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[摘 要]巡视是党内监督的战略性制度安排，对推进全面从严治党向纵深发展起着关键性作用。百年来，党内巡视制度历经新民主主义革命时期的初步创建与早期实践、社会主义革命和建设时期的变奏调整与曲折中断、改革开放以来的重新开启与探索发展、十八大以来的全面完善与创新发展等演进阶段。党内巡视制度逐步形成的体系架构，充分彰显出巡视这一富有中国特色下行监督的制度优势。党内巡视制度优势要切实有效地转化为治理效能，必须从坚持以党的政治建设为统领、着力提升党内巡视工作领导力、不断加强巡视制度执行力建设、强化抓实巡视成果应用等方面综合施策、精准发力。
[关键词]中国共产党;巡视制度;体系架构;治理效能
[中图分类号]D26
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2021）04-0083-08
[收稿日期]2021-04-16
[作者简介]雷青松（1978—），男，湖南新宁人，博士，桂林航天工业学院马克思主义学院副教授，研究方向为党的建设与思想政治教育。
[基金项目]
本文系2018年度国家社科基金项目“新时代中共党内廉洁政治文化建设研究”（立项批准号：18XDJ007）和2020年度广西高校思想政治教育杰出人才支持计划项目“新时代党的基层组织群众组织力建设研究”（立项批准号：2020SZG008）的阶段性研究成果。
巡视作为中国共产党实行的一种强力有效的下行监督形式，是党内监督的战略性制度安排，对新时代推进全面从严治党向纵深发展起着关键性作用。新时代党内巡视制度建设是建立在党的百年发展史，尤其是党内巡视制度百年历史演进的基础之上的，也是在科学总结党的既往历史经验教训基础上向前推进的。系统梳理和考察党内巡视制度的演进历程，并在此基础上明晰党内巡视制度的体系架构，深刻把握巡视制度优势转化为治理效能的实践逻辑，对进一步提升新时代党内巡视制度建设的科学化水平具有重要意义。
一、党内巡视制度的历史演进
中国共产党自成立以来，始终遵循马克思主义兴党强党的基本原则，将巡视作为党内监督的重要制度安排一以贯之地加以推进。回顾党的百年光辉历程，巡视制度在党的政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设等方面发挥了重要作用。巡视制度的发展演进，充分展现了党在不同历史时期对世情、国情、党情变化要求的积极应对。
（一）初步创建与早期实践：新民主主义革命时期党内巡视制度的历史溯源
在新民主主义革命时期，中国共产党作为革命党，党的组织建设尚不健全不完备，在党的组织体系运行过程中，上下级党组织工作联络不通畅，党内巡视制度事实上起着上传下达和上级对下级的监督指导作用。党在建立之初，由于受到各方面政治势力的挤压，不具备公开有序开展政治活动的客观条件，只能在严格集中化领导体制下进行秘密活动。党内巡视制度正是在这种背景下建立和发展起来的。1921年党的一大就开始注重自上而下的党内监督问题，在一大党纲中提出了地方委员会的财政、政策等要接受中央执行委员会的监督指导。1922年党的二大党章进一步规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”[1]P96，在党的历史上首次规定从中央层面派员巡视下级的工作方式。1923年党的三大通过的《组织法》，以党内文件形式将中央向各地派遣特派员的制度固定下来。大革命失败以后，面对白色恐怖的险恶政治环境，党组织处境异常艰困，为了保证革命工作的有序开展，1928年党中央颁布了第一部《巡视条例》，特别提出：“巡视制度是保证上级党部正确指
导的主要方法”[2]P652。在此基础上，为纠正过往巡视中走马观花式的形式主义，推广有益经验，1931年颁布的《中央巡视条例》，对中央派出的巡视员作出了党籍年限、政治素养和资历阅历等要求，并在职权、任务、工作方法和紀律等方面作出了硬性规定，这在很大程度上有利于巡视工作规范化，是党内巡视制度正式建立的标志。1938年党的六届六中全会进一步强调：“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委。”[3]1945年党的七大通过的党章第八章，专门对党的监督机关作出了规定，要求在必要时成立党的中央及各地方监察委员会，中央及地方监委由选举产生，其任务是决定对违纪党员的处分等，虽然由于解放战争开始后对敌斗争的现实需要而没有选举产生党的监察机关，但实际上党已经从实践层面为逐步推进党内巡视监察作出了制度安排。
（二）变奏调整与曲折中断：社会主义革命和建设时期党内巡视制度的历史考察
社会主义革命和建设时期，中国共产党已经成为执掌全国政权的执政党，党的组织建设日益完备，上级党组织与下级党组织之间的沟通联络也比较顺畅，党和国家的监察体系逐渐建立起来，党内巡视制度便在这样的体系架构下发挥作用。新中国成立后，由于党所处的地位发生了实质性变化，执政党的党风党纪建设成为面临的新问题，党及时作出了成立中央及各级纪委的决定，并建立起各级纪委受“同级党委”与“上级纪委”双重领导的工作体制。直到1955年3月党的全国代表会议，党中央决定成立中央及地方各级监察委员会，代替原来的纪委工作体制，规定中央及地方各级监委有权监督检查下级党组织及其党员的违纪违法行为。1956年党的八大正式选举产生了中央监察委员会，并规定各级监委必须在党委领导下开展工作。可见，新中国成立初期，为解决党风党纪方面的新问题，党着力推进监察体系的建构和监察工作的开展。然而令人遗憾的是，由于受“左”倾错误思想的影响，党的九大和十大党章修改了党的八大的正确主张，取消了关于党的监察机关及党纪的相关条款，这使党内巡视制度和党的纪检工作遭到了全面破坏。即便十一大党章规定了恢复设立中央纪委和地方县及县以上（军队团及团以上）各级纪委，但党的纪检和巡视监察工作并没有实现全面拨乱反正。因此，从1957年反右斗争扩大化到“文化大革命”结束这段时间，纪检监察机构及党内外监督制度一度被弱化乃至取消，巡视制度建设实质上处于中断破坏的境地。 （三）重新开启与探索发展：改革开放以来党内巡视制度的历程回眸
改革开放初期，随着经济建设这一党和国家中心工作的备受重视，在经济发展过程中，党员干部队伍中的腐败现象也出现多发态势，抓好党风廉政建设、加强党内监督，日益成为党的建设刻不容缓的重要议题。正是在这种情势下，巡视制度又重新回到历史舞台。党的十一届六中全会通过了重要决议，完成拨乱反正的历史任务，使党和国家的各项工作重新走上实事求是的正确轨道上来，当时党内监督虽然得到了关注，但巡视工作并没有成为党内监督的重点内容。直至1983年开展全面整党工作时，巡视制度才重新被提出并加以重视。根据党的十二届二中全会通过的《关于整党的决定》，为推进整党任务，县级以上各级党委精心挑选出一批政治素质高的党员干部，“作为联络员或巡视员派往所属进行整党的单位，以高质量的指导帮助完成统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织”[4]P384的任务。这次整党持续了三年多时间，巡视监督在整党工作中发挥的重要作用得到党中央的充分肯定。但事实上，改革开放前一度遭到破坏中断的巡视制度的正式重新开启和探索重建则是开始于20世纪90年代。1990年党的十三届六中全会提出，“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组……对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”[4]P470，这是在改革开放新的历史条件下首次将巡视制度提到党内监督重要方式的高度。为推进巡视工作的务实开展，1996年中央纪委特意出台了《关于建立巡视制度的试行办法》（以下简称《试行办法》），对巡视干部的选派、任务、职权、纪律、管理等方面作了明确规定。