论文部分内容阅读
摘要信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的公民政治参与和民意表达的政治制度,既有联系群众的功能,又具有一定的权利救济功能,在化解社会矛盾、稳定社会秩序方面发挥了重要作用。随着公民权利意识的提高,政府在进行职能转变的过程中也越来越重视自身行为的服务性。本文认为在推进政府依法行政的进程中,应将我国现有的信访制度与服务行政理念切实结合起来,使信访制度的联系群众功能得到更好的发挥。
关键词信访 信访制度 服务信访
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-175-02
一、信访制度的定义和性质
信访是指公民、法人和其它组织采用走访或者书信、电子通信等途径,通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关这些公权力机关的信访机构反映利益诉求,或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉,依法由相应部门处理的活动。
信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访工作人员,按照“分级负责,便民办理”的原则,处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。在性质上,可将信访制度定位为公民政治参与和民意表达的政治制度和司法救济的补充手段,即行政性补充救济。
二、信访制度的功能
在转型时期的我国现阶段,信访制度可以弥补社会管理的漏洞和缺陷,促进民主与法治建设,在法治国家的构建中发挥着补充作用而非主导作用。信访制度的作用有:
第一,反映呼声,收集社会信息。信访是各级国家机关同人民群众保持信息来往的重要渠道,有利于广开言路,直接听取群众的呼声,采纳群众的意见和建议,及时掌握社会经济生活中的突出问题,了解国家政策执行的情况,检验政策的实施效果。
第二,权利救济功能。从大多数信访案件的事由来看,绝大部分是个体权利的保护请求,而反映建议类信访只是很少的一部分。信访在大多数情况下是公民遇到不公正的待遇进而寻求救济的一种手段,因此具有极强的维权性。信访部门具有受理、转办、协调、督办等权力,行使这些权力的目的就是实现信访制度权利救济功能。目前我国权利救济以司法救济为主,而信访制度救济作为司法救济的一种补充,是通过一种以“制度外制度”的方式实现权利救济的,它为公民提供了一种在司法系统外进行权利救济的途径。
第三,平息纷争,维护社会稳定。信访是连接各级机关和人民群众的桥梁,在解决社会矛盾中发挥着不可替代的作用。公民向相关部门反映问题是出自与对政府等公权力机关的信任,这种公民与公权力机关之间的沟通,有力于公权力机关及时发现问题,消解矛盾,维护社会稳定。
第四,监督权力功能。信访是一种公民普遍参与政治生活的方法,这种“普遍参与”承载着对公权力机构及其人员的监督职能。进而言之,信访行为通常表现为个体诉求,在个体权利救济的请求中体现了信访的民主监督功能。
三、信访制度与服务行政理念的关系
正是因为政府是信访制度得以运行的重要主体,因此,“服务型政府”是一个处于“信访”与“服务行政”之间的一个不可回避的概念,是信访与服务行政理念相联系的纽带。服务型政府是在“公民本位、社会本位、权利本位”理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现服务职能并承担服务责任的政府。服务行政理念把政府定位于服务者的角色,以回应公民需求,实现公共利益。
(一)信访为服务型政府的实现提供了平台
统治型政府、管理型政府、服务型政府是政府模式发展的三个阶段。在当代中国,随着法治建设的提出和不断深入,无论是政府与社会、政府与百姓,还是政府与市场的关系都发生深刻变化。其表现形式为从权力社会向能力社会转变,从国家社会向公民社会转变、从全能政府向有限政府转变。政府三个阶段的转变并非一种宏观的概括,而是从政府的各种只能和具体工作中体现出来。例如,在城管领域,以往城管部门给百姓的印象是一种强拿强抢的霸道形象。而如今随着政府服务理念的渗透,城管工作人员对于那些没有营业执照的小商贩们并不是一发现就没收,而是告诉他们要执照经营。可见城管工作多了一些仁性,也多了几分服务的性质。
实现服务型政府不是纸上谈兵,也不是在短期内就可以实现的。在中国传统官本位思想的影响下,服务政府的实现需要打长期战和持久战。笔者认为,服务型政府是通过政府行为实现的,服务的性质体现在政府的日常工作之中。正如上文所提及,信访已成为一项重要的群众性、政治性和经常性的公务活动,是政府及其各部门、法院、人大等听民意、察民情、解民困、急民难的强梁和纽带。信访作为当今政府工作必不可少的环节,可以为服务型政府的实现提供一个充分的平台。因为对于百姓来说,面对面的信访能更好地展现出政府服务的一面。
(二)信访呼唤服务型政府,信访工作需要服务理念的渗透
信访受理机关在现实生活中大多为行政机关。行政机关在本质上是公众的服务者。行政机关是全社会成员的公共利益的代表着和各社会成员个人利益的维护者,与公众之间的利益关系是代表与被代表、公共利益与个人利益之间的关系。行政机关所代表的公共利益,不是供其本身或其工作人员享受的特殊利益,而是分配给公众来享受的利益,是用于保障和人利益的利益。因此,社会成员需要这样的服务机关,行政机关只能是服务机关。尤其在我国,社会主义国家的行政机关,应当是真正为公众服务的国家机关。因为,它是在共产党领导下的行政机关,共产党的宗旨是为人民服务。并且,我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”
因此,笔者认为,作为贴近人民生活的信访需要服务的理念渗透。信访应该成为服务信访。我国国家机关与人民的关系,应该是一种提供服务和接受服务的关系。这一关系是我国行政法制建设的客观基础。因此,笔者将“服务信访”界定为:将服务理念渗透于信访工作及其信访制度之中,用法律来规制信访,形成一套比较规范和完整的信访法律体系(包括静态的制度体系和动态的运行体系)。
四、服务信访的法制构建
服务信访的法制构建不是一蹴而就的。笔者试从一下两个层面对此进行构筑:
(一)服务意识与法律素质结合层面
