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一、乌坎事件始末及行政法启示
（一）乌坎事件脉络梳理
乌坎事件①是一起因不当征地而引起的群体性事件。当地政府的角色错位是导致这一事件发生的重要原因之一。当征收乌坎村土地时，政府为了自身利益，不惜违法征收村民的土地，过度干涉村民的出卖土地事宜。而后因村干部侵吞征地款导致村民数次上访，但政府有关部门对此却置之不理，进而扩大了乌坎村本可以通过正当途径解决的矛盾。反事件的发生过程，我们会清晰的看到乌坎事件绝不是起先当地政府定性的与境外势力的勾结所致，而是乌坎村村民的正当利益诉求被压制后的恶果。“乌坎事件的发生有其偶然性，也有必然性，这是经济社会发展过程中，长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果，是我们工作一手硬一手软的必然结果。”②改革进入到深水区，各种矛盾凸显出来，而处于转型期的地方政府对于这些矛盾不仅不加以重视以合理的方式解决，反而某些地方政府采取了激化矛盾的行政执法手段。“地方政府的工作方向和处理方式事实上没能顺应民意的合理诉求，以致矛盾严重激化。”③面对乌坎村村民合理的利益诉求，当地政府没有采取疏导的解决办法，而是采取各种“堵”“压”等方式来应付乌坎村村民。在乌坎村村支书的操作下，上千亩土地被违法贩卖，村民的征地补偿却迟迟没有到手，即使到手的征地补偿款也是相对少得多，大量征地款被几个村干部和政府官员私分。十几名村干部盖起来被乌坎村村民称之为“别墅”的二层小楼。如此明显的农民利益受损事实，引不起当地政府的重视。这不得不令村民联想到乌坎村“两委”干部与当地某些政府官员之间存在沆瀣一气的勾当，村民采取了非理性的对抗手段也在情理之中。
随着改革的不断深化，政府惯用的维稳思维思路应该适时而变。三十多年前的改革开放在政治体制改革方面就是要打破原有的权力结构，创造一种新型的适合中国发展的权力结构，这种权力结构的转变不是一蹴而就的，相反它应该是渐进的，缓慢的，柔和的。原来在传统的高度集权的体制下，政企合一，政经合一，政府扮演的角色是家长，政府的权力涉及到政治、经济和社会生活的各个方面，政府具有生产决定权、人事任免权、物资调拨权、资金分配权等。这些权力体现了政府对生产和流通进行不正当干涉的特征，同时也体现了政府职能的错位和过度管理的特征。改革目的就是要打破这种政企不分，政经合一的状况，复原政府本来应承担的公共秩序维持者和公共产品供给者的身份。这也是市场经济的必然要求。政府退出市场领域，让企业成为市场主体，真正发挥企业的效用，加强企业等社会主体的自我管理能力。政府在市场失灵的时候，发挥其宏观调控的作用，维持经济活动的秩序，政府对经济活动的职能主要就是实行监督，政府应该向有限政府或服务政府的方向转变。如此，我们改革的方向才符合现代化或“现代性”的要求。
在乌坎事件中，政府某些官员还是没有转变观念，官本位思想浓厚，将党为人民服务的宗旨抛之脑后。当地政府还是完全没有摆脱计划经济时期全能政府思维的束缚。任何事物的发展都会经历不同的发展阶段，社会转型这个命题也不例外。社会转型分为三个阶段，分别为发生阶段、替代阶段和完成阶段。④发生阶段处于通常所称的“增量改革”阶段，当新的社会结构累积到一定程度，必然会与旧的整体社会结构发生碰撞，新的社会结构取代旧的社会结构，社会转型即进入替代阶段，大量针对存量的改革都是这一阶段完成的。这一阶段的改革是最关键的，最艰难的，因为存量改革是针对原有社会结构的改革，必然触及利益既得者，招致反对和遭遇阻力是正常的，难以避免的。经过三十多年的改革开放，中国社会转型期也走向纵深，改革的难度也大，见效也慢，进入替代阶段。中国社会转型初期，各种利益可以做大，不会牵扯到利益集团的利益分割，广大百姓享受的是增量利益，当社会转型不断推进时，增量不能够满足广大人民的需要时，分割利益集团的利益是理所当然。此时，利益集团中既得利益者的直接或变相反抗便成为改革最大的藩篱。社会矛盾必然加剧，政府治理面临巨大挑战。乌坎事件与其说是对村民自治制度的戏谑，不如说是对政府执政理念、行政法治的挑战。
乌坎事件从小托大到层层升级，以致后来的警民冲突，每一个细节都透露着当地政府在解决这一事件中的捉襟见肘。这充分反映了现有行政法对政府职能发挥的部分失效，破解现有行政法在回应现实问题上尴尬的密钥，引入新的理念，转变政府职能，简政放权，不可谓是一个新的路径探索。
（二）行政法视角下的启示
乌坎事件的发生是由于乌坎村“两委”的违法卖地引发的。对于此事件的发生我们至少从两个节点上可以消弭这场冲突。
