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脱贫攻坚和乡村振兴是全面建成小康社会的关键着力点。2019年7月16日，重庆市脱贫攻坚现场工作会议明确提出，“加强脱贫攻坚与乡村振兴衔接，在18个深度贫困乡镇开展试点，探索脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的机制和方式。”为决胜脱贫攻坚、引领乡村振兴并做好两者的统筹衔接，课题组对2017年8月被确定为重庆市市级深度贫困乡镇的龙驹镇的经济社会发展情况、当前统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴面临的主要困难，进行了深入认识分析，探索性地提出深度贫困乡镇统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴的对策建议。
一、龙驹镇脱贫攻坚的改善现状奠定乡村振兴的坚实基础
龙驹镇距万州城区43公里，地处渝、鄂交界之地，素有万州“南大门”之称。全镇幅员面积247.9平方公里，辖21个行政村（农村社区）、19931户、52061人，其中农业人口38037人，劳动力30580人（其中外出19933人）;城镇建成区面积1.9平方公里，城镇常住人口25719人（其中在校生6438人），城镇化率49.5%。2015年底有建档立卡2355户7770人、贫困发生率高达19.39%，贫困人口占万州区贫困人口总数比重高达6.71%，先后认定和实施贫困村整村脱贫16个、占万州区贫困村总数的8.3%。2017年，全镇农村居民人均可支配收入12716元，低于全区平均水平。从被确定为重庆市市级深度贫困镇以来，该镇经济社会发展取得了显著发展，呈现出“干部群众积极向上、经济发展持续向好、社会大局持续向前”的良好态势。
（一）农村群众收入持续增长
2017年、2018年及2019年上半年，全镇农民人均可支配收入分别同比增长9.5%、9.9%、10.2%，其增速快于万州区、重庆市同期增速;全镇建档立卡人口人均可支配收入同比分别增长11.9%、9.8%、15.84%，其增速同样快于万州区、重庆市同期增速;全镇贫困人口由2015年2355户7770人减少到2018年200户543人，贫困发生率由19.39%下降到2018年1.43%，由高于18个深度贫困乡镇贫困发生率1.15%（2015年18个深度贫困乡镇贫困发生率为18.24%）到2018年底下降至0.7%以下（2018年底18个深度贫困乡镇贫困发展率为2.13%）。
群众收入和贫困人口持续呈现“两增一减”，改善了镇域人口结构，缩小了贫富差距，为实施乡村振兴增强了信心和底气。
（二）农村基础条件明显改善
一是内畅外联的交通网络基本形成。规划实施出镇干线建设43.7公里，建设农村“四好道路”248.7公里，镇域村组公路硬化率从2017年的39.6%提高到目前的60.6%（2019年底在建项目完工后将达到97%），公路通组率由70%提高到100%。全镇基本建成了连接万州、云阳、利川三个城区及罗田、长滩、走马、恒合等周边12个乡镇和镇域21个村居的互联互通道路体系。二是安全规范的水电网络基本形成。实施农村安全用水巩固提升和农村电力改造提质工程，镇域集中供水率由2017年的73%提高到92.4%，贫困群众安全饮用水保障率由84.82%提高到100%，农村生活用电保障巩固率达到100%，动力电到村覆盖率由55%提高到100%。三是快速便捷的信息网络基本形成。实施移动光纤158公里，新建移动基站24个、电信光纤端口7324个，光纤到户到村率由82%提高到100%、4G网络信号到村覆盖率由23.8%提高到100%。
以路、水、电、讯为主要内容的基础设施建设，极大地改善农村生产生活生态建设条件，为实施乡村振兴奠定了坚实的要素支撑。
（三）产业促进增收能力不断提升
