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在我国公平、可持续社会保障体系建设进入加速度时代，机关事业单位养老保险制度改革渐行渐进的宏观背景下，实行行业统筹、系统管理、封闭运行的人民银行养老保险统筹制度面临与社会其他群体基本养老保险制度不衔接、基金支付缺口不断扩大、社会化管理程度低等不可持续风险。破解以上难题，应构建人民银行多层次养老保险体系，坚持保障渠道多元化、基本养老保险社会化、年金计划制度化的改革方向。
一、多层次养老保险体系的基本内涵
上世纪90年代以来，世界银行等国际组织将全球针对公共养老保险制度改革提出的调整退休老人收入结构，降低政府负担，增加企业责任，提高个人自我保障意识，发挥市场筹资作用等设想措施概况为养老保险制度的三支柱理论，首次提出“由国家主办的基本养老保险、企业建立的企业年金和个人储蓄（投资）性养老保险构成保障退休老人生活的多层次养老保险体系”概念，旨在倡导建立以责任主体多元化、筹资渠道多样化、保障水平合理化为基本特征的社会养老保险体系。
1991年，我国劳动和社会保障部制定出台《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其中也明确了“建立基本保险、企业年金和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险体系的改革思路”，其后也遵循多层次养老保险体系建设方向推进中国养老保险制度改革。
二、构建人民银行多层次养老保险体系的必要性与可行性
（一）封闭运行的制度模式与市场在资源配置中起决定性作用的机制环境不适应
完善市场经济条件下，人力资源受供求关系和价格机制影响，能够实现自由、充分的流动，市场能够最大程度地有效配置人力资源，实现各行业、各地区人才供需的动态平衡。但封闭运行的人行养老保险统筹制度由于缺乏相关法律规定，至今无法与城镇职工基本养老保险制度有效衔接，在转移职工基本养老保险关系时存在两难境地。既不能按照企业转移比例规定完全划转统筹基金，也无公务员养老保险关系转移接续参照标准，目前暂按分阶段匹配个人账户规模的比例转移资金，一定程度损害了调出人行系统职工养老保险权益，增加了职业变动的机会成本，限制了人力资源的自由、充分流动，降低了资源配置效率。
（二）独立核算的单位管理体制与养老保险社会化管理趋势不符合
养老保险社会化管理是社会保障体系发展较成熟国家社保制度改革的重要内容和发展方向，实践证明，养老保险社会化管理在提高基金运行效率，优化社会保障互助共济功能，减轻单位工作负担等方面表现出色。而实行系统内统筹的人民银行养老保险虽然在了解信息、沟通情况方面有天然的便利优势，但因承担了养老保险对象管理和基金管理的全部职责，日常工作量大，内容繁琐；同时系统内统筹面窄、体量小的特点所造成的基金规模效应低、内外监督不充分的弊端较明显。
（三）基金支付审批制现实与养老金水平常态化增长需求不符合
从2003年起，国家连续十年上调企业职工基本养老金标准，从640元/人/月上调至2012年的1721元/人/月，并将“同步经济社会发展情况，正常增长退休职工养老金”的目标写入历年政府工作报告，建立了养老金科学合理的常态化增长机制，确保了退休职工养老待遇的稳定增长。人民银行养老金调整缺乏合理的常态化增长机制，增资存在地区间不平衡、时间上不连续等现象。离退休人员养老金实行待遇确定型给付，包括固定工资和津补贴两个部分，前者总行按照职务、岗位等级规定统一标准，后者有国家、地方津贴补贴之分，其中地方津补贴参照各省公务员津补贴政策执行。但因我国幅员辽阔，东中西部发展程度不均衡，地方财政能力差异大，各省津补贴政策的标准水平、调整幅度和调整频率有所不同，客观造成了离退休人员津补贴水平地区间不平衡，畸高畸低的结构性矛盾并存，给总行基金支付管理带来压力。另一方面，调标增资缺乏统一、稳定、常态化的机制保障，时间上与当地经济发展和社会平均工资增长不同步，完全取决于地方政策的执行时间，涉及增资补发的，对不符合总行基金审批时间管理有关规定的，一律不予补发，降低了个人养老待遇水平。