在《试行办法》指导下，中央纪委派出巡视组到部分省、自治区、直辖市以及中央部委进行巡视，虽然这只是巡视工作的具体试点，但该试行办法为后来的巡视工作条例的制定出台奠定了制度基础。以此为起点，后续每年中央都派出巡视组到各地进行巡视工作，并取得了较好成效，巡视制度也逐步成为普遍认可的党内监督方式并得以推广实行。2002年党的十六大强调要“改革和完善党的纪律检查体系，建立和完善巡视制度”[5]P28，这充分表明了党内巡视已进入制度化发展阶段。2003年出台的《党内监督条例（试行）》，要求在各省（区、市）设置巡视机构，加强对下级党组织的巡视监督，从而以党内法规形式明确了巡视工作组织架构的建设问题。为进一步推进党内巡视制度化发展，2007年党的十七大强调要完善巡视制度，这次大会后还将巡视制度正式写入党章。2009年党中央颁布的《巡视工作条例（试行）》（以下简称《条例》），对完善巡视制度、规范巡视工作，推进从严管党治党具有重大意义，《条例》对巡视工作指导思想、机构设置、工作程序、人员管理及纪律和责任等作了详尽规定，从而进一步推进巡视工作的科学化、制度化、规范化。因此，改革开放以后，无论是在巡视制度的重启探索和巡视组织架构的建设方面，还是在巡视工作的实际开展方面，都为新时代加强党内巡视制度建设和全面深化巡视监督工作提供了有益经验。
（四）全面完善与创新发展：十八大以来党内巡视制度的有力推进
党的十八大以来，党内巡视监督作为全面从严治党的一把利剑，在党风廉政建设和反腐败斗争上精准发力，对及时发现问题、形成震慑，实现反腐败压倒性胜利发挥了重要作用。党的十八大强调，要“健全纪检监察体系，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用”[6]P43。按照十八大的战略部署，党内巡视立足于思想建党和制度治党同向发力的要求，着力构建巡视监督体系和上下联动格局，不断优化党内巡视工作，把巡视制度纳入党的建设制度改革的总体框架，充分发挥巡视制度优势的监督治理效能，推进巡视制度的全面完善和创新发展，实现了巡视制度从理论上的深化优化到实践上的层层递进深入。2013年党的十八届三中全会强调要“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”[6]P532，这是我们党首次提出全覆盖的巡视工作新要求。2015年党中央在总结巡视工作实践经验基础上修订颁布了《中国共产党巡视工作条例》，强调中央对巡视工作的统一领导，提出巡视工作全覆盖。这是首次将“巡视全覆盖”写进党内法规。2017年党中央又基于全面从严治党的战略要求，在总结巡视工作最新成果的基础上，进一步修改了《中国共产党巡视工作条例》，明确了政治巡视的新要求。2017年党的十九大更是要求“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[7]。而且，党的十九大将巡视制度列入党章第二章“党的组织制度”中的第十四条，第一次以党内根本大法的形式正式确立巡视巡察全覆盖的制度。十九大以后，党中央又出台了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，勾勒出开展巡视工作的“路线图”及“任务书”，对巡视监督作出了明确的制度安排和总体部署，开启了新时代巡视制度建设和巡视工作创新发展的新征程。
二、党内巡视制度逐步形成的体系架构
巡视制度体系架构的建立和完善，是法治国家的显著标志，也是全面从严治党向纵深推进的关键性制度保障。回顾党的百年历史，党内巡视制度历经了初创、曲折、重启、探索推进和创新发展的艰辛历程。从某种意义上讲，一部党内巡视制度发展史就是一部党不断推进从严治党、全面净化自身的“自我革命史”。经过长期的历史演进和探索发展，党的十八大以来，党内已经形成了以党章为统领，以《巡视工作条例》为核心，以一系列相关配套党内法规制度和规范性文件为支撑的巡视制度体系架构，为新时代党内巡视工作的深入开展提供了坚实的制度保障和根本遵循。
（一）设立了纵横贯通的巡视制度组织架构
从实践效度来看，要想有效推进巡视工作的常态化开展，必须建立起科学化、精细化的巡视组织架构。党的十八大以来，为了使巡视工作走深走实，进而推进全面从严治党向纵深发展，在制度设计上，建立起横向上“党委牵头三位一体”和纵向上“中央领导分级负责”[8]的巡视制度组织架构。一方面，在横向层面，设置了以党委（党组）为领导核心，由巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室、巡视组构成的“三位一体”组织架构。中央及各省（区、市）党委成立巡视工作领导小组，组长是领导巡视工作的主要责任人，由同级纪委书记担任，副组长通常由同级组织部长担任。巡视工作领导小组下设办公室在同级纪委，作为党委工作部门，统筹、协调和指导巡视组开展工作，并向巡视工作领导小组报告巡视情况。中央及各省（区、市）党委设立巡视组，具体开展巡視工作，巡视组向巡视工作领导小组负责并汇报工作。每一轮巡视中，巡视组都设置了组长、副组长及巡视专员和其他职位，组长在该巡视组中负总责。巡视干部必须具备政治上强、业务上精、敢于担当、秉公廉洁、身体素质好等基本条件，以保证巡视工作的强力高效开展。另一方面，在纵向层面，巡视工作坚持中央集中统一领导、各级分级负责的原则。在具体的巡视工作实践中，中央巡视工作领导小组对各省（区、市）及中央各部门党委（党组）的巡视工作实行集中统一领导，各省（区、市）党委设立的巡视工作领导小组对所负责及所巡视部门党委（党组）的巡视工作实行领导，形成纵向贯通的巡视制度合力。实践证明，这种全国一盘棋、纵横贯通式的巡视组织架构，有利于巡视工作的统一谋划、整体推进和高质量发展。 （二）建立起内容相对完备的巡视制度体系
党内巡视工作的高效有序运行，离不开科学完备、不断创新的制度体系。党的十八大以来，基于全面从严治党的战略要求，从巡视工作的现实需要出发，不断加强党内巡视制度建设，建构起包括实体性制度、程序性制度及保障性制度等在内的，内容相对完备的巡视制度体系。首先，从实体性制度而言，已经建立起有关党内巡视工作和巡视工作内容的法规制度。以党章为统领，以不断健全和完善党内《巡视工作条例》“这一规范巡视工作、强化党内监督的重要基础性、实体性法规”[9]为基本内核，印发了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》等一系列有关巡视工作及巡视工作内容的党内法规，为推进巡视工作深入开展、强化制度治党提供了有力保障。此外，为了配合巡视制度的推进落实，修订和完善了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等重要党内法规，形成了配套衔接的制度合力，使得巡视制度体系更加完善、更具严肃性和权威性。其次，从程序性制度而言，已经建
立起推进党内巡视工作落深落实的运行制度。为了使党内巡视实体性制度得以有效落实，加强巡视工作科学化、规范化建设，实现巡视工作左右联动、上下配套、一体推进，建立了一系列程序性巡视制度，如巡视业务方面有《关于规范巡视准备工作的意见》《关于规范巡视反馈工作的意见》《关于巡视移交工作的意见》以及巡视整改意见、巡视成果运用有关规定等;巡视协作方面有中央巡视办建立健全了有关与审计工作协调机制、与中央纪委案件监管室协作办法等;巡视工作队伍管理方面有严格考勤制度、文件管理制度、保密制度等。再次，从保障性制度而言，已经建立起保证党内巡视制度有效落实的配套制度。为加强党内巡视制度的执行力度，各省（自治区、直辖市）以及中央各部门和企事业单位党组织坚决执行《巡视工作条例》，强化配套制度建设，现已制定巡视相关配套制度1400多项，基本做到了巡视各个环节有法可依、有章可循、巡视工作规范有序。[10]为贯彻落实《巡视工作条列》，各地市县党委以及行业部门党组织也结合自身实际，建立健全巡察制度，推进全面从严治党向基层延伸，为巡视工作的落实落地提供了坚实的基础性保障。