一是产业规模持续扩大。实施了四个“万亩产业链”工程，新增伏淡季水果、食用菌、中药材、花椒、茶叶等特色主导产业基地规模2.2万亩，建成30万只生态鸡、3万只芦花鸡示范养殖及100万只种鸡繁育项目，启动2万头生态猪养殖项目建设，新建标准化科技化产业示范种养基地10个，基本形成了“果椒菌药茶+生态畜禽”的产业格局。二是经营主体持续壮大。培育发展农业企业、家庭农场、专业合作社、微型企业等新型农业主体114个、较2017年底增长125%，建成区级茶叶现代农业示范园区3000亩、标准化加工厂1个，成功创建区级返乡扶贫创业示范园、入园企业达45家，建成扶贫加工车间4个、在建扶贫车间及农产品加工车間4个，稳固解决辖区群众就近就地就业1500人，新增产业贷款4180万元、辖区存贷比由2017年底的10.89%提高到目前的31.16%，镇域产业经营主体的发展意愿、发展动力增强。三是产业发展质量持续提升。土地集约经营率由12.3%提高到47.7%，创建农产品地理商标2件、产品商标5件，建成镇农产品展示展销中心、电商公共服务中心及农村电商服务站点24个，2018年实现农产品网上销售额500万元，辖区可种植面积粮经比由2017年的6∶4调整到目前的2∶8。四是产业带贫能力持续增强。采取引导贫困群众产业基地就近务工、“土地入股+保底分红”、贫困户扶贫小额贷款入股分红等方式建立了扶贫产业与贫困户的利益联结机制，实现了贫困群众就地务工、稳定增收，先后实现产业基地土地入股带动2015户农民年分红增收500万元，基地2500人常年务工年增收3000万元，财政投入资金股权改革固定分红年均增收179万元。
结合资源禀赋、因地制宜发展的扶贫产业，深刻改变了辖区产业结构，提升了镇域发展的组织化、市场化水平，为实施乡村振兴注入了动力和活力。
（四）组织保障体系日趋完善
一是坚持三级书记齐抓共管。整合重庆市科技帮扶集团、万州区委组织部帮扶集团两级42家市区部门帮扶力量，优化选派“驻村第一书记”、“驻村工作队”，建立市级深度贫困脱贫攻坚指挥部，构建起了区委书记、镇党委书记、村支部书记三级书记齐抓共管的良好格局，形成了“练晒评督”（现场拉练、集中亮晒、交叉评估、随机督核）的脱贫攻坚常态化落实机制。二是坚持党建引领带动发展。实施党建引领发展、人才聚集回引、集体经济消缺等党建促脱贫系列工程;探索开展“积分评星”管理、“干部遍访”、“三师入户”（医师入户助医、教师入户助学、技师入户助收）活动;探索校地党建协作共建，建立科技特派员服务团进行产业“一对一保姆式”常态化技术咨询服务指导，实现辖区村居集体经济组织全覆盖、集体经济收入全面消缺。三是坚持深化改革全民共治。对村居1.9亿元集体资产有序量化确股到户，股权化改革财政扶持资金5973万元、可实现年固定分红179万元，村组集体经济组织产业覆盖率、贫困群众产业覆盖率、村组集体股份合作组织组建实现100%。全覆盖组建了乡风文明促进队并开展整治农村“无事酒”、农村人居环境为主要内容的乡风文明提升行动。以购买服务为主要方式的社会化志愿服务、技术服务、销售服务等社会服务组织到村进户。 党建引领下的“基层自治、经济合作、社会服务”三位一体组织体系，不断提升农村治理能力，为实施乡村振兴提供了坚强的组织保障和制度支撑。
二、深度贫困乡镇统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴面临的主要困难
（一）贫困群众内生动力不足
一是部分贫困群众自主脱贫、参与脱贫意识不强。目前扶贫方式多由政府主导、行政推动，以责任捆绑方式自上而下推进帮扶脱贫，不想“摘帽”成为多数贫困户的普遍想法。一些贫困户自主脱贫意识淡薄、坐享其成，把“贫困户”身份当成政治待遇和经济待遇，“早脱贫、早吃亏”“争戴贫困户”帽子思想较为严重。一些贫困户往往只关心个人眼前利益，对村级项目建设、集体经济发展、公共环境建设不关心不参与，把“帮他脱贫”当成“求他脱贫”。如，不配合危房改造、不参与垃圾分类、不接受劳务岗位等等。二是部分贫困群众自身发展能力欠缺。贫困家庭普遍存在文化素质低、劳动力不足、发展意识淡薄等问题，导致其对脱贫致富信心不足、能力不足。
对症解决“无心有力”“无力有心”“无心无力”的贫困人群脱贫，是完成脱贫摘帽、实施乡村振兴的前提和基础。
（二）巩固脱贫成果任务艰巨
