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摘 要：通过对安徽省五河县选举后村务管理制度的考察与分析，认为该县积极探索并普遍推行的村民民主听证质询制度，促进了乡村社会治理结构的转型，扩大了村民政治参与的范围，建立了利益表达的制度平台，成为选举后村务民主管理的有效机制。
关键词：村务管理；村务公开；民主听证质询
中图分类号：D638
文献标识码：A文章编号：1672-1101(2010)04-0006-04
收稿日期：2010-10-11
基金项目：安徽省社会科学界联合会资助项目(A2009002)
作者简介：孙功（1968-），男，安徽五河人，副教授，历史学博士，主要从事当代中国政治制度研究。
①中共中央办公厅，国务院办公厅.关于健全和完善财务公开和民主管理制度的意见，2004-06-22.
Democratic attending and questioning: post-election
system innovation in village affairs
——taking the example of the practice of democratic attending
and questioning system in Wuhe county of Anhui province
SUN Gong
(School of Humanities and Social Sciences, Anhui University of Science and Technology, Huainan, Anhui 232001, China)
Abstract: Through the investigation and analysis of the village affairs management after election in Wuhe county of Anhui province, the paper concludes that the villages’ democratic attending and questioning system actively explored and popularly practiced in the county has promoted the transformation of villages’ social management structure, broadened the scope of villagers’ political participation, constructed a system platform of expressing interests, and become an effective mechanism of post-election democratic management of village affairs.
Key words: management of village affairs; openness of village affairs; democratic attending and questioning
中国农村村民自治的民主内涵具体表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面，“四个民主”的协调发展是村民自治健康发展的重要保障。自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以后，全国农村的村委会选举发展迅速，亿万农民开始切实享受村级民主选举权利，但是，民主决策、民主管理和民主监督则相对滞后，这种局面将不利于村民自治和农村基层民主的进一步发展。
为了推动其他三个民主的建设，中共中央办公厅、国务院办公厅于2004年专门下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（简称“17号文件”）。“17号文件”提出：“进一步健全村务公开制度，保障农民群众的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”①。深入贯彻“17号文件”，关键在于探索出行之有效的、操作性强的选举后村务民主管理机制。