（三）形成了功能相对健全的巡视制度执行机制
建立健全高效的制度执行机制，是防范制度执行过程中不做选择、不搞变通、不打折扣的有力保障。执行机制是巡视制度设计的关键内容，是强化巡视制度运行实效的推进器。2017年修改的《巡视工作条例》从各个层面对巡视工作人员、巡视责任部门及整个巡视工作等作出了一系列约束性规定，确保巡视制度的执行落实。一是巡视工作人员轮岗回避机制。为确保巡视工作能够做到实事求是，《巡视工作条例》要求对巡视工作人员及时轮岗交流，采取地域、公务和任职回避，及时调整不合格巡视工作人员。二是巡视工作人员请示报告机制。为了推进巡视工作的有序有效开展，《巡视工作条例》规定了巡视工作人员对巡视工作中发现的重要问题或重要情况应该及时请示报告，遇到特殊情况时，可以直接向相关主要领导报告。三是巡视工作人员严格执纪机制。为确保巡视工作人员秉公执纪、正确用权，《巡视工作条例》规定了对巡视工作人员不如实报告巡视情况、泄露巡视工作机密、越权工作造成不良后果、利用巡视职权谋取私利等行为将作违纪处分直至移送司法机关依法处理。四是巡视工作责任机制。《巡视工作条例》规定了对巡视工作领导不力、造成严重问题的党组织和巡视工作领导小组，要追究责任人的责任;对纪检、审计、政法、组织、信访等应配合巡视工作的部门单位，如果由于配合不力引致严重后果的，对责任人将依纪依规处分。五是巡视工作多元监督机制。依据《巡视工作条例》，巡视进驻、反馈、整改等各个环节的工作情况，都必须以适当形式公开，全面接受来自党员、干部和群众的监督。《巡视工作条例》中各种配套执行机制，为鞭策巡视工作人员和相关责任部门严格贯彻落实巡视制度，推进巡视工作走深、走实提供了重要支撑。
三、党内巡视制度优势向治理效能转化的实践路径
制度优势简言之就是制度的优越性，它是实现高效治理的先决条件。党内巡视制度优势只有切实转化为治理效能，才能充分彰显我们党自身的现代化水平。从政党治理视域来看，推进党内巡视制度优势向治理效能转化，亟需在方向性、务实性、高效性、长效性等实践向度上着力。
（一）坚持以党的政治建设为统领，确保巡视制度优势向治理效能转化的方向性
简言之，治理效能就是治理所达到的成效、效用。治理效能的转化程度，既取决于科学的治理手段，也取决于参与主体积极性、主动性和创造性的充分发挥，还取决于治理的正确方向。党内巡视制度作为党内监督的一项关键性制度，其制度优势要想切实转化为治理效能，就必然要与政治方向相契合。因此，要推进党内巡视制度优势向治理效能转化，确保巡视制度治理的正确方向，必须坚持以党的政治建设为统领，促进巡视制度建设的科学化和巡视制度运行的民主化。一是要始终突出坚持党的领导。习近平指出，巡视工作要“聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党……促进管党治党标本兼治”[11]。为此，无论是巡视制度设计、组织架构和执行机制建设，还是巡视工作实践，都必须在党的全面领导下，紧紧围绕全面从严治党的战略要求和党的建设总体布局加以推进和完善，才能保证巡视工作的正确方向，实现好、维护好、发展好广大群众的根本利益，赢得群众的好评和支持，真正将巡视制度优势转化为治理效能。二是要进一步深化政治巡视。深化政治巡视本质上就是要将党的政治建设放到首位，督促党员领导干部在实际行动上做到“两个维护”，确保中央政令畅通、各项重大决策落地生根。深化政治巡视，要结合被巡视党组织的具体职责，全面审视其工作情况，尤其要将形式主义、官僚主义、“七个有之”等政治隐患作为巡视监督的重点，有效发挥巡视工作的政治监督作用。三是党内巡视制度建设要坚持科学化原則。制度优势能否切实转化为治理效能，很大程度上取决于制度本身的科学性。巡视制度要体现科学性，不仅要遵循制度建设的一般规律，符合现实情况对巡视制度发展的需求，更要使巡视制度与其他相关的党规党法以及国家法律法规紧密衔接、互为支撑，形成制度合力。四是党内巡视制度运行要坚持民主化原则。民主化是制度良性运行的重要条件，是巡视制度优势转化为治理效能的推进器。民主化虽然不能必定保证巡视制度优势转化为治理效能的最大化程度，但民主化缺失就可能影响到巡视制度优势转化为治理效能的科学性、有效性。党的十八大以来，在党内巡视实践中，许多问题是由于群众信访举报发现的，这充分证明了巡视制度运行中民主化的治理效能。 （二）着力提升党内巡视工作领导力，增强巡视制度优势向治理效能转化的务实性
一般而言，领导力是指在特定情境下充分利用客观条件和人力资源，以付出最低成本实现既定目标，从而使整个组织或团体工作效能得以提升的能力。从组织领导学的视角来看，领导力就是对组织内部成员的影响力。党内巡视工作领导力，要求在坚持党的领導前提下，不断提升巡视工作在党内的影响力和权威性，增强巡视制度优势向治理效能转化的务实性。一方面，要加强巡视组组长的领导力，使巡视工作能够务实有效地推进。按照党内巡视制度相关要求，巡视组组长是巡视组内部的实际负责人，组长一次一授权，副组长协助组长以任务为导向开展工作。加强巡视组组长的领导力，是确保巡视组组长在巡视组内部的权威性和影响力，使巡视组能够按照统一部署顺利开展巡视工作。因此，一方面必须保证巡视组组长在该巡视组内部权威性最高、阅历最丰富，对该组所有组员有最大的影响力;另一方面必须保证巡视组组长的级别和阅历不低于被巡视单位“一把手”的级别和阅历，以便将巡视组的权威转化为巡视工作领导力。另一方面，要加强各级巡视巡察在组织领导上的无缝对接，在联动施治上形成巡视巡察工作合力。推进巡视巡察上下联动、无缝对接，能使信息有效沟通、各自优势互补，促进工作良性互动和成果共享，实现1+1>2的工作成效。为此，要建立健全巡视巡察信息沟通机制、工作反馈机制、问题共判机制及相互交办机制等，形成巡视巡察分工协作并举格局，做到工作目标上同向发力、同频共振，形成组织领导上的无缝对接合力。尤其值得探索的是，逐步将巡视巡察之间的上下级指导关系变为领导关系，使巡视巡察工作业务无缝对接，实现巡视巡察上下级垂直化管理，确保中央政令畅通，切实增强巡视制度优势转化为治理效能的务实性。
（三）不断加强巡视制度执行力建设，增进巡视制度优势向治理效能转化的保障性
从制度实践层面来讲，制度的执行力是制度生命力及治理效能的有力保障，而要增强制度执行力又重在执行主体的素质和执行机制建设。为此，要切实保障巡视制度优势转化为治理效能，需要从以下几个方面强化执行力建设：一是要不断提高党内巡视制度执行主体的素质能力。要加强巡视工作人员的思想政治素养教育，使他们严守政治纪律和政治规矩，在巡视工作中政治站位高、党性观念强、思想觉悟深，始终做到忠诚、干净、担当;要加强巡视工作人员的业务能力培训，使他们具备巡视工作所需要的政策水平和专业素养，增强其履职能力;要加强巡视工作团队建设，从综合管理、纪检监察、组织人事、法律、财税、审计、信息等专业队伍中抽出精兵强将，组成结构优化、业务精湛、执行高效的巡视工作队伍，使巡视任务能够有针对性地完成。二是要以任务为导向加强巡视组长库和人才库建设。巡视工作推行“一次一授权”制度，即巡视组的组长不固定、巡视地区及单位不固定、巡视组同巡视对象的关系不固定（“三个不固定”）的临时性、任务型工作格局，这就要求每一次巡视都要建立相应的巡视组。尤其要不断完善巡视组长库和人才库建设，以确保以任务为导向的巡视组临时组建效率。一方面要将政治强、作风硬、敢担当、阅历丰，担任过重要领导职务的同志，选入巡视组长库;另一方面要抽取纪检监察、组织人事、财政税收、审计、档案等方面政治素质过硬的专业队伍，组成巡视人才库。三是要加强巡视工作执行主体的选配机制建设。巡视工作的深入推进，要求加强巡视工作制度化、规范化建设，对不同层级巡视工作人员的选配，必须建立健全相应的配套机制，如巡视工作人员素养能力提升机制、巡视组长库和人才库管理机制、巡视工作业务人才选配机制等，使巡视工作队伍组建有章可循、有制可依。四是要加强巡视工作执行主体的考评问责机制建设。对扎实推进工作，严守政治纪律和政治规矩，廉洁公正，执行高效的巡视组及内部成员要予以奖励，对开展巡视工作表现优秀的干部要大胆提拔重用、优先晋升晋级;对巡视工作中作风不实，执纪不严，造成巡视结果失真，甚至腐化变质的巡视干部，要视情节轻重依纪依法予以严肃处理。五是要加强巡视工作多元监督机制建设。要健全党内自我监督机制，在加强巡视组对被巡视单位巡视监督的同时，也要完善被巡视单位对巡视组开展巡视工作状况的监督;要健全新闻媒体对巡视工作的监督机制，自觉接受新闻媒体的舆论监督，保障新闻媒体监督话语权，尤其要充分发挥网络媒体信息传播快、影响范围广的舆论监督优势，促进巡视工作客观公正地开展;要健全群众对巡视工作的监督机制，畅通群众监督渠道，充分倾听群众对巡视工作的意见建议，增强巡视工作公信力。
