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当今中国社会经济的发展取得了令世界瞩目的成就，2004年GDP实现9.5％的年增长率，远远高于世界平均约4％的年增长率。和美国一道成为拉动世界经济增长的两大引擎。中国社会比较成功的转型，引起了世界的广泛关注。英国著名思想库伦敦外交政策中心5月发表乔舒亚·库珀·拉莫的一篇论文，题为《北京共识》，对中国20多年的经济改革成就作了全面理性的思考与分析，指出中国的经济发展模式不仅适合中国。也是适于追求经济增长和改善人民生活的发展中国家效仿的榜样。他认为，中国的模式是一种适合中国国情和社会需要、寻求公正与高质增长的发展途径。他把这种发展途径定义为：艰苦努力、主动创新和大胆实验；坚决捍卫国家主权和利益；循序渐进，积聚能量。创新和实验是其灵魂；既务实，又理想，解决问题灵活应对，因事而异，不强求划一是其准则。它不仅关注经济发展，也同样注重社会变化，通过发展经济与完善管理改善社会。中国的新理念正在对中国以外的世界产生巨大影响。对全世界那些正苦苦寻找不仅发展自身，而且还要在融入国际秩序的同时又真正保持独立和保护自己生活方式和政治选择出路的国家来讲，中国提供了新路。
一、转型期政府职能的转变
我国的经济转型主要表现为从计划经济向市场经济转型，从农业性乡村社会向工业性城镇社会转型，从封闭半封闭社会向开放社会转型。社会经济体制从计划转向市场，首要问题就是必须先将市场逐渐培育起来，同时这也决定了中国的改革必然是一种渐进的分阶段推进的改革模式。市场的培育是在政府主导下进行的。因此，中国未来改革的中心任务将是政府职能转换。
根据市场经济理论，政府的经济职能一般限于：(1)提供制度安排。包括对财产权的确认和保护，货币、度量衡、破产、专利、公司章程等标准的提供等等；(2)保持宏观经济稳定。市场经济周期总是上下波动的，政府可以通过制定财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，减少波动的幅度和频率，同时通过制定发展规划和产业政策，合理布局，优化结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡；(3)弥补市场失灵。按照斯蒂利茨对市场的分析，市场失灵主要是由于垄断、“搭便车”以及外部性因素而引起，相应地，政府应具备这些职能以弥补市场失灵。第一，维护竞争。市场并不总是能够维系自身健康合理的运行，“企业抱怨政府干预过多”实际上是一个悖论，政府的行为包括制定证券交易法、合同法、公平交易与价格仲裁法、反垄断法和消费者保护措施，对维持和增进私营部门的竞争是必不可少的；第二，提供公共物品和服务，缓解“基础瓶颈”。有些有益于社会整体的公共物品，对个人而言却很难根据其使用的数量而付费，从而出现“搭便车”现象，因此决定了其供给几乎不可能由市场上的私人厂商供给，这些物品包括国防、道路和桥梁、航行求援、防洪、清理下水道、交通管理系统以及其他基础设施；第三，消除市场交易对第三方或周围环境产生的消极的外在性或“溢出”效应，使个人的边际收益等于边际成本，例如加强城市公共交通建设以减少私人汽车对空气质量和交通事故所产生的外在性，在政府严格管制的框架内。进行付费的排污许可证等等。世界银行在其1997年的世界发展报告中把这些称为“每一个政府的核心使命”，并归纳为五项最基本的职能，即(1)确定法律基础；(2)保持一个未被破坏的政策环境、包括保持宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务和社会基础设施；(4)保护弱势群体；(5)保护环境。这些职能并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择。