第一，村民自治制度。我国《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”⑤根据本条规定，乌坎村村民在村民委员会成员选举时，便可行使村民的选举权利，将不能为村民谋利益或侵吞村民利益的村委会成员排除出村委会。同时，乌坎村村民对侵犯本村或村民利益的村委会成员可罢免。但是这种制度设计在乌坎村甚至中国大部分村庄起不到制度设计的原有作用。在地方村落中，由于民主意识淡薄，宗族势力影响，导致村委会成员不是由村民真正的选举出来的村干部，而是某些宗族代表或者通过贿选等不正当手段选出的村干部，村民选举成为了装饰丑恶行径的门帘，成为了一种形式。那么即便这样，我们并不是对此束手无策，制度设计原本就是逻辑的周密安排，不会因第一道防线的溃败，导致全线崩溃。所以便出现了又一个阻止乌坎事件恶性发展的节点，即第二点：政府的监督。乌坎村村民因村支书的违法卖地及侵吞征地补偿款的行为进行了数十次的上访，当地政府却敷衍了事。没有及时化解乌坎村“两委”和村民之间的矛盾，没有对违法的相关村干部进行审查、监督、处理。对于乌坎村村民来说，这是理性维权的第二道防线的失效。
村民自治制度的设计可谓是基层民主制度的伟大创新，但是为这一制度保驾护航的行政法却面对现实时表现的如此乏力。解决好政府与村民委员会的关系，应该是行政法的题中之义。在乌坎事件中，暂且抛开事件过程中存在的违法行政行为不论。从立法角度看，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”⑥但在现实中基层政府是村民委员会的指导机关的定位演变为领导机关。这样就给某些政府官员寻租的机会，给予了其干预村民自治范围内事项的虚假的理由。基层政府往往以行政指导的名义干涉村民自治。这种政府主导下的村民自治脱离不了行政权力的魔域。这不得不让我们对于政府主导的自治产生质疑，当然这种自治并不是无用的。在现实的情势下，怎样让农民成为改革棋局中强有力的博弈力量，通过张扬农村的权力来推进政策执行和改善乡村治理，不失为成为解决当下乡村自治失效的一剂良方。 自治的方式有两种：一是自上而下的精英主导自治；二是自下而上的平民自治。改革开放三十多年前，我国实行的是计划经济。政府是生产资料的所有者，政企合一、政企不分，政社不分。改革打破了这种政治经体制，政府转变身份，成为了公共产品的供给者和公共秩序的维护者。这种转变是一个过程，处于转型期。公民自下而上的自治脱胎于自由至上的市场经济时期，我国逐步建立了市场经济制度，计划经济慢慢退出历史舞台。在中国社会转型期建立的自上而下的精英主导式自治还是有其合理性的。但是随着改革的不断深入，行政执法面临更加复杂的情况，行政权膨胀不时侵入自治的领域，导致自治制度的失效，动摇了政府的权威。此时，考虑将自下而上的公民自治理念引入行政法研究领域，对于传统行政法破解回应现实乏力的困境不啻为一种可行路径探索。
二、中国语境下的村民自治
（一）村民自治的存在的问题分析
1、基层政府职能错位，干预村民自治。在中国大多数村庄中，我们不难发现基层政府干预村民自治的印记。政府处理自身与社会关系时，没有摆正自己的位子，做了很多不该有其做的事情。在村民自治中政府干预乡村自治表现在一下几个方面：第一，干预村“两委”选举。许多地方政府在村民选举村委会前就指定候选人，千方百计让政府指定的人选当选，对于非政府内定人选往往采取不予承认的态度。第二，干涉经济事项。对于农村经济的发展地方政府往往以行政指导的方式涉足农村农作物的种植类别，干预农村自主经营事项。
对于政府职能错位的认识，我们要结合我国改革开放这个大背景。政府是影响社会转型进程的因素。现代社会离不开政府的作用，尽管西方社会对国家和政府并没有多少好感，要求政府尽可能少的干预人们的生活，强调“小政府，大社会”，但是他们仍然认为政府是必要的恶。政府在现代社会扮演着重要的角色，从提供法律制度等规则体系，维护社会公平正义，到调节社会矛盾和适时干预社会生活。而在社会转型期，政府的力量尤为重要。市场也是影响社会转型进程的重要因素。市场被现代人认为是一种生产和资源配置的方式，也是促进社会转型的因素之一。从“后发外源型”国家现代转型来看，转型顺利的通常是市场发育比较成熟的国家。因此，在中国社会转型期，明确政府与市场的关系，让其各司其职。政府的归政府，市场的归市场，两者共同发生作用，而不是错位。政府不应该管了该市场发挥作用的地方。在村民自治中，政府也应该明确自己的职能，村民自治组织能够解决的事情，政府就退出。政府的作用在于监督，而不是替人家做主。