（四）强化抓实巡视成果运用，提升巡视制度优势向治理效能转化的质效性
巡视犹如做一篇严肃认真的文章，发现问题仅仅是“上半篇文章”，解决问题才是“下半篇文章”，只有两个半篇文章紧密衔接、逻辑递进，方能真正体现出巡视的质量和效能。从巡视制度运行逻辑来讲，“解决问题”就是巡视成果运用，这是决定巡视质量和生命的关键环节。如果巡视只强调发现问题、一走了之，弊病未能纠治、问题没有解决，那么巡视效果就会大打折扣。只有强化抓实巡视成果运用，才能充分发挥好巡视制度在党内监督中的实质性作用，为全面从严治党走深走实提供有力支撑。为此，必须抓实巡视成果运用的方式方法创新，从各个层面释放巡视制度威力，使巡视成果真正落到实处、展现实效。一是要坚持问题导向，强化“改”“立”并举。对巡视中发现的问题既要实行“把脉问诊”“对症治疗”，更要分析各类问题产生的原因，举一反三、建章立制，巩固疗效，对重点问题要跟踪督办，把问题查深查实，将整改落实落细，督促被巡视单位建立长效性制度，实现源头防范治理。二是要对照巡视反馈的问题清单，压实整改责任。通过实地走访、核查资料、听取汇报和个别交流等形式，重点督查被巡视单位主要负责人落实整改责任情况、问题清单整改落实情况、问题线索办理情况、相关规章制度建设情况等，切实做到督查整改出实效、无遗漏。三是要建立落实整改情况回访机制，形成“再震慑”效应。发挥纪律、巡视、派驻的专责监督优势，对被回访单位落实整改情况综合研判，对整改可能出现的薄弱环节严格把关，逐一对照检查，及时形成回访检查报告，对整改不力、敷衍塞责甚至弄虚作假的单位，要严肃问责，形成“问责一例，警示一片”的震慑效应。四是要建立落实整改情况考评机制，做到奖优罚劣。纪检监察、组织人事部门要把巡视结果及整改情况作为干部考核评价和选拔任用的重要依据，对巡视中没有发现问题以及根据巡视反馈情况落实整改全面彻底、责任到位的被巡视对象，要进行奖励，符合晋升晋级条件的要优先晋升晋级;对巡视中发现问题以及整改态度不坚决、责任落实不到位的被巡视对象，要视情节轻重进行处罚，该调整岗位的要调整岗位，该降职免职的一律要降职免职，使能上能下成为常态。对巡视发现的带有普遍性、倾向性问题，要进行综合分析研判，找出问题滋生根源，研究解决问题的治本对策，形成专题报告，为倒逼改革、推动巡视高质量发展提供导向性参考。 四、结语
系统考察党内巡视制度的百年演进历程，无论在革命、建设还是改革开放以及新时代各个历史时期，巡视制度都是党的建设总体布局中的关键一环，在管党治党中发挥了鲜明的制度优势。这种制度优势很大程度上体现在制度的治理效能上。巡视制度的治理效能提升在于制度本身的延续性和创新性并存，在于制度在执行实践中的效力和威力。一方面，要推進巡视制度优势转化为治理效能，必须在制度的坚持传承与创新发展两个维度上发力。只有坚持和传承党内巡视制度建设的优良传统，才能使巡视制度优势转化为治理效能，永葆正确方向;也只有根据时代的发展需要，不断创新和发展巡视制度优势，才能使巡视制度优势转化为治理效能，更加体现务实性、长效性。另一方面，要推进巡视制度优势转化为治理效能，必须在巡视制度运行中充分彰显制度的执行效力和威力。巡视制度执行效力，要体现在巡视的权威性和严肃性上，这需要不断加强巡视工作规范化、程序化建设，着力提升巡视工作人员素养能力，形成全党遵从的巡视常态化、长效化氛围。巡视制度执行威力，应聚焦在党风廉政建设与反腐败斗争问题上，着力发现问题、形成震慑，提高巡视的针对性和实效性，使巡视工作走深走实。只有这样，巡视制度优势才能切实有效地转化为治理效能，进而推进全面从严治党向纵深发展。
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The Evolution and Effectiveness Transformation of the
CPC’s Inspection System
LEI Qing-song
（School of Marxism，Guilin University of Aerospace Technology，Guilin 541004，Guangxi，China）
Abstract：
Inspection is a strategic institutional arrangement of intra-party supervision，and it plays a key role in promoting the work of comprehensively strengthening party discipline.In the past hundred years，the intra-party inspection system has experienced the initial establishment and early practice in the period of new democratic revolution，the change，adjustments and twists and turns in the period of socialist revolution and construction，the restart and exploration since the reform and opening up，and the comprehensive improvement and innovation since the 18th National Congress of the CPC.The framework of the intra-party inspection system has been gradually formed，fully demonstrating the institutional advantages of the inspection system as a kind of downward supervision with Chinese characteristics.In order to effectively transform the institutional advantages of the inner-party inspection system into governance effectiveness，we must take comprehensive measures，such as adhering to the party’s political construction as the guide，enhancing the leadership of the inner-party inspection work，constantly strengthening the execution of the inspection system，strengthening the application of inspection results，and so forth.