五河县位于皖东北淮河下游，面积1 580平方公里，总人口约70万，辖15个乡镇223个行政村，是一个以农业为主的县。在广泛的村民自治民主实践中，以“屈台模式”为代表的五河县基层民主政治建设颇具特色、卓有成效，曾被国家民政部授予“全国村民自治模范县”称号，被全国村务公开协调小组命名为“全国村务公开民主管理示范单位”。本文将以五河县村级民主听证质询制度的实践为例，讨论选举后村务民主管理的机制创新。
一、“村官自治”：选举后村务管理的困境
民主选举是村民自治的起点和基础，但不是村民自治的全部内容，村民自治活动还包括民主决策、民主管理与民主监督等，后三个民主构成了选举后村务管理的主要内容。
1999年上半年，五河县根据《村民委员会组织法》和《安徽省村民委员会选举办法》进行了第四届村委会换届选举。这次选举由原来乡镇政府指定候选人改由村民“海选”，这种直选方式极大地激发了村民参与选举的热情。沫河口镇上湖村有选民1 008人，亲自到现场参加投票的991人，无一张委托投票，参选率达98.3%。安淮乡八岔村正式选举那天，该村在外地打工的100多个选民自费租用两辆大客车，按时赶回参加选举，该村选举一次成功。这次换届选举，各乡镇村民投票率均在90%以上（注：②中共五河县委员会,五河县人民政府.探索与实践——五河县基层民主政治建设实录.）。
五河县在村委会换届选举过程中，各级党组织高度重视，精心组织，保障了群众的选举权，真正把群众拥护的人选进村委会，有效地解决了“有人管事”的问题。然而，民主选举后的村务管理也存在着不少问题：一些经群众民主选举产生的村干部，没有把关涉村民切身利益的重大事情全部拿到村民大会或村民代表会议上讨论决定，致使民主决策虚化；没有对村里日常事务实施建章立制、依法治村，致使民主管理弱化；没有真正执行公开制度，致使民主监督形式化。村民自治演变为“村官自治”。
头铺乡屈台村曾是全县出了名的上访村，有多人到县、市、省上访。实行村干部民主选举以后，情况有所好转，但仍然存在着干部治村的局面。曾任村党支部书记的王保田说：“村里大小事情干部说了算，村民不满就上访。而我们村干部认为，村里的事情就应该干部说了算，家有千口，主事一人么。”正是由于村里的重大事情由村干部说了算，村干部成了一手包办的决策者，群众意见很大。村民丁景华是进京“告状”的代表，他说：“村支书的权大嘴大，群众有意见提不通，心里都闷着一口气。”于是，干部白天开会，群众派人偷听，群众晚上讨论上访，村干部派人探听虚实，后来变成双方开会都有人放哨。干群隔阂很深，工作很难开展。建校、铺路等本是造福农民的好事、实事，但由于村干部办事不公开，靠行政命令筹款集资，群众怀疑干部多贪多占，结果是好事难办。屈台村贷款80万元准备新建一座砖窑厂，由于事先没有征求村民意见，只是少数人说了算，村民担心不能收益还要承担债务，因而上访不止，窑厂也不能正常发包生产。蒋庄村小学教室太少，而且近一半是危房。村党支部和村委会决定，通过每位村民集资80元的办法，建立一幢两层的教学楼。但决定公布以后，一些村民不愿意拿钱，致使集资款迟迟不能到位。村干部伤心地说：“我们辛辛苦苦为大伙儿办好事，却得不到支持，真是好心不得好报”②。民主选举后的五河县农村，因实行的是“村官自治”而陷入了治理困境。
现代民主不仅是民众选举官员，还包括民众对决策的控制和对公共权力的监督。农村基层民主选举只是村民投票决定了自己的“当家人”，但它并不必然保证村委会及其成员一定能代表和维护村民利益。因为“选举并不制定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。”［1］122
在村民自治活动中，要走出村级治理的困境，必须建立选举后村务民主管理的新机制，真正实现民主决策、民主管理和民主监督，保证经过民主选举产生的政治权力在运作中体现村民意志。
二、村务公开：走出困境的可行路径
在五河县的一些村子，村民们把村干部称之为“要钱、要粮、要命”的“三要”干部，而村干部又把一些村民称之为“抗税、抗粮、抗计生”的“三抗”刁民。面对着干部难当，事情难办，人心涣散的现象，2000年下半年，五河县委、县政府在已有试点经验的基础上，决定在全县范围内以村务公开为突破口，改善农村干群关系，推进村级民主建设，从而推动农村的改革与发展。
所谓村务公开，是指凡涉及村民切身利益的村级事务和村民普遍关心的热点问题，村委会都要定期如实向村民公布，自觉接受村民的监督。五河县村务公开制度主要包括四个方面:
一是村务公开的内容。包括村财务收支状况、农民负担状况、计划生育情况、征用土地和宅基地的审批情况、集体经济项目承包经营情况、公益事业情况、新上的经济项目情况、合同订购情况、干部的责任目标和工资报酬情况等。
