了解其本人表示会长期在成都打工。经调查被告丈夫在外上班女儿读幼儿园被告待业在家。根据评估办法规定对被告人是否与劣迹人员交往过密是否认罪及性格特征等情况无法评估。
结论不宜将其纳入社区矫正。司法所和社区不具备矫正监管帮教条件。司法所和社区不具备矫正监管帮教条件。在户籍所在地社区矫正存在很大监管隐患不宜纳入社区矫正。无法得出结论性意见。
（三）审前调查评估主体的设置
纵观各国审前调查评估主体设置有的是由法院系统内设置的缓刑官负责审前调查评估比如美国；有的是由社区刑罚执行机构中的缓刑官负责审前社会调查评估诸如英国、澳大利亚等。总体而言各国都强调调查评估主体的中立性与专业性。我国自量刑规范化改革试点以来各地法院在探索审前社会调查中形成了四种方式：一是委托具有一定专业技能的社会志愿者担任社会调查员诸如北京市丰台法院少年庭就采用该方式；二是由法院指派法官自行调查；三是由司法行政机关承担调查评估工作；四是委托专业的社会工作者担任调查员[2]。比如北京门头沟法院与首都师范大学签署合作项目将专业司法社工引入未成年人刑事审判由专业司法社工担任社会调查员开展审前社会调查评估法院参考专业司法社工的调查报告进行依法量刑裁判[3]。
上述四种方式中第四种方式更能保障调查评估的客观与全面但我国社工组织发育不足区域发展不平衡缺乏足够数量且有资质的司法社工加之经费问题完全将审前调查评估委托给第三方是不现实的；第二种方式尽管可以减少委托中的拖延提高调查评估效率但要在法院内部增设调查员涉及人员、编制、经费等问题短期内难以推行但可作为一个探索方向；第三种方式因《社区矫正实施办法》的出台有了法律上的依据但由于调查主体在中立性和专业性方面明显不足制约着审前调查评估的运行。立足我国现有制度与社会条件可以通过政府购买服务等多种方式吸纳专业社工与志愿者参与调查评估形成司法行政机关与专业司法社工有机结合的模式提高调查评估主体的专业程度保障调查评估的质量。
同时还应完善调查评估的管辖制度。首先在确定接受调查评估委托的主体时应当区分被告是否存在人户分离的情况若无便以户籍地作为判断标准；其次对于存在人户分离情况的被告人应明确“经常居住地”的涵义。经常居住地必须“连续居住满一定期限”。该期限不宜过长3个月以上为宜同时法院应责令被告人提供证明诸如暂住证、购房合同或房屋租赁合同等证明。经常居住地与实际居住地不一致时应明确由实际居住地司法行政机关负责调查评估同时应要求被告人提供的暂住证、租房合同或购房合同证明；再次对未成年被告人应以与其共同居住的监护人的居住地为判断标准。由监护人提供相关居住证明材料诸如监护人的居住证明、亲属或保证人书面同意接纳并提供合法居住的证明等。上述这些证明材料应当附在委托函中一并发出。
三、审前调查评估的适用范围
审前调查评估的适用范围与审前调查评估功能的界定密切相关审前调查评估不仅是为了规范量刑更重要的是实现刑罚的个别化。由于法律职业人士较多关注被告人的犯罪行为较少关注被告的个性特点、成长经历、生活环境等无法体现出量刑对被告人的个别化对待。通过审前调查评估使量刑建立在和被告人有关的、体现其再犯可能性的所有因素的综合评价上更符合量刑的基本原则。关于审前调查评估适用的案件范围，有的认为应由法院视具体案情决定那些没有前科且明显符合缓刑条件的简单案件不需要评估只对那些没有把握的拟用缓刑案件进行评估减少适用缓刑的风险。
对此可将适用审前调查评估的案件范围分为两类：一类是可以进行审前调查评估的案件即法院视案件具体情况决定是否需要审前调查评估；另一类是应当进行审前调查评估的案件比如涉及未成年被告人的案件、适用刑事速裁程序的案件。我国正在探索轻微刑事案件快速审理程序对适用刑事速裁程序审理的案件量刑是审判的重心这就需要通过审前调查评估保障量刑的准确性实现刑罚的个别化。而且审前调查评估中收集的材料还可成为今后社区矫正中风险评估、矫正方案制定与执行的依据实现审执有效衔接。
四、审前社会调查评估报告的质量分析
（一）审前社会调查评估报告的质量情况
课题组通过抽取司法行政机关对C区法院发出的44份委托函的意见反馈情况来分析审前社会调查评估的质量除5份未有回复外其他都出具了书面意见。总体而言审前社会调查评估报告的质量情况如下。