Key words：
CPC;inspection system;framework;governance effectiveness
（责任编辑：徐国栋）
[关键词]中国共产党;巡视制度;体系架构;治理效能
[中图分类号]D26
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2021）04-0083-08
[收稿日期]2021-04-16
[作者简介]雷青松（1978—），男，湖南新宁人，博士，桂林航天工业学院马克思主义学院副教授，研究方向为党的建设与思想政治教育。
[基金项目]
本文系2018年度国家社科基金项目“新时代中共党内廉洁政治文化建设研究”（立项批准号：18XDJ007）和2020年度广西高校思想政治教育杰出人才支持计划项目“新时代党的基层组织群众组织力建设研究”（立项批准号：2020SZG008）的阶段性研究成果。
巡视作为中国共产党实行的一种强力有效的下行监督形式，是党内监督的战略性制度安排，对新时代推进全面从严治党向纵深发展起着关键性作用。新时代党内巡视制度建设是建立在党的百年发展史，尤其是党内巡视制度百年历史演进的基础之上的，也是在科学总结党的既往历史经验教训基础上向前推进的。系统梳理和考察党内巡视制度的演进历程，并在此基础上明晰党内巡视制度的体系架构，深刻把握巡视制度优势转化为治理效能的实践逻辑，对进一步提升新时代党内巡视制度建设的科学化水平具有重要意义。
一、党内巡视制度的历史演进
中国共产党自成立以来，始终遵循马克思主义兴党强党的基本原则，将巡视作为党内监督的重要制度安排一以贯之地加以推进。回顾党的百年光辉历程，巡视制度在党的政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设等方面发挥了重要作用。巡视制度的发展演进，充分展现了党在不同历史时期对世情、国情、党情变化要求的积极应对。
（一）初步创建与早期实践：新民主主义革命时期党内巡视制度的历史溯源
在新民主主义革命时期，中国共产党作为革命党，党的组织建设尚不健全不完备，在党的组织体系运行过程中，上下级党组织工作联络不通畅，党内巡视制度事实上起着上传下达和上级对下级的监督指导作用。党在建立之初，由于受到各方面政治势力的挤压，不具备公开有序开展政治活动的客观条件，只能在严格集中化领导体制下进行秘密活动。党内巡视制度正是在这种背景下建立和发展起来的。1921年党的一大就开始注重自上而下的党内监督问题，在一大党纲中提出了地方委员会的财政、政策等要接受中央执行委员会的监督指导。1922年党的二大党章进一步规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”[1]P96，在党的历史上首次规定从中央层面派员巡视下级的工作方式。1923年党的三大通过的《组织法》，以党内文件形式将中央向各地派遣特派员的制度固定下来。大革命失败以后，面对白色恐怖的险恶政治环境，党组织处境异常艰困，为了保证革命工作的有序开展，1928年党中央颁布了第一部《巡视条例》，特别提出：“巡视制度是保证上级党部正确指
导的主要方法”[2]P652。在此基础上，为纠正过往巡视中走马观花式的形式主义，推广有益经验，1931年颁布的《中央巡视条例》，对中央派出的巡视员作出了党籍年限、政治素养和资历阅历等要求，并在职权、任务、工作方法和紀律等方面作出了硬性规定，这在很大程度上有利于巡视工作规范化，是党内巡视制度正式建立的标志。1938年党的六届六中全会进一步强调：“上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委。”[3]1945年党的七大通过的党章第八章，专门对党的监督机关作出了规定，要求在必要时成立党的中央及各地方监察委员会，中央及地方监委由选举产生，其任务是决定对违纪党员的处分等，虽然由于解放战争开始后对敌斗争的现实需要而没有选举产生党的监察机关，但实际上党已经从实践层面为逐步推进党内巡视监察作出了制度安排。
（二）变奏调整与曲折中断：社会主义革命和建设时期党内巡视制度的历史考察
社会主义革命和建设时期，中国共产党已经成为执掌全国政权的执政党，党的组织建设日益完备，上级党组织与下级党组织之间的沟通联络也比较顺畅，党和国家的监察体系逐渐建立起来，党内巡视制度便在这样的体系架构下发挥作用。新中国成立后，由于党所处的地位发生了实质性变化，执政党的党风党纪建设成为面临的新问题，党及时作出了成立中央及各级纪委的决定，并建立起各级纪委受“同级党委”与“上级纪委”双重领导的工作体制。直到1955年3月党的全国代表会议，党中央决定成立中央及地方各级监察委员会，代替原来的纪委工作体制，规定中央及地方各级监委有权监督检查下级党组织及其党员的违纪违法行为。1956年党的八大正式选举产生了中央监察委员会，并规定各级监委必须在党委领导下开展工作。可见，新中国成立初期，为解决党风党纪方面的新问题，党着力推进监察体系的建构和监察工作的开展。然而令人遗憾的是，由于受“左”倾错误思想的影响，党的九大和十大党章修改了党的八大的正确主张，取消了关于党的监察机关及党纪的相关条款，这使党内巡视制度和党的纪检工作遭到了全面破坏。即便十一大党章规定了恢复设立中央纪委和地方县及县以上（军队团及团以上）各级纪委，但党的纪检和巡视监察工作并没有实现全面拨乱反正。因此，从1957年反右斗争扩大化到“文化大革命”结束这段时间，纪检监察机构及党内外监督制度一度被弱化乃至取消，巡视制度建设实质上处于中断破坏的境地。 （三）重新开启与探索发展：改革开放以来党内巡视制度的历程回眸
改革开放初期，随着经济建设这一党和国家中心工作的备受重视，在经济发展过程中，党员干部队伍中的腐败现象也出现多发态势，抓好党风廉政建设、加强党内监督，日益成为党的建设刻不容缓的重要议题。正是在这种情势下，巡视制度又重新回到历史舞台。党的十一届六中全会通过了重要决议，完成拨乱反正的历史任务，使党和国家的各项工作重新走上实事求是的正确轨道上来，当时党内监督虽然得到了关注，但巡视工作并没有成为党内监督的重点内容。直至1983年开展全面整党工作时，巡视制度才重新被提出并加以重视。根据党的十二届二中全会通过的《关于整党的决定》，为推进整党任务，县级以上各级党委精心挑选出一批政治素质高的党员干部，“作为联络员或巡视员派往所属进行整党的单位，以高质量的指导帮助完成统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织”[4]P384的任务。这次整党持续了三年多时间，巡视监督在整党工作中发挥的重要作用得到党中央的充分肯定。但事实上，改革开放前一度遭到破坏中断的巡视制度的正式重新开启和探索重建则是开始于20世纪90年代。1990年党的十三届六中全会提出，“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组……对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”[4]P470，这是在改革开放新的历史条件下首次将巡视制度提到党内监督重要方式的高度。为推进巡视工作的务实开展，1996年中央纪委特意出台了《关于建立巡视制度的试行办法》（以下简称《试行办法》），对巡视干部的选派、任务、职权、纪律、管理等方面作了明确规定。在《试行办法》指导下，中央纪委派出巡视组到部分省、自治区、直辖市以及中央部委进行巡视，虽然这只是巡视工作的具体试点，但该试行办法为后来的巡视工作条例的制定出台奠定了制度基础。以此为起点，后续每年中央都派出巡视组到各地进行巡视工作，并取得了较好成效，巡视制度也逐步成为普遍认可的党内监督方式并得以推广实行。2002年党的十六大强调要“改革和完善党的纪律检查体系，建立和完善巡视制度”[5]P28，这充分表明了党内巡视已进入制度化发展阶段。2003年出台的《党内监督条例（试行）》，要求在各省（区、市）设置巡视机构，加强对下级党组织的巡视监督，从而以党内法规形式明确了巡视工作组织架构的建设问题。为进一步推进党内巡视制度化发展，2007年党的十七大强调要完善巡视制度，这次大会后还将巡视制度正式写入党章。2009年党中央颁布的《巡视工作条例（试行）》（以下简称《条例》），对完善巡视制度、规范巡视工作，推进从严管党治党具有重大意义，《条例》对巡视工作指导思想、机构设置、工作程序、人员管理及纪律和责任等作了详尽规定，从而进一步推进巡视工作的科学化、制度化、规范化。因此，改革开放以后，无论是在巡视制度的重启探索和巡视组织架构的建设方面，还是在巡视工作的实际开展方面，都为新时代加强党内巡视制度建设和全面深化巡视监督工作提供了有益经验。