二是村务公开的程序。每次公开的内容，须先经过村党支部和村委会集体讨论，形成文字材料或制成表格，再经村务公开监督小组审核确认，然后以村委会的名义公布，并将公开的内容填写到县统一印制的《村务公开记录簿》上；每次村务公开后，党支部和村委会要及时召开党员大会、村民会议或村民代表会议，广泛听取群众的反映和意见，对群众提出的疑问，要及时地、实事求是地给予解答，对群众提出的合理建议要及时采纳，以保证村务公开的内容真实；每次公开的内容及群众反映的问题都要存档备查。
三是村务公开的方式和时间。村务公开的方式以方便群众了解村内事务而确定。以“村务公开栏”公开为主，多种形式并用。可采用召集村民代表会议、村广播等方式公开，有条件的村可以印成文字材料发放到户。村务公开的时间要根据公开内容的性质、群众关心的程度来确定。一般每季度公开一次村务，每季度末月的28日为全县统一公开日；其中财务每月5日公布一次。突击性或临时性的工作一事一结，做到及时公开。有些时限较长的事项，可以每完成一个阶段就公布一次进展情况。每件较大事项完成之后，要及时向群众公布结果。
四是村务公开的监督。为保证村务公开和民主管理的顺利进行，每个村经村民会议或村民代表会议推选成立5至7人的村务公开监督小组，设组长和副组长各一人，负责对村务公开和民主管理情况进行监督和评议。村务公开监督小组有权要求村委会公开某项村务。
五河县的实践证明，村务公开提高了农村基层党组织的战斗力、凝聚力，改善了党群、干群关系，促进了农村物质文明、政治文明和精神文明建设，确保了农村长治久安。在实施村务公开以前，五河县一直是省市上访大户，1996年有140人次到省上访，5人进京上访；1997年到省上访35人次，无一人进京上访；1998年无一起有影响的越级到省、进京集体上访，去县上访也明显下降。
然而，随着农村改革的深化和村民自治建设的推进，作为选举后村务民主管理机制，村务公开也存在着一定的局限性，主要表现为：一是结果公开而非过程公开。以“村务公开栏”为主要载体的村务公开，往往只是办事结果的公开，至于办事的过程群众则无法知晓。就监督程序而言，过程的监督比结果的监督更具有实际意义。二是单向公布而非双向交流。“村务公开栏”公布什么，村民就只好看什么，村民对公开内容的意见和建议，缺乏及时反馈的渠道。这种监督实际上是被动监督，而不是主动监督。三是形式的公开而非实质的公开。无论村务公开采取村民代表会议、公开栏、广播或材料到户哪一种公开方式，其公开什么和公开到何种程度，往往不是取决于村民的需求而是取决于干部的考量。这种不完整、不真实的公开内容，影响了群众的村务参与。要突破村务公开的局限，必须对选举后的村务管理进行机制创新。
三、听证质询：选举后村务管理的机制创新
1998年9月，江泽民、温家宝、曾庆红等党和国家领导人专程到五河县视察村民自治工作并给予充分肯定后，如何深入贯彻和落实江泽民同志视察讲话精神，探索方法，创新机制，全面推进五河县农村基层民主政治建设，成为县委、县政府重点思考的问题。此外，广大农民群众在村民自治的实践中得到了锻炼和培训，政治参与意识和能力显著提高，他们已不再满足于村务公开这种村务管理形式，要求在更高层次上对乡村事务实施全程的、主动的、“零距离”的管理与监督。正是在这样的背景下，五河县进行了建立村级民主听证质询制度的探索与实践。
所谓民主听证质询制度，就是村民就他们关注的热点问题与村干部对话，提出质询，村干部要当场解答，限期落实，按时反馈。具体地说，民主听证质询制度在实施中把握以下五个环节：一是确定议题。村“两委会”根据本村经济社会发展的需要和多数村民意见，对涉及村民切身利益的村务大事，认真调研，提出议题。为了使会议突出重点，收到实效，一般每次会议质询的议题以不超过2件为宜。二是提前告知。听证质询会前3至5天，由村“两委会”发出公告，将会议的时间、地点和主要议题通过公告栏、广播等形式公之于众，鼓励群众积极参加听证质询。三是当面质询。召开民主听证质询会，村“两委会”成员特别是主要负责人，接受村民的评议、质询，并以“一问一答”的方式当场答复。四是限时反馈。村“两委会”及时召开会议研究村民口头意见和书面建议，提出解决措施，凡涉及党务、村务重大事项的，及时提交党员会议、村民会议或村民代表会议讨论决定，并在一个月内将解决的措施和办理期限向村民反馈。五是监督落实。对党员会议、村民代表会议讨论通过的决议，村“两委会”按照村干部分工，负责组织实施。村务监督组成员和部分村民代表对提案落实进程进行全程监督，乡镇党委政府定期对各村群众提案落实情况督促检查，检查结果作为对村干部年度考核、实行奖惩的基本依据。