1各地调查评估报告的形式差异大。一方面调查评估报告的名称差异大。有的诸如“调查评估意见书”“被告人某某社会调查评估意见书”“社会调查报告”等多种提法退函称谓更多样诸如“关于某某社会调查评估委托函退回的函”“关于某某有关情况的说明”甚至无任何标题而仅对材料被退回做简单说明。另一方面调查评估报告的编号不统一各地出具的调查评估意见书编号不同诸如：“x社矫调字（2013）x号”“（2013）x矫正字xx号”“x司矫调字（2013）第x号”“x司调（2013）字x号”“（2013）x矫正办字x号”“（2013）x司矫字第x号”“（2013）字x号”“（2013）x司社矫字第x号”“（2013）x社矫字第x号”。这是源于各地司法行政机关对审前调查评估工作的认识不统一文书制作的规范化程度不够。
2审前调查评估超期现象较普遍。《社区矫正实施办法》并未明确地规定司法行政机关进行调查评估的期限各地的实施细则对此作了细化一般都在7-10个工作日内完成调查评估工作如果案情复杂或情况特殊可再延长3-5个工作日。但实践中审前调查评估超期现象比较普遍委托省外司法行政机关调查超期的情况更为突出。对C区法院收到的39份回复的期限统计如期完成的有24份超期的有15份其中1起委托省外调查评估的超期30天超期10天以内的有8份超期在10-20天间的有6份。由于基层法院委托调查的案件多属于简易程序法定审限只有20天而刑诉法没就审限与调查评估期限在制度上做衔接调查评估期限也要计入审限。为此法院只能变通把相当一部分案件由简易程序转换为普通程序影响了案件审理效率阻碍了法院委托审前调查评估的积极性。 3审前社会调查评估的质量参差不齐。从C区法院抽样的39份调查评估报告出自23个不同的司法局总体而言调查评估报告及所附材料的质量参差不齐。有的调查评估报告极简单只有结论不附任何支撑材料；多数调查评估报告会对调查了解到的关于被告人品行、家庭等情况进行概括性描述并依据调查评估分值C区法院收到的这39份书面意见中仅有14份附有调查评估分值表最高得分为95分最低为61分。情况最终做出结论。四川省的调查评估分值表涉及六个方面内容六方面内容包括：（1）被告人个人及家庭情况；（2）被告人家属意见；（3）被害人及家属意见；（4）村街道意见；（5）辖区公安派出所意见；（6）辖区司法所意见。。调研发现征求被害人及家属的意见栏形同虚设主要因为调查人员认为被害人一般不会同意对被告人适用社区矫正担心征求被害人意见会引起他们不满所以对了解被害人意见的积极性不高；而其他意见征求栏中多标注为同意缺乏相应的调查笔录支撑在14份附有调查评估分值表中仅4起附有调查笔录主要是针对被告人家属的调查笔录。无法反映各方的具体意见或建议。在39份调查评估意见材料中有1起案件的调查评估质量较高所附材料详细而完整包括调查评估意见书、3份调查笔录除了询问被告人家属的调查笔录外还有向村支书、村主任调查所做的笔录。、被调查人身份证复印件、被告家属出具的具保书、拟成立矫正小组的情况证明、社会调查风险评估表、调查评估分值表等法院将其评为优秀调查评估报告。
（二）规范审前调查评估报告的措施
如前所述要提高审前调查评估报告的质量关键在于提高调查评估主体的专业化程度同时还要注重审前调查评估报告的规范性。首先统一审前调查评估报告的格式。鉴于该项工作的专业性使用“司社矫调字”比较准确也便于各地对审前社区调查评估工作予以统计分析。此外应对司法局做的退函在文书上进行统一。其次完善调查评估期限的规定。对调查评估期限做统一规定修改刑事诉讼法明确审前调查评估的期限不计入审限内并明确超期的法律后果。再次规范调查评估的内容。必须强调审前调查评估是为法院量刑提供有参考价值的材料和建议所以司法局反馈的调查评估报告不能只是一个简单的结论而必须附相应的调查支撑材料诸如走访调查笔录、心理测试评估等这些才是法院量刑最需要的也是真正有价值的证据材料。调查评估报告内容应当体现出运用专业知识对调查情况的归纳、分析和说理。
五、对调查评估报告的审查与运用
（一）调查评估意见审查与认定中的问题
