论文部分内容阅读
土地是农业生产最基本的物质资料，如何使现有农村土地最大限度地发挥效用，进而提升农业整体质量效益，是摆在各级决策层的一个重大课题。党的十七届三中全会《决议》指出“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这为推动农村土地承包经营权制度改革、实现农业集约化经营和规模化生产提供了有力的政策依据，给农民和各类农业经营业主吃了一个“定心丸”，是农村经营体制改革史上的一个重要“里程碑”。
宁县早在2007年就开始探索农村土地规模化流转的问题，通过试点试验、培育典型及总结提炼，摸索出了土地入股、租赁、转包等六种流转方式，组建了全省首家以土地入股的专业合作组织——焦村任村民生土地股份合作社，创新形成了“4+1”土地流转模式，全村73%的耕地流转到了合作社集中经营，创造了农民专业合作组织与农村土地流转相结合的新机制，称之为“任村模式”。2009年全省农村土地承包经营权流转工作现场会上，任村做法得到了省委、省政府的肯定，创造的经验在全省得到了总结推广。随后，我们开始转移工作重心，由开展试点向全面推进转变，在“任村模式”的基础上，积极探索，大胆试验，结合农业结构调整、主导产业培育和城乡一体化发展，进一步扩大范围、延伸领域、提升层次，使全县农村土地流转由星星之火向燎原之势“蔓延”，流转方式由分散、零星向规模化、整区域转变，流转行为由简单、随意向规范化、有序化转变，经营主体由农户分散经营向大户、合作社、龙头企业等多元化经营转变。具体工作中，我们坚持做到“四个创新”，努力破解“四大难题”，实现了“四化”目标。
一、创新流转思路，破解地域瓶颈难题，实现了流转格局区域化
集约化、规模化、产业化是现代农业发展的内在要求，传统农业单家独户分散经营土地的模式，已很难适应农业市场化发展需要。在产业结构调整加快推进、生产要素大幅投入的大趋势下，土地经营问题已成为制约农业快速发展的重要关节点。因此，我们在任村试点的基础上，将探索的成果及时向全县延伸扩展，按照点、线、面有机结合、统筹推进的思路，将全县分为东、西、南、中四个区域，打破行政区划和地域界限，积极探索“整村—整乡—整区域”流转新格局。具体分三步走：第一步是抓点。结合全县的特色产业布局，在每个区域布设县级土地流转示范点3～4个，在每个乡镇建立乡级示范点1～2个，重点推广了租赁、信托、抵押、转包、互换、反租转包、股份合作、使用权拍卖等8种流转方式，使全县土地流转试点呈“星罗棋布”之状。对各级示范点，坚持分类指导、政策扶持、引导发展，配套农业项目，聚合生产要素，使土地效益大幅度提升，亩均收入较流转前增长了20%以上，受此引导，示范点农民涌跃参与土地流转，各示范村土地流转率达到60%以上。第二步是连线。宁县—长庆桥、宁县—正宁、宁县—盘克等5条主干公路沿线立地条件相对优越、产业发展基础较好，是发展适度规模经营的理想区域，成为扩大土地流转规模的主攻点。结合公路沿线林果、瓜菜、草畜等产业布局，在依法、自愿、有偿的前提下，通过宣传引导、利益驱动、示范带动，大胆开展跨村组、跨乡镇流转，将流转出的土地全部用于产业开发，迅速壮大了产业基地，全县已形成了东西南三条万亩苹果产业带和南北两川万亩设施瓜菜生产带。第三步是扩面。农村土地的特殊效用决定，土地流转必须是一个循序渐进的过程，切不可违背自然规律，搞一刀切。开展试点的基础上，我们在条件成熟区域，适时全面推开，实行组与组、村与村、乡与乡的大联合，以土地合理流转扩张产业基地，以结构调整带动土地合理流转，促进土地、资金、技术、劳力等生产要素的合理配置和优化组合。至目前，全县已规模流转农村土地13.1万亩，占总耕地面积的13.75%，涉及农户2.61万户，占总农户数的23%。