在民主实践中形成的村级民主听证质询制度，扩大了村治过程中的村民政治参与，为村民依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督提供了制度保障。民主听证质询制度，促进了选举后的村务民主管理，对推进村民自治的发展具有显著成效。第一，调动了村民参与选举后村务管理的热情，推进了基层民主政治建设。民主听证质询制度是一个适合村民表达自己利益的平台，村民通过这个制度平台与村干部面对面交流，充分体现了“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”［2］608的直接民主理念，村民表现出前所未有的参与热情。从五河县实行民主听证质询制度的情况来看，每个村召开听证质询会时，村部会议室都济济一堂，最多时超过80人。村民在会上踊跃发言，提出的问题也比较尖锐，会议气氛热烈。第二，提高了村干部素质，转变了村干部的工作作风。民主听证质询制度的实行，使群众参与了选举后村务管理的全过程，落实了村民的知情权、决策权、参与权与监督权，从而迫使村干部不得不加强学习，廉洁自律，转变作风，真心实意为群众办好事、办实事。实行民主听证质询制度后，五河县农村呈现出“三多三少”的局面：基层干部干事业、谋发展的多了，不思进取混日子的少了；作风民主、办事公道的多了，独断专行、脱离群众的少了；清正廉洁、遵纪守法的多了，利用公款吃喝的少了。第三，搭起了“连心桥”，密切了党群干群关系。实行以“当面鼓、对面锣”为主要形式的民主听证质询制度，让村民就他们关心的问题与村干部当面对话，群众对干部变怀疑为信任，变误解为理解，变对抗为支持，变疏远为亲近，党群干群关系日益密切。第四，解决了村民关注的热点难点问题，促进了农村经济社会的发展。自2002年试点并广泛实行民主听证质询制度以来，全县已累计召开民主听证质询会985次，参会人数22 000多次，接受建议1 200多条，解决疑难问题或为民办实事779件，极大地促进了农村经济社会的健康发展。［3］
民主听证质询制度是对村务公开制度的扬弃，是一种新的民主载体，成为选举后村务管理的创新性机制。具体地说，这种创新性主要体现在以下几个方面：第一，民主听证质询制度促进了乡村社会治理结构的转型。在村民自治的实践中，由于民主决策、民主管理和民主监督的滞后，当选的村干部权力缺乏监督，导致村民自治成为“村官自治”。在“官治”模式下，村干部以国家代理人的身份出现，对村级事务进行以命令和强制方式为主的管理，村干部与村民关系紧张。在民主听证质询制度实践中，村民广泛参与选举后的村务管理，村干部以村民利益协调者的面目出现，为村民提供公共服务。由此，乡村治理结构由“官治”转向“官治”与“民治”相结合的治理模式。第二，民主听证质询制度扩大了村民政治参与的范围。作为一种村务民主管理机制，参与性是民主听证质询制度的重要特征之一。正如科恩在《论民主》中所指出的那样，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”［4］10民主听证质询制度的实行，将农村基层民主的实践从注重选举过程扩大到权力的执行过程，为广大村民参与选举后的民主决策、民主管理与民主监督提供了制度平台，通过这一制度平台，扩大了村民有序政治参与的范围，维护和实现了村民的根本利益。第三，民主听证质询制度建立了有效的政治参与渠道和利益表达机制。民主听证质询可以集思广益，使决策更加民主和科学，同时也能够提高公共决策的合法性，使决策得以顺利执行。此外，民主听证质询增强了村民的责任感和监督意识，对精英治理方式的蜕变和异化起到防范的作用。
四、余论
英国学者戴维•赫尔德曾说：“民主
思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”［5］1在民主听证质询制度的实际运行过程中，也面临着诸多困境：如何使民主听证质询制度进一步科学化和法制化，保障干部主导下的村民听证质询不被异化？如何引导和促进农村基层政治文化建设，提高村民政治参与的能力和素质？如何以发展村级经济为出发点和根本动力，构建起农村经济建设与民主政治建设协调发展模式？等等。在推进村民自治和基层民主政治建设的过程中，必须重视并进一步研究这些问题，促进民主听证质询制度的实践效能，从而使民主听证质询摆脱困境走向善治。
参考文献：
［1］ 乔•萨托利．民主新论［M］.冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1998．
［2］ 彭真．彭真文选［M］.北京：人民出版社，1991．
［3］ 五河县公开工作领导小组办公室．推进村民民主听证质询制度的探索与实践［EB/OL］.http://www.whdj.gov.cn.