（四）现收现付基金财务模式的不可持续风险高速积累
在现有基金投资管理机制及没有其他资金来源补充的前提下，人民银行养老保险统筹的现收现付财务模式受人口老龄化趋势加剧、在职人员退休高峰期来临、赡养比不断上升、养老金替代率高位运行等因素冲击，基金支付压力逐渐走高，基金缺口规模不断扩大，可持续发展面临财务困难。据统计，2003年至2012年，人行养老保险统筹在职、离退休参保人员规模此消彼长，离退休参保人员年均增长率高于在职参保人员近4个百分点，赡养比提高近11个百分点。
（五）符合我国社会保障制度改革新的阶段特点
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“要建立更加公平可持续的社会保障制度”，标志着我国社会保障制度改革从“以建章立制、扩大覆盖范围为主要内容的外延扩展型发展阶段进入到了以完善和优化制度结构、提升制度公平性与可持续性为主要内容的内涵型发展新阶段，” 公平、可持续成为改革的总体方向和基本要求。建立人民银行多层次养老保险体系，实现国家+单位+个人的多元化缴费主体，实行基本养老保险+补充养老保险的多层次保障渠道，不仅在基本保障层面消除与其他群体制度设计上的身份差异，体现了参保人制度参与中权利与义务的对等，机会与权益的平等，而且能够促进人力资源合理流动，有利于全国统一、自由劳动力市场的发展壮大。
（六）符合我国机关事业单位养老保险制度改革趋势
机关事业单位养老保险制度改革自上世纪90年代开始，经过二十多年的试点探索，已取得了一些成果，形成了初步共识。即通过优化制度结构，构建基本养老保险+职业年金+年功年金的多层次公职人员养老保险体系 ，用责任分担方式和多层次保障形式替代政府包办的单一层次退休金制度，以制度结构优化实现制度公平，以责任主体多元化实现待遇风险最小化。机关事业单位养老保险制度改革趋势为构建人民银行多层次养老保险体系提供了合法依据，创造了操作空间。 三、人民银行多层次养老保险体系建设方向
为解决人民银行养老保险统筹制度可持续发展问题，稳定离退休人员养老待遇水平，维护在职人员养老保险权益，人民银行养老保险统筹制度改革要按照公平和效率相结合的原则，通过优化制度结构逐步构建“基本养老保险+职业年金+个人养老储蓄计划”的多层次央行养老保险体系，并向保障渠道多元化、基础养老金国民化，职业年金制度化和经办服务社会化的方向发展。
（一）参加国家公职人员养老保险制度改革，实现基本养老保险社会化管理
建立多层次养老保险体系的前提是基本养老保险的全面覆盖和社会统筹。人民银行参加国家公职人员养老保险制度改革，纳入统一的公职人员基本养老保险体系，实行与公务员一致的基本养老保险缴费费率和待遇计发办法，预期养老金目标替代率达维持在50%左右。这不仅体现了基本养老保险的社会属性和国家责任，也符合央行是国家宏观调控部门的机构性质与承担公共服务职能的职责特点。基本养老保险实行社会化管理，基础养老金由国家承诺支付并与经济社会发展水平同步增长，为参保人员提供了稳定、良好的社会养老预期，分散了过去养老金由单位统一支付的风险和压力，并将单位从繁琐的基本养老保险对象管理、基金管理事务中解脱出来，释放了更多的时间要素和人力资源聚焦于系统管理模式的央行职业年金建设。
（二）建立央行职业年金，实现补充养老保险制度化
人民银行要以纳入公职人员基本养老保险体系为契机，按照公平与效率相结合、权利与义务相结合、缴费积累与投资收益相结合、行业治理与市场运作相结合、内部制约与政府监管相结合的原则，及早筹建符合央行机构性质，体现履职特点、与金融行业平均薪酬水平联动、具有人才吸引力的职业年金计划，并积极争取人社、财政部门支持和财政经费保障，维持预期养老金目标替代率达到15%至30%。同时强化人民银行战略人力资源管理效能，对内充分发挥年金计划作为薪酬福利政策的激励约束作用，促进人力资源向人力资本的有效转化及人才队伍履职能力的提升，对外扩大年金计划知名度和吸引力，保持行业竞争优势。