2、体制内参与发育不良。越是与群众利益紧密相关的事务，群众参与热情越高。在自治组织选举中，城乡居民的参与程度差别很大，农村较高，城市较低。这主要是因为选举的利益基础不同。村民委员会选举往往是村民争夺利益的表现，因为村民委员会组织在农村利益格局中占有重要的一席，谁成为了村委会的掌门人谁就有机会享有一些特权，如具体的资源管理权力。居委会选举与居民的直接现实利益不密切，许多居民并不关心，选民态度冷漠。这充分反映了转型期中国村民自治的困境。村民自治制度初衷是放权给村民。然而有了权力，村民却不积极行使。原因不外乎缺乏动力机制。早在改革开放前，村民习惯了上级的任务分派。然而政府主导下的村民自治缺乏群众参与的动力，不是自发性参与。
（二）政府与村民自治的关系
政府与村民自治的关系界分是否明确关系到村民自治制度能否得以顺利实施。政府与村民自治的关系越发明朗，越有利于乡村自治。在整个社会变迁的大背景下，行政权力不断扩张，行政国家渐次形成。政府有了更多的理由加强社会管理的力度，行政权力不断地侵蚀公民的私人空间。与此同时，社会内生性力量不断增长，具体到村庄就是村庄内部的自主性因素增多，村民参与村庄自治的愿望强烈。在村庄各种力量的角逐中，村民自主性力量不断增强，自治能力也随之提高。政府包办村务的事情越来越受到村民的强烈抵制。
政府加强对村庄的控制与村民自治要求强烈成为了当下农村政治生态中的矛盾体。事实上，这两者之间并不存在根本性的矛盾，政府的管理是为了形成有利于村民的村庄秩序，而村民的自我管理也是为了村庄秩序的形成，两者的根本出发点和落脚点是同一的。因此，在村庄场域内的政治格局中，政府与作为自治主体的村民按照法律规定各司其职，村庄良好的村风村貌便可形成。村民自己能够处理的事情，政府不必插手干预，做好秩序的维护者即可。政府要明确自身的职能定位，其在村务治理上唯一能够做的就是指导，服务。当然村民也要清楚法律赋予村民自治的重要意义，摆脱过去的依赖性心理，自己能够解决的事情不要等、靠、要。
在村民自治制度的运行中，政府应转变观念，转变职能，放松规制，将本属于村民的自治权交还给村民，从村干部任命，村经济发展等相关事项中退出。村民也要在村事务的管理中不断培养自己的能力，真正成为有能力有水平的自治主体。
三、乌坎事件的样本意义解构
（一）变异的村民自治
“村民自治不可避免地面临着政府加大资源控制权与村民自治权之间的矛盾。”⑦当政府利用行政权侵犯村民权益时，行政法应该具有规制的作用。“行政法的学科旨趣，在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。”⑧在现实生活中，行政法却很难消解两者之间的矛盾。在乌坎事件中，这种矛盾显得格外突出。表面上，乌坎村村民对抗的目标是村“两委”的干部，实质上是村“两委”背后的行政力量。村“两委”干部如果没有当地政府的撑腰，相信他们没有那么大的胆量侵吞数额如此巨大的征地补偿款。在我国大部分农村，村民委员会是没有沦落为基层政权组织的一个下级机关，完全违背了当初自治制度设计的初衷，扭曲了自治的本质，发生了本质上的变异。
“与西方不同，中国有着长期专制官僚统治的传统。2 0 世纪以来，随着现代民族-国家的建构，国家行政权力愈来愈深地渗透到乡村社会，最为极端的是政社合一的人民公社体制。”⑨行政力量向乡村自治领域的渗透，逐渐侵蚀着乡村自治的主体——村民，使其边缘化，甚至成为了他治的对象。当自治权让位于行政权时，乡村自治的内容也就没有了当初设计的“自我管理，自我教育，自我服务”的价值目标了。村民自治“其价值理念就在于自治，它充分体现了人民当家作主的理念，强烈表现了农民建设社会主义现代化农村的意愿。”⑩从乌坎事件中，我们不难发现中国语境下村民自治的变异。 （二）村落传统秩序演变的最终落脚点：公民自治
作为中国传统文明载体的乡村，目前遇到的最致命的危机，是被认为在世界历史发展必然趋势的城市化浪潮中，失去了存在的时代理由。起始于晚晴的现代化摧毁了乡村原有的秩序与权威，当时的中国之于现代化接受是对西方压力的一个被动的回应。“从国家与社会的关系看，权威和秩序有两种类型：一是社会内在力量形成的内生性权威和依靠这一权威力量整合社会形成的自然性秩序；一是由外部的国家力量加之于社会的规定性权威及依靠这一权威力量整合社会所形成的建构性秩序。”具体到中国村庄的权威来源与秩序形成而言，中国不存在单一性的权威来源与秩序形成。中国国家与社会分立不明显，往往是二者同体，混合性特征明显。在中国传统的乡村社会中，由于以家户为基础，乡村权威来源于家族权威，国家力量进入乡村的痕迹不甚明显，乡村秩序的形成还是有赖于乡村自身力量的促成。但是随着经济的发展，行政权力不断扩张，伸向的领域也不断扩大，乡村社会的管理必然受到国家行政力量干预。