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摘要：固定资产作为公路系统的物质保障和基础，占有极大的资产总额比重。基于内部控制整体框架理论和《行政事业单位内部控制规范》（试行），采用理论分析与实践应用相结合和文献研究等方法，对固定资产业务环节进行研究和及风险开展评估，从而为构建固定资产的内部控制体系和管理制度打下前提条件。最后形成结论：在完善内部控制环境前提下，在梳理工作流程基础上，通过风险评估等，构建和推动固定资产内部控制体系及管理制度的完善。
关键词：公路系统；固定资产；内部控制
公路系统固定资产在公路发展建设中发挥的作用日益彰显，有力支持着公路系统事业的健康发展，在公路总资产中占有的比例越来越大。公路系统固定资产内部控制涉及方方面面的内容，包括着非常广阔的范围与领域，稍有不慎极易出现问题。同时公路系统固定资产有着为人民提供服务的特点，任何人都可以使用，因此在实际管理当中可能会产生固定资产管理意识淡薄、账实不符、家底不清、产权不明、处置随意性大、固定资产闲置、不能发挥应有的作用等问题，因此针对公路固定资产建立针对性控制体系，才能保证公路建设的稳定进行。
一、公路系统固定资产控制目标
（一）公路系统固定资产内部控制的总体目标
加强公路系统固定资产的管理与控制，保护固定资产的安全和完整，防止国有资产流失，防范固定资产业务中的损失或舞弊行为，合理配置国有资产，提高固定资产运营效率。
（二）公路系统固定资产控制的具体目标
固定资产管理实行归口管理，不相容职务不能集中在一起、设置与管理内容相对应的组织部门与管理岗位，为其分配不同的管理任务。固定资产在采购、验收、管理、使用、维修、报废、出租、捐赠、投资等各个方面都需建立完善的管理制度，保证国家资产更好地为人民服务，从而推动公路事业的稳定运行，使公路事业的固定资产发挥应有的作用。
二、公路系统实施固定资产内部控制的总体思路及主要流程
（一）固定资产内部控制的构思
在建立合理内部控制制度的前提下，引入风险评估策略，在内容控制中实行不相容岗位不得集中、内部授权审批、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等几种做法来应对可能发生的各种风险，以推动固定资产内部控制制度的不断完善，在建立完善的信息交流机制的同时保证固定资产内部控制工作的顺利进行，收到较好的内部控制效果。
（二）公路系统实施固定资产内部控制的主要环节
单位应以现有固定资产管理制度为基础，梳理业务流程、明确岗位职责、确定不相容岗位、查找风险点、制定风险应对策略、查漏补缺、建章立制，构建具有流程化、制衡性的固定资产内控体系。具体工作包括：
1.了解内控现状
包括领导管理体制、组织框架、部门设置及功能、现执行的规章制度、现有人员的岗位责任制、存在问题、下一步规划等。
2.建立内部控制组织架构
成立固定资产内控制度建设工作领导小组；确定固定资产内控制度建设职能部门；建立沟通协调机制和议事决策机制等。
3.梳理单位各类经济活动的业务流程
（1）梳理单位适用的各项规章制度，包括国家法律、部门规定、行业规范、单位内部规定等；明确单位外部和内部的定额定量标准；收集现有规章制度，对于无制度汇编的单位，从各个部门收集，制度收集采用归口管理原则，谁主管谁负责。制度应注明文号、制订执行时间等信息（2）排查单位“三定”方案，明确单位职能、机构和人员编制设置标准；（3）梳理固定资产管理的业务流程：对不同业务的管理目标、管理范围、管理内容做到心中有数；（4）准确掌握业务流程中如何设置岗位、规定的岗位职责、以及如何确定不相容岗位。
4.明确业务环节
梳理具体业务流程，分析流程每一个节点，找出每个节点的控制要点，明确流程的关键控制节点并进行说明；发现流程中業务交叉、重叠、缺失的问题，并对交叉、重叠、缺失情况进行简要描述。以业务操作实际过程为标准，在业务实际操作过程中融入决策、执行、监督等各项制度，进一步细分业务操作过程中的各个细节与岗位设置情况，确定不同岗位职责。
5.系统分析经济活动风险