二、创新流转载体，破解链条脱节难题，实现了流转过程市场化
农民专业合作组织内联农户、外接市场，是农业产业化经营不可或缺的重要链条。任村的实践证明，农村土地流转必须与农民专业合作组织相结合。发挥合作组织桥梁和纽带作用，既可规避土地流转带来的风险，也可弥补政府服务缺位。我们通过引导龙头企业带动组建，鼓励村级组织、农村致富能人牵头领办，动员相关部门指导建办等方式，大力发展各类农民专业合作组织，探索出了企业支撑、大户出资、资金入股、支部领办、土地入股等8种专业合作组织组建模式。并根据产业开发需要和土地流转规划，按照“大合作、全覆盖”的思路，将分散的专业合作组织，分产业、跨区域联合，形成了村有农民合作社、乡有产业协会、县有产业联合会的纵向到底、横向到边的农民专业合作组织网络，有效聚合了民间协会资源，实现了农民专业合作组织“无缝化”覆盖。为实现专业合作社与土地流转的有效对接，提出凡百亩以上的规模流转，必须建立农民专业合作社，建立合作社必须开展土地流转的决策，由合作社与农户签订土地流转合同，由种养能人、龙头企业等业主开发经营流转的土地。把产业开发中基层干部的行政推促转化为合作社内部的正常生产经营活动安排，形成了“土地流转+合作社+产业基地+农户”的产业发展模式，有效化解了土地流转和产业开发中的矛盾纠纷。湘乐恒兴果业合作社以开展土地规模化经营、建设优质苹果生产基地为重点，通过合作社示范带动，引导全村399户农户加入合作社，流转土地2000亩，全部栽植苹果树。目前，全县已发展各类专业合作组织161个，发展会员1.97万名，带动农户4.65万户，初步形成了以农民专业合作组织为载体，带动土地流转，推进农业产业化发展，促进农民快速增收的新局面。
三、创新流转平台，破解服务缺位难题，实现了流转行为规范化
建立规范化、社会化的服务体系是推进土地流转的基本保证。在土地流转中，政府的主要职责是服务，运行的主要途径靠市场。针对长期以来，农民自发流转所形成的流转双方信息不对称、流转合同不规范、流转价格不合理等问题，坚持从四个方面规范流转行为：一是开展确权登记，组织人员开展了农村土地承包经营权登记工作，全面落实了承包地块、面积、合同、证书“四到户”，为农民进行土地流转奠定了基础；二是加强信息服务，依托基层农经站所，建立健全县、乡、村三级土地流转信息采集系统，准确掌握了全县土地流转动态，并在县乡两级建立了土地流转公共服务平台，把土地流转需要的各种服务要素引入到平台，定期开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务，引导土地流转规范有序开展；三是建立流转市场，在焦村、春荣、湘乐等乡镇率先建立了土地流转服务交易大厅，从信息发布、流转申请、审查批准、签订合同、建档立卡、业务指导、纠纷调处、跟踪回访等“八个步骤”规范流转程序，建立了流转市场，确保了农民在土地流转中不失地、不失权、不失利、不失业；四是规范合同行为，为防止因合同问题产生纠纷，建立健全了规范化的流转管理工作制度，由县经管局统一了流转规程，统一制订了合同文本，实现了合同鉴证、登记备案工作常态化。同时，着力构建乡村调解、县上仲裁、司法保障的农村土地流转纠纷调处体系，为土地流转“保驾护航”。2010年，全县共受理土地流转纠纷179件，调处139件，有效维护了流转双方的合法权益。
四、创新流转模式，破解主体单一难题，实现了经营方式多样化
推进土地流转、发展适度规模经营的最终目的是为了实现小生产与大市场的有效对接，提高土地效益，促进农民增收。流转后的土地由谁来经营、如何经营是农村土地流转成败的关键。我们坚持既努力扩大土地流转整体规模，又注意适当控制经营主体的土地规模，尽力规避农业经营风险，积极探索流转土地适度规模经营的新机制、新模式。通过摸索总结和实践验证，形成了6种比较成功的土地流转经营模式：