［4］ 卡尔•科恩．论民主［M］.聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，1988．
［5］ 戴维•赫尔德．民主的模式［M］.燕继荣，译.北京：中央编译出版社，1998．
［责任编辑：范 君］
关键词：村务管理；村务公开；民主听证质询
中图分类号：D638
文献标识码：A文章编号：1672-1101(2010)04-0006-04
收稿日期：2010-10-11
基金项目：安徽省社会科学界联合会资助项目(A2009002)
作者简介：孙功（1968-），男，安徽五河人，副教授，历史学博士，主要从事当代中国政治制度研究。
①中共中央办公厅，国务院办公厅.关于健全和完善财务公开和民主管理制度的意见，2004-06-22.
Democratic attending and questioning: post-election
system innovation in village affairs
——taking the example of the practice of democratic attending
and questioning system in Wuhe county of Anhui province
SUN Gong
(School of Humanities and Social Sciences, Anhui University of Science and Technology, Huainan, Anhui 232001, China)
Abstract: Through the investigation and analysis of the village affairs management after election in Wuhe county of Anhui province, the paper concludes that the villages’ democratic attending and questioning system actively explored and popularly practiced in the county has promoted the transformation of villages’ social management structure, broadened the scope of villagers’ political participation, constructed a system platform of expressing interests, and become an effective mechanism of post-election democratic management of village affairs.
Key words: management of village affairs; openness of village affairs; democratic attending and questioning
中国农村村民自治的民主内涵具体表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面，“四个民主”的协调发展是村民自治健康发展的重要保障。自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以后，全国农村的村委会选举发展迅速，亿万农民开始切实享受村级民主选举权利，但是，民主决策、民主管理和民主监督则相对滞后，这种局面将不利于村民自治和农村基层民主的进一步发展。
为了推动其他三个民主的建设，中共中央办公厅、国务院办公厅于2004年专门下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（简称“17号文件”）。“17号文件”提出：“进一步健全村务公开制度，保障农民群众的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”①。深入贯彻“17号文件”，关键在于探索出行之有效的、操作性强的选举后村务民主管理机制。
五河县位于皖东北淮河下游，面积1 580平方公里，总人口约70万，辖15个乡镇223个行政村，是一个以农业为主的县。在广泛的村民自治民主实践中，以“屈台模式”为代表的五河县基层民主政治建设颇具特色、卓有成效，曾被国家民政部授予“全国村民自治模范县”称号，被全国村务公开协调小组命名为“全国村务公开民主管理示范单位”。本文将以五河县村级民主听证质询制度的实践为例，讨论选举后村务民主管理的机制创新。