政府部门在事实上承担和管理国有资产的情况下，要求政府部门一夜之间完全放弃对国有经济的管理和控制，转变到仅仅为社会经济发展提供公共产品及服务是不现实的。但问题是，当政府面临各种问题。承担稳定社会经济的责任，致使政府不能完全以局外人的身份而置身于外，于是，政府又以种种理由和方式直接参与经济活动，于是在中国出现了令人难以置信的情形。一边是国家义务教育因政府财政投入不足而造成适龄儿童由于家庭贫困而失学，寄希望于社会捐赠的希望工程来解决落后地区贫困家庭儿童的义务教育，而另一方面，中央政府财政能够拿出百亿计的财政资金用于国有银行冲抵坏账；有些落后地区的政府一出手上千万的财政资金用于濒临困境的上市公司，这样作仅仅是为了保住上市公司这个“壳”资源。政府在财政资金的使用上，过多地把资金用于经济用途，真正需要财政支出的公共服务和产品则由于财政投入的不足而短缺，投入经济建设的资金由于多种原因，又并未实现预期的效率，在社会上造就了一批新贵，国有银行坏账这么厉害，凭什么银行系统的人均收入水平在所有行业中是最高的?同时，义务教育在建国五十五年后，由于公共资金投入不足仍不能真正实施，而仅仅是名义上的。
1978年-2003年间我国政府财政支出按其职能分类(经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他费)的支出占财政总支出百分比的变化结果表示，政府的经济职能支出逐渐降低，表现在政府财政支出用于经济建设方面的比重从改革开放时1978年的64％，下降到2003年的30％左右，但仍然是所有职能支出中比例最高的。政府承担的社会职能逐渐得到加强，社会文教支出在上世纪80年代得到较快增长，但进入90年代后增长缓慢，而在2002、2003年度首次出现增幅下降的趁势。如何确保政府财政资金能够更多地支付在政府所承担的公共责任上，这是值得研究和思索的。
二、政府规模、政府范围及约束条件
政府规模的一个主要决定因素就是它的范围，即让政府发挥作用的领域。而政府规模扩张已成为当代世界各国行政发展的普遍趋势。这里的政府规模既指政府职能与权力范围，也指政府机构与人员。所谓政府规模扩张是指在政府职能与权力扩张基础之上的政府机构与人员膨胀。衡量政府规模扩张有两个主要指标：一是政府支出占国民生产总值的比例。这里的政府支出主要包括政府消费、政府投资及转移支付。在西方发达国家，政府支出不断增长，现在美国政府的支出约占美国GDP的1／3强，而在1913年还不到GDP的10％；法国、德国、意大利则更高，仅公共部门支出就占了GDP的1／2强。在我国，政府支出占GDP的比例不断下降，从1978年的31％下降到1995年的12％。对比中外政府支出比例，不难发现中国推行经济体制改革，收缩政府职能，从而减少政府直接投资并导致政府支出比例下降。
从1978年-2003年间我国政府财政支出占国内总值百分比的变化中我们可以看出中国财政支出占GDP的比重在1996年之前呈逐渐下降之势，从1996年后才逐渐上升，到2003年达到21％。西方发达国家则因凯恩斯主义和福利主义的影响，导致政府支出猛增。另外，中外政府支出结构差异明显。西方国家政府转移支出的比例很高，以美国为 例，1996年仅社会保障开支就占了政府支出的53％。我国的政府支出则主要用于政府消费，仅支付公务员及事业单位人员工资就占了财政收入的60％。二是政府公务员占全国人口的比例。西方发达国家政府公务员占人口比例较高，美、英、法、德、日分别为6.8％，7.8％，11.8％，6.9％和3.8％，现在美国每128名选民中就有一位民选官员，每十几个人中就有一位政府文职工作人员。而我国政府工作人员占总人口比例则更高，1979年党政干部约279万人，1989年为543万人，增加了264万人，增长了近1倍；1995年则为1042万人，比1989年增加了499万人又增长了近1倍。若加上事业单位人员共计3576万人，平均每30人中就有一位官员。中国作为一个农业人口占80％的国家，政府工作人员占全国人口比例事实上高于西方发达国家。
从1978年-2003年间我国政府常规费用支出占国内GDP百分比的变化中可以看出，中国政府财政支出规模在世界范围内应该是偏低的，中国政府的常规费用支出占国内GDP的比重远低于发达国家的比重，也低于较低中等收入国家的水平。