此时的国家行政力量虽然给予乡村社会一定的关注，并将乡村秩序纳入整个社会秩序的管理系之中，但总体上国家行政权力还是外在于乡村社会。当然乡村权威力量形成的秩序还是要得到国家承认。事实上，古代乡村社会秩序是在包括政权、族权、神权和父权等混合权威下形成的，是一种建构性秩序的总体格局下的自然性秩序。清末，西方列强的坚船利炮打开了中国的国门，中国被迫开启了现代化的征程。这一恢弘曲折的过程中镶嵌着多个领域的秩序变迁。中国乡村权威和秩序发生了结构性的变革，国家力量侵染着乡村的每一个角落，国家权威日益强大。建构性权威的力量突起，乡村内生性权威力量弱化，致使国家力量进入乡村社会有了正当性理由。民国时期，国家在乡村开始设行政机构，派驻官员，保甲制度也更多地体现着国家意志。此时国家政权力量正式进入乡村社会的治理格局中，新的治理格局在此背景下逐渐形成，国家力量成为了乡村社会秩序形成的权威力量。从表面上看，乡村社会破碎化状态被国家外力粘合在一起了，实质上此时乡村社会蕴藏着更加严重的离散化倾向，因为民国时期的国家对于乡村社会，更多的是掠夺性整合。行政权力的扩张性导致乡村治理过程中出现的腐败，主要由村民承受，以致到了村民难以承受的边缘，最后只能导致底层革命的爆发，乡村权威与秩序发生了根本性变革，村民原子化倾向加重。
新中国建立后，在新型国家外力的动员与整合下乡村社会破碎化状态被连接在一起。村民们组织化程度加强，逐渐摆脱原子化状态。虽然此时依靠国家外力建构的权威具有浓厚的草根性基础，有利于建构安定的秩序，但是毕竟由外力支配的权威会抑制社会的自主性和创造力。也就是因为这些原因，人民公社体制退出了历史舞台。乡村治理处于关键的十字路口，继续由国家外力主导乡村治理格局，还是由乡村内生性自治力量成为乡村治理的主角？毋庸置疑，“公民”应该走向乡村治理格局的舞台，成为乡村政治参与主体。国家选择村民自治制度的重要目的是试图增强乡村权威与秩序的自治性，使其具有广泛的社会基础。当然，除了在自发性形成村民自治的地方外，其他地方的村民自治都是由国家主导完成的，以致出现了变异的村民自治。很显然，中国改革中的农村正在发生里程碑式的变革，乡村权威与秩序在构造中，乡村治理的逻辑起点具有了多种可能性。为了形成内生性的自然而然的秩序，我们必须将乡村治理的逻辑起点落在公民自治上。从行政法的角度来说，这一逻辑起点的选择要求行政法提供切实可行的制度运行的规则和保障机制。
【参考文献】
[1]张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社1992年版。
[2][美]迈克尔 ·桑德尔：《民主的不满——美国在寻求一种公共哲学》，曾纪茂译。江苏人民出版2012年版。
[3][美]迈克尔 ·桑德尔：《自由主义与正义的局限》，万俊人译，凤凰出版传媒集团译林出版社2011年版。
[4][美]彼得·德恩里科：《法的门前》，邓子滨译，北京大学出版社2012年版。
[5]王圣诵：《中国自治法研究》，中国法制出版社2003年版。
[6]张千帆：《倚宪论道--在理念与现实之间》，中国法制出版社2007年版。
[7]邓正来：《中国法学向何处去——建构“中国法律理想图景”时代论纲》，商务印书馆2011年版。
[8]赵树凯：《农民的政治》，商务印书馆2011年版。
[9]徐家林：《社会转型论——兼论中国近现代社会转型》，上海人民出版社。
[10]杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年版。
注释：
①乌坎村村委会非法将村集体土地拍卖，引发了乌坎村村民在事件发生前两年内数十次的上访，乌坎村村民希望通过上访来维护自身的正当利益诉求，但是当地政府置乌坎村村民的诉求于不顾，最终导致了村民与当地政府之间的激烈冲突。从政府大楼前示威到与警方发生冲突，事件愈演愈烈。当地政府又错误的将此次事件定性为：乌坎事件与在境外的某些机构、势力和媒体与乌坎村事件有一定关系。把问题炒得沸沸扬扬，无限放大。另由于村民薛锦波等五人被刑事拘留，其中薛锦波在被关押了三天后死亡，官方验尸结果与薛之家人探视后认定的情况大相径庭，这些事情激起了村民情绪而把事件激化，亦因此乌坎事件得到国际媒体的关注。随后政府先派代表进村内与村民代表临时理事会谈判，成为事件和平发展的转机，同时由中共广东省委副书记朱小丹牵头成立工作组处理，承认民选之“乌坎代表临时理事会”地位，对村民过激行为不追究，并称释放被拘留村民与尽快再对薛锦波进行验尸确定死因。之后，乌坎村进行了新的村委会选举，根据村民自己的意愿选出了自己的自治组织。至此，乌坎事件得以平息。
②汪洋：乌坎事件是工作“一手硬一手软”必然结果[EB/OL].凤凰网，2011- 12- 20.