（三）建立职业年金理事会管理模式，实现基金账户管理内部化
人民银行职业年金宜采取理事会模式，成立央行职业年金理事会作为年金计划受托人，接受年金参与者的委托，并对计划受益人负责。人民银行垂直管理行政体制下，人、财、物的集中管理与独立核算为建立年金计划理事会型受托模式创造了便利条件，奠定了组织和物质基础。多年养老保险行业统筹实践为理事会型管理模式提供了业务支撑，并且理事会型受托模式有利于保护计划参与者的养老保险权益。内部管理形式下，管理主体和受益主体的一致能够充分调动管理者的积极性和自主性，增强责任、规范、安全和基金增值意识，确保计划稳健运行；同时，理事会职工代表的法定参能够有效落实职工对基金筹集、账户管理、计划运行和投资收益等重大事项的知情权、参与权、决策权和监督权，保障计划参与人账户基金安全，充分维护参与人养老保险权益。
（四）建立基金预算管理，实现筹资来源的长效化
建立并维系央行职业年金可持续运行的前提条件是解决好计划合法性及经费来源制度化两个问题。人民银行系统内养老保险统筹是请示国务院批复同意后获得了建制法律依据，拥有了视同社会基本养老保险制度但又独立运行的合法地位，也相应解决了存续面临的单位缴费经费来源问题。建立多层次人民银行养老保险体系，完善基本养老保险+补充养老保险的多支柱制度结构，意味着多方责任主体的更广泛责任承担和国家、单位、个人之间的合理责任界定。其中，单位责任又因人民银行是国家公共部门，经费来源全部为国家财政，天然地与国家责任联系在一起。因此人民银行职工养老保障的前两方责任在筹资来源上均表现为国家财政，稳定、持续的人员经费是央行职业年金建立发展的物质基础。而建立职业年金收支预算管理，将年金计划单位缴费纳入同级部门预算，是实现基金筹资来源合法化、制度化的重要保障。
（五）强化央行养老保险工作职责功能，实现养老保险管理从以基金安全、服务保障为目标向以战略人力资源管理为目标转型
为适应基本养老保险社会化参保缴费模式，充分维护单位利益和个人养老保险权益，应强化人民银行养老保险工作职责功能，加强全系统经办人员业务培训，统一政策解释口径和基数核定统计范围，建立外部沟通长效机制，协调做好职工参保缴费、待遇计发。同时，要以建立人民银行职业年金为契机，促进养老保险工作转型，摆脱作为劳资工作延伸环节和附属业务的尴尬处境，增强工作监督制约功能，深化作用价值链。通过理论研究和实践探索，充分发挥其在吸引、选用、培养人力资源和建设央行人才队伍方面的薪酬激励约束作用，为构建央行战略人力资源管理奠定物质基础，创造制度条件。同时按照多点并联（省级行），一点集中（总行）的运行模式，依法履行年金账户管理职责，推动账户管理信息化建设，加大对账户信息、基金管理运行、投资收益等情况的公开范围和监督力度，提高账户管理工作的规范性和透明度，保障计划参与者的养老保险权益。
（六）倡导职工提高自我保障意识，选择参加个人养老储蓄计划，实现保障渠道多元化
个人养老储蓄计划广义上是指个人为养老而储存的财富，狭义上是指个人在国家政策安排下进行的养老储蓄计划，是国家多层次养老保险体系的一个组成部分。随着中国资本市场的发展和国民投资理财意识的增强，商业性养老保险计划日益成为个人实现有效资产配置、自主降低养老风险、提高晚年生活水平的重要选择。数据显示，2008年至2011年，个人购买商业养老保险年均资产规模达到2.25万元，占同期可投资资产的4.5%，并且这一比例在逐年小幅增高。倡导职工选择性参加商业养老保险计划，投资购买安全系数高、回报率稳定的寿险产品，不仅可以拓宽个人投资渠道，而且能够有效稳定养老预期，提高基本养老保险和职业年金基础上的综合养老金替代率，有效保障退休生活质量。
参考文献：
[1]中国社会保障改革与发展战略（总论卷）[M].北京：人民出版社，2011年.