深入研究公路系统内部固定资产经济业务当中存在的各种不利因素，力求准确确定各种风险。
6.确定风险部位
（1）分析业务流程节点及每一节点的控制要点，找出每一节点的风险点，并对风险来源及风险程度进行判断，特别关注关键节点的风险点。
（2）查看每一风险点的是否有相应控制办法，并对控制效果进行分析，对于控制漏洞进行说明提出改进建议。
（3）对节点风险进行量化，分析其对达成单位目标的影响程度，确定影响目标达成的主要风险，出具风险评估报告。
7.选择风险应对策略
选择风险应对策略和应对方法，进行流程再造，形成新的完整的业务流程。主要内容有：不相容岗位不得集中、内部审批、归口管理，以及预算、保护财产、会计、单据等各种控制措施。
（1）对已识别的风险进行定性定量分析，根据其对达成单位目标的影响程度进行排序。
（2）根据风险高低程度、单位性质及管理层的风险承受能力，确定相应的风险应对策略，对于触及单位原则性问题的风险要坚决规避，非原则性风险，可根据风险大小及管理层的接受能力，分别采用转移、减轻、接受等应对策略。
（3）对于需要减轻的风险，可以通过制订或完善相应的控制制度，加强事前控制等办法来达成；对于准备接受的风险，也应积极应对，而不是消极接受。
8.形成单位内部控制制度初稿
（1）根据制度梳理结果及新的业务流程需要，确定单位新的制度体系。
（2）对不适用的制度进行修订，对缺失的制度进行补充，修订补充完善后按一定规则进行统一编号（制订编号规则时应重点考虑制度级次，归属部门等），最后形成新的单位规章制度汇编。 9.征求各处室的意见，进一步修订业务流程方案。
10.在此基礎上建立健全单位固定资产内部管理制度
以重新制订的业务操作流程与解决风险的各种措施为依据，制订实用性强的内部控制管理制度，形成单位内部控制手册。新制度体系的要求：完全符合财政部内控要求；切实符合实际工作情况；完整的业务流程；详细的岗位责任制；健全各项内部管理制度；完成高质量的内控管理手册。
11.检查评估：
（1）对改造完成的业务流程及控制制度在实际工作中的运行情况进行跟踪，检查各项业务活动是否按即定流程进行，各内控制度是否全部得到了贯彻执行。
（2）对改造后的实施效果进行跟踪，重点关注新的业务流程和控制制度是否解决了原来存在的风险点并提高了单位的工作效率，是否达成了单位的预定目标。
通过检查评估，不断完善固定资产内部控制，形成动态、闭合的固定资产内部控制体系（见图1）。
三、公路系统固定资产资产内部控制设计的关键环节
（一）实行责任制与授权审批
公路系统中的固定资产管理要采取归口管理的做法，资产管理必须设置单独的部门，并对单位全部固定资产负责。对财务部门、资产管理部门、使用部门要分配不同的责任、赋予不同的权利，相同部门或个人没有权力办理固定资产业务。笔者认为在固定资产管理过程中可以采取“四级管理体制”的做法。即：资产管理、业务管理、业务部门资产管理员、固定资产使用保管人等四个级别。再有，在此前提下建立完善的授权审批制度，部门与个人没有经过授权不得从事相关业务。
（二）获得固定与验收工作
一年度预算中应该设置资产购置项目，在充分论证的基础上，结合单位实际情况，编制年度购建计划，防止重复构建、贪大求全；二是购建是否符合政府采购程序，凡政府采购目录内的固定资产购置必须履行政府采购程序；三资产配置与有关要求的一致情况；四决策的合理性，遇有重大固定资产项目时要保证实行民主决策与审批，同时依据有关规定进行招投标；五，资产入账情况与规定是否一致，在认定固定资产、衡量固定资产过程中要依据事业单位会计制度进行，及时增列固定资产；六是是否按照规定进行验收，验收工作应由请购部门与财务、资产管理部门共同进行。
（三）固定资产使用与维护控制
一是资产是否安全完整、账实是否相符。可使用资产信息管理系统对资产进行管理。二是是否按期进行盘点和清查。资产管理部门、财务部门和资产使用部门应定期对资产进行账实核对。三是是否按规定进行领用、保管、维修、投保，遇有较为贵重的固定资产必须指定专门人员负责，要求必须具备相应的资质证收，不允许闲杂人员接近。遇有经常处于流动状态的固定资产，要进一步明确责任。对于车辆可加装GPS，加强动态监管。
