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一、关于广东农村社会保障建设的历史使命
按照马克思历史唯物主义的理论解释，社会保障作为社会的上层建筑，其变化发展最终要服从于经济基础；而根据制度经济学的观点，当经济、社会环境发生重大变化之后，制度主体将突破路径依赖，诱致性制度变迁应运而生。广东位于中国大陆最南部，北依南岭，南濒南海，毗邻港澳，人杰地灵。十一届三中全会以来，广东作为全国改革开放的综合试验区，全省经济环境和社会面貌发生了深刻变化，广东GDP在全国名列前茅，创造了举世瞩目的成绩。广东经济的飞跃发展，也为我们提出了新的要求——广东率先基本实现社会主义现代化和全面建设小康社会。党和国家领导人对广东率先基本实现现代化建设寄予无限希望，这既是党中央对广东人民的信任和鼓励，也是对广东人民的考验，任务光荣而艰巨。
我们认为，全面建设小康社会是实现社会主义现代化的必经阶段，而全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。没有农村的全面小康，就没有全国的全面小康；没有农村的现代化，就没有全国的现代化。可以说，农村全面小康的建设是广东全面小康建设的关键。为了科学地监测和评估农村全面建设小康社会的进程，国家统计局与中央政策研究室共同研究制定了农村全面小康标准，而农村社会保障就是其中极其重要的组成部分，越来越多人已经意识到农村社会保障作为正常社会不可或缺部分的重要地位。因此，广东在率先基本实现社会主义现代化和全面建设小康社会过程中。完善的农村社会保障有着其特殊的历史使命。
二、广东农村社会保障建设的制度变迁
从世界社会保障制度的变迁历程及其各种理论分析不难发现，社会保障作为一种社会制度，其发展既决定于它所依赖的经济基础，又受政治制度等其他社会环境的有力制约。广东省农村社会保障制度的发展也同样如此。总的说来，我省农村社会保障制度的发展主要经历了以下三个阶段。
(一)农村集体保障阶段(1949年－1978年)
1951年，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，可是这部法规并没有涉及农村、农民。到1958年，人民公社体制在全国农村基本确立。在这种体制下，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村中占主导地位和统治地位的经济形式。占有绝对支配地位的农村集体经济剥夺了家庭的剩余支配权。在农民家庭收入仅够基本生活消费而无积累的情况下，集体向原来由家庭抚养的非劳动人口提供基本的生活资料。此时期，广东省和全国其他省市一样，农村绝大多数农民基本处于国家社会保障体系之外，而农民所享受的是以集体为主导的保证农民最基本生活需要的农村集体保障。
(二)家庭保障阶段(1978年－1989年)
1978年改革开放的第一年，广东作为改革开放的前沿阵地，农村社会保障制度也有了新的变迁。十一届三中全会之后，国家实行了土地集体所有、家庭承包经营，建立了统分结合的双层经营体制，为广东农村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排，同时相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。这一时期，农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发式扶贫，生产性救济。
(三)综合保障阶段(1989年以来)
进入20世纪90年代以来，在广东经济快速发展与农村经济体制改革不断深入的大背景下，我省农村社会保障有了新的发展。
1、养老方面，真正意义上的农村社会养老保险制度实现了从无到有的突破。目前广东省的农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主，这与全国大多数地区的状况相同。但在经济发达地区，如位于珠江三角洲的东莞市，由于集体经济实力雄厚，现已建立了现代化的农民养老保险制度。东莞模式，实行社会统筹与个人账户相结合，农民的保险费由市、镇、村和个人共同承担，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。对于农村中的五保户，目前在广东省的保障水平要高于低保水平，其生活水准也不低于农村的平均水平，特别是一些富裕地区的农村敬老院的设施完备，服务水平也相当高。有的五保户甚至还有储蓄，可以资助其他困难的亲属。