[2]邓大松，刘昌平.中国企业年金制度研究[M].北京：人民出版社，2004年.
[3]鲁全.建立公平可持续的养老保险制度[N].光明日报，2014-05-19.
[4]张倩.典型国家公务员养老保险比较及其对中国的启示[C].2010年.
一、多层次养老保险体系的基本内涵
上世纪90年代以来，世界银行等国际组织将全球针对公共养老保险制度改革提出的调整退休老人收入结构，降低政府负担，增加企业责任，提高个人自我保障意识，发挥市场筹资作用等设想措施概况为养老保险制度的三支柱理论，首次提出“由国家主办的基本养老保险、企业建立的企业年金和个人储蓄（投资）性养老保险构成保障退休老人生活的多层次养老保险体系”概念，旨在倡导建立以责任主体多元化、筹资渠道多样化、保障水平合理化为基本特征的社会养老保险体系。
1991年，我国劳动和社会保障部制定出台《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其中也明确了“建立基本保险、企业年金和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险体系的改革思路”，其后也遵循多层次养老保险体系建设方向推进中国养老保险制度改革。
二、构建人民银行多层次养老保险体系的必要性与可行性
（一）封闭运行的制度模式与市场在资源配置中起决定性作用的机制环境不适应
完善市场经济条件下，人力资源受供求关系和价格机制影响，能够实现自由、充分的流动，市场能够最大程度地有效配置人力资源，实现各行业、各地区人才供需的动态平衡。但封闭运行的人行养老保险统筹制度由于缺乏相关法律规定，至今无法与城镇职工基本养老保险制度有效衔接，在转移职工基本养老保险关系时存在两难境地。既不能按照企业转移比例规定完全划转统筹基金，也无公务员养老保险关系转移接续参照标准，目前暂按分阶段匹配个人账户规模的比例转移资金，一定程度损害了调出人行系统职工养老保险权益，增加了职业变动的机会成本，限制了人力资源的自由、充分流动，降低了资源配置效率。
（二）独立核算的单位管理体制与养老保险社会化管理趋势不符合
养老保险社会化管理是社会保障体系发展较成熟国家社保制度改革的重要内容和发展方向，实践证明，养老保险社会化管理在提高基金运行效率，优化社会保障互助共济功能，减轻单位工作负担等方面表现出色。而实行系统内统筹的人民银行养老保险虽然在了解信息、沟通情况方面有天然的便利优势，但因承担了养老保险对象管理和基金管理的全部职责，日常工作量大，内容繁琐；同时系统内统筹面窄、体量小的特点所造成的基金规模效应低、内外监督不充分的弊端较明显。
（三）基金支付审批制现实与养老金水平常态化增长需求不符合
从2003年起，国家连续十年上调企业职工基本养老金标准，从640元/人/月上调至2012年的1721元/人/月，并将“同步经济社会发展情况，正常增长退休职工养老金”的目标写入历年政府工作报告，建立了养老金科学合理的常态化增长机制，确保了退休职工养老待遇的稳定增长。人民银行养老金调整缺乏合理的常态化增长机制，增资存在地区间不平衡、时间上不连续等现象。离退休人员养老金实行待遇确定型给付，包括固定工资和津补贴两个部分，前者总行按照职务、岗位等级规定统一标准，后者有国家、地方津贴补贴之分，其中地方津补贴参照各省公务员津补贴政策执行。但因我国幅员辽阔，东中西部发展程度不均衡，地方财政能力差异大，各省津补贴政策的标准水平、调整幅度和调整频率有所不同，客观造成了离退休人员津补贴水平地区间不平衡，畸高畸低的结构性矛盾并存，给总行基金支付管理带来压力。另一方面，调标增资缺乏统一、稳定、常态化的机制保障，时间上与当地经济发展和社会平均工资增长不同步，完全取决于地方政策的执行时间，涉及增资补发的，对不符合总行基金审批时间管理有关规定的，一律不予补发，降低了个人养老待遇水平。
（四）现收现付基金财务模式的不可持续风险高速积累