一是政策兜底性脱贫比例大。对贫困户的问卷调查显示，“政策兜底”占脱贫主要措施的40.5%。该镇依靠低保兜底脱贫的建档立卡人口占已脱贫的15.26%（截止2019年6月）。这部分人主要依靠政策性转移收入脱贫，一旦政策调整或者兜底标准与脱贫标准增长不同步，将面临返贫风险。二是特殊人群返贫机率高。在建档立卡人口中，因病因残致贫占比高达57.54%，未脱贫人口中因病因残致贫比例高达75.35%，该镇现有低保、五保、残疾三类人群占镇域人口比例达8.24%，特殊边缘群体和因病因残致贫群体，其脱贫，返贫机率也高。巩固脱贫攻坚成果，防止返贫，是实施乡村振兴的重点和关键。
（二）扶贫产业带动脱贫增收能力有限
问卷调查显示，脱贫户依托产业实现生产性增收占比仅35.5%;经营性收入占家庭收入比例为17.7%，低于一般农户的21.89%。2018年该镇产业带动贫困群众直接增收人均仅1537元，占当年贫困群众可支配收入17.15%。扶贫产业带动增收能力不强，主要表现在：一是产业链条较短。产业扶持资金主要投向周期短、见效快的种养植业基地建设，现有产业基本集中在生产环节，产品附加值较低，后端的仓储冷链、加工及品牌打造、销售渠道等链条尚未健全，农产品接二连三发生供应链断裂问题，产业带动贫困户脱贫致富能力有限。二是产业市场化商品化程度低。以农村集体经济组织牵头发展的扶贫产业，在市场对接、产品销售方面存在较大瓶颈。有的寄希望于帮扶单位解决产品销售问题，实体销售渠道少、电商销售缺乏知名度、部分产品销售方式和价格成效低。三是利益联结机制不够紧密。市场经营主体与农户的经济联系，仍以松散的商品购销和半紧密的订单联结为主，股权融合主要以土地固定分红与绩效奖补为主，未形成稳定的利益共同体和紧密的风险共担机制。尊重经济规律，精准对接市场，让产业市场化商品化，是实施乡村振兴的动力和引擎。
（四）农村发展适用人才匮乏
一是农村青壮劳动力不足。近几年龙驹镇青壮年劳动力持续外流，目前留在农村的青壮年劳动力仅占龙驹镇总人口的10%左右，造成推进乡村振兴所需适龄劳动力严重不足。二是技术人才支撑不足。调研发现，当前龙驹镇产业发展急需的农村带头人、技术指导员、销售经纪人、经营管理员等专业人才，这已成为该镇产业发展的主要瓶颈之一。三是人才引进留用困难。由于龙驹镇自然地理条件较差，加之当地一、二、三产业发展均比较滞后，人才“引进难、留住难”问题较突出，难以支撑乡村振兴战略的实施。
依托制度平台，建设一支结构合理、数量充足的农村适用人才队伍，是实施乡村振兴的动能和源泉。
（五）体制机制衔接不畅
一是政策衔接不畅。脱贫攻坚的目标是解决农村绝对贫困问题，其政策主要聚焦困难群众的“两不愁、三保障”，以“补短板”的方式进行扶持，而乡村振兴则着眼于农村的全面发展，实现农业农村现代化，二者在目标和重点上的不同，政策实施的效果必然不同。二是组织衔接不畅。脱贫攻坚由扶贫部门主导负责，乡村振兴则由农业主管部门主抓负责，两项工作欠缺统筹协调，存在“两张皮”现象。深度贫困乡镇现已构建起了完备的指挥组织体系，但乡村振兴尚未健全较高层次的组织架构。三是项目衔接不畅。脱贫攻坚项目着眼于“保基本”，标准较低，乡村振兴追求“颜质气质内涵”，标准较高，若有效衔接不及时，将造成重复建设浪费资源现象。解决好组织体系、制度体系的赋能、融合、加压问题，是实施乡村振兴的要领和保障。
三、深度贫困乡镇统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴的主要对策建议
（一）拓展职能，强化统筹协调新融合
一是融合有机衔接的指挥调度体系。拓展脱贫攻坚指挥部工作职能，从注重解决深度贫困脱贫向推动乡村振兴延伸，将乡村振兴试点作为实现高质量脱贫、巩固脱贫成效、有效防止返贫的主要抓手。二是健全上下一体的实施落实体系。驻镇驻村工作队伍由乡村振兴牵头部门与扶贫主管部门共同选派管理，拓展工作职能，从注重解决贫困户贫困村突出问题向注重解决贫困户个性问题与镇域村域公共突出短板相结合延伸。三是优化提升帮扶队伍体系。探索建立驻镇工作队负责人、驻镇工作队相关人员挂职深度贫困乡镇领导班子成员、挂职区县乡村振兴主责部门班子成员等机制，探索围绕五个振兴组建专门的工作指导组，构建起乡镇党委政府、驻镇工作队、乡村振兴工作指导组、区级相关部门四位一体的深度贫困乡镇脱贫攻坚与乡村振兴融合衔接新模式。