③姜胜洪：《广东“乌坎事件”深层次分析与对策研究》，载《社科纵横》2012年第5期。
④张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社，第94-95页。
⑤参见徐家林：《社会转型论--兼论中国近现代社会转型》，上海人民出版社，第134页
⑥引自《中华人民共和国村民委员会组织法》。
⑦引自《中华人民共和国村民委员会组织法》。
⑧任中平：《当前村民自治面临的困境、归因与出路----后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告》，《软科学》2007年12月，第106页
⑨翁岳生编：《行政法》（上），中国法制出版社2002年版，第10页。
⑩任中平：《当前村民自治面临的困境、归因与出路----后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告》，《软科学》，2007年12月，第33页
何泽中：《村民自治概念辨析》，载《法学评论》（双月刊），2001年1月，第73页。
张孝德：《中国乡村文明研究报告--生态文明时代中国乡村文明的复兴与使命》，载《经济研究参考》2013年第22期，第4页。
吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，中国社会科学出版社2002年版，第6页。
吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，中国社会科学出版社2002年版，第7页。
（一）乌坎事件脉络梳理
乌坎事件①是一起因不当征地而引起的群体性事件。当地政府的角色错位是导致这一事件发生的重要原因之一。当征收乌坎村土地时，政府为了自身利益，不惜违法征收村民的土地，过度干涉村民的出卖土地事宜。而后因村干部侵吞征地款导致村民数次上访，但政府有关部门对此却置之不理，进而扩大了乌坎村本可以通过正当途径解决的矛盾。反事件的发生过程，我们会清晰的看到乌坎事件绝不是起先当地政府定性的与境外势力的勾结所致，而是乌坎村村民的正当利益诉求被压制后的恶果。“乌坎事件的发生有其偶然性，也有必然性，这是经济社会发展过程中，长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果，是我们工作一手硬一手软的必然结果。”②改革进入到深水区，各种矛盾凸显出来，而处于转型期的地方政府对于这些矛盾不仅不加以重视以合理的方式解决，反而某些地方政府采取了激化矛盾的行政执法手段。“地方政府的工作方向和处理方式事实上没能顺应民意的合理诉求，以致矛盾严重激化。”③面对乌坎村村民合理的利益诉求，当地政府没有采取疏导的解决办法，而是采取各种“堵”“压”等方式来应付乌坎村村民。在乌坎村村支书的操作下，上千亩土地被违法贩卖，村民的征地补偿却迟迟没有到手，即使到手的征地补偿款也是相对少得多，大量征地款被几个村干部和政府官员私分。十几名村干部盖起来被乌坎村村民称之为“别墅”的二层小楼。如此明显的农民利益受损事实，引不起当地政府的重视。这不得不令村民联想到乌坎村“两委”干部与当地某些政府官员之间存在沆瀣一气的勾当，村民采取了非理性的对抗手段也在情理之中。
随着改革的不断深化，政府惯用的维稳思维思路应该适时而变。三十多年前的改革开放在政治体制改革方面就是要打破原有的权力结构，创造一种新型的适合中国发展的权力结构，这种权力结构的转变不是一蹴而就的，相反它应该是渐进的，缓慢的，柔和的。原来在传统的高度集权的体制下，政企合一，政经合一，政府扮演的角色是家长，政府的权力涉及到政治、经济和社会生活的各个方面，政府具有生产决定权、人事任免权、物资调拨权、资金分配权等。这些权力体现了政府对生产和流通进行不正当干涉的特征，同时也体现了政府职能的错位和过度管理的特征。改革目的就是要打破这种政企不分，政经合一的状况，复原政府本来应承担的公共秩序维持者和公共产品供给者的身份。这也是市场经济的必然要求。政府退出市场领域，让企业成为市场主体，真正发挥企业的效用，加强企业等社会主体的自我管理能力。政府在市场失灵的时候，发挥其宏观调控的作用，维持经济活动的秩序，政府对经济活动的职能主要就是实行监督，政府应该向有限政府或服务政府的方向转变。如此，我们改革的方向才符合现代化或“现代性”的要求。
在乌坎事件中，政府某些官员还是没有转变观念，官本位思想浓厚，将党为人民服务的宗旨抛之脑后。当地政府还是完全没有摆脱计划经济时期全能政府思维的束缚。任何事物的发展都会经历不同的发展阶段，社会转型这个命题也不例外。社会转型分为三个阶段，分别为发生阶段、替代阶段和完成阶段。④发生阶段处于通常所称的“增量改革”阶段，当新的社会结构累积到一定程度，必然会与旧的整体社会结构发生碰撞，新的社会结构取代旧的社会结构，社会转型即进入替代阶段，大量针对存量的改革都是这一阶段完成的。这一阶段的改革是最关键的，最艰难的，因为存量改革是针对原有社会结构的改革，必然触及利益既得者，招致反对和遭遇阻力是正常的，难以避免的。经过三十多年的改革开放，中国社会转型期也走向纵深，改革的难度也大，见效也慢，进入替代阶段。中国社会转型初期，各种利益可以做大，不会牵扯到利益集团的利益分割，广大百姓享受的是增量利益，当社会转型不断推进时，增量不能够满足广大人民的需要时，分割利益集团的利益是理所当然。此时，利益集团中既得利益者的直接或变相反抗便成为改革最大的藩篱。社会矛盾必然加剧，政府治理面临巨大挑战。乌坎事件与其说是对村民自治制度的戏谑，不如说是对政府执政理念、行政法治的挑战。