（四）固定资产转移和处置控制
一是是否按规定程序审批并及时调账。重大资产处置应建立集体议事决策机制，开展资产评估与审核时要严格依据规定进行；在固定资产出现外借、投资、处理等现象时要遵守有关规定，明确处置程序和审批权限；资产处置应通过拍卖、招投标等市场竞价方式公开处置。须经主管部门同意并报经财政部门批准的资产处置必须按规定程序报批并根据批复及时调整资产账目。涉及产权变更的，应及时办理变更手续。二是处置收入是否及时上缴财政。对处置收入应严格实行收支两条线管理，按规定将处置收入作为非税收入，并确保能够及时、足额上缴财政专户。
四、建立健全公路系统固定资产内部控制制度
做好固定资产内部控制的主要工作是建立完善的固定资产管理制度。在制订制度过程中要全面深入研究其业务运行环节中面临的各种风险，制度框架主要有下面这些：
第一，原则：建立制度的原因是什么，应用哪些法律条款；第二，管理制度：归口管理与四级管理制度；第三，职责分工情况：不同部门、不同岗位分别承担一定的职责；第四，预算情况：固定资产要实行预算制度，对固定资产配备实行预算计划管理；第五，固定资产采购：建立固定资产购置制度，实行政府采购、专家评审、集体决策，规范购置行为；第六，固定资产验收：建立固定资产验收制度，多部门参与验收，做到严格依据验收标准进行；第七，管理固定资产：首先要建立完善的管理制度，不同部门、不同人员都需承担一定的责任，不得出现违规行为；第八，固定资产的维护：建立固定资产维修制度、折旧制度、投保制度，明确维护保养的主体和责任，按会计制度规定计提折旧，根据政府采购规定实行定点维修、定点投保；第九，固定资产的清查：建立固定资产清查制度，制订清查的时间与内容；第十，处理固定资产：也需具备完善的处理制度、转移制度，不同部门拥有不同的处理权利与方法，不同出现违规处理行为；第十一，责任：一旦出现违反固定资产管理规定的行为则需追究其法律责任，对其给予必要的行政处罚；第十二，附则：制度解释情况与生效情况等。
参考文献：
[1]财政部.财会字[2012]21号，《行政事业单位内部控制规范》（试行）.
[2]朱延辉，杨军.医疗卫生机构固定资产内部控制[J].中国卫生经济，2015（4）：84-86.
[3]王建勋.浅论交通基层事业单位固定资产内部控制制度设计[J].会计师，2013（18）：55-56.
（作者单位：临沂市公路局审计科）
关键词：公路系统；固定资产；内部控制
公路系统固定资产在公路发展建设中发挥的作用日益彰显，有力支持着公路系统事业的健康发展，在公路总资产中占有的比例越来越大。公路系统固定资产内部控制涉及方方面面的内容，包括着非常广阔的范围与领域，稍有不慎极易出现问题。同时公路系统固定资产有着为人民提供服务的特点，任何人都可以使用，因此在实际管理当中可能会产生固定资产管理意识淡薄、账实不符、家底不清、产权不明、处置随意性大、固定资产闲置、不能发挥应有的作用等问题，因此针对公路固定资产建立针对性控制体系，才能保证公路建设的稳定进行。
一、公路系统固定资产控制目标
（一）公路系统固定资产内部控制的总体目标
加强公路系统固定资产的管理与控制，保护固定资产的安全和完整，防止国有资产流失，防范固定资产业务中的损失或舞弊行为，合理配置国有资产，提高固定资产运营效率。
（二）公路系统固定资产控制的具体目标
固定资产管理实行归口管理，不相容职务不能集中在一起、设置与管理内容相对应的组织部门与管理岗位，为其分配不同的管理任务。固定资产在采购、验收、管理、使用、维修、报废、出租、捐赠、投资等各个方面都需建立完善的管理制度，保证国家资产更好地为人民服务，从而推动公路事业的稳定运行，使公路事业的固定资产发挥应有的作用。
二、公路系统实施固定资产内部控制的总体思路及主要流程
（一）固定资产内部控制的构思
在建立合理内部控制制度的前提下，引入风险评估策略，在内容控制中实行不相容岗位不得集中、内部授权审批、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等几种做法来应对可能发生的各种风险，以推动固定资产内部控制制度的不断完善，在建立完善的信息交流机制的同时保证固定资产内部控制工作的顺利进行，收到较好的内部控制效果。