（二）镇村联动，构建融合发展新格局
一是构建镇村一体发展格局。及时开展深度贫困乡镇全域乡村振兴试点工作方案编制，将乡镇集镇区域发展、镇村一体服务体系构建、周边乡鎮区域协作、区县城区辐射承接等纳入方案重要板块整体谋划。二是构建镇村联动功能体系。着力完善以教育、医疗、文化、科技为主的镇区公共服务功能，形成村点镇中心的镇村联动公共服务体系;着力围绕产业链条延伸布局产业仓储冷链、分拣加工、产品营销等全产业链设施，形成村级产业基地+片区商品处理+镇区营销展示于一体的镇村协作产业链条体系。三是构建镇村基础设施联通融合网络。着力加强出镇出村干道干线建设和以4G为主要载体的农村通讯网络提质建设，加强镇村一体的道路、用水、电力、通讯等设施管养机制建设，构建管理有序有效的基础设施运用机制，建立无缝对接的镇村垃圾收运处理体系、推动农村人居环境与镇区环境的一体提升。 （三）动态完善，构建有序衔接政策网
一是坚持实施政策兜底，构建特殊人群“安全阀”。解决农村深贫群体、“无力”脱贫特殊群体脱贫问题，必须坚持实施民生兜底保障政策，兜底保障政策要随着经济社会增长同步提高保障标准，资助性政策要保持连续性并及时调整标准和资助方式。要继续实施土地资源、帮扶资金入股龙头企业、经济组织模式，提高绩效收益，分享发展红利。二是优化延长扶持政策，构建产业延伸“助推器”。着力聚焦产业基地的配套设施完善，加大对已建产业链条延伸的扶持力度，促进农村产业“接二连三”。注重用财政资金生产性贴息和保费补贴等方式撬动金融信贷及保险资金共同投入，从单纯扶持生产端向扶持生产与营销两端转变;注重从群众带动性、产業持续度、链条完整性等方面给予扶持政策，从对农村经营主体的直接扶持向建设培育区域要素集聚平台的间接扶持转变。三是探索建立特色政策，发挥深度贫困乡镇带动区域脱贫的“火车头”作用。在延续对贫困乡镇土地专项指标政策的基础上，深化行政体制综合改革，采取委托、授权等方式赋予深度贫困乡镇发展规划、项目立项、综合执法、公共服务、区域管理、财政分成等方面的统筹权限，规划建设城区产业转移承接园、农村产品仓储加工区、乡村休闲体验综合体等发展平台，真正形成“政府搭建平台、平台聚集资源、资源服务企业”的城镇村融合发展新格局，依托深度贫困乡镇带动解决区域性贫困问题。
（四）优化环境，打造人才留用新洼地
一是完善“三乡人才”引培新载体。制定出台返乡人员回引、城市市民下乡等外部性人才到农村的激励机制，加大农村致富带头人培育，用产业将“在乡、返乡、下乡”三支人才队伍吸附在村居，成为乡村产业发展的主力军、引路人。二是逐步壮大农村新乡贤。构建完善村镇乡贤理事会，完善以乡风文明促进会、新时代文明实践所为主体的村级乡贤议事理事平台，深入推进农村无职党员“轮值参事”，挖掘发挥好农村“五老”（老党员、老干部、老军人、老模范、老教师）人员作用，形成农村践行文明新风尚的自治推动力量。三是构建校地人才协作新机制。建立市属高校结对18个深度贫困乡镇机制，开展高校党组织与贫困村居“手拉手”结对共建，形成校地“三下乡集中进村+常态化挂职指导”的柔性人才协作机制，全面带动农村文明文化素养提升。
（五）志智双扶，激发乡村振兴新动能
一是持续激发群众发展动力，以动力促内力。加强群众生产技能提升，真正推动新型职业农民队伍不断壮大，推动家庭农场不断涌现，推动产业就业持续稳定;加强群众发展绩效驱动，形成劳动致富光荣、懒惰贫穷可耻的向上向善良好氛围;继续深化对农村贫困群众结对帮扶，构建政策到人到户无缝落地，开展常态化“干部遍访”，用干部示范帮扶倒逼群众发展内生动力。二是持续推动农村文明新风，以新风促潜力。大力开展农村陈规陋习治理，坚持正面宣传激励引导与村规民约反向约束惩处相结合，大力整治农村大操大办、乱搭乱建、厚葬薄养等不文明行为，开展先进典型人物、家庭、院落、村组评选，打造文明新风向标。三是持续深化农村综合改革，以改革促活力。建立完善农村新型集体经济组织，盘活农村资源，激发发展活力;全面深化财政投入股权化改革，健全农村产业发展紧密利益联结机制，构建“统分”结合、利益共享、风险共担的经济利益共同体;持续推进农村治理水平提升，健全在党组织领导下的基层自治组织、经济合作组织、社会服务组织三位一体的组织架构治理体系，推动自治、法治、德治三治协同的治理格局。