2、医疗方面，新一轮的农村合作医疗制度重建工作开始。2001年前，广东没有统一的农村合作医疗模式。2001年后在省人大和省委、省政府的高度重视下，决定由省政府组织、省农业厅承办，于2002年在全省范围内推行新型农村合作医疗制度。资金筹集：在自愿的基础上以农民负担为主，省市县镇各补助一部分。2003年省委、省政府进一步加强了农村新型合作医疗制度建设工作，加大政府的资金补助力度，把农村新型合作医疗制度建设工作转交省卫生厅承办，2004年后省财政给每个参保人补助10元，市、县财政补助10元，个人承担不少于10元；2006年省财政对每个参保人员的补助增加到25元，2007年增加到35元，市县增加到15元，大大地调动了广大农民参保的积极性。到2005年，全省基本建立新型农村合作医疗制度，参加农村合作医疗的人口为2546万，占全省5047万农业人口的50.5％。
3、社会救助方面，农村居民的最低社会保障制度实现了从无到有的突破。1995年开始实施城镇最低生活保障制度，1998年这一制度开始覆盖农村，省财政每年对全省年纯收入在1000元以下的100多万农村绝对贫困人口实行低保补贴。2005年，广东省还将农村符合条件的最低保障对象全部纳入低保救济范围。农村低保人数从2003年的67.5万人增加到去年的130万人，基本做到“应保尽保”。此外，最低保障制度的相关配套措施也使农民受益：一是实施特困人员的基本医疗保障制度；二是解决农村特困人员的住房难问题，主要体现在帮助其修建住房上；三是为弱势群体提供法律援助；四是对农村特困家庭子女入学给予扶助；五是建立敬老院。
三、广东农村社会保障制度变迁的简要述评
从总体上分析，广东农村社会保障三个阶段的制度变迁是与农村社会、经济和政治制度的变迁相一致的，但随着广东经济的飞速发展，以前的和发展到今天的农村社会保障制度已经远远不能适应经济改革的需要了，存在着诸多问题。
(一)到目前为止，广东农村社会保障总体上并没有一个较为成型的制度，只能说是一种区域性的社会保障，例如农村养老保障制度仅在珠三角地区建立起来，全省大部分农村并未推广，仅珠三角地区的深圳、东莞、珠海、中山、佛山五个市实行了农民与被征地农民的养老保障制度，在珠三角中也仅覆盖5市，120多万农村人口，其他两市的广州、江门和粤东、粤西、粤北地区一些有条件的县镇还没建立，仍在探索之中，或仅对少部分 村干部和失地农民实施养老保险。此外，广东省自2002年推进新型农村合作医疗制度，到2005年，全省基本建立新型农村合作医疗制度，参加农村合作医疗的人口为2546万，仅占全省5047万农业人口的50.5％。
(二)广东省各级政府各个部门的职责不够清晰。目前，农村社会保障政出多门，有民政、卫生、农业、扶贫办等部门承担农村社会保障工作。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。以农村合作医疗为例子，就主管部门而言，以前为卫生部门(从省卫生厅到市县的卫生局)，现在即将改为农业部门(从省农业厅到市县的农业局)，使得基层工作基本处于停滞状态。
(三)农村社会保障制度亟待完善。目前，社会保障费负担情况、社会保障费用缴纳与发放程序等等社会保障制度在运行及管理中存在着各种各样的漏洞与失误，不符合国际惯例，很难实现规范化。此外，农村社会保障中存在的基金来源不规范、投保账户混乱以及挤占、挪用基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的社会保障法规有关。
(四)农民社会保障参与意识淡薄。农民是社会保障的权益主体和责任主体，因此农民对社会保障的认知程度决定着社会保障的推行和实施效果。目前广东有不少农民都存在着落后的思想观念，主要表现为：一是由于缺乏对社会保障的广泛、有效宣传致使农民对社会保障的功能认知不清，对社会保障的信任没有建立起来；二是农民作为小生产者，看中眼前利益，对社会保障在短时间内难以认同与理解；三是农民习惯于家庭保障，养儿防老意识仍有留存，这些落后认识会对农村社会保障制度的推行形成一定的阻力。
因此，我们应当认真总结国内外在农村社会保障制度建设方面的经验教训，研究农村社会保障的发展规律，确定未来和近期的发展改革目标，选择适合广东省情的制度模式和策略，分步骤、有重点地开展农村社会保障制度建设，切实保障农民的基本生活权益，以实现社会保障制度建设与经济发展的良性互动。广东要加快农村社会保障的建设，总体思路应该是从农村的实际出发，以保障农民基本生存和生活为目的，以制度建设为核心，因地制宜，分地区(发达地区和偏远贫困地区)，分内容(先农村最低生活保障，再农村合作医疗和基本养老保险)，分轻重(先保障农村中的贫困人员，再所有农村人口)，做到与经济发展阶段同步。我们认为，在目前阶段，务必要解决好以下两个重大问题：(1)把握农村社会保障制度的发展规律，提高对农村社会保障制度建设重要性的认识。(2)确定农村社会保障制度发展的目标和总体思路。我国农村社会保障制度未来发展的目标模式，应该是城乡一体化统一的现代社会保障制度模式，即在社会生产系统之外，构建城乡一体化的社会保障制度体系。