一、“村官自治”：选举后村务管理的困境
民主选举是村民自治的起点和基础，但不是村民自治的全部内容，村民自治活动还包括民主决策、民主管理与民主监督等，后三个民主构成了选举后村务管理的主要内容。
1999年上半年，五河县根据《村民委员会组织法》和《安徽省村民委员会选举办法》进行了第四届村委会换届选举。这次选举由原来乡镇政府指定候选人改由村民“海选”，这种直选方式极大地激发了村民参与选举的热情。沫河口镇上湖村有选民1 008人，亲自到现场参加投票的991人，无一张委托投票，参选率达98.3%。安淮乡八岔村正式选举那天，该村在外地打工的100多个选民自费租用两辆大客车，按时赶回参加选举，该村选举一次成功。这次换届选举，各乡镇村民投票率均在90%以上（注：②中共五河县委员会,五河县人民政府.探索与实践——五河县基层民主政治建设实录.）。
五河县在村委会换届选举过程中，各级党组织高度重视，精心组织，保障了群众的选举权，真正把群众拥护的人选进村委会，有效地解决了“有人管事”的问题。然而，民主选举后的村务管理也存在着不少问题：一些经群众民主选举产生的村干部，没有把关涉村民切身利益的重大事情全部拿到村民大会或村民代表会议上讨论决定，致使民主决策虚化；没有对村里日常事务实施建章立制、依法治村，致使民主管理弱化；没有真正执行公开制度，致使民主监督形式化。村民自治演变为“村官自治”。
头铺乡屈台村曾是全县出了名的上访村，有多人到县、市、省上访。实行村干部民主选举以后，情况有所好转，但仍然存在着干部治村的局面。曾任村党支部书记的王保田说：“村里大小事情干部说了算，村民不满就上访。而我们村干部认为，村里的事情就应该干部说了算，家有千口，主事一人么。”正是由于村里的重大事情由村干部说了算，村干部成了一手包办的决策者，群众意见很大。村民丁景华是进京“告状”的代表，他说：“村支书的权大嘴大，群众有意见提不通，心里都闷着一口气。”于是，干部白天开会，群众派人偷听，群众晚上讨论上访，村干部派人探听虚实，后来变成双方开会都有人放哨。干群隔阂很深，工作很难开展。建校、铺路等本是造福农民的好事、实事，但由于村干部办事不公开，靠行政命令筹款集资，群众怀疑干部多贪多占，结果是好事难办。屈台村贷款80万元准备新建一座砖窑厂，由于事先没有征求村民意见，只是少数人说了算，村民担心不能收益还要承担债务，因而上访不止，窑厂也不能正常发包生产。蒋庄村小学教室太少，而且近一半是危房。村党支部和村委会决定，通过每位村民集资80元的办法，建立一幢两层的教学楼。但决定公布以后，一些村民不愿意拿钱，致使集资款迟迟不能到位。村干部伤心地说：“我们辛辛苦苦为大伙儿办好事，却得不到支持，真是好心不得好报”②。民主选举后的五河县农村，因实行的是“村官自治”而陷入了治理困境。
现代民主不仅是民众选举官员，还包括民众对决策的控制和对公共权力的监督。农村基层民主选举只是村民投票决定了自己的“当家人”，但它并不必然保证村委会及其成员一定能代表和维护村民利益。因为“选举并不制定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。”［1］122
在村民自治活动中，要走出村级治理的困境，必须建立选举后村务民主管理的新机制，真正实现民主决策、民主管理和民主监督，保证经过民主选举产生的政治权力在运作中体现村民意志。
二、村务公开：走出困境的可行路径
在五河县的一些村子，村民们把村干部称之为“要钱、要粮、要命”的“三要”干部，而村干部又把一些村民称之为“抗税、抗粮、抗计生”的“三抗”刁民。面对着干部难当，事情难办，人心涣散的现象，2000年下半年，五河县委、县政府在已有试点经验的基础上，决定在全县范围内以村务公开为突破口，改善农村干群关系，推进村级民主建设，从而推动农村的改革与发展。
所谓村务公开，是指凡涉及村民切身利益的村级事务和村民普遍关心的热点问题，村委会都要定期如实向村民公布，自觉接受村民的监督。五河县村务公开制度主要包括四个方面:
一是村务公开的内容。包括村财务收支状况、农民负担状况、计划生育情况、征用土地和宅基地的审批情况、集体经济项目承包经营情况、公益事业情况、新上的经济项目情况、合同订购情况、干部的责任目标和工资报酬情况等。
二是村务公开的程序。每次公开的内容，须先经过村党支部和村委会集体讨论，形成文字材料或制成表格，再经村务公开监督小组审核确认，然后以村委会的名义公布，并将公开的内容填写到县统一印制的《村务公开记录簿》上；每次村务公开后，党支部和村委会要及时召开党员大会、村民会议或村民代表会议，广泛听取群众的反映和意见，对群众提出的疑问，要及时地、实事求是地给予解答，对群众提出的合理建议要及时采纳，以保证村务公开的内容真实；每次公开的内容及群众反映的问题都要存档备查。