作 者：张凤政，中共重庆市万州区龙驹镇党委书记
骆孟鑫，重庆市万州区龙驹镇驻镇工作队队员
张梅花，重庆市万州区龙驹镇党群办主任
颜秋杨，重庆三峡学院教师
责任编辑：刘小侨
一、龙驹镇脱贫攻坚的改善现状奠定乡村振兴的坚实基础
龙驹镇距万州城区43公里，地处渝、鄂交界之地，素有万州“南大门”之称。全镇幅员面积247.9平方公里，辖21个行政村（农村社区）、19931户、52061人，其中农业人口38037人，劳动力30580人（其中外出19933人）;城镇建成区面积1.9平方公里，城镇常住人口25719人（其中在校生6438人），城镇化率49.5%。2015年底有建档立卡2355户7770人、贫困发生率高达19.39%，贫困人口占万州区贫困人口总数比重高达6.71%，先后认定和实施贫困村整村脱贫16个、占万州区贫困村总数的8.3%。2017年，全镇农村居民人均可支配收入12716元，低于全区平均水平。从被确定为重庆市市级深度贫困镇以来，该镇经济社会发展取得了显著发展，呈现出“干部群众积极向上、经济发展持续向好、社会大局持续向前”的良好态势。
（一）农村群众收入持续增长
2017年、2018年及2019年上半年，全镇农民人均可支配收入分别同比增长9.5%、9.9%、10.2%，其增速快于万州区、重庆市同期增速;全镇建档立卡人口人均可支配收入同比分别增长11.9%、9.8%、15.84%，其增速同样快于万州区、重庆市同期增速;全镇贫困人口由2015年2355户7770人减少到2018年200户543人，贫困发生率由19.39%下降到2018年1.43%，由高于18个深度贫困乡镇贫困发生率1.15%（2015年18个深度贫困乡镇贫困发生率为18.24%）到2018年底下降至0.7%以下（2018年底18个深度贫困乡镇贫困发展率为2.13%）。
群众收入和贫困人口持续呈现“两增一减”，改善了镇域人口结构，缩小了贫富差距，为实施乡村振兴增强了信心和底气。
（二）农村基础条件明显改善
一是内畅外联的交通网络基本形成。规划实施出镇干线建设43.7公里，建设农村“四好道路”248.7公里，镇域村组公路硬化率从2017年的39.6%提高到目前的60.6%（2019年底在建项目完工后将达到97%），公路通组率由70%提高到100%。全镇基本建成了连接万州、云阳、利川三个城区及罗田、长滩、走马、恒合等周边12个乡镇和镇域21个村居的互联互通道路体系。二是安全规范的水电网络基本形成。实施农村安全用水巩固提升和农村电力改造提质工程，镇域集中供水率由2017年的73%提高到92.4%，贫困群众安全饮用水保障率由84.82%提高到100%，农村生活用电保障巩固率达到100%，动力电到村覆盖率由55%提高到100%。三是快速便捷的信息网络基本形成。实施移动光纤158公里，新建移动基站24个、电信光纤端口7324个，光纤到户到村率由82%提高到100%、4G网络信号到村覆盖率由23.8%提高到100%。
以路、水、电、讯为主要内容的基础设施建设，极大地改善农村生产生活生态建设条件，为实施乡村振兴奠定了坚实的要素支撑。
（三）产业促进增收能力不断提升
一是产业规模持续扩大。实施了四个“万亩产业链”工程，新增伏淡季水果、食用菌、中药材、花椒、茶叶等特色主导产业基地规模2.2万亩，建成30万只生态鸡、3万只芦花鸡示范养殖及100万只种鸡繁育项目，启动2万头生态猪养殖项目建设，新建标准化科技化产业示范种养基地10个，基本形成了“果椒菌药茶+生态畜禽”的产业格局。二是经营主体持续壮大。培育发展农业企业、家庭农场、专业合作社、微型企业等新型农业主体114个、较2017年底增长125%，建成区级茶叶现代农业示范园区3000亩、标准化加工厂1个，成功创建区级返乡扶贫创业示范园、入园企业达45家，建成扶贫加工车间4个、在建扶贫车间及农产品加工车間4个，稳固解决辖区群众就近就地就业1500人，新增产业贷款4180万元、辖区存贷比由2017年底的10.89%提高到目前的31.16%，镇域产业经营主体的发展意愿、发展动力增强。