尽管中国政府常规费用支出占GDP的比例在世界范围内并不占大，而且可以说是偏低的，但中国政府对经济的干预程度之大，对社会经济活动影响之大却是不争的事实。在政府支出比率既定的情况下，政府干预程度的大小取决于政府支出的类型，一般说来，政府用于购买物品和服务的支出越大，政府干预的程度越大，因为政府重新配置资源的规模越大，政府用于转移支付的支出越大，政府干预的程度越小。由于政府对经济的过度干预，导致国内经济活力的缺乏，效率的低下。资源的大量浪费等等不一而足。究其原因，政府对要素市场土地、人力、资本的控制，使得这些市场的资源配置中政府仍然起主导作用，而政府追求的是社会公共目标，因而不可能去追求效益的最大化，所以，地方官员为政时，力求GDP增长最大化、税收最大化、本地就业最大化，造成市场资源的浪费，地方保护主义下的市场分割及歧视，市场的分割抑制了竞争和专业化分工，损害了市场的效率和科技的创新。政府对经济调控通过对企业投资项目的审批和干预来实现，有悖于政府宏观经济调控的目的和手段。现政府更多地通过干预微观经济主体的经济活动来实现其所希冀的宏观目标。政府能够干预微观经济主体行为，这表明，政府实际上仍拥有很大的资产处置、资金信贷和人事任命权，企业还没有成为真正的具有法人财产权的独立的法人实体。因此。兰微观主体经营出现困难时，自然而然政府也就成为事实上的责任人，最后，导致政府也完全无法承担这么多、这么大的经营责任及风险。政府的责任少了。权力才会少，压力才会小。减少政府责任，缩小政府的权力是关键措施之一。在法治国家，政府的行为受到法律的约束。在此条件下，政府如何成为有效政府，是能否建立一个好的市场经济秩序的重要因素。
对政府权力的限制或职能的转变，政府部门很难自主地进行限制，只有来自其他权利的保障，通过其他权利的履行来对政府的权力进行约束。如保障农民的权益，解决三农问题，如果没有农民的自由迁徙，离开农村到城市打工谋生，最近出台这么多的措施限制政府在对待农民工的不公正的政策措施。社会每当为一个人多提供一种自由选择，社会就会增加一个需要自我负责的人，政府的责任边际减少。通过法制保护个人的财产权和企业的自主决策的经营权利，是对政府强权的限制。
三、结论
中国社会经济的转型为我们的经济建设积累了大量的经验和教训，政府与市场是两个不同的权力机制，政府权力机制来自权威性和全民性，具有强制力，市场机制来自于市场参与主体的趋利要求，是自发性的，因此，政府与市场应该在各自的领域里发挥作用，不能相互替代。政府对市场的替代会由于政府的强制力而造成垄断和效率的损失，同样的市场去替代政府，也会造成社会公平的缺失，损害社会福利。但市场机制的建立不可能完全自发地形成，还需要政府的主导和规范，市场机制在形成过程中，是市场主体相互之间博弈及利益的调整过程，政府主要职责是维持双方博弈的规则公正而透明，而不能直接地干预，否则，政府主导下的市场机制的培育永远都无法完成。市场机制的培育、形成和发挥作用，不仅能够有效地替代政府原有的职责，使政府真正地履行其公共职能，同时，还能够抑制政府的职能越位。
(作者单位：桂林工学院)
一、转型期政府职能的转变
我国的经济转型主要表现为从计划经济向市场经济转型，从农业性乡村社会向工业性城镇社会转型，从封闭半封闭社会向开放社会转型。社会经济体制从计划转向市场，首要问题就是必须先将市场逐渐培育起来，同时这也决定了中国的改革必然是一种渐进的分阶段推进的改革模式。市场的培育是在政府主导下进行的。因此，中国未来改革的中心任务将是政府职能转换。
根据市场经济理论，政府的经济职能一般限于：(1)提供制度安排。包括对财产权的确认和保护，货币、度量衡、破产、专利、公司章程等标准的提供等等；(2)保持宏观经济稳定。市场经济周期总是上下波动的，政府可以通过制定财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，减少波动的幅度和频率，同时通过制定发展规划和产业政策，合理布局，优化结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡；(3)弥补市场失灵。按照斯蒂利茨对市场的分析，市场失灵主要是由于垄断、“搭便车”以及外部性因素而引起，相应地，政府应具备这些职能以弥补市场失灵。第一，维护竞争。市场并不总是能够维系自身健康合理的运行，“企业抱怨政府干预过多”实际上是一个悖论，政府的行为包括制定证券交易法、合同法、公平交易与价格仲裁法、反垄断法和消费者保护措施，对维持和增进私营部门的竞争是必不可少的；第二，提供公共物品和服务，缓解“基础瓶颈”。