乌坎事件从小托大到层层升级，以致后来的警民冲突，每一个细节都透露着当地政府在解决这一事件中的捉襟见肘。这充分反映了现有行政法对政府职能发挥的部分失效，破解现有行政法在回应现实问题上尴尬的密钥，引入新的理念，转变政府职能，简政放权，不可谓是一个新的路径探索。
（二）行政法视角下的启示
乌坎事件的发生是由于乌坎村“两委”的违法卖地引发的。对于此事件的发生我们至少从两个节点上可以消弭这场冲突。
第一，村民自治制度。我国《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”⑤根据本条规定，乌坎村村民在村民委员会成员选举时，便可行使村民的选举权利，将不能为村民谋利益或侵吞村民利益的村委会成员排除出村委会。同时，乌坎村村民对侵犯本村或村民利益的村委会成员可罢免。但是这种制度设计在乌坎村甚至中国大部分村庄起不到制度设计的原有作用。在地方村落中，由于民主意识淡薄，宗族势力影响，导致村委会成员不是由村民真正的选举出来的村干部，而是某些宗族代表或者通过贿选等不正当手段选出的村干部，村民选举成为了装饰丑恶行径的门帘，成为了一种形式。那么即便这样，我们并不是对此束手无策，制度设计原本就是逻辑的周密安排，不会因第一道防线的溃败，导致全线崩溃。所以便出现了又一个阻止乌坎事件恶性发展的节点，即第二点：政府的监督。乌坎村村民因村支书的违法卖地及侵吞征地补偿款的行为进行了数十次的上访，当地政府却敷衍了事。没有及时化解乌坎村“两委”和村民之间的矛盾，没有对违法的相关村干部进行审查、监督、处理。对于乌坎村村民来说，这是理性维权的第二道防线的失效。
村民自治制度的设计可谓是基层民主制度的伟大创新，但是为这一制度保驾护航的行政法却面对现实时表现的如此乏力。解决好政府与村民委员会的关系，应该是行政法的题中之义。在乌坎事件中，暂且抛开事件过程中存在的违法行政行为不论。从立法角度看，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”⑥但在现实中基层政府是村民委员会的指导机关的定位演变为领导机关。这样就给某些政府官员寻租的机会，给予了其干预村民自治范围内事项的虚假的理由。基层政府往往以行政指导的名义干涉村民自治。这种政府主导下的村民自治脱离不了行政权力的魔域。这不得不让我们对于政府主导的自治产生质疑，当然这种自治并不是无用的。在现实的情势下，怎样让农民成为改革棋局中强有力的博弈力量，通过张扬农村的权力来推进政策执行和改善乡村治理，不失为成为解决当下乡村自治失效的一剂良方。 自治的方式有两种：一是自上而下的精英主导自治；二是自下而上的平民自治。改革开放三十多年前，我国实行的是计划经济。政府是生产资料的所有者，政企合一、政企不分，政社不分。改革打破了这种政治经体制，政府转变身份，成为了公共产品的供给者和公共秩序的维护者。这种转变是一个过程，处于转型期。公民自下而上的自治脱胎于自由至上的市场经济时期，我国逐步建立了市场经济制度，计划经济慢慢退出历史舞台。在中国社会转型期建立的自上而下的精英主导式自治还是有其合理性的。但是随着改革的不断深入，行政执法面临更加复杂的情况，行政权膨胀不时侵入自治的领域，导致自治制度的失效，动摇了政府的权威。此时，考虑将自下而上的公民自治理念引入行政法研究领域，对于传统行政法破解回应现实乏力的困境不啻为一种可行路径探索。
二、中国语境下的村民自治
（一）村民自治的存在的问题分析
1、基层政府职能错位，干预村民自治。在中国大多数村庄中，我们不难发现基层政府干预村民自治的印记。政府处理自身与社会关系时，没有摆正自己的位子，做了很多不该有其做的事情。在村民自治中政府干预乡村自治表现在一下几个方面：第一，干预村“两委”选举。许多地方政府在村民选举村委会前就指定候选人，千方百计让政府指定的人选当选，对于非政府内定人选往往采取不予承认的态度。第二，干涉经济事项。对于农村经济的发展地方政府往往以行政指导的方式涉足农村农作物的种植类别，干预农村自主经营事项。
对于政府职能错位的认识，我们要结合我国改革开放这个大背景。政府是影响社会转型进程的因素。现代社会离不开政府的作用，尽管西方社会对国家和政府并没有多少好感，要求政府尽可能少的干预人们的生活，强调“小政府，大社会”，但是他们仍然认为政府是必要的恶。政府在现代社会扮演着重要的角色，从提供法律制度等规则体系，维护社会公平正义，到调节社会矛盾和适时干预社会生活。而在社会转型期，政府的力量尤为重要。市场也是影响社会转型进程的重要因素。市场被现代人认为是一种生产和资源配置的方式，也是促进社会转型的因素之一。从“后发外源型”国家现代转型来看，转型顺利的通常是市场发育比较成熟的国家。因此，在中国社会转型期，明确政府与市场的关系，让其各司其职。政府的归政府，市场的归市场，两者共同发生作用，而不是错位。政府不应该管了该市场发挥作用的地方。在村民自治中，政府也应该明确自己的职能，村民自治组织能够解决的事情，政府就退出。政府的作用在于监督，而不是替人家做主。