审前调查评估报告只为法院量刑提供参考最终的判决还要法官依自己的心证做出。以C区法院收到的39份调查评估报告为统计样本司法局同意被告人适用社区矫正的有23份其中20份被法院采信3份未被法院采信；司法局不同意被告人适用社区矫正的有6份其中3份被法院采信3份未被法院采信；退函的有10份。可见实践中存在法官的心证与调查评估意见不一致的情况。由于目前我国审前调查评估机制极不完善各地司法局出具的调查评估意见质量整体不高在缺乏相关的调查笔录和心理测试评估等材料支撑情况下面对那些诸如“被告人属在户籍地、居住地以外伙同作案不能排除再次犯罪的可能性居住地司法局不能有效监管”或“被告人性格孤僻不能排除再犯可能性”等理由时一些法官表达自己的忧虑：若采纳这些理由明显难以作为不适用非监禁刑的充分依据；若不采纳可能会挫伤调查评估机构的工作热情而产生抵触情绪在交付执行中不配合。加之法律没有明确规定审前调查评估报告的属性影响了调查评估报告在庭审中质证与认证。
（二）完善对调查评估报告的审查程序
对调查评估报告审查程序的完善建立在明确审前调查评估报告属性的基础上。关于审前调查评估报告的属性有多种观点：一种认为审前调查报告不具证据属性不能作为证据使用只能作为量刑依据[4]；另一种观点认为审前调查报告具有证据属性[5]。随着证据制度的发展出现了定罪证据与量刑证据的类型划分构建审前调查评估机制的目的在于为量刑提供有价值参考一份高质量的调查评估报告会对法官量刑产生重要影响应当将其纳入量刑证据范畴并在庭审中的举证、质证最终作为量刑依据。但是就审前调查评估报告属于何种法定证据种类就有书证[6]、准书证[7]、鉴定意见、证人证言等不同认识。
审前调查评估是通过对被告人性格特点、犯罪原因、成长经历、个人生活环境、交友、犯罪前后表现、家庭与社区帮扶条件等情况进行走访调查并从专业角度进行评估提出量刑方面的建议。因此调查评估报告本质上属于言词证据是对各种被调查主体相关意见的固定作为一种书面证言更为恰当。既然审前调查评估报告是一种关于被告个性特点与人身危险性等方面的证言集合体就应当在庭审上出示并接受控辩双方的质证。在德国对未成年人做的社会调查报告被视为一种人证的证据方法，社会调查报告的制作者以及社会调查报告中所涉及的相关人员以证人的身份出席法庭审理， 并接受少年检察官和被告人的辩护律师的交互诘问经过法定的证据调查程序之后才能取得证据能力否则法院在判决中不得引用社会调查报告的内容作为最后判决的事实基础或依据[8]。在我国当下刑事诉讼实践中要让调查评估人员和调查报告所涉人员出庭作证还不现实但可以按照书面证言的质证方式让控辩双方围绕审前调查评估报告及其材料发表辩论意见确认调查评估报告中涉及的量刑事实法官在此基础上做最终认定。为了更好地发挥调查评估报告在量刑中的作用还应当要求法官在判决书中写明对调查评估报告的采信意见并阐述理由。当然该构想还需建立在审前调查评估的规范性和专业性全面提升的基础之上。
参考文献：
[1] 邓陕峡.社区矫正推行中的困境与探索——以四川省C市为实证观察[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2014（2）：136.
[2] 席小华，杨新娥.量刑规范化改革背景下关于司法社会调查主体的思考[J].法学杂志，2011（4）：106-107.
[3] 刘玉民，胡羽.北京门头沟：未成年人审判引入司法社工[N].人民法院报2010-10-18（04）.
[4] 陈琳.关于构建我国审前社会调查制度的价值分析与设想[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2010（12）：37.
[5] 王洋.重庆高院联合市综治办等出台办法规范未成年人刑事案件社会调查[N].人民法院报，2011-08-01（01）.
[6] 卢君，陈立洋.社会调查报告可以作为未成年犯罪的量刑证据[J].人民司法，2012（8）：79-80.
[7] 陈旭，刘品新.未成年人社会调查报告的法律规制[J].预防青少年犯罪研究，2013（4）：40.
[8] 黄河.少年刑事案件社会调查报告初论——以德国少年司法实践为视角[J].研究生法学，2011（1）：182-185.