1.“农户+种养大户”型
农户因外出务工或从事二三产业，将部分或全部土地租赁给种养大户经营，收取固定租金。盘克镇前渠村马宁源承包土地1000亩种植紫花苜蓿，2010年收入达到30多万元。
2.“农户+村委会+土地股份合作社”型
由村委会牵头成立专业合作社，以土地入股形式，集中农户土地，由合作社统一经营，农户按股参与分红。焦村任村民生土地股份合作社属此例，已入股的2261亩土地，统一栽植核桃树1660亩、培育苗木601亩，2010年流转土地亩均收入1323元，户均务工收入1.2万元，全村农民人均纯收入达到4100元，比上年同比增长了41.9%。
3.“农户+村委会+龙头企业（种养大户）”型
农户自愿把土地交给村集体，统一发展林果、瓜菜、药材等特色产业，或自愿委托村委会把土地租赁给农业公司或种养大户，农户定期收取租金。春荣乡高寺村租赁农民土地350亩，转租给本乡经营能手，种植设施化蔬菜。
4.“农户+龙头企业”型
以产业化龙头企业为主体，由企业租赁农户土地，实行规模化、集约化经营，或农户以土地使用权作价入股实行股份制经营。甘肃绿鑫草业公司，按照“企农合作、规模经营、互利共赢”的思路，以每亩300元的价钱租赁早胜镇寺底、北街村农户承包地2000亩，集中连片种植紫花苜蓿，已经形成了规模优势和市场优势。米桥运通草业公司承包农户土地3000亩，种植粮饲兼用玉米，取得了较好的收益。
5.“农村能人+专业合作社+农户”型
能人大户牵头组建专业合作社，租用农户土地，实行产供销一体化经营。瓦斜乡苹果生产大户李广峰牵头成立金桥果业合作社，以果园经营权入股，入社农户140户，入股土地1100亩，由合作社统一经营，入社后农民既是社员又是股东，按劳动领取工资报酬，按股分红利。
6.“村统调+户分包”型
在南北两川设施瓜菜生产中，创新形成了“村统建统调、户分包”的经营机制，即由县上统一规划地块，配套水、电、路等基础设施，村委会统一投劳建造标准化大棚，再按原承包地顺序分包大棚，不愿承包者，统一定出地价，分包给种植大户经营，产生了良好的带动效应。
（作者系中共宁县县委书记）
宁县早在2007年就开始探索农村土地规模化流转的问题，通过试点试验、培育典型及总结提炼，摸索出了土地入股、租赁、转包等六种流转方式，组建了全省首家以土地入股的专业合作组织——焦村任村民生土地股份合作社，创新形成了“4+1”土地流转模式，全村73%的耕地流转到了合作社集中经营，创造了农民专业合作组织与农村土地流转相结合的新机制，称之为“任村模式”。2009年全省农村土地承包经营权流转工作现场会上，任村做法得到了省委、省政府的肯定，创造的经验在全省得到了总结推广。随后，我们开始转移工作重心，由开展试点向全面推进转变，在“任村模式”的基础上，积极探索，大胆试验，结合农业结构调整、主导产业培育和城乡一体化发展，进一步扩大范围、延伸领域、提升层次，使全县农村土地流转由星星之火向燎原之势“蔓延”，流转方式由分散、零星向规模化、整区域转变，流转行为由简单、随意向规范化、有序化转变，经营主体由农户分散经营向大户、合作社、龙头企业等多元化经营转变。具体工作中，我们坚持做到“四个创新”，努力破解“四大难题”，实现了“四化”目标。
一、创新流转思路，破解地域瓶颈难题，实现了流转格局区域化