2、体制内参与发育不良。越是与群众利益紧密相关的事务，群众参与热情越高。在自治组织选举中，城乡居民的参与程度差别很大，农村较高，城市较低。这主要是因为选举的利益基础不同。村民委员会选举往往是村民争夺利益的表现，因为村民委员会组织在农村利益格局中占有重要的一席，谁成为了村委会的掌门人谁就有机会享有一些特权，如具体的资源管理权力。居委会选举与居民的直接现实利益不密切，许多居民并不关心，选民态度冷漠。这充分反映了转型期中国村民自治的困境。村民自治制度初衷是放权给村民。然而有了权力，村民却不积极行使。原因不外乎缺乏动力机制。早在改革开放前，村民习惯了上级的任务分派。然而政府主导下的村民自治缺乏群众参与的动力，不是自发性参与。
（二）政府与村民自治的关系
政府与村民自治的关系界分是否明确关系到村民自治制度能否得以顺利实施。政府与村民自治的关系越发明朗，越有利于乡村自治。在整个社会变迁的大背景下，行政权力不断扩张，行政国家渐次形成。政府有了更多的理由加强社会管理的力度，行政权力不断地侵蚀公民的私人空间。与此同时，社会内生性力量不断增长，具体到村庄就是村庄内部的自主性因素增多，村民参与村庄自治的愿望强烈。在村庄各种力量的角逐中，村民自主性力量不断增强，自治能力也随之提高。政府包办村务的事情越来越受到村民的强烈抵制。
政府加强对村庄的控制与村民自治要求强烈成为了当下农村政治生态中的矛盾体。事实上，这两者之间并不存在根本性的矛盾，政府的管理是为了形成有利于村民的村庄秩序，而村民的自我管理也是为了村庄秩序的形成，两者的根本出发点和落脚点是同一的。因此，在村庄场域内的政治格局中，政府与作为自治主体的村民按照法律规定各司其职，村庄良好的村风村貌便可形成。村民自己能够处理的事情，政府不必插手干预，做好秩序的维护者即可。政府要明确自身的职能定位，其在村务治理上唯一能够做的就是指导，服务。当然村民也要清楚法律赋予村民自治的重要意义，摆脱过去的依赖性心理，自己能够解决的事情不要等、靠、要。
在村民自治制度的运行中，政府应转变观念，转变职能，放松规制，将本属于村民的自治权交还给村民，从村干部任命，村经济发展等相关事项中退出。村民也要在村事务的管理中不断培养自己的能力，真正成为有能力有水平的自治主体。
三、乌坎事件的样本意义解构
（一）变异的村民自治
“村民自治不可避免地面临着政府加大资源控制权与村民自治权之间的矛盾。”⑦当政府利用行政权侵犯村民权益时，行政法应该具有规制的作用。“行政法的学科旨趣，在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。”⑧在现实生活中，行政法却很难消解两者之间的矛盾。在乌坎事件中，这种矛盾显得格外突出。表面上，乌坎村村民对抗的目标是村“两委”的干部，实质上是村“两委”背后的行政力量。村“两委”干部如果没有当地政府的撑腰，相信他们没有那么大的胆量侵吞数额如此巨大的征地补偿款。在我国大部分农村，村民委员会是没有沦落为基层政权组织的一个下级机关，完全违背了当初自治制度设计的初衷，扭曲了自治的本质，发生了本质上的变异。
“与西方不同，中国有着长期专制官僚统治的传统。2 0 世纪以来，随着现代民族-国家的建构，国家行政权力愈来愈深地渗透到乡村社会，最为极端的是政社合一的人民公社体制。”⑨行政力量向乡村自治领域的渗透，逐渐侵蚀着乡村自治的主体——村民，使其边缘化，甚至成为了他治的对象。当自治权让位于行政权时，乡村自治的内容也就没有了当初设计的“自我管理，自我教育，自我服务”的价值目标了。村民自治“其价值理念就在于自治，它充分体现了人民当家作主的理念，强烈表现了农民建设社会主义现代化农村的意愿。”⑩从乌坎事件中，我们不难发现中国语境下村民自治的变异。 （二）村落传统秩序演变的最终落脚点：公民自治
作为中国传统文明载体的乡村，目前遇到的最致命的危机，是被认为在世界历史发展必然趋势的城市化浪潮中，失去了存在的时代理由。起始于晚晴的现代化摧毁了乡村原有的秩序与权威，当时的中国之于现代化接受是对西方压力的一个被动的回应。“从国家与社会的关系看，权威和秩序有两种类型：一是社会内在力量形成的内生性权威和依靠这一权威力量整合社会形成的自然性秩序；一是由外部的国家力量加之于社会的规定性权威及依靠这一权威力量整合社会所形成的建构性秩序。”具体到中国村庄的权威来源与秩序形成而言，中国不存在单一性的权威来源与秩序形成。中国国家与社会分立不明显，往往是二者同体，混合性特征明显。在中国传统的乡村社会中，由于以家户为基础，乡村权威来源于家族权威，国家力量进入乡村的痕迹不甚明显，乡村秩序的形成还是有赖于乡村自身力量的促成。但是随着经济的发展，行政权力不断扩张，伸向的领域也不断扩大，乡村社会的管理必然受到国家行政力量干预。此时的国家行政力量虽然给予乡村社会一定的关注，并将乡村秩序纳入整个社会秩序的管理系之中，但总体上国家行政权力还是外在于乡村社会。当然乡村权威力量形成的秩序还是要得到国家承认。事实上，古代乡村社会秩序是在包括政权、族权、神权和父权等混合权威下形成的，是一种建构性秩序的总体格局下的自然性秩序。清末，西方列强的坚船利炮打开了中国的国门，中国被迫开启了现代化的征程。这一恢弘曲折的过程中镶嵌着多个领域的秩序变迁。中国乡村权威和秩序发生了结构性的变革，国家力量侵染着乡村的每一个角落，国家权威日益强大。建构性权威的力量突起，乡村内生性权威力量弱化，致使国家力量进入乡村社会有了正当性理由。民国时期，国家在乡村开始设行政机构，派驻官员，保甲制度也更多地体现着国家意志。此时国家政权力量正式进入乡村社会的治理格局中，新的治理格局在此背景下逐渐形成，国家力量成为了乡村社会秩序形成的权威力量。从表面上看，乡村社会破碎化状态被国家外力粘合在一起了，实质上此时乡村社会蕴藏着更加严重的离散化倾向，因为民国时期的国家对于乡村社会，更多的是掠夺性整合。行政权力的扩张性导致乡村治理过程中出现的腐败，主要由村民承受，以致到了村民难以承受的边缘，最后只能导致底层革命的爆发，乡村权威与秩序发生了根本性变革，村民原子化倾向加重。