关键词：社区矫正；量刑；审前调查评估；调查评估委托权；调查评估报告
中图分类号：D9252文献标志码：A文章编号：1671-1254（2015）04-0037-07
On the Pre-trial Investigation and Assessmentof the Community Correction in China——From the Perspective of the Commissioned Investigation by the Court
DENG Shanxia
（Faculty of Law， Chengdu University， Chengdu 610106， Sichuan， China）
Abstract： In China’s sentencing reform and the implementation of community correction under the background，some courts have explored in pretrial social investigation and evaluation. However，there is a conflict between the division of the commission power in the pre-trial assessment and the function of investigation and prosecution.The“double production”or“triple production”of the assessment commissions reflects the dilemma faced by the court in determining the institution of the investigation and assessment.The pre-trial investigations and assessments often exceed the time limit，and the assessments are of low quality.The review mechanism of the investigation and assessment report is imperfect. There should be a reasonable division between the commissioned power of the pretrial investigation and assessment to enhance the professionalism of the subjects，to explicit the nature of the pre-trial investigation and assessment reports， to standardize the contents and form of the investigation and assessment report，and improve the review mechanism of the assessment report.
Keywords：community correction； sentencing； pre-trial investigation and assessment； commission power of investigation and assessment； investigation and assessment report
随着社区矫正正式写入刑法与刑诉法以及《社区矫正实施办法》的出台审前调查评估在规范层面得以确立但基层法院在委托进行审前调查评估实践中却遭遇诸多难题。本文以四川省成都C区法院对拟适用社区矫正的被告人进行审前调查评估委托情况为观察样本分析审前调查评估运行中的问题并探寻解决之道。
一、公检法三机关都有委托权带来的问题
（一）委托权的立法规定与实际运行
根据《社区矫正实施办法》第4条公检法三机关都有权委托司法行政机关对拟适用社区矫正的被告人做审前调查评估但这并非适用社区矫正的必经程序。审前调查评估委托权在司法实践中呈现出两方面的特点：一是公检法三机关对委托审前调查评估的需求不同。刑事诉讼中侦查机关的工作重心在破案公诉机关的工作重心在定罪较少关注量刑。尽管量刑规范化改革要求检察机关在提起公诉时提出量刑建议但实践中的量刑建议多为概括性建议很少提出适用非监禁刑的建议所以检察机关委托调查评估的需求不高。相对而言定罪与量刑是法院的职责为了实现量刑的规范和刑罚的个别化法院委托审前调查评估的需求更大主动性更强。二是各地基层法院行使委托权的情况各异。调研发现审前调查评估在各基层法院的开展情况差异大有的法院只针对未成年人做了审前调查评估委托；有的法院依据社区矫正实施办法的相关规定对所有拟适用社区矫正的被告人做了委托调查评估工作机制的探索；而多数法院委托审前调查评估的动力不足。这与法院对审前委托调查评估的认识有关但更多源于相关法律制度的不完善和实施中的诸多现实障碍。 （二）委托权与侦查、控诉诉讼职能的冲突