集约化、规模化、产业化是现代农业发展的内在要求，传统农业单家独户分散经营土地的模式，已很难适应农业市场化发展需要。在产业结构调整加快推进、生产要素大幅投入的大趋势下，土地经营问题已成为制约农业快速发展的重要关节点。因此，我们在任村试点的基础上，将探索的成果及时向全县延伸扩展，按照点、线、面有机结合、统筹推进的思路，将全县分为东、西、南、中四个区域，打破行政区划和地域界限，积极探索“整村—整乡—整区域”流转新格局。具体分三步走：第一步是抓点。结合全县的特色产业布局，在每个区域布设县级土地流转示范点3～4个，在每个乡镇建立乡级示范点1～2个，重点推广了租赁、信托、抵押、转包、互换、反租转包、股份合作、使用权拍卖等8种流转方式，使全县土地流转试点呈“星罗棋布”之状。对各级示范点，坚持分类指导、政策扶持、引导发展，配套农业项目，聚合生产要素，使土地效益大幅度提升，亩均收入较流转前增长了20%以上，受此引导，示范点农民涌跃参与土地流转，各示范村土地流转率达到60%以上。第二步是连线。宁县—长庆桥、宁县—正宁、宁县—盘克等5条主干公路沿线立地条件相对优越、产业发展基础较好，是发展适度规模经营的理想区域，成为扩大土地流转规模的主攻点。结合公路沿线林果、瓜菜、草畜等产业布局，在依法、自愿、有偿的前提下，通过宣传引导、利益驱动、示范带动，大胆开展跨村组、跨乡镇流转，将流转出的土地全部用于产业开发，迅速壮大了产业基地，全县已形成了东西南三条万亩苹果产业带和南北两川万亩设施瓜菜生产带。第三步是扩面。农村土地的特殊效用决定，土地流转必须是一个循序渐进的过程，切不可违背自然规律，搞一刀切。开展试点的基础上，我们在条件成熟区域，适时全面推开，实行组与组、村与村、乡与乡的大联合，以土地合理流转扩张产业基地，以结构调整带动土地合理流转，促进土地、资金、技术、劳力等生产要素的合理配置和优化组合。至目前，全县已规模流转农村土地13.1万亩，占总耕地面积的13.75%，涉及农户2.61万户，占总农户数的23%。
二、创新流转载体，破解链条脱节难题，实现了流转过程市场化
农民专业合作组织内联农户、外接市场，是农业产业化经营不可或缺的重要链条。任村的实践证明，农村土地流转必须与农民专业合作组织相结合。发挥合作组织桥梁和纽带作用，既可规避土地流转带来的风险，也可弥补政府服务缺位。我们通过引导龙头企业带动组建，鼓励村级组织、农村致富能人牵头领办，动员相关部门指导建办等方式，大力发展各类农民专业合作组织，探索出了企业支撑、大户出资、资金入股、支部领办、土地入股等8种专业合作组织组建模式。并根据产业开发需要和土地流转规划，按照“大合作、全覆盖”的思路，将分散的专业合作组织，分产业、跨区域联合，形成了村有农民合作社、乡有产业协会、县有产业联合会的纵向到底、横向到边的农民专业合作组织网络，有效聚合了民间协会资源，实现了农民专业合作组织“无缝化”覆盖。为实现专业合作社与土地流转的有效对接，提出凡百亩以上的规模流转，必须建立农民专业合作社，建立合作社必须开展土地流转的决策，由合作社与农户签订土地流转合同，由种养能人、龙头企业等业主开发经营流转的土地。把产业开发中基层干部的行政推促转化为合作社内部的正常生产经营活动安排，形成了“土地流转+合作社+产业基地+农户”的产业发展模式，有效化解了土地流转和产业开发中的矛盾纠纷。湘乐恒兴果业合作社以开展土地规模化经营、建设优质苹果生产基地为重点，通过合作社示范带动，引导全村399户农户加入合作社，流转土地2000亩，全部栽植苹果树。目前，全县已发展各类专业合作组织161个，发展会员1.97万名，带动农户4.65万户，初步形成了以农民专业合作组织为载体，带动土地流转，推进农业产业化发展，促进农民快速增收的新局面。
三、创新流转平台，破解服务缺位难题，实现了流转行为规范化