三是产业发展质量持续提升。土地集约经营率由12.3%提高到47.7%，创建农产品地理商标2件、产品商标5件，建成镇农产品展示展销中心、电商公共服务中心及农村电商服务站点24个，2018年实现农产品网上销售额500万元，辖区可种植面积粮经比由2017年的6∶4调整到目前的2∶8。四是产业带贫能力持续增强。采取引导贫困群众产业基地就近务工、“土地入股+保底分红”、贫困户扶贫小额贷款入股分红等方式建立了扶贫产业与贫困户的利益联结机制，实现了贫困群众就地务工、稳定增收，先后实现产业基地土地入股带动2015户农民年分红增收500万元，基地2500人常年务工年增收3000万元，财政投入资金股权改革固定分红年均增收179万元。
结合资源禀赋、因地制宜发展的扶贫产业，深刻改变了辖区产业结构，提升了镇域发展的组织化、市场化水平，为实施乡村振兴注入了动力和活力。
（四）组织保障体系日趋完善
一是坚持三级书记齐抓共管。整合重庆市科技帮扶集团、万州区委组织部帮扶集团两级42家市区部门帮扶力量，优化选派“驻村第一书记”、“驻村工作队”，建立市级深度贫困脱贫攻坚指挥部，构建起了区委书记、镇党委书记、村支部书记三级书记齐抓共管的良好格局，形成了“练晒评督”（现场拉练、集中亮晒、交叉评估、随机督核）的脱贫攻坚常态化落实机制。二是坚持党建引领带动发展。实施党建引领发展、人才聚集回引、集体经济消缺等党建促脱贫系列工程;探索开展“积分评星”管理、“干部遍访”、“三师入户”（医师入户助医、教师入户助学、技师入户助收）活动;探索校地党建协作共建，建立科技特派员服务团进行产业“一对一保姆式”常态化技术咨询服务指导，实现辖区村居集体经济组织全覆盖、集体经济收入全面消缺。三是坚持深化改革全民共治。对村居1.9亿元集体资产有序量化确股到户，股权化改革财政扶持资金5973万元、可实现年固定分红179万元，村组集体经济组织产业覆盖率、贫困群众产业覆盖率、村组集体股份合作组织组建实现100%。全覆盖组建了乡风文明促进队并开展整治农村“无事酒”、农村人居环境为主要内容的乡风文明提升行动。以购买服务为主要方式的社会化志愿服务、技术服务、销售服务等社会服务组织到村进户。 党建引领下的“基层自治、经济合作、社会服务”三位一体组织体系，不断提升农村治理能力，为实施乡村振兴提供了坚强的组织保障和制度支撑。
二、深度贫困乡镇统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴面临的主要困难
（一）贫困群众内生动力不足
一是部分贫困群众自主脱贫、参与脱贫意识不强。目前扶贫方式多由政府主导、行政推动，以责任捆绑方式自上而下推进帮扶脱贫，不想“摘帽”成为多数贫困户的普遍想法。一些贫困户自主脱贫意识淡薄、坐享其成，把“贫困户”身份当成政治待遇和经济待遇，“早脱贫、早吃亏”“争戴贫困户”帽子思想较为严重。一些贫困户往往只关心个人眼前利益，对村级项目建设、集体经济发展、公共环境建设不关心不参与，把“帮他脱贫”当成“求他脱贫”。如，不配合危房改造、不参与垃圾分类、不接受劳务岗位等等。二是部分贫困群众自身发展能力欠缺。贫困家庭普遍存在文化素质低、劳动力不足、发展意识淡薄等问题，导致其对脱贫致富信心不足、能力不足。
对症解决“无心有力”“无力有心”“无心无力”的贫困人群脱贫，是完成脱贫摘帽、实施乡村振兴的前提和基础。
（二）巩固脱贫成果任务艰巨
一是政策兜底性脱贫比例大。对贫困户的问卷调查显示，“政策兜底”占脱贫主要措施的40.5%。该镇依靠低保兜底脱贫的建档立卡人口占已脱贫的15.26%（截止2019年6月）。这部分人主要依靠政策性转移收入脱贫，一旦政策调整或者兜底标准与脱贫标准增长不同步，将面临返贫风险。二是特殊人群返贫机率高。在建档立卡人口中，因病因残致贫占比高达57.54%，未脱贫人口中因病因残致贫比例高达75.35%，该镇现有低保、五保、残疾三类人群占镇域人口比例达8.24%，特殊边缘群体和因病因残致贫群体，其脱贫，返贫机率也高。巩固脱贫攻坚成果，防止返贫，是实施乡村振兴的重点和关键。