赋予侦查、检察机关审前调查评估委托权与其所承担的刑事诉讼职能存在冲突。量刑是在定罪之后不仅要考察犯罪行为还要关注犯罪行为人评估其未来对社会的危险性。为此在审前调查评估中需要收集与被告人相关的品格证据、意见证据等。但量被告人品格与危害行为实施无必然联系赋予侦查、公诉机关调查评估委托权就有以被告人的品格影响司法机关追诉犯罪决定之嫌有违无罪推定的基本原则。况且被告人通过庭审还可能被判无罪那么前期所做的调查评估就有浪费司法资源和侵害公民隐私之嫌。而且多机关都有委托权还可能造成“无人委托”或“重复委托”。
（三）合理划分审前调查评估委托权的设想
基于上述分析有必要对审前调查评估委托权进行合理界定。一些地方制定的社区矫正实施细则对各机关委托权限作了一定的划分
参见《四川省社区矫正实施细则（试行）》第19条与《福建省社区矫正实施细则（试行）》第13条。
。例如公安机关、监狱主要对拟决定暂予监外执行的在押罪犯有委托权检察院在提出对被告人适用社区矫正的量刑建议前可委托审前社会调查评估法院对适用社区矫正的被告人有权委托审前社会调查评估这一权力划分具有一定合理性。在实践中公安、检察机关较少针对被告人提适用社区矫正的量刑建议 除未成年人刑事案件检察院移送调查评估意见在成年被告的案件中检察院关注定罪多于量刑较少提出适用社区矫正的量刑建议其委托审前调查评估的动力不足。
即便提出也很少提供相关的调查评估材料做支撑。所以法律应当明确规定若检察机关在量刑建议中提出对被告人适用非监禁刑的应当委托司法行政机关进行审前调查评估并将调查评估的材料移送法院；除此之外审前调查评估委托权应当由法院行使。因为作为行使审判职能的唯一主体法院有委托审前调查评估的需求和动力赋予其委托权既有助于法院审判职责的正确履行又能促进量刑的客观、准确还符合诉讼经济原则。
二、委托中的“双发”与“三发”现象“双发”是指法院围绕同一案件的同一被告人向两个司法局发出审前社会调查评估委托函；“三发”是指法院围绕同一案件的同一被告人向三个司法局发出审前社会调查评估委托函。
分析
（一）确定调查评估主体面临的问题
《社区矫正实施办法》第4条规定被告人居住地的县级司法行政机关有权进行审前调查评估但立法的不明确造成实务中各地司法行政机关对“居住地”的不同理解包括被告人住所（户籍地）、经常居住地、实际居住地。所以法院在委托调查评估前首先要确定哪个司法行政机关负有调查评估职责以及委托哪个司法行政机关做调查评估更为高效。而在实践中出现的“双发”或“三发”现象反映了法院在确定调查评估主体所面临的困境。据统计截止2013年第2季度除了两个区县成都市18个区、县司法行政机关接受各地司法机关委托调查评估的共计454件。成都市C区法院在2013年共发出284份社区矫正审前调查评估委托函涉案人数245人其中25人为未成年被告人。课题组随机抽取了C区法院在2013年9-11月期间发出的44份调查评估委托函及司法局的反馈意见涉及34名被告。其中“双发”6人12份委托函“三发”2人6份委托函其他26人只发1次委托函。通过分析三起典型的“双发”“三发”案件（见表1）可知多次委托情况时有发生严重阻碍了审前调查评估的质量与效率。
况无法进行调查评估。”理由：“司法局与被告人本人核实得知被告在成都打临时工无固定职业在成都租房租房地点不断变更在J区租房居住没有办理临时居住证系流动人口并查明被告人户籍所在地为Y市Y区”
做出“该局不予接收”结论。理由：“尽管被告人户籍所在地确系我区但长期在外地打工居住地不在我辖区范围内根据《社区矫正实施办法》规定我局不予接收请贵院核实其长期居住地使其早日接受社区矫正。”
如上表所示在案件1中居住地司法局以“没有办理临时居住证”为由拒绝接受委托后法院又委托了户籍地司法局进行了审前调查评估；在案件2中法院从效率出发同时向两个司法局发了委托函当J区司法局在调查中了解C区司法局已经做了调查便以“同一案件不重复开展社会调查评估”为由向法院退函；在案件3中法院先后委托三个司法局历时三个月但每个司法局都认为自己不具管辖权而拒绝调查评估最终该问题又回到了法院。在调查评估委托中遇到的这些问题还会延续到社区矫正交付执行中甚至出现了某些司法局以无管辖为由将执行通知退回法院的情况。这些问题的产生主要是对“居住地”的判断标准混乱尤其是对那些处于“人户分离”状态下的被告。有的认为应依据相关法律将“连续居住满一年以上的地方”作为经常居住地；有的认为一年周期太长无法适应社区矫正的需要可将期限适当缩短。成都市将“连续居住六个月”作为判断标准江苏省也有类似规定参见《成都市社区矫正实施办法细则（试行）》第10条规定“被告人、罪犯在本市连续居住六个月以上视为经常居住地应纳入本市社区矫正”；参见《江苏省的社区矫正实施细则》经常居住地的标准。。在判断被告人是否连续居住满一定期限时一般可由被告人提供的暂住证或房屋租赁合同证明。但是对于那些离开户籍地但经常居住地与实际居住地不一致的被告主要指被告人在某区连续居住6个月以上后因故搬至其他区居住但尚未满6个月的情况前者是经常居住地后者是实际居住地。该如何确定管辖？案件3就属于这种情况三地司法局都认为自己无管辖权导致法院无调查主体可委托。