按照马克思历史唯物主义的理论解释，社会保障作为社会的上层建筑，其变化发展最终要服从于经济基础；而根据制度经济学的观点，当经济、社会环境发生重大变化之后，制度主体将突破路径依赖，诱致性制度变迁应运而生。广东位于中国大陆最南部，北依南岭，南濒南海，毗邻港澳，人杰地灵。十一届三中全会以来，广东作为全国改革开放的综合试验区，全省经济环境和社会面貌发生了深刻变化，广东GDP在全国名列前茅，创造了举世瞩目的成绩。广东经济的飞跃发展，也为我们提出了新的要求——广东率先基本实现社会主义现代化和全面建设小康社会。党和国家领导人对广东率先基本实现现代化建设寄予无限希望，这既是党中央对广东人民的信任和鼓励，也是对广东人民的考验，任务光荣而艰巨。
我们认为，全面建设小康社会是实现社会主义现代化的必经阶段，而全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。没有农村的全面小康，就没有全国的全面小康；没有农村的现代化，就没有全国的现代化。可以说，农村全面小康的建设是广东全面小康建设的关键。为了科学地监测和评估农村全面建设小康社会的进程，国家统计局与中央政策研究室共同研究制定了农村全面小康标准，而农村社会保障就是其中极其重要的组成部分，越来越多人已经意识到农村社会保障作为正常社会不可或缺部分的重要地位。因此，广东在率先基本实现社会主义现代化和全面建设小康社会过程中。完善的农村社会保障有着其特殊的历史使命。
二、广东农村社会保障建设的制度变迁
从世界社会保障制度的变迁历程及其各种理论分析不难发现，社会保障作为一种社会制度，其发展既决定于它所依赖的经济基础，又受政治制度等其他社会环境的有力制约。广东省农村社会保障制度的发展也同样如此。总的说来，我省农村社会保障制度的发展主要经历了以下三个阶段。
(一)农村集体保障阶段(1949年－1978年)
1951年，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，可是这部法规并没有涉及农村、农民。到1958年，人民公社体制在全国农村基本确立。在这种体制下，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村中占主导地位和统治地位的经济形式。占有绝对支配地位的农村集体经济剥夺了家庭的剩余支配权。在农民家庭收入仅够基本生活消费而无积累的情况下，集体向原来由家庭抚养的非劳动人口提供基本的生活资料。此时期，广东省和全国其他省市一样，农村绝大多数农民基本处于国家社会保障体系之外，而农民所享受的是以集体为主导的保证农民最基本生活需要的农村集体保障。
(二)家庭保障阶段(1978年－1989年)
1978年改革开放的第一年，广东作为改革开放的前沿阵地，农村社会保障制度也有了新的变迁。十一届三中全会之后，国家实行了土地集体所有、家庭承包经营，建立了统分结合的双层经营体制，为广东农村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排，同时相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。这一时期，农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发式扶贫，生产性救济。
(三)综合保障阶段(1989年以来)
进入20世纪90年代以来，在广东经济快速发展与农村经济体制改革不断深入的大背景下，我省农村社会保障有了新的发展。
1、养老方面，真正意义上的农村社会养老保险制度实现了从无到有的突破。目前广东省的农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主，这与全国大多数地区的状况相同。但在经济发达地区，如位于珠江三角洲的东莞市，由于集体经济实力雄厚，现已建立了现代化的农民养老保险制度。东莞模式，实行社会统筹与个人账户相结合，农民的保险费由市、镇、村和个人共同承担，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。对于农村中的五保户，目前在广东省的保障水平要高于低保水平，其生活水准也不低于农村的平均水平，特别是一些富裕地区的农村敬老院的设施完备，服务水平也相当高。有的五保户甚至还有储蓄，可以资助其他困难的亲属。