（二）公路系统实施固定资产内部控制的主要环节
单位应以现有固定资产管理制度为基础，梳理业务流程、明确岗位职责、确定不相容岗位、查找风险点、制定风险应对策略、查漏补缺、建章立制，构建具有流程化、制衡性的固定资产内控体系。具体工作包括：
1.了解内控现状
包括领导管理体制、组织框架、部门设置及功能、现执行的规章制度、现有人员的岗位责任制、存在问题、下一步规划等。
2.建立内部控制组织架构
成立固定资产内控制度建设工作领导小组；确定固定资产内控制度建设职能部门；建立沟通协调机制和议事决策机制等。
3.梳理单位各类经济活动的业务流程
（1）梳理单位适用的各项规章制度，包括国家法律、部门规定、行业规范、单位内部规定等；明确单位外部和内部的定额定量标准；收集现有规章制度，对于无制度汇编的单位，从各个部门收集，制度收集采用归口管理原则，谁主管谁负责。制度应注明文号、制订执行时间等信息（2）排查单位“三定”方案，明确单位职能、机构和人员编制设置标准；（3）梳理固定资产管理的业务流程：对不同业务的管理目标、管理范围、管理内容做到心中有数；（4）准确掌握业务流程中如何设置岗位、规定的岗位职责、以及如何确定不相容岗位。
4.明确业务环节
梳理具体业务流程，分析流程每一个节点，找出每个节点的控制要点，明确流程的关键控制节点并进行说明；发现流程中業务交叉、重叠、缺失的问题，并对交叉、重叠、缺失情况进行简要描述。以业务操作实际过程为标准，在业务实际操作过程中融入决策、执行、监督等各项制度，进一步细分业务操作过程中的各个细节与岗位设置情况，确定不同岗位职责。
5.系统分析经济活动风险
深入研究公路系统内部固定资产经济业务当中存在的各种不利因素，力求准确确定各种风险。
6.确定风险部位
（1）分析业务流程节点及每一节点的控制要点，找出每一节点的风险点，并对风险来源及风险程度进行判断，特别关注关键节点的风险点。
（2）查看每一风险点的是否有相应控制办法，并对控制效果进行分析，对于控制漏洞进行说明提出改进建议。
（3）对节点风险进行量化，分析其对达成单位目标的影响程度，确定影响目标达成的主要风险，出具风险评估报告。
7.选择风险应对策略
选择风险应对策略和应对方法，进行流程再造，形成新的完整的业务流程。主要内容有：不相容岗位不得集中、内部审批、归口管理，以及预算、保护财产、会计、单据等各种控制措施。
（1）对已识别的风险进行定性定量分析，根据其对达成单位目标的影响程度进行排序。
（2）根据风险高低程度、单位性质及管理层的风险承受能力，确定相应的风险应对策略，对于触及单位原则性问题的风险要坚决规避，非原则性风险，可根据风险大小及管理层的接受能力，分别采用转移、减轻、接受等应对策略。
（3）对于需要减轻的风险，可以通过制订或完善相应的控制制度，加强事前控制等办法来达成；对于准备接受的风险，也应积极应对，而不是消极接受。
8.形成单位内部控制制度初稿
（1）根据制度梳理结果及新的业务流程需要，确定单位新的制度体系。
（2）对不适用的制度进行修订，对缺失的制度进行补充，修订补充完善后按一定规则进行统一编号（制订编号规则时应重点考虑制度级次，归属部门等），最后形成新的单位规章制度汇编。 9.征求各处室的意见，进一步修订业务流程方案。
10.在此基礎上建立健全单位固定资产内部管理制度
以重新制订的业务操作流程与解决风险的各种措施为依据，制订实用性强的内部控制管理制度，形成单位内部控制手册。新制度体系的要求：完全符合财政部内控要求；切实符合实际工作情况；完整的业务流程；详细的岗位责任制；健全各项内部管理制度；完成高质量的内控管理手册。
11.检查评估：
（1）对改造完成的业务流程及控制制度在实际工作中的运行情况进行跟踪，检查各项业务活动是否按即定流程进行，各内控制度是否全部得到了贯彻执行。
（2）对改造后的实施效果进行跟踪，重点关注新的业务流程和控制制度是否解决了原来存在的风险点并提高了单位的工作效率，是否达成了单位的预定目标。
通过检查评估，不断完善固定资产内部控制，形成动态、闭合的固定资产内部控制体系（见图1）。