（二）调查评估机关与执行机关的同一引发的问题
根据《社区矫正实施办法》的规定司法所承担着审前调查评估的具体工作同时又是社区矫正日常管理的主体调查评估主体与社区矫正执行主体的同一必定会影响调查评估的客观性[1]。 C区法院发出的44份委托函司法局做出了5份“不同意将被告人纳入社区矫正”的意见其理由（见表2）更多从社区矫正日后监管难易度出发将今后执行工作便利与否作为判断是是否适用社区矫正的一个重要因素让审前调查评估报告价值大打折扣。此外从人员数量按照司法部“司法所应当由三名以上人员组成”但实际上司法所不足2人开展工作的格局是各地普遍存在的问题这样难以确保调查过程的正当性与合法性。和专业能力审前调查评估对调查评估主体的专业要求很高需其掌握一定的心理学、犯罪学、社会学、法学、社会工作等多学科的专业知识与技能能够将社会工作的理念与方法运用其中这样的调查评估报告才具有可信度。来看司法所无法适应调查评估工作的专业要求难以保障审前调查评估报告的高水准、高质量。 具体理由被告人属在户籍地、居住地以外伙同作案不能排除再次犯罪的可能性居住地司法局不能有效监管。经调查被告人有吸毒、赌博等恶习并与有劣迹的人员交往过密无固定居所缺乏生活保障。经调查被告人和母亲同住经常向其要钱不给就打母亲表示管不了也不愿管。被告爱人与她相处不好经常吵架。被告人悔罪态度较差。通过实地走访调查被告人因长期外出打工对其情况不了解其本人表示会长期在成都打工。经调查被告丈夫在外上班女儿读幼儿园被告待业在家。根据评估办法规定对被告人是否与劣迹人员交往过密是否认罪及性格特征等情况无法评估。
结论不宜将其纳入社区矫正。司法所和社区不具备矫正监管帮教条件。司法所和社区不具备矫正监管帮教条件。在户籍所在地社区矫正存在很大监管隐患不宜纳入社区矫正。无法得出结论性意见。
（三）审前调查评估主体的设置
纵观各国审前调查评估主体设置有的是由法院系统内设置的缓刑官负责审前调查评估比如美国；有的是由社区刑罚执行机构中的缓刑官负责审前社会调查评估诸如英国、澳大利亚等。总体而言各国都强调调查评估主体的中立性与专业性。我国自量刑规范化改革试点以来各地法院在探索审前社会调查中形成了四种方式：一是委托具有一定专业技能的社会志愿者担任社会调查员诸如北京市丰台法院少年庭就采用该方式；二是由法院指派法官自行调查；三是由司法行政机关承担调查评估工作；四是委托专业的社会工作者担任调查员[2]。比如北京门头沟法院与首都师范大学签署合作项目将专业司法社工引入未成年人刑事审判由专业司法社工担任社会调查员开展审前社会调查评估法院参考专业司法社工的调查报告进行依法量刑裁判[3]。
上述四种方式中第四种方式更能保障调查评估的客观与全面但我国社工组织发育不足区域发展不平衡缺乏足够数量且有资质的司法社工加之经费问题完全将审前调查评估委托给第三方是不现实的；第二种方式尽管可以减少委托中的拖延提高调查评估效率但要在法院内部增设调查员涉及人员、编制、经费等问题短期内难以推行但可作为一个探索方向；第三种方式因《社区矫正实施办法》的出台有了法律上的依据但由于调查主体在中立性和专业性方面明显不足制约着审前调查评估的运行。立足我国现有制度与社会条件可以通过政府购买服务等多种方式吸纳专业社工与志愿者参与调查评估形成司法行政机关与专业司法社工有机结合的模式提高调查评估主体的专业程度保障调查评估的质量。
同时还应完善调查评估的管辖制度。首先在确定接受调查评估委托的主体时应当区分被告是否存在人户分离的情况若无便以户籍地作为判断标准；其次对于存在人户分离情况的被告人应明确“经常居住地”的涵义。经常居住地必须“连续居住满一定期限”。该期限不宜过长3个月以上为宜同时法院应责令被告人提供证明诸如暂住证、购房合同或房屋租赁合同等证明。经常居住地与实际居住地不一致时应明确由实际居住地司法行政机关负责调查评估同时应要求被告人提供的暂住证、租房合同或购房合同证明；再次对未成年被告人应以与其共同居住的监护人的居住地为判断标准。由监护人提供相关居住证明材料诸如监护人的居住证明、亲属或保证人书面同意接纳并提供合法居住的证明等。上述这些证明材料应当附在委托函中一并发出。
三、审前调查评估的适用范围