三是村务公开的方式和时间。村务公开的方式以方便群众了解村内事务而确定。以“村务公开栏”公开为主，多种形式并用。可采用召集村民代表会议、村广播等方式公开，有条件的村可以印成文字材料发放到户。村务公开的时间要根据公开内容的性质、群众关心的程度来确定。一般每季度公开一次村务，每季度末月的28日为全县统一公开日；其中财务每月5日公布一次。突击性或临时性的工作一事一结，做到及时公开。有些时限较长的事项，可以每完成一个阶段就公布一次进展情况。每件较大事项完成之后，要及时向群众公布结果。
四是村务公开的监督。为保证村务公开和民主管理的顺利进行，每个村经村民会议或村民代表会议推选成立5至7人的村务公开监督小组，设组长和副组长各一人，负责对村务公开和民主管理情况进行监督和评议。村务公开监督小组有权要求村委会公开某项村务。
五河县的实践证明，村务公开提高了农村基层党组织的战斗力、凝聚力，改善了党群、干群关系，促进了农村物质文明、政治文明和精神文明建设，确保了农村长治久安。在实施村务公开以前，五河县一直是省市上访大户，1996年有140人次到省上访，5人进京上访；1997年到省上访35人次，无一人进京上访；1998年无一起有影响的越级到省、进京集体上访，去县上访也明显下降。
然而，随着农村改革的深化和村民自治建设的推进，作为选举后村务民主管理机制，村务公开也存在着一定的局限性，主要表现为：一是结果公开而非过程公开。以“村务公开栏”为主要载体的村务公开，往往只是办事结果的公开，至于办事的过程群众则无法知晓。就监督程序而言，过程的监督比结果的监督更具有实际意义。二是单向公布而非双向交流。“村务公开栏”公布什么，村民就只好看什么，村民对公开内容的意见和建议，缺乏及时反馈的渠道。这种监督实际上是被动监督，而不是主动监督。三是形式的公开而非实质的公开。无论村务公开采取村民代表会议、公开栏、广播或材料到户哪一种公开方式，其公开什么和公开到何种程度，往往不是取决于村民的需求而是取决于干部的考量。这种不完整、不真实的公开内容，影响了群众的村务参与。要突破村务公开的局限，必须对选举后的村务管理进行机制创新。
三、听证质询：选举后村务管理的机制创新
1998年9月，江泽民、温家宝、曾庆红等党和国家领导人专程到五河县视察村民自治工作并给予充分肯定后，如何深入贯彻和落实江泽民同志视察讲话精神，探索方法，创新机制，全面推进五河县农村基层民主政治建设，成为县委、县政府重点思考的问题。此外，广大农民群众在村民自治的实践中得到了锻炼和培训，政治参与意识和能力显著提高，他们已不再满足于村务公开这种村务管理形式，要求在更高层次上对乡村事务实施全程的、主动的、“零距离”的管理与监督。正是在这样的背景下，五河县进行了建立村级民主听证质询制度的探索与实践。
所谓民主听证质询制度，就是村民就他们关注的热点问题与村干部对话，提出质询，村干部要当场解答，限期落实，按时反馈。具体地说，民主听证质询制度在实施中把握以下五个环节：一是确定议题。村“两委会”根据本村经济社会发展的需要和多数村民意见，对涉及村民切身利益的村务大事，认真调研，提出议题。为了使会议突出重点，收到实效，一般每次会议质询的议题以不超过2件为宜。二是提前告知。听证质询会前3至5天，由村“两委会”发出公告，将会议的时间、地点和主要议题通过公告栏、广播等形式公之于众，鼓励群众积极参加听证质询。三是当面质询。召开民主听证质询会，村“两委会”成员特别是主要负责人，接受村民的评议、质询，并以“一问一答”的方式当场答复。四是限时反馈。村“两委会”及时召开会议研究村民口头意见和书面建议，提出解决措施，凡涉及党务、村务重大事项的，及时提交党员会议、村民会议或村民代表会议讨论决定，并在一个月内将解决的措施和办理期限向村民反馈。五是监督落实。对党员会议、村民代表会议讨论通过的决议，村“两委会”按照村干部分工，负责组织实施。村务监督组成员和部分村民代表对提案落实进程进行全程监督，乡镇党委政府定期对各村群众提案落实情况督促检查，检查结果作为对村干部年度考核、实行奖惩的基本依据。