（二）扶贫产业带动脱贫增收能力有限
问卷调查显示，脱贫户依托产业实现生产性增收占比仅35.5%;经营性收入占家庭收入比例为17.7%，低于一般农户的21.89%。2018年该镇产业带动贫困群众直接增收人均仅1537元，占当年贫困群众可支配收入17.15%。扶贫产业带动增收能力不强，主要表现在：一是产业链条较短。产业扶持资金主要投向周期短、见效快的种养植业基地建设，现有产业基本集中在生产环节，产品附加值较低，后端的仓储冷链、加工及品牌打造、销售渠道等链条尚未健全，农产品接二连三发生供应链断裂问题，产业带动贫困户脱贫致富能力有限。二是产业市场化商品化程度低。以农村集体经济组织牵头发展的扶贫产业，在市场对接、产品销售方面存在较大瓶颈。有的寄希望于帮扶单位解决产品销售问题，实体销售渠道少、电商销售缺乏知名度、部分产品销售方式和价格成效低。三是利益联结机制不够紧密。市场经营主体与农户的经济联系，仍以松散的商品购销和半紧密的订单联结为主，股权融合主要以土地固定分红与绩效奖补为主，未形成稳定的利益共同体和紧密的风险共担机制。尊重经济规律，精准对接市场，让产业市场化商品化，是实施乡村振兴的动力和引擎。
（四）农村发展适用人才匮乏
一是农村青壮劳动力不足。近几年龙驹镇青壮年劳动力持续外流，目前留在农村的青壮年劳动力仅占龙驹镇总人口的10%左右，造成推进乡村振兴所需适龄劳动力严重不足。二是技术人才支撑不足。调研发现，当前龙驹镇产业发展急需的农村带头人、技术指导员、销售经纪人、经营管理员等专业人才，这已成为该镇产业发展的主要瓶颈之一。三是人才引进留用困难。由于龙驹镇自然地理条件较差，加之当地一、二、三产业发展均比较滞后，人才“引进难、留住难”问题较突出，难以支撑乡村振兴战略的实施。
依托制度平台，建设一支结构合理、数量充足的农村适用人才队伍，是实施乡村振兴的动能和源泉。
（五）体制机制衔接不畅
一是政策衔接不畅。脱贫攻坚的目标是解决农村绝对贫困问题，其政策主要聚焦困难群众的“两不愁、三保障”，以“补短板”的方式进行扶持，而乡村振兴则着眼于农村的全面发展，实现农业农村现代化，二者在目标和重点上的不同，政策实施的效果必然不同。二是组织衔接不畅。脱贫攻坚由扶贫部门主导负责，乡村振兴则由农业主管部门主抓负责，两项工作欠缺统筹协调，存在“两张皮”现象。深度贫困乡镇现已构建起了完备的指挥组织体系，但乡村振兴尚未健全较高层次的组织架构。三是项目衔接不畅。脱贫攻坚项目着眼于“保基本”，标准较低，乡村振兴追求“颜质气质内涵”，标准较高，若有效衔接不及时，将造成重复建设浪费资源现象。解决好组织体系、制度体系的赋能、融合、加压问题，是实施乡村振兴的要领和保障。
三、深度贫困乡镇统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴的主要对策建议
（一）拓展职能，强化统筹协调新融合
一是融合有机衔接的指挥调度体系。拓展脱贫攻坚指挥部工作职能，从注重解决深度贫困脱贫向推动乡村振兴延伸，将乡村振兴试点作为实现高质量脱贫、巩固脱贫成效、有效防止返贫的主要抓手。二是健全上下一体的实施落实体系。驻镇驻村工作队伍由乡村振兴牵头部门与扶贫主管部门共同选派管理，拓展工作职能，从注重解决贫困户贫困村突出问题向注重解决贫困户个性问题与镇域村域公共突出短板相结合延伸。三是优化提升帮扶队伍体系。探索建立驻镇工作队负责人、驻镇工作队相关人员挂职深度贫困乡镇领导班子成员、挂职区县乡村振兴主责部门班子成员等机制，探索围绕五个振兴组建专门的工作指导组，构建起乡镇党委政府、驻镇工作队、乡村振兴工作指导组、区级相关部门四位一体的深度贫困乡镇脱贫攻坚与乡村振兴融合衔接新模式。
（二）镇村联动，构建融合发展新格局