（四）全面完善与创新发展：十八大以来党内巡视制度的有力推进
党的十八大以来，党内巡视监督作为全面从严治党的一把利剑，在党风廉政建设和反腐败斗争上精准发力，对及时发现问题、形成震慑，实现反腐败压倒性胜利发挥了重要作用。党的十八大强调，要“健全纪检监察体系，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用”[6]P43。按照十八大的战略部署，党内巡视立足于思想建党和制度治党同向发力的要求，着力构建巡视监督体系和上下联动格局，不断优化党内巡视工作，把巡视制度纳入党的建设制度改革的总体框架，充分发挥巡视制度优势的监督治理效能，推进巡视制度的全面完善和创新发展，实现了巡视制度从理论上的深化优化到实践上的层层递进深入。2013年党的十八届三中全会强调要“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”[6]P532，这是我们党首次提出全覆盖的巡视工作新要求。2015年党中央在总结巡视工作实践经验基础上修订颁布了《中国共产党巡视工作条例》，强调中央对巡视工作的统一领导，提出巡视工作全覆盖。这是首次将“巡视全覆盖”写进党内法规。2017年党中央又基于全面从严治党的战略要求，在总结巡视工作最新成果的基础上，进一步修改了《中国共产党巡视工作条例》，明确了政治巡视的新要求。2017年党的十九大更是要求“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[7]。而且，党的十九大将巡视制度列入党章第二章“党的组织制度”中的第十四条，第一次以党内根本大法的形式正式确立巡视巡察全覆盖的制度。十九大以后，党中央又出台了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，勾勒出开展巡视工作的“路线图”及“任务书”，对巡视监督作出了明确的制度安排和总体部署，开启了新时代巡视制度建设和巡视工作创新发展的新征程。
二、党内巡视制度逐步形成的体系架构
巡视制度体系架构的建立和完善，是法治国家的显著标志，也是全面从严治党向纵深推进的关键性制度保障。回顾党的百年历史，党内巡视制度历经了初创、曲折、重启、探索推进和创新发展的艰辛历程。从某种意义上讲，一部党内巡视制度发展史就是一部党不断推进从严治党、全面净化自身的“自我革命史”。经过长期的历史演进和探索发展，党的十八大以来，党内已经形成了以党章为统领，以《巡视工作条例》为核心，以一系列相关配套党内法规制度和规范性文件为支撑的巡视制度体系架构，为新时代党内巡视工作的深入开展提供了坚实的制度保障和根本遵循。
（一）设立了纵横贯通的巡视制度组织架构
从实践效度来看，要想有效推进巡视工作的常态化开展，必须建立起科学化、精细化的巡视组织架构。党的十八大以来，为了使巡视工作走深走实，进而推进全面从严治党向纵深发展，在制度设计上，建立起横向上“党委牵头三位一体”和纵向上“中央领导分级负责”[8]的巡视制度组织架构。一方面，在横向层面，设置了以党委（党组）为领导核心，由巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室、巡视组构成的“三位一体”组织架构。中央及各省（区、市）党委成立巡视工作领导小组，组长是领导巡视工作的主要责任人，由同级纪委书记担任，副组长通常由同级组织部长担任。巡视工作领导小组下设办公室在同级纪委，作为党委工作部门，统筹、协调和指导巡视组开展工作，并向巡视工作领导小组报告巡视情况。中央及各省（区、市）党委设立巡视组，具体开展巡視工作，巡视组向巡视工作领导小组负责并汇报工作。每一轮巡视中，巡视组都设置了组长、副组长及巡视专员和其他职位，组长在该巡视组中负总责。巡视干部必须具备政治上强、业务上精、敢于担当、秉公廉洁、身体素质好等基本条件，以保证巡视工作的强力高效开展。另一方面，在纵向层面，巡视工作坚持中央集中统一领导、各级分级负责的原则。在具体的巡视工作实践中，中央巡视工作领导小组对各省（区、市）及中央各部门党委（党组）的巡视工作实行集中统一领导，各省（区、市）党委设立的巡视工作领导小组对所负责及所巡视部门党委（党组）的巡视工作实行领导，形成纵向贯通的巡视制度合力。实践证明，这种全国一盘棋、纵横贯通式的巡视组织架构，有利于巡视工作的统一谋划、整体推进和高质量发展。 （二）建立起内容相对完备的巡视制度体系
党内巡视工作的高效有序运行，离不开科学完备、不断创新的制度体系。党的十八大以来，基于全面从严治党的战略要求，从巡视工作的现实需要出发，不断加强党内巡视制度建设，建构起包括实体性制度、程序性制度及保障性制度等在内的，内容相对完备的巡视制度体系。首先，从实体性制度而言，已经建立起有关党内巡视工作和巡视工作内容的法规制度。以党章为统领，以不断健全和完善党内《巡视工作条例》“这一规范巡视工作、强化党内监督的重要基础性、实体性法规”[9]为基本内核，印发了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》等一系列有关巡视工作及巡视工作内容的党内法规，为推进巡视工作深入开展、强化制度治党提供了有力保障。此外，为了配合巡视制度的推进落实，修订和完善了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等重要党内法规，形成了配套衔接的制度合力，使得巡视制度体系更加完善、更具严肃性和权威性。其次，从程序性制度而言，已经建
立起推进党内巡视工作落深落实的运行制度。为了使党内巡视实体性制度得以有效落实，加强巡视工作科学化、规范化建设，实现巡视工作左右联动、上下配套、一体推进，建立了一系列程序性巡视制度，如巡视业务方面有《关于规范巡视准备工作的意见》《关于规范巡视反馈工作的意见》《关于巡视移交工作的意见》以及巡视整改意见、巡视成果运用有关规定等;巡视协作方面有中央巡视办建立健全了有关与审计工作协调机制、与中央纪委案件监管室协作办法等;巡视工作队伍管理方面有严格考勤制度、文件管理制度、保密制度等。再次，从保障性制度而言，已经建立起保证党内巡视制度有效落实的配套制度。为加强党内巡视制度的执行力度，各省（自治区、直辖市）以及中央各部门和企事业单位党组织坚决执行《巡视工作条例》，强化配套制度建设，现已制定巡视相关配套制度1400多项，基本做到了巡视各个环节有法可依、有章可循、巡视工作规范有序。[10]为贯彻落实《巡视工作条列》，各地市县党委以及行业部门党组织也结合自身实际，建立健全巡察制度，推进全面从严治党向基层延伸，为巡视工作的落实落地提供了坚实的基础性保障。
（三）形成了功能相对健全的巡视制度执行机制