在民主实践中形成的村级民主听证质询制度，扩大了村治过程中的村民政治参与，为村民依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督提供了制度保障。民主听证质询制度，促进了选举后的村务民主管理，对推进村民自治的发展具有显著成效。第一，调动了村民参与选举后村务管理的热情，推进了基层民主政治建设。民主听证质询制度是一个适合村民表达自己利益的平台，村民通过这个制度平台与村干部面对面交流，充分体现了“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”［2］608的直接民主理念，村民表现出前所未有的参与热情。从五河县实行民主听证质询制度的情况来看，每个村召开听证质询会时，村部会议室都济济一堂，最多时超过80人。村民在会上踊跃发言，提出的问题也比较尖锐，会议气氛热烈。第二，提高了村干部素质，转变了村干部的工作作风。民主听证质询制度的实行，使群众参与了选举后村务管理的全过程，落实了村民的知情权、决策权、参与权与监督权，从而迫使村干部不得不加强学习，廉洁自律，转变作风，真心实意为群众办好事、办实事。实行民主听证质询制度后，五河县农村呈现出“三多三少”的局面：基层干部干事业、谋发展的多了，不思进取混日子的少了；作风民主、办事公道的多了，独断专行、脱离群众的少了；清正廉洁、遵纪守法的多了，利用公款吃喝的少了。第三，搭起了“连心桥”，密切了党群干群关系。实行以“当面鼓、对面锣”为主要形式的民主听证质询制度，让村民就他们关心的问题与村干部当面对话，群众对干部变怀疑为信任，变误解为理解，变对抗为支持，变疏远为亲近，党群干群关系日益密切。第四，解决了村民关注的热点难点问题，促进了农村经济社会的发展。自2002年试点并广泛实行民主听证质询制度以来，全县已累计召开民主听证质询会985次，参会人数22 000多次，接受建议1 200多条，解决疑难问题或为民办实事779件，极大地促进了农村经济社会的健康发展。［3］
民主听证质询制度是对村务公开制度的扬弃，是一种新的民主载体，成为选举后村务管理的创新性机制。具体地说，这种创新性主要体现在以下几个方面：第一，民主听证质询制度促进了乡村社会治理结构的转型。在村民自治的实践中，由于民主决策、民主管理和民主监督的滞后，当选的村干部权力缺乏监督，导致村民自治成为“村官自治”。在“官治”模式下，村干部以国家代理人的身份出现，对村级事务进行以命令和强制方式为主的管理，村干部与村民关系紧张。在民主听证质询制度实践中，村民广泛参与选举后的村务管理，村干部以村民利益协调者的面目出现，为村民提供公共服务。由此，乡村治理结构由“官治”转向“官治”与“民治”相结合的治理模式。第二，民主听证质询制度扩大了村民政治参与的范围。作为一种村务民主管理机制，参与性是民主听证质询制度的重要特征之一。正如科恩在《论民主》中所指出的那样，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”［4］10民主听证质询制度的实行，将农村基层民主的实践从注重选举过程扩大到权力的执行过程，为广大村民参与选举后的民主决策、民主管理与民主监督提供了制度平台，通过这一制度平台，扩大了村民有序政治参与的范围，维护和实现了村民的根本利益。第三，民主听证质询制度建立了有效的政治参与渠道和利益表达机制。民主听证质询可以集思广益，使决策更加民主和科学，同时也能够提高公共决策的合法性，使决策得以顺利执行。此外，民主听证质询增强了村民的责任感和监督意识，对精英治理方式的蜕变和异化起到防范的作用。
四、余论
英国学者戴维•赫尔德曾说：“民主
思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”［5］1在民主听证质询制度的实际运行过程中，也面临着诸多困境：如何使民主听证质询制度进一步科学化和法制化，保障干部主导下的村民听证质询不被异化？如何引导和促进农村基层政治文化建设，提高村民政治参与的能力和素质？如何以发展村级经济为出发点和根本动力，构建起农村经济建设与民主政治建设协调发展模式？等等。在推进村民自治和基层民主政治建设的过程中，必须重视并进一步研究这些问题，促进民主听证质询制度的实践效能，从而使民主听证质询摆脱困境走向善治。
参考文献：
［1］ 乔•萨托利．民主新论［M］.冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1998．
［2］ 彭真．彭真文选［M］.北京：人民出版社，1991．
［3］ 五河县公开工作领导小组办公室．推进村民民主听证质询制度的探索与实践［EB/OL］.http://www.whdj.gov.cn.
［4］ 卡尔•科恩．论民主［M］.聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，1988．
［5］ 戴维•赫尔德．民主的模式［M］.燕继荣，译.北京：中央编译出版社，1998．
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