有些有益于社会整体的公共物品，对个人而言却很难根据其使用的数量而付费，从而出现“搭便车”现象，因此决定了其供给几乎不可能由市场上的私人厂商供给，这些物品包括国防、道路和桥梁、航行求援、防洪、清理下水道、交通管理系统以及其他基础设施；第三，消除市场交易对第三方或周围环境产生的消极的外在性或“溢出”效应，使个人的边际收益等于边际成本，例如加强城市公共交通建设以减少私人汽车对空气质量和交通事故所产生的外在性，在政府严格管制的框架内。进行付费的排污许可证等等。世界银行在其1997年的世界发展报告中把这些称为“每一个政府的核心使命”，并归纳为五项最基本的职能，即(1)确定法律基础；(2)保持一个未被破坏的政策环境、包括保持宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务和社会基础设施；(4)保护弱势群体；(5)保护环境。这些职能并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择。
政府部门在事实上承担和管理国有资产的情况下，要求政府部门一夜之间完全放弃对国有经济的管理和控制，转变到仅仅为社会经济发展提供公共产品及服务是不现实的。但问题是，当政府面临各种问题。承担稳定社会经济的责任，致使政府不能完全以局外人的身份而置身于外，于是，政府又以种种理由和方式直接参与经济活动，于是在中国出现了令人难以置信的情形。一边是国家义务教育因政府财政投入不足而造成适龄儿童由于家庭贫困而失学，寄希望于社会捐赠的希望工程来解决落后地区贫困家庭儿童的义务教育，而另一方面，中央政府财政能够拿出百亿计的财政资金用于国有银行冲抵坏账；有些落后地区的政府一出手上千万的财政资金用于濒临困境的上市公司，这样作仅仅是为了保住上市公司这个“壳”资源。政府在财政资金的使用上，过多地把资金用于经济用途，真正需要财政支出的公共服务和产品则由于财政投入的不足而短缺，投入经济建设的资金由于多种原因，又并未实现预期的效率，在社会上造就了一批新贵，国有银行坏账这么厉害，凭什么银行系统的人均收入水平在所有行业中是最高的?同时，义务教育在建国五十五年后，由于公共资金投入不足仍不能真正实施，而仅仅是名义上的。
1978年-2003年间我国政府财政支出按其职能分类(经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他费)的支出占财政总支出百分比的变化结果表示，政府的经济职能支出逐渐降低，表现在政府财政支出用于经济建设方面的比重从改革开放时1978年的64％，下降到2003年的30％左右，但仍然是所有职能支出中比例最高的。政府承担的社会职能逐渐得到加强，社会文教支出在上世纪80年代得到较快增长，但进入90年代后增长缓慢，而在2002、2003年度首次出现增幅下降的趁势。如何确保政府财政资金能够更多地支付在政府所承担的公共责任上，这是值得研究和思索的。
二、政府规模、政府范围及约束条件
政府规模的一个主要决定因素就是它的范围，即让政府发挥作用的领域。而政府规模扩张已成为当代世界各国行政发展的普遍趋势。这里的政府规模既指政府职能与权力范围，也指政府机构与人员。所谓政府规模扩张是指在政府职能与权力扩张基础之上的政府机构与人员膨胀。衡量政府规模扩张有两个主要指标：一是政府支出占国民生产总值的比例。这里的政府支出主要包括政府消费、政府投资及转移支付。在西方发达国家，政府支出不断增长，现在美国政府的支出约占美国GDP的1／3强，而在1913年还不到GDP的10％；法国、德国、意大利则更高，仅公共部门支出就占了GDP的1／2强。在我国，政府支出占GDP的比例不断下降，从1978年的31％下降到1995年的12％。对比中外政府支出比例，不难发现中国推行经济体制改革，收缩政府职能，从而减少政府直接投资并导致政府支出比例下降。