建立健全高效的制度执行机制，是防范制度执行过程中不做选择、不搞变通、不打折扣的有力保障。执行机制是巡视制度设计的关键内容，是强化巡视制度运行实效的推进器。2017年修改的《巡视工作条例》从各个层面对巡视工作人员、巡视责任部门及整个巡视工作等作出了一系列约束性规定，确保巡视制度的执行落实。一是巡视工作人员轮岗回避机制。为确保巡视工作能够做到实事求是，《巡视工作条例》要求对巡视工作人员及时轮岗交流，采取地域、公务和任职回避，及时调整不合格巡视工作人员。二是巡视工作人员请示报告机制。为了推进巡视工作的有序有效开展，《巡视工作条例》规定了巡视工作人员对巡视工作中发现的重要问题或重要情况应该及时请示报告，遇到特殊情况时，可以直接向相关主要领导报告。三是巡视工作人员严格执纪机制。为确保巡视工作人员秉公执纪、正确用权，《巡视工作条例》规定了对巡视工作人员不如实报告巡视情况、泄露巡视工作机密、越权工作造成不良后果、利用巡视职权谋取私利等行为将作违纪处分直至移送司法机关依法处理。四是巡视工作责任机制。《巡视工作条例》规定了对巡视工作领导不力、造成严重问题的党组织和巡视工作领导小组，要追究责任人的责任;对纪检、审计、政法、组织、信访等应配合巡视工作的部门单位，如果由于配合不力引致严重后果的，对责任人将依纪依规处分。五是巡视工作多元监督机制。依据《巡视工作条例》，巡视进驻、反馈、整改等各个环节的工作情况，都必须以适当形式公开，全面接受来自党员、干部和群众的监督。《巡视工作条例》中各种配套执行机制，为鞭策巡视工作人员和相关责任部门严格贯彻落实巡视制度，推进巡视工作走深、走实提供了重要支撑。
三、党内巡视制度优势向治理效能转化的实践路径
制度优势简言之就是制度的优越性，它是实现高效治理的先决条件。党内巡视制度优势只有切实转化为治理效能，才能充分彰显我们党自身的现代化水平。从政党治理视域来看，推进党内巡视制度优势向治理效能转化，亟需在方向性、务实性、高效性、长效性等实践向度上着力。
（一）坚持以党的政治建设为统领，确保巡视制度优势向治理效能转化的方向性
简言之，治理效能就是治理所达到的成效、效用。治理效能的转化程度，既取决于科学的治理手段，也取决于参与主体积极性、主动性和创造性的充分发挥，还取决于治理的正确方向。党内巡视制度作为党内监督的一项关键性制度，其制度优势要想切实转化为治理效能，就必然要与政治方向相契合。因此，要推进党内巡视制度优势向治理效能转化，确保巡视制度治理的正确方向，必须坚持以党的政治建设为统领，促进巡视制度建设的科学化和巡视制度运行的民主化。一是要始终突出坚持党的领导。习近平指出，巡视工作要“聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党……促进管党治党标本兼治”[11]。为此，无论是巡视制度设计、组织架构和执行机制建设，还是巡视工作实践，都必须在党的全面领导下，紧紧围绕全面从严治党的战略要求和党的建设总体布局加以推进和完善，才能保证巡视工作的正确方向，实现好、维护好、发展好广大群众的根本利益，赢得群众的好评和支持，真正将巡视制度优势转化为治理效能。二是要进一步深化政治巡视。深化政治巡视本质上就是要将党的政治建设放到首位，督促党员领导干部在实际行动上做到“两个维护”，确保中央政令畅通、各项重大决策落地生根。深化政治巡视，要结合被巡视党组织的具体职责，全面审视其工作情况，尤其要将形式主义、官僚主义、“七个有之”等政治隐患作为巡视监督的重点，有效发挥巡视工作的政治监督作用。三是党内巡视制度建设要坚持科学化原則。制度优势能否切实转化为治理效能，很大程度上取决于制度本身的科学性。巡视制度要体现科学性，不仅要遵循制度建设的一般规律，符合现实情况对巡视制度发展的需求，更要使巡视制度与其他相关的党规党法以及国家法律法规紧密衔接、互为支撑，形成制度合力。四是党内巡视制度运行要坚持民主化原则。民主化是制度良性运行的重要条件，是巡视制度优势转化为治理效能的推进器。民主化虽然不能必定保证巡视制度优势转化为治理效能的最大化程度，但民主化缺失就可能影响到巡视制度优势转化为治理效能的科学性、有效性。党的十八大以来，在党内巡视实践中，许多问题是由于群众信访举报发现的，这充分证明了巡视制度运行中民主化的治理效能。 （二）着力提升党内巡视工作领导力，增强巡视制度优势向治理效能转化的务实性
一般而言，领导力是指在特定情境下充分利用客观条件和人力资源，以付出最低成本实现既定目标，从而使整个组织或团体工作效能得以提升的能力。从组织领导学的视角来看，领导力就是对组织内部成员的影响力。党内巡视工作领导力，要求在坚持党的领導前提下，不断提升巡视工作在党内的影响力和权威性，增强巡视制度优势向治理效能转化的务实性。一方面，要加强巡视组组长的领导力，使巡视工作能够务实有效地推进。按照党内巡视制度相关要求，巡视组组长是巡视组内部的实际负责人，组长一次一授权，副组长协助组长以任务为导向开展工作。加强巡视组组长的领导力，是确保巡视组组长在巡视组内部的权威性和影响力，使巡视组能够按照统一部署顺利开展巡视工作。因此，一方面必须保证巡视组组长在该巡视组内部权威性最高、阅历最丰富，对该组所有组员有最大的影响力;另一方面必须保证巡视组组长的级别和阅历不低于被巡视单位“一把手”的级别和阅历，以便将巡视组的权威转化为巡视工作领导力。另一方面，要加强各级巡视巡察在组织领导上的无缝对接，在联动施治上形成巡视巡察工作合力。推进巡视巡察上下联动、无缝对接，能使信息有效沟通、各自优势互补，促进工作良性互动和成果共享，实现1+1>2的工作成效。为此，要建立健全巡视巡察信息沟通机制、工作反馈机制、问题共判机制及相互交办机制等，形成巡视巡察分工协作并举格局，做到工作目标上同向发力、同频共振，形成组织领导上的无缝对接合力。尤其值得探索的是，逐步将巡视巡察之间的上下级指导关系变为领导关系，使巡视巡察工作业务无缝对接，实现巡视巡察上下级垂直化管理，确保中央政令畅通，切实增强巡视制度优势转化为治理效能的务实性。
（三）不断加强巡视制度执行力建设，增进巡视制度优势向治理效能转化的保障性
从制度实践层面来讲，制度的执行力是制度生命力及治理效能的有力保障，而要增强制度执行力又重在执行主体的素质和执行机制建设。为此，要切实保障巡视制度优势转化为治理效能，需要从以下几个方面强化执行力建设：一是要不断提高党内巡视制度执行主体的素质能力。要加强巡视工作人员的思想政治素养教育，使他们严守政治纪律和政治规矩，在巡视工作中政治站位高、党性观念强、思想觉悟深，始终做到忠诚、干净、担当;要加强巡视工作人员的业务能力培训，使他们具备巡视工作所需要的政策水平和专业素养，增强其履职能力;要加强巡视工作团队建设，从综合管理、纪检监察、组织人事、法律、财税、审计、信息等专业队伍中抽出精兵强将，组成结构优化、业务精湛、执行高效的巡视工作队伍，使巡视任务能够有针对性地完成。二是要以任务为导向加强巡视组长库和人才库建设。巡视工作推行“一次一授权”制度，即巡视组的组长不固定、巡视地区及单位不固定、巡视组同巡视对象的关系不固定（“三个不固定”）的临时性、任务型工作格局，这就要求每一次巡视都要建立相应的巡视组。尤其要不断完善巡视组长库和人才库建设，以确保以任务为导向的巡视组临时组建效率。一方面要将政治强、作风硬、敢担当、阅历丰，担任过重要领导职务的同志，选入巡视组长库;另一方面要抽取纪检监察、组织人事、财政税收、审计、档案等方面政治素质过硬的专业队伍，组成巡视人才库。三是要加强巡视工作执行主体的选配机制建设。巡视工作的深入推进，要求加强巡视工作制度化、规范化建设，对不同层级巡视工作人员的选配，必须建立健全相应的配套机制，如巡视工作人员素养能力提升机制、巡视组长库和人才库管理机制、巡视工作业务人才选配机制等，使巡视工作队伍组建有章可循、有制可依。四是要加强巡视工作执行主体的考评问责机制建设。对扎实推进工作，严守政治纪律和政治规矩，廉洁公正，执行高效的巡视组及内部成员要予以奖励，对开展巡视工作表现优秀的干部要大胆提拔重用、优先晋升晋级;对巡视工作中作风不实，执纪不严，造成巡视结果失真，甚至腐化变质的巡视干部，要视情节轻重依纪依法予以严肃处理。五是要加强巡视工作多元监督机制建设。要健全党内自我监督机制，在加强巡视组对被巡视单位巡视监督的同时，也要完善被巡视单位对巡视组开展巡视工作状况的监督;要健全新闻媒体对巡视工作的监督机制，自觉接受新闻媒体的舆论监督，保障新闻媒体监督话语权，尤其要充分发挥网络媒体信息传播快、影响范围广的舆论监督优势，促进巡视工作客观公正地开展;要健全群众对巡视工作的监督机制，畅通群众监督渠道，充分倾听群众对巡视工作的意见建议，增强巡视工作公信力。