一是构建镇村一体发展格局。及时开展深度贫困乡镇全域乡村振兴试点工作方案编制，将乡镇集镇区域发展、镇村一体服务体系构建、周边乡鎮区域协作、区县城区辐射承接等纳入方案重要板块整体谋划。二是构建镇村联动功能体系。着力完善以教育、医疗、文化、科技为主的镇区公共服务功能，形成村点镇中心的镇村联动公共服务体系;着力围绕产业链条延伸布局产业仓储冷链、分拣加工、产品营销等全产业链设施，形成村级产业基地+片区商品处理+镇区营销展示于一体的镇村协作产业链条体系。三是构建镇村基础设施联通融合网络。着力加强出镇出村干道干线建设和以4G为主要载体的农村通讯网络提质建设，加强镇村一体的道路、用水、电力、通讯等设施管养机制建设，构建管理有序有效的基础设施运用机制，建立无缝对接的镇村垃圾收运处理体系、推动农村人居环境与镇区环境的一体提升。 （三）动态完善，构建有序衔接政策网
一是坚持实施政策兜底，构建特殊人群“安全阀”。解决农村深贫群体、“无力”脱贫特殊群体脱贫问题，必须坚持实施民生兜底保障政策，兜底保障政策要随着经济社会增长同步提高保障标准，资助性政策要保持连续性并及时调整标准和资助方式。要继续实施土地资源、帮扶资金入股龙头企业、经济组织模式，提高绩效收益，分享发展红利。二是优化延长扶持政策，构建产业延伸“助推器”。着力聚焦产业基地的配套设施完善，加大对已建产业链条延伸的扶持力度，促进农村产业“接二连三”。注重用财政资金生产性贴息和保费补贴等方式撬动金融信贷及保险资金共同投入，从单纯扶持生产端向扶持生产与营销两端转变;注重从群众带动性、产業持续度、链条完整性等方面给予扶持政策，从对农村经营主体的直接扶持向建设培育区域要素集聚平台的间接扶持转变。三是探索建立特色政策，发挥深度贫困乡镇带动区域脱贫的“火车头”作用。在延续对贫困乡镇土地专项指标政策的基础上，深化行政体制综合改革，采取委托、授权等方式赋予深度贫困乡镇发展规划、项目立项、综合执法、公共服务、区域管理、财政分成等方面的统筹权限，规划建设城区产业转移承接园、农村产品仓储加工区、乡村休闲体验综合体等发展平台，真正形成“政府搭建平台、平台聚集资源、资源服务企业”的城镇村融合发展新格局，依托深度贫困乡镇带动解决区域性贫困问题。
（四）优化环境，打造人才留用新洼地
一是完善“三乡人才”引培新载体。制定出台返乡人员回引、城市市民下乡等外部性人才到农村的激励机制，加大农村致富带头人培育，用产业将“在乡、返乡、下乡”三支人才队伍吸附在村居，成为乡村产业发展的主力军、引路人。二是逐步壮大农村新乡贤。构建完善村镇乡贤理事会，完善以乡风文明促进会、新时代文明实践所为主体的村级乡贤议事理事平台，深入推进农村无职党员“轮值参事”，挖掘发挥好农村“五老”（老党员、老干部、老军人、老模范、老教师）人员作用，形成农村践行文明新风尚的自治推动力量。三是构建校地人才协作新机制。建立市属高校结对18个深度贫困乡镇机制，开展高校党组织与贫困村居“手拉手”结对共建，形成校地“三下乡集中进村+常态化挂职指导”的柔性人才协作机制，全面带动农村文明文化素养提升。
（五）志智双扶，激发乡村振兴新动能
一是持续激发群众发展动力，以动力促内力。加强群众生产技能提升，真正推动新型职业农民队伍不断壮大，推动家庭农场不断涌现，推动产业就业持续稳定;加强群众发展绩效驱动，形成劳动致富光荣、懒惰贫穷可耻的向上向善良好氛围;继续深化对农村贫困群众结对帮扶，构建政策到人到户无缝落地，开展常态化“干部遍访”，用干部示范帮扶倒逼群众发展内生动力。二是持续推动农村文明新风，以新风促潜力。大力开展农村陈规陋习治理，坚持正面宣传激励引导与村规民约反向约束惩处相结合，大力整治农村大操大办、乱搭乱建、厚葬薄养等不文明行为，开展先进典型人物、家庭、院落、村组评选，打造文明新风向标。三是持续深化农村综合改革，以改革促活力。建立完善农村新型集体经济组织，盘活农村资源，激发发展活力;全面深化财政投入股权化改革，健全农村产业发展紧密利益联结机制，构建“统分”结合、利益共享、风险共担的经济利益共同体;持续推进农村治理水平提升，健全在党组织领导下的基层自治组织、经济合作组织、社会服务组织三位一体的组织架构治理体系，推动自治、法治、德治三治协同的治理格局。
作 者：张凤政，中共重庆市万州区龙驹镇党委书记
骆孟鑫，重庆市万州区龙驹镇驻镇工作队队员
张梅花，重庆市万州区龙驹镇党群办主任
颜秋杨，重庆三峡学院教师
责任编辑：刘小侨