审前调查评估的适用范围与审前调查评估功能的界定密切相关审前调查评估不仅是为了规范量刑更重要的是实现刑罚的个别化。由于法律职业人士较多关注被告人的犯罪行为较少关注被告的个性特点、成长经历、生活环境等无法体现出量刑对被告人的个别化对待。通过审前调查评估使量刑建立在和被告人有关的、体现其再犯可能性的所有因素的综合评价上更符合量刑的基本原则。关于审前调查评估适用的案件范围，有的认为应由法院视具体案情决定那些没有前科且明显符合缓刑条件的简单案件不需要评估只对那些没有把握的拟用缓刑案件进行评估减少适用缓刑的风险。
对此可将适用审前调查评估的案件范围分为两类：一类是可以进行审前调查评估的案件即法院视案件具体情况决定是否需要审前调查评估；另一类是应当进行审前调查评估的案件比如涉及未成年被告人的案件、适用刑事速裁程序的案件。我国正在探索轻微刑事案件快速审理程序对适用刑事速裁程序审理的案件量刑是审判的重心这就需要通过审前调查评估保障量刑的准确性实现刑罚的个别化。而且审前调查评估中收集的材料还可成为今后社区矫正中风险评估、矫正方案制定与执行的依据实现审执有效衔接。
四、审前社会调查评估报告的质量分析
（一）审前社会调查评估报告的质量情况
课题组通过抽取司法行政机关对C区法院发出的44份委托函的意见反馈情况来分析审前社会调查评估的质量除5份未有回复外其他都出具了书面意见。总体而言审前社会调查评估报告的质量情况如下。
1各地调查评估报告的形式差异大。一方面调查评估报告的名称差异大。有的诸如“调查评估意见书”“被告人某某社会调查评估意见书”“社会调查报告”等多种提法退函称谓更多样诸如“关于某某社会调查评估委托函退回的函”“关于某某有关情况的说明”甚至无任何标题而仅对材料被退回做简单说明。另一方面调查评估报告的编号不统一各地出具的调查评估意见书编号不同诸如：“x社矫调字（2013）x号”“（2013）x矫正字xx号”“x司矫调字（2013）第x号”“x司调（2013）字x号”“（2013）x矫正办字x号”“（2013）x司矫字第x号”“（2013）字x号”“（2013）x司社矫字第x号”“（2013）x社矫字第x号”。这是源于各地司法行政机关对审前调查评估工作的认识不统一文书制作的规范化程度不够。
2审前调查评估超期现象较普遍。《社区矫正实施办法》并未明确地规定司法行政机关进行调查评估的期限各地的实施细则对此作了细化一般都在7-10个工作日内完成调查评估工作如果案情复杂或情况特殊可再延长3-5个工作日。但实践中审前调查评估超期现象比较普遍委托省外司法行政机关调查超期的情况更为突出。对C区法院收到的39份回复的期限统计如期完成的有24份超期的有15份其中1起委托省外调查评估的超期30天超期10天以内的有8份超期在10-20天间的有6份。由于基层法院委托调查的案件多属于简易程序法定审限只有20天而刑诉法没就审限与调查评估期限在制度上做衔接调查评估期限也要计入审限。为此法院只能变通把相当一部分案件由简易程序转换为普通程序影响了案件审理效率阻碍了法院委托审前调查评估的积极性。 3审前社会调查评估的质量参差不齐。从C区法院抽样的39份调查评估报告出自23个不同的司法局总体而言调查评估报告及所附材料的质量参差不齐。有的调查评估报告极简单只有结论不附任何支撑材料；多数调查评估报告会对调查了解到的关于被告人品行、家庭等情况进行概括性描述并依据调查评估分值C区法院收到的这39份书面意见中仅有14份附有调查评估分值表最高得分为95分最低为61分。情况最终做出结论。四川省的调查评估分值表涉及六个方面内容六方面内容包括：（1）被告人个人及家庭情况；（2）被告人家属意见；（3）被害人及家属意见；（4）村街道意见；（5）辖区公安派出所意见；（6）辖区司法所意见。。调研发现征求被害人及家属的意见栏形同虚设主要因为调查人员认为被害人一般不会同意对被告人适用社区矫正担心征求被害人意见会引起他们不满所以对了解被害人意见的积极性不高；而其他意见征求栏中多标注为同意缺乏相应的调查笔录支撑在14份附有调查评估分值表中仅4起附有调查笔录主要是针对被告人家属的调查笔录。无法反映各方的具体意见或建议。在39份调查评估意见材料中有1起案件的调查评估质量较高所附材料详细而完整包括调查评估意见书、3份调查笔录除了询问被告人家属的调查笔录外还有向村支书、村主任调查所做的笔录。、被调查人身份证复印件、被告家属出具的具保书、拟成立矫正小组的情况证明、社会调查风险评估表、调查评估分值表等法院将其评为优秀调查评估报告。
（二）规范审前调查评估报告的措施