在现有基金投资管理机制及没有其他资金来源补充的前提下，人民银行养老保险统筹的现收现付财务模式受人口老龄化趋势加剧、在职人员退休高峰期来临、赡养比不断上升、养老金替代率高位运行等因素冲击，基金支付压力逐渐走高，基金缺口规模不断扩大，可持续发展面临财务困难。据统计，2003年至2012年，人行养老保险统筹在职、离退休参保人员规模此消彼长，离退休参保人员年均增长率高于在职参保人员近4个百分点，赡养比提高近11个百分点。
（五）符合我国社会保障制度改革新的阶段特点
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“要建立更加公平可持续的社会保障制度”，标志着我国社会保障制度改革从“以建章立制、扩大覆盖范围为主要内容的外延扩展型发展阶段进入到了以完善和优化制度结构、提升制度公平性与可持续性为主要内容的内涵型发展新阶段，” 公平、可持续成为改革的总体方向和基本要求。建立人民银行多层次养老保险体系，实现国家+单位+个人的多元化缴费主体，实行基本养老保险+补充养老保险的多层次保障渠道，不仅在基本保障层面消除与其他群体制度设计上的身份差异，体现了参保人制度参与中权利与义务的对等，机会与权益的平等，而且能够促进人力资源合理流动，有利于全国统一、自由劳动力市场的发展壮大。
（六）符合我国机关事业单位养老保险制度改革趋势
机关事业单位养老保险制度改革自上世纪90年代开始，经过二十多年的试点探索，已取得了一些成果，形成了初步共识。即通过优化制度结构，构建基本养老保险+职业年金+年功年金的多层次公职人员养老保险体系 ，用责任分担方式和多层次保障形式替代政府包办的单一层次退休金制度，以制度结构优化实现制度公平，以责任主体多元化实现待遇风险最小化。机关事业单位养老保险制度改革趋势为构建人民银行多层次养老保险体系提供了合法依据，创造了操作空间。 三、人民银行多层次养老保险体系建设方向
为解决人民银行养老保险统筹制度可持续发展问题，稳定离退休人员养老待遇水平，维护在职人员养老保险权益，人民银行养老保险统筹制度改革要按照公平和效率相结合的原则，通过优化制度结构逐步构建“基本养老保险+职业年金+个人养老储蓄计划”的多层次央行养老保险体系，并向保障渠道多元化、基础养老金国民化，职业年金制度化和经办服务社会化的方向发展。
（一）参加国家公职人员养老保险制度改革，实现基本养老保险社会化管理
建立多层次养老保险体系的前提是基本养老保险的全面覆盖和社会统筹。人民银行参加国家公职人员养老保险制度改革，纳入统一的公职人员基本养老保险体系，实行与公务员一致的基本养老保险缴费费率和待遇计发办法，预期养老金目标替代率达维持在50%左右。这不仅体现了基本养老保险的社会属性和国家责任，也符合央行是国家宏观调控部门的机构性质与承担公共服务职能的职责特点。基本养老保险实行社会化管理，基础养老金由国家承诺支付并与经济社会发展水平同步增长，为参保人员提供了稳定、良好的社会养老预期，分散了过去养老金由单位统一支付的风险和压力，并将单位从繁琐的基本养老保险对象管理、基金管理事务中解脱出来，释放了更多的时间要素和人力资源聚焦于系统管理模式的央行职业年金建设。
（二）建立央行职业年金，实现补充养老保险制度化
人民银行要以纳入公职人员基本养老保险体系为契机，按照公平与效率相结合、权利与义务相结合、缴费积累与投资收益相结合、行业治理与市场运作相结合、内部制约与政府监管相结合的原则，及早筹建符合央行机构性质，体现履职特点、与金融行业平均薪酬水平联动、具有人才吸引力的职业年金计划，并积极争取人社、财政部门支持和财政经费保障，维持预期养老金目标替代率达到15%至30%。同时强化人民银行战略人力资源管理效能，对内充分发挥年金计划作为薪酬福利政策的激励约束作用，促进人力资源向人力资本的有效转化及人才队伍履职能力的提升，对外扩大年金计划知名度和吸引力，保持行业竞争优势。
（三）建立职业年金理事会管理模式，实现基金账户管理内部化