2、医疗方面，新一轮的农村合作医疗制度重建工作开始。2001年前，广东没有统一的农村合作医疗模式。2001年后在省人大和省委、省政府的高度重视下，决定由省政府组织、省农业厅承办，于2002年在全省范围内推行新型农村合作医疗制度。资金筹集：在自愿的基础上以农民负担为主，省市县镇各补助一部分。2003年省委、省政府进一步加强了农村新型合作医疗制度建设工作，加大政府的资金补助力度，把农村新型合作医疗制度建设工作转交省卫生厅承办，2004年后省财政给每个参保人补助10元，市、县财政补助10元，个人承担不少于10元；2006年省财政对每个参保人员的补助增加到25元，2007年增加到35元，市县增加到15元，大大地调动了广大农民参保的积极性。到2005年，全省基本建立新型农村合作医疗制度，参加农村合作医疗的人口为2546万，占全省5047万农业人口的50.5％。
3、社会救助方面，农村居民的最低社会保障制度实现了从无到有的突破。1995年开始实施城镇最低生活保障制度，1998年这一制度开始覆盖农村，省财政每年对全省年纯收入在1000元以下的100多万农村绝对贫困人口实行低保补贴。2005年，广东省还将农村符合条件的最低保障对象全部纳入低保救济范围。农村低保人数从2003年的67.5万人增加到去年的130万人，基本做到“应保尽保”。此外，最低保障制度的相关配套措施也使农民受益：一是实施特困人员的基本医疗保障制度；二是解决农村特困人员的住房难问题，主要体现在帮助其修建住房上；三是为弱势群体提供法律援助；四是对农村特困家庭子女入学给予扶助；五是建立敬老院。
三、广东农村社会保障制度变迁的简要述评
从总体上分析，广东农村社会保障三个阶段的制度变迁是与农村社会、经济和政治制度的变迁相一致的，但随着广东经济的飞速发展，以前的和发展到今天的农村社会保障制度已经远远不能适应经济改革的需要了，存在着诸多问题。
(一)到目前为止，广东农村社会保障总体上并没有一个较为成型的制度，只能说是一种区域性的社会保障，例如农村养老保障制度仅在珠三角地区建立起来，全省大部分农村并未推广，仅珠三角地区的深圳、东莞、珠海、中山、佛山五个市实行了农民与被征地农民的养老保障制度，在珠三角中也仅覆盖5市，120多万农村人口，其他两市的广州、江门和粤东、粤西、粤北地区一些有条件的县镇还没建立，仍在探索之中，或仅对少部分 村干部和失地农民实施养老保险。此外，广东省自2002年推进新型农村合作医疗制度，到2005年，全省基本建立新型农村合作医疗制度，参加农村合作医疗的人口为2546万，仅占全省5047万农业人口的50.5％。
(二)广东省各级政府各个部门的职责不够清晰。目前，农村社会保障政出多门，有民政、卫生、农业、扶贫办等部门承担农村社会保障工作。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。以农村合作医疗为例子，就主管部门而言，以前为卫生部门(从省卫生厅到市县的卫生局)，现在即将改为农业部门(从省农业厅到市县的农业局)，使得基层工作基本处于停滞状态。
(三)农村社会保障制度亟待完善。目前，社会保障费负担情况、社会保障费用缴纳与发放程序等等社会保障制度在运行及管理中存在着各种各样的漏洞与失误，不符合国际惯例，很难实现规范化。此外，农村社会保障中存在的基金来源不规范、投保账户混乱以及挤占、挪用基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的社会保障法规有关。
(四)农民社会保障参与意识淡薄。农民是社会保障的权益主体和责任主体，因此农民对社会保障的认知程度决定着社会保障的推行和实施效果。目前广东有不少农民都存在着落后的思想观念，主要表现为：一是由于缺乏对社会保障的广泛、有效宣传致使农民对社会保障的功能认知不清，对社会保障的信任没有建立起来；二是农民作为小生产者，看中眼前利益，对社会保障在短时间内难以认同与理解；三是农民习惯于家庭保障，养儿防老意识仍有留存，这些落后认识会对农村社会保障制度的推行形成一定的阻力。
因此，我们应当认真总结国内外在农村社会保障制度建设方面的经验教训，研究农村社会保障的发展规律，确定未来和近期的发展改革目标，选择适合广东省情的制度模式和策略，分步骤、有重点地开展农村社会保障制度建设，切实保障农民的基本生活权益，以实现社会保障制度建设与经济发展的良性互动。广东要加快农村社会保障的建设，总体思路应该是从农村的实际出发，以保障农民基本生存和生活为目的，以制度建设为核心，因地制宜，分地区(发达地区和偏远贫困地区)，分内容(先农村最低生活保障，再农村合作医疗和基本养老保险)，分轻重(先保障农村中的贫困人员，再所有农村人口)，做到与经济发展阶段同步。我们认为，在目前阶段，务必要解决好以下两个重大问题：(1)把握农村社会保障制度的发展规律，提高对农村社会保障制度建设重要性的认识。(2)确定农村社会保障制度发展的目标和总体思路。我国农村社会保障制度未来发展的目标模式，应该是城乡一体化统一的现代社会保障制度模式，即在社会生产系统之外，构建城乡一体化的社会保障制度体系。