新中国建立后，在新型国家外力的动员与整合下乡村社会破碎化状态被连接在一起。村民们组织化程度加强，逐渐摆脱原子化状态。虽然此时依靠国家外力建构的权威具有浓厚的草根性基础，有利于建构安定的秩序，但是毕竟由外力支配的权威会抑制社会的自主性和创造力。也就是因为这些原因，人民公社体制退出了历史舞台。乡村治理处于关键的十字路口，继续由国家外力主导乡村治理格局，还是由乡村内生性自治力量成为乡村治理的主角？毋庸置疑，“公民”应该走向乡村治理格局的舞台，成为乡村政治参与主体。国家选择村民自治制度的重要目的是试图增强乡村权威与秩序的自治性，使其具有广泛的社会基础。当然，除了在自发性形成村民自治的地方外，其他地方的村民自治都是由国家主导完成的，以致出现了变异的村民自治。很显然，中国改革中的农村正在发生里程碑式的变革，乡村权威与秩序在构造中，乡村治理的逻辑起点具有了多种可能性。为了形成内生性的自然而然的秩序，我们必须将乡村治理的逻辑起点落在公民自治上。从行政法的角度来说，这一逻辑起点的选择要求行政法提供切实可行的制度运行的规则和保障机制。
【参考文献】
[1]张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社1992年版。
[2][美]迈克尔 ·桑德尔：《民主的不满——美国在寻求一种公共哲学》，曾纪茂译。江苏人民出版2012年版。
[3][美]迈克尔 ·桑德尔：《自由主义与正义的局限》，万俊人译，凤凰出版传媒集团译林出版社2011年版。
[4][美]彼得·德恩里科：《法的门前》，邓子滨译，北京大学出版社2012年版。
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[6]张千帆：《倚宪论道--在理念与现实之间》，中国法制出版社2007年版。
[7]邓正来：《中国法学向何处去——建构“中国法律理想图景”时代论纲》，商务印书馆2011年版。
[8]赵树凯：《农民的政治》，商务印书馆2011年版。
[9]徐家林：《社会转型论——兼论中国近现代社会转型》，上海人民出版社。
[10]杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年版。
注释：
①乌坎村村委会非法将村集体土地拍卖，引发了乌坎村村民在事件发生前两年内数十次的上访，乌坎村村民希望通过上访来维护自身的正当利益诉求，但是当地政府置乌坎村村民的诉求于不顾，最终导致了村民与当地政府之间的激烈冲突。从政府大楼前示威到与警方发生冲突，事件愈演愈烈。当地政府又错误的将此次事件定性为：乌坎事件与在境外的某些机构、势力和媒体与乌坎村事件有一定关系。把问题炒得沸沸扬扬，无限放大。另由于村民薛锦波等五人被刑事拘留，其中薛锦波在被关押了三天后死亡，官方验尸结果与薛之家人探视后认定的情况大相径庭，这些事情激起了村民情绪而把事件激化，亦因此乌坎事件得到国际媒体的关注。随后政府先派代表进村内与村民代表临时理事会谈判，成为事件和平发展的转机，同时由中共广东省委副书记朱小丹牵头成立工作组处理，承认民选之“乌坎代表临时理事会”地位，对村民过激行为不追究，并称释放被拘留村民与尽快再对薛锦波进行验尸确定死因。之后，乌坎村进行了新的村委会选举，根据村民自己的意愿选出了自己的自治组织。至此，乌坎事件得以平息。
②汪洋：乌坎事件是工作“一手硬一手软”必然结果[EB/OL].凤凰网，2011- 12- 20.
③姜胜洪：《广东“乌坎事件”深层次分析与对策研究》，载《社科纵横》2012年第5期。
④张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社，第94-95页。
⑤参见徐家林：《社会转型论--兼论中国近现代社会转型》，上海人民出版社，第134页
⑥引自《中华人民共和国村民委员会组织法》。
⑦引自《中华人民共和国村民委员会组织法》。
⑧任中平：《当前村民自治面临的困境、归因与出路----后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告》，《软科学》2007年12月，第106页
⑨翁岳生编：《行政法》（上），中国法制出版社2002年版，第10页。
⑩任中平：《当前村民自治面临的困境、归因与出路----后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告》，《软科学》，2007年12月，第33页
何泽中：《村民自治概念辨析》，载《法学评论》（双月刊），2001年1月，第73页。
张孝德：《中国乡村文明研究报告--生态文明时代中国乡村文明的复兴与使命》，载《经济研究参考》2013年第22期，第4页。
吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，中国社会科学出版社2002年版，第6页。
吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，中国社会科学出版社2002年版，第7页。