三、公路系统固定资产资产内部控制设计的关键环节
（一）实行责任制与授权审批
公路系统中的固定资产管理要采取归口管理的做法，资产管理必须设置单独的部门，并对单位全部固定资产负责。对财务部门、资产管理部门、使用部门要分配不同的责任、赋予不同的权利，相同部门或个人没有权力办理固定资产业务。笔者认为在固定资产管理过程中可以采取“四级管理体制”的做法。即：资产管理、业务管理、业务部门资产管理员、固定资产使用保管人等四个级别。再有，在此前提下建立完善的授权审批制度，部门与个人没有经过授权不得从事相关业务。
（二）获得固定与验收工作
一年度预算中应该设置资产购置项目，在充分论证的基础上，结合单位实际情况，编制年度购建计划，防止重复构建、贪大求全；二是购建是否符合政府采购程序，凡政府采购目录内的固定资产购置必须履行政府采购程序；三资产配置与有关要求的一致情况；四决策的合理性，遇有重大固定资产项目时要保证实行民主决策与审批，同时依据有关规定进行招投标；五，资产入账情况与规定是否一致，在认定固定资产、衡量固定资产过程中要依据事业单位会计制度进行，及时增列固定资产；六是是否按照规定进行验收，验收工作应由请购部门与财务、资产管理部门共同进行。
（三）固定资产使用与维护控制
一是资产是否安全完整、账实是否相符。可使用资产信息管理系统对资产进行管理。二是是否按期进行盘点和清查。资产管理部门、财务部门和资产使用部门应定期对资产进行账实核对。三是是否按规定进行领用、保管、维修、投保，遇有较为贵重的固定资产必须指定专门人员负责，要求必须具备相应的资质证收，不允许闲杂人员接近。遇有经常处于流动状态的固定资产，要进一步明确责任。对于车辆可加装GPS，加强动态监管。
（四）固定资产转移和处置控制
一是是否按规定程序审批并及时调账。重大资产处置应建立集体议事决策机制，开展资产评估与审核时要严格依据规定进行；在固定资产出现外借、投资、处理等现象时要遵守有关规定，明确处置程序和审批权限；资产处置应通过拍卖、招投标等市场竞价方式公开处置。须经主管部门同意并报经财政部门批准的资产处置必须按规定程序报批并根据批复及时调整资产账目。涉及产权变更的，应及时办理变更手续。二是处置收入是否及时上缴财政。对处置收入应严格实行收支两条线管理，按规定将处置收入作为非税收入，并确保能够及时、足额上缴财政专户。
四、建立健全公路系统固定资产内部控制制度
做好固定资产内部控制的主要工作是建立完善的固定资产管理制度。在制订制度过程中要全面深入研究其业务运行环节中面临的各种风险，制度框架主要有下面这些：
第一，原则：建立制度的原因是什么，应用哪些法律条款；第二，管理制度：归口管理与四级管理制度；第三，职责分工情况：不同部门、不同岗位分别承担一定的职责；第四，预算情况：固定资产要实行预算制度，对固定资产配备实行预算计划管理；第五，固定资产采购：建立固定资产购置制度，实行政府采购、专家评审、集体决策，规范购置行为；第六，固定资产验收：建立固定资产验收制度，多部门参与验收，做到严格依据验收标准进行；第七，管理固定资产：首先要建立完善的管理制度，不同部门、不同人员都需承担一定的责任，不得出现违规行为；第八，固定资产的维护：建立固定资产维修制度、折旧制度、投保制度，明确维护保养的主体和责任，按会计制度规定计提折旧，根据政府采购规定实行定点维修、定点投保；第九，固定资产的清查：建立固定资产清查制度，制订清查的时间与内容；第十，处理固定资产：也需具备完善的处理制度、转移制度，不同部门拥有不同的处理权利与方法，不同出现违规处理行为；第十一，责任：一旦出现违反固定资产管理规定的行为则需追究其法律责任，对其给予必要的行政处罚；第十二，附则：制度解释情况与生效情况等。
参考文献：
[1]财政部.财会字[2012]21号，《行政事业单位内部控制规范》（试行）.
[2]朱延辉，杨军.医疗卫生机构固定资产内部控制[J].中国卫生经济，2015（4）：84-86.
[3]王建勋.浅论交通基层事业单位固定资产内部控制制度设计[J].会计师，2013（18）：55-56.
（作者单位：临沂市公路局审计科）