（四）强化抓实巡视成果运用，提升巡视制度优势向治理效能转化的质效性
巡视犹如做一篇严肃认真的文章，发现问题仅仅是“上半篇文章”，解决问题才是“下半篇文章”，只有两个半篇文章紧密衔接、逻辑递进，方能真正体现出巡视的质量和效能。从巡视制度运行逻辑来讲，“解决问题”就是巡视成果运用，这是决定巡视质量和生命的关键环节。如果巡视只强调发现问题、一走了之，弊病未能纠治、问题没有解决，那么巡视效果就会大打折扣。只有强化抓实巡视成果运用，才能充分发挥好巡视制度在党内监督中的实质性作用，为全面从严治党走深走实提供有力支撑。为此，必须抓实巡视成果运用的方式方法创新，从各个层面释放巡视制度威力，使巡视成果真正落到实处、展现实效。一是要坚持问题导向，强化“改”“立”并举。对巡视中发现的问题既要实行“把脉问诊”“对症治疗”，更要分析各类问题产生的原因，举一反三、建章立制，巩固疗效，对重点问题要跟踪督办，把问题查深查实，将整改落实落细，督促被巡视单位建立长效性制度，实现源头防范治理。二是要对照巡视反馈的问题清单，压实整改责任。通过实地走访、核查资料、听取汇报和个别交流等形式，重点督查被巡视单位主要负责人落实整改责任情况、问题清单整改落实情况、问题线索办理情况、相关规章制度建设情况等，切实做到督查整改出实效、无遗漏。三是要建立落实整改情况回访机制，形成“再震慑”效应。发挥纪律、巡视、派驻的专责监督优势，对被回访单位落实整改情况综合研判，对整改可能出现的薄弱环节严格把关，逐一对照检查，及时形成回访检查报告，对整改不力、敷衍塞责甚至弄虚作假的单位，要严肃问责，形成“问责一例，警示一片”的震慑效应。四是要建立落实整改情况考评机制，做到奖优罚劣。纪检监察、组织人事部门要把巡视结果及整改情况作为干部考核评价和选拔任用的重要依据，对巡视中没有发现问题以及根据巡视反馈情况落实整改全面彻底、责任到位的被巡视对象，要进行奖励，符合晋升晋级条件的要优先晋升晋级;对巡视中发现问题以及整改态度不坚决、责任落实不到位的被巡视对象，要视情节轻重进行处罚，该调整岗位的要调整岗位，该降职免职的一律要降职免职，使能上能下成为常态。对巡视发现的带有普遍性、倾向性问题，要进行综合分析研判，找出问题滋生根源，研究解决问题的治本对策，形成专题报告，为倒逼改革、推动巡视高质量发展提供导向性参考。 四、结语
系统考察党内巡视制度的百年演进历程，无论在革命、建设还是改革开放以及新时代各个历史时期，巡视制度都是党的建设总体布局中的关键一环，在管党治党中发挥了鲜明的制度优势。这种制度优势很大程度上体现在制度的治理效能上。巡视制度的治理效能提升在于制度本身的延续性和创新性并存，在于制度在执行实践中的效力和威力。一方面，要推進巡视制度优势转化为治理效能，必须在制度的坚持传承与创新发展两个维度上发力。只有坚持和传承党内巡视制度建设的优良传统，才能使巡视制度优势转化为治理效能，永葆正确方向;也只有根据时代的发展需要，不断创新和发展巡视制度优势，才能使巡视制度优势转化为治理效能，更加体现务实性、长效性。另一方面，要推进巡视制度优势转化为治理效能，必须在巡视制度运行中充分彰显制度的执行效力和威力。巡视制度执行效力，要体现在巡视的权威性和严肃性上，这需要不断加强巡视工作规范化、程序化建设，着力提升巡视工作人员素养能力，形成全党遵从的巡视常态化、长效化氛围。巡视制度执行威力，应聚焦在党风廉政建设与反腐败斗争问题上，着力发现问题、形成震慑，提高巡视的针对性和实效性，使巡视工作走深走实。只有这样，巡视制度优势才能切实有效地转化为治理效能，进而推进全面从严治党向纵深发展。
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The Evolution and Effectiveness Transformation of the
CPC’s Inspection System
LEI Qing-song
（School of Marxism，Guilin University of Aerospace Technology，Guilin 541004，Guangxi，China）
Abstract：
Inspection is a strategic institutional arrangement of intra-party supervision，and it plays a key role in promoting the work of comprehensively strengthening party discipline.In the past hundred years，the intra-party inspection system has experienced the initial establishment and early practice in the period of new democratic revolution，the change，adjustments and twists and turns in the period of socialist revolution and construction，the restart and exploration since the reform and opening up，and the comprehensive improvement and innovation since the 18th National Congress of the CPC.The framework of the intra-party inspection system has been gradually formed，fully demonstrating the institutional advantages of the inspection system as a kind of downward supervision with Chinese characteristics.In order to effectively transform the institutional advantages of the inner-party inspection system into governance effectiveness，we must take comprehensive measures，such as adhering to the party’s political construction as the guide，enhancing the leadership of the inner-party inspection work，constantly strengthening the execution of the inspection system，strengthening the application of inspection results，and so forth.
Key words：
CPC;inspection system;framework;governance effectiveness
（责任编辑：徐国栋）