人民银行职业年金宜采取理事会模式，成立央行职业年金理事会作为年金计划受托人，接受年金参与者的委托，并对计划受益人负责。人民银行垂直管理行政体制下，人、财、物的集中管理与独立核算为建立年金计划理事会型受托模式创造了便利条件，奠定了组织和物质基础。多年养老保险行业统筹实践为理事会型管理模式提供了业务支撑，并且理事会型受托模式有利于保护计划参与者的养老保险权益。内部管理形式下，管理主体和受益主体的一致能够充分调动管理者的积极性和自主性，增强责任、规范、安全和基金增值意识，确保计划稳健运行；同时，理事会职工代表的法定参能够有效落实职工对基金筹集、账户管理、计划运行和投资收益等重大事项的知情权、参与权、决策权和监督权，保障计划参与人账户基金安全，充分维护参与人养老保险权益。
（四）建立基金预算管理，实现筹资来源的长效化
建立并维系央行职业年金可持续运行的前提条件是解决好计划合法性及经费来源制度化两个问题。人民银行系统内养老保险统筹是请示国务院批复同意后获得了建制法律依据，拥有了视同社会基本养老保险制度但又独立运行的合法地位，也相应解决了存续面临的单位缴费经费来源问题。建立多层次人民银行养老保险体系，完善基本养老保险+补充养老保险的多支柱制度结构，意味着多方责任主体的更广泛责任承担和国家、单位、个人之间的合理责任界定。其中，单位责任又因人民银行是国家公共部门，经费来源全部为国家财政，天然地与国家责任联系在一起。因此人民银行职工养老保障的前两方责任在筹资来源上均表现为国家财政，稳定、持续的人员经费是央行职业年金建立发展的物质基础。而建立职业年金收支预算管理，将年金计划单位缴费纳入同级部门预算，是实现基金筹资来源合法化、制度化的重要保障。
（五）强化央行养老保险工作职责功能，实现养老保险管理从以基金安全、服务保障为目标向以战略人力资源管理为目标转型
为适应基本养老保险社会化参保缴费模式，充分维护单位利益和个人养老保险权益，应强化人民银行养老保险工作职责功能，加强全系统经办人员业务培训，统一政策解释口径和基数核定统计范围，建立外部沟通长效机制，协调做好职工参保缴费、待遇计发。同时，要以建立人民银行职业年金为契机，促进养老保险工作转型，摆脱作为劳资工作延伸环节和附属业务的尴尬处境，增强工作监督制约功能，深化作用价值链。通过理论研究和实践探索，充分发挥其在吸引、选用、培养人力资源和建设央行人才队伍方面的薪酬激励约束作用，为构建央行战略人力资源管理奠定物质基础，创造制度条件。同时按照多点并联（省级行），一点集中（总行）的运行模式，依法履行年金账户管理职责，推动账户管理信息化建设，加大对账户信息、基金管理运行、投资收益等情况的公开范围和监督力度，提高账户管理工作的规范性和透明度，保障计划参与者的养老保险权益。
（六）倡导职工提高自我保障意识，选择参加个人养老储蓄计划，实现保障渠道多元化
个人养老储蓄计划广义上是指个人为养老而储存的财富，狭义上是指个人在国家政策安排下进行的养老储蓄计划，是国家多层次养老保险体系的一个组成部分。随着中国资本市场的发展和国民投资理财意识的增强，商业性养老保险计划日益成为个人实现有效资产配置、自主降低养老风险、提高晚年生活水平的重要选择。数据显示，2008年至2011年，个人购买商业养老保险年均资产规模达到2.25万元，占同期可投资资产的4.5%，并且这一比例在逐年小幅增高。倡导职工选择性参加商业养老保险计划，投资购买安全系数高、回报率稳定的寿险产品，不仅可以拓宽个人投资渠道，而且能够有效稳定养老预期，提高基本养老保险和职业年金基础上的综合养老金替代率，有效保障退休生活质量。
参考文献：
[1]中国社会保障改革与发展战略（总论卷）[M].北京：人民出版社，2011年.
[2]邓大松，刘昌平.中国企业年金制度研究[M].北京：人民出版社，2004年.
[3]鲁全.建立公平可持续的养老保险制度[N].光明日报，2014-05-19.
[4]张倩.典型国家公务员养老保险比较及其对中国的启示[C].2010年.