建立规范化、社会化的服务体系是推进土地流转的基本保证。在土地流转中，政府的主要职责是服务，运行的主要途径靠市场。针对长期以来，农民自发流转所形成的流转双方信息不对称、流转合同不规范、流转价格不合理等问题，坚持从四个方面规范流转行为：一是开展确权登记，组织人员开展了农村土地承包经营权登记工作，全面落实了承包地块、面积、合同、证书“四到户”，为农民进行土地流转奠定了基础；二是加强信息服务，依托基层农经站所，建立健全县、乡、村三级土地流转信息采集系统，准确掌握了全县土地流转动态，并在县乡两级建立了土地流转公共服务平台，把土地流转需要的各种服务要素引入到平台，定期开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务，引导土地流转规范有序开展；三是建立流转市场，在焦村、春荣、湘乐等乡镇率先建立了土地流转服务交易大厅，从信息发布、流转申请、审查批准、签订合同、建档立卡、业务指导、纠纷调处、跟踪回访等“八个步骤”规范流转程序，建立了流转市场，确保了农民在土地流转中不失地、不失权、不失利、不失业；四是规范合同行为，为防止因合同问题产生纠纷，建立健全了规范化的流转管理工作制度，由县经管局统一了流转规程，统一制订了合同文本，实现了合同鉴证、登记备案工作常态化。同时，着力构建乡村调解、县上仲裁、司法保障的农村土地流转纠纷调处体系，为土地流转“保驾护航”。2010年，全县共受理土地流转纠纷179件，调处139件，有效维护了流转双方的合法权益。
四、创新流转模式，破解主体单一难题，实现了经营方式多样化
推进土地流转、发展适度规模经营的最终目的是为了实现小生产与大市场的有效对接，提高土地效益，促进农民增收。流转后的土地由谁来经营、如何经营是农村土地流转成败的关键。我们坚持既努力扩大土地流转整体规模，又注意适当控制经营主体的土地规模，尽力规避农业经营风险，积极探索流转土地适度规模经营的新机制、新模式。通过摸索总结和实践验证，形成了6种比较成功的土地流转经营模式：
1.“农户+种养大户”型
农户因外出务工或从事二三产业，将部分或全部土地租赁给种养大户经营，收取固定租金。盘克镇前渠村马宁源承包土地1000亩种植紫花苜蓿，2010年收入达到30多万元。
2.“农户+村委会+土地股份合作社”型
由村委会牵头成立专业合作社，以土地入股形式，集中农户土地，由合作社统一经营，农户按股参与分红。焦村任村民生土地股份合作社属此例，已入股的2261亩土地，统一栽植核桃树1660亩、培育苗木601亩，2010年流转土地亩均收入1323元，户均务工收入1.2万元，全村农民人均纯收入达到4100元，比上年同比增长了41.9%。
3.“农户+村委会+龙头企业（种养大户）”型
农户自愿把土地交给村集体，统一发展林果、瓜菜、药材等特色产业，或自愿委托村委会把土地租赁给农业公司或种养大户，农户定期收取租金。春荣乡高寺村租赁农民土地350亩，转租给本乡经营能手，种植设施化蔬菜。
4.“农户+龙头企业”型
以产业化龙头企业为主体，由企业租赁农户土地，实行规模化、集约化经营，或农户以土地使用权作价入股实行股份制经营。甘肃绿鑫草业公司，按照“企农合作、规模经营、互利共赢”的思路，以每亩300元的价钱租赁早胜镇寺底、北街村农户承包地2000亩，集中连片种植紫花苜蓿，已经形成了规模优势和市场优势。米桥运通草业公司承包农户土地3000亩，种植粮饲兼用玉米，取得了较好的收益。
5.“农村能人+专业合作社+农户”型
能人大户牵头组建专业合作社，租用农户土地，实行产供销一体化经营。瓦斜乡苹果生产大户李广峰牵头成立金桥果业合作社，以果园经营权入股，入社农户140户，入股土地1100亩，由合作社统一经营，入社后农民既是社员又是股东，按劳动领取工资报酬，按股分红利。
6.“村统调+户分包”型
在南北两川设施瓜菜生产中，创新形成了“村统建统调、户分包”的经营机制，即由县上统一规划地块，配套水、电、路等基础设施，村委会统一投劳建造标准化大棚，再按原承包地顺序分包大棚，不愿承包者，统一定出地价，分包给种植大户经营，产生了良好的带动效应。
（作者系中共宁县县委书记）