如前所述要提高审前调查评估报告的质量关键在于提高调查评估主体的专业化程度同时还要注重审前调查评估报告的规范性。首先统一审前调查评估报告的格式。鉴于该项工作的专业性使用“司社矫调字”比较准确也便于各地对审前社区调查评估工作予以统计分析。此外应对司法局做的退函在文书上进行统一。其次完善调查评估期限的规定。对调查评估期限做统一规定修改刑事诉讼法明确审前调查评估的期限不计入审限内并明确超期的法律后果。再次规范调查评估的内容。必须强调审前调查评估是为法院量刑提供有参考价值的材料和建议所以司法局反馈的调查评估报告不能只是一个简单的结论而必须附相应的调查支撑材料诸如走访调查笔录、心理测试评估等这些才是法院量刑最需要的也是真正有价值的证据材料。调查评估报告内容应当体现出运用专业知识对调查情况的归纳、分析和说理。
五、对调查评估报告的审查与运用
（一）调查评估意见审查与认定中的问题
审前调查评估报告只为法院量刑提供参考最终的判决还要法官依自己的心证做出。以C区法院收到的39份调查评估报告为统计样本司法局同意被告人适用社区矫正的有23份其中20份被法院采信3份未被法院采信；司法局不同意被告人适用社区矫正的有6份其中3份被法院采信3份未被法院采信；退函的有10份。可见实践中存在法官的心证与调查评估意见不一致的情况。由于目前我国审前调查评估机制极不完善各地司法局出具的调查评估意见质量整体不高在缺乏相关的调查笔录和心理测试评估等材料支撑情况下面对那些诸如“被告人属在户籍地、居住地以外伙同作案不能排除再次犯罪的可能性居住地司法局不能有效监管”或“被告人性格孤僻不能排除再犯可能性”等理由时一些法官表达自己的忧虑：若采纳这些理由明显难以作为不适用非监禁刑的充分依据；若不采纳可能会挫伤调查评估机构的工作热情而产生抵触情绪在交付执行中不配合。加之法律没有明确规定审前调查评估报告的属性影响了调查评估报告在庭审中质证与认证。
（二）完善对调查评估报告的审查程序
对调查评估报告审查程序的完善建立在明确审前调查评估报告属性的基础上。关于审前调查评估报告的属性有多种观点：一种认为审前调查报告不具证据属性不能作为证据使用只能作为量刑依据[4]；另一种观点认为审前调查报告具有证据属性[5]。随着证据制度的发展出现了定罪证据与量刑证据的类型划分构建审前调查评估机制的目的在于为量刑提供有价值参考一份高质量的调查评估报告会对法官量刑产生重要影响应当将其纳入量刑证据范畴并在庭审中的举证、质证最终作为量刑依据。但是就审前调查评估报告属于何种法定证据种类就有书证[6]、准书证[7]、鉴定意见、证人证言等不同认识。
审前调查评估是通过对被告人性格特点、犯罪原因、成长经历、个人生活环境、交友、犯罪前后表现、家庭与社区帮扶条件等情况进行走访调查并从专业角度进行评估提出量刑方面的建议。因此调查评估报告本质上属于言词证据是对各种被调查主体相关意见的固定作为一种书面证言更为恰当。既然审前调查评估报告是一种关于被告个性特点与人身危险性等方面的证言集合体就应当在庭审上出示并接受控辩双方的质证。在德国对未成年人做的社会调查报告被视为一种人证的证据方法，社会调查报告的制作者以及社会调查报告中所涉及的相关人员以证人的身份出席法庭审理， 并接受少年检察官和被告人的辩护律师的交互诘问经过法定的证据调查程序之后才能取得证据能力否则法院在判决中不得引用社会调查报告的内容作为最后判决的事实基础或依据[8]。在我国当下刑事诉讼实践中要让调查评估人员和调查报告所涉人员出庭作证还不现实但可以按照书面证言的质证方式让控辩双方围绕审前调查评估报告及其材料发表辩论意见确认调查评估报告中涉及的量刑事实法官在此基础上做最终认定。为了更好地发挥调查评估报告在量刑中的作用还应当要求法官在判决书中写明对调查评估报告的采信意见并阐述理由。当然该构想还需建立在审前调查评估的规范性和专业性全面提升的基础之上。
参考文献：
[1] 邓陕峡.社区矫正推行中的困境与探索——以四川省C市为实证观察[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2014（2）：136.
[2] 席小华，杨新娥.量刑规范化改革背景下关于司法社会调查主体的思考[J].法学杂志，2011（4）：106-107.
[3] 刘玉民，胡羽.北京门头沟：未成年人审判引入司法社工[N].人民法院报2010-10-18（04）.
[4] 陈琳.关于构建我国审前社会调查制度的价值分析与设想[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2010（12）：37.
[5] 王洋.重庆高院联合市综治办等出台办法规范未成年人刑事案件社会调查[N].人民法院报，2011-08-01（01）.
[6] 卢君，陈立洋.社会调查报告可以作为未成年犯罪的量刑证据[J].人民司法，2012（8）：79-80.
[7] 陈旭，刘品新.未成年人社会调查报告的法律规制[J].预防青少年犯罪研究，2013（4）：40.
[8] 黄河.少年刑事案件社会调查报告初论——以德国少年司法实践为视角[J].研究生法学，2011（1）：182-185.