从1978年-2003年间我国政府财政支出占国内总值百分比的变化中我们可以看出中国财政支出占GDP的比重在1996年之前呈逐渐下降之势，从1996年后才逐渐上升，到2003年达到21％。西方发达国家则因凯恩斯主义和福利主义的影响，导致政府支出猛增。另外，中外政府支出结构差异明显。西方国家政府转移支出的比例很高，以美国为 例，1996年仅社会保障开支就占了政府支出的53％。我国的政府支出则主要用于政府消费，仅支付公务员及事业单位人员工资就占了财政收入的60％。二是政府公务员占全国人口的比例。西方发达国家政府公务员占人口比例较高，美、英、法、德、日分别为6.8％，7.8％，11.8％，6.9％和3.8％，现在美国每128名选民中就有一位民选官员，每十几个人中就有一位政府文职工作人员。而我国政府工作人员占总人口比例则更高，1979年党政干部约279万人，1989年为543万人，增加了264万人，增长了近1倍；1995年则为1042万人，比1989年增加了499万人又增长了近1倍。若加上事业单位人员共计3576万人，平均每30人中就有一位官员。中国作为一个农业人口占80％的国家，政府工作人员占全国人口比例事实上高于西方发达国家。
从1978年-2003年间我国政府常规费用支出占国内GDP百分比的变化中可以看出，中国政府财政支出规模在世界范围内应该是偏低的，中国政府的常规费用支出占国内GDP的比重远低于发达国家的比重，也低于较低中等收入国家的水平。
尽管中国政府常规费用支出占GDP的比例在世界范围内并不占大，而且可以说是偏低的，但中国政府对经济的干预程度之大，对社会经济活动影响之大却是不争的事实。在政府支出比率既定的情况下，政府干预程度的大小取决于政府支出的类型，一般说来，政府用于购买物品和服务的支出越大，政府干预的程度越大，因为政府重新配置资源的规模越大，政府用于转移支付的支出越大，政府干预的程度越小。由于政府对经济的过度干预，导致国内经济活力的缺乏，效率的低下。资源的大量浪费等等不一而足。究其原因，政府对要素市场土地、人力、资本的控制，使得这些市场的资源配置中政府仍然起主导作用，而政府追求的是社会公共目标，因而不可能去追求效益的最大化，所以，地方官员为政时，力求GDP增长最大化、税收最大化、本地就业最大化，造成市场资源的浪费，地方保护主义下的市场分割及歧视，市场的分割抑制了竞争和专业化分工，损害了市场的效率和科技的创新。政府对经济调控通过对企业投资项目的审批和干预来实现，有悖于政府宏观经济调控的目的和手段。现政府更多地通过干预微观经济主体的经济活动来实现其所希冀的宏观目标。政府能够干预微观经济主体行为，这表明，政府实际上仍拥有很大的资产处置、资金信贷和人事任命权，企业还没有成为真正的具有法人财产权的独立的法人实体。因此。兰微观主体经营出现困难时，自然而然政府也就成为事实上的责任人，最后，导致政府也完全无法承担这么多、这么大的经营责任及风险。政府的责任少了。权力才会少，压力才会小。减少政府责任，缩小政府的权力是关键措施之一。在法治国家，政府的行为受到法律的约束。在此条件下，政府如何成为有效政府，是能否建立一个好的市场经济秩序的重要因素。
对政府权力的限制或职能的转变，政府部门很难自主地进行限制，只有来自其他权利的保障，通过其他权利的履行来对政府的权力进行约束。如保障农民的权益，解决三农问题，如果没有农民的自由迁徙，离开农村到城市打工谋生，最近出台这么多的措施限制政府在对待农民工的不公正的政策措施。社会每当为一个人多提供一种自由选择，社会就会增加一个需要自我负责的人，政府的责任边际减少。通过法制保护个人的财产权和企业的自主决策的经营权利，是对政府强权的限制。
三、结论
中国社会经济的转型为我们的经济建设积累了大量的经验和教训，政府与市场是两个不同的权力机制，政府权力机制来自权威性和全民性，具有强制力，市场机制来自于市场参与主体的趋利要求，是自发性的，因此，政府与市场应该在各自的领域里发挥作用，不能相互替代。政府对市场的替代会由于政府的强制力而造成垄断和效率的损失，同样的市场去替代政府，也会造成社会公平的缺失，损害社会福利。但市场机制的建立不可能完全自发地形成，还需要政府的主导和规范，市场机制在形成过程中，是市场主体相互之间博弈及利益的调整过程，政府主要职责是维持双方博弈的规则公正而透明，而不能直接地干预，否则，政府主导下的市场机制的培育永远都无法完成。市场机制的培育、形成和发挥作用，不仅能够有效地替代政府原有的职责，使政府真正地履行其公共职能，同时，还能够抑制政府的职能越位。
(作者单位：桂林工学院)