首先,现代行政法的基础是“服务论”,即“现代行政法实质上是服务行政法,它的价值取向在于维护社会争议,增进社会福利,实现法治社会。”可见,“服务论”以法律授予政府行政职权为条件,要求政府扮演“服务者”的角色,积极创新,服务于民,造福于社会。在信访工作机构实际工作的过程中,工作人员大多采取的是向群众解释、说明情况、将清道理等方式,或者与群众协商,耐心细致地做好群众的思想工作。因此,信访部门应将服务理念渗透与信访工作之中,秉着为人民服务的精神,为群众排忧解难,做好人民的公仆。
其次,信访工作者不仅要努力提高自身对现有国家法律法规的认识和把握,还须了解一定的民间法和民族习惯法。尤其是在民族地区,掌握民间法对化解纠纷具有很大的作用。信访工作者法律素质的提高使其在信访工作中能更好地将一般的说服教育和法律宣传相结合,使群众更容易接受信访部门的意见,使纠纷更好地得到排解,这无疑为更好地实现服务信访创造了条件。因为只有做到服务意识与法律素质的有效结合,政府才能得到群众的认可和信赖,才能更好地行使行政职权,实现依法行政。
(二)制度建设层面
1.加快信访立法步伐,完善信访立法
由于尚未建立统一、有效的信访工作体制,具体工作无规可循,处理信访事项的随意性大。在信访制度运行过程中,信访工作主要按照领导或上级的批示解决问题,信访工作表现出很大的主观性和随意性。因此,应制定统一的《信访法》以进一步确立信访工作的权威性和严肃性,并且应将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来。通过信访立法层次的提高,改变我国信访机构的设立分散、权力不集中的弊端,可以防止信访案件的交叉,从而提高信访工作效率和效果。
2.制定专门的法律规范受理程序
首先,要明确受理范围,使之具体化,并且要做好信访与诉讼和复议的衔接。建议对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项,信访机构应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利,积极引导当事人通过法律的途径解决问题。
其次,严格程序规制。要对信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序,完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制一系列程序作出严格而具体的规定:第一,要对信访的受理时限进行规定;第二,对于属受理范围的上访,必要时应向有关机关索要相关材料,或让其作出说明,以确定信访内容的真实性;第三,对信访部门的反馈和答复作硬性规定,如必须在规定时限内给出意见,以书面形式告知行政相对人;第四,对通过信访解决问题或纠纷的相对人要进行跟踪回访,避免出现反复。第五,注意做好保密工作,不得随意将上访人的任何资料透露给相关的行政机关,除非得到当事人许可。
再次,加强责任追究机制。要明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务,在所制定的法规中要对不同程度的违法或违规给出相应的、具体的并具较强可操作性的责任追究程序和实施办法。对于违反相关规定的工作人员要依法追究其责任。
(三)社会层面
笔者认为政府要在社会中加大法律宣传力度,也是实现服务行政和服务信访的一个基本举措。在群众中宣传法律,无形中再提高了群众法律意识的同时,也是为群众提供了一种让其获知法律的服务。目前我国“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法律意识日益深入人心,公民的维权观念增强,越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。实践中很多上访人进行非正常上访是由于不懂法或者不守法造成的。对于这种上访变成“闹事”的现象,可以通过主流媒体对依法规范信访秩序进行广泛宣传、以案说法。也可以举办上访人法律学习班,聘请法律、心理等方面的专家对非正常的上访老户面对面指导交流和沟通。这些宣传法律,让群众获知法律的方式不仅体现了政府的服务理念,也可以使群众明确上访行为的界限,增强群众依法信访的意识。
注释:
李俊.论我国信访制度的完善.对外经济贸易大学.2006年硕士毕业论文.
叶必丰.行政法的人文精神.北京大学出版社.2005年版.第138页,第218页.
关键词信访 信访制度 服务信访
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-175-02
一、信访制度的定义和性质
信访是指公民、法人和其它组织采用走访或者书信、电子通信等途径,通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关这些公权力机关的信访机构反映利益诉求,或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉,依法由相应部门处理的活动。
信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访工作人员,按照“分级负责,便民办理”的原则,处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。在性质上,可将信访制度定位为公民政治参与和民意表达的政治制度和司法救济的补充手段,即行政性补充救济。
二、信访制度的功能
在转型时期的我国现阶段,信访制度可以弥补社会管理的漏洞和缺陷,促进民主与法治建设,在法治国家的构建中发挥着补充作用而非主导作用。信访制度的作用有:
第一,反映呼声,收集社会信息。信访是各级国家机关同人民群众保持信息来往的重要渠道,有利于广开言路,直接听取群众的呼声,采纳群众的意见和建议,及时掌握社会经济生活中的突出问题,了解国家政策执行的情况,检验政策的实施效果。
第二,权利救济功能。从大多数信访案件的事由来看,绝大部分是个体权利的保护请求,而反映建议类信访只是很少的一部分。信访在大多数情况下是公民遇到不公正的待遇进而寻求救济的一种手段,因此具有极强的维权性。信访部门具有受理、转办、协调、督办等权力,行使这些权力的目的就是实现信访制度权利救济功能。目前我国权利救济以司法救济为主,而信访制度救济作为司法救济的一种补充,是通过一种以“制度外制度”的方式实现权利救济的,它为公民提供了一种在司法系统外进行权利救济的途径。
第三,平息纷争,维护社会稳定。信访是连接各级机关和人民群众的桥梁,在解决社会矛盾中发挥着不可替代的作用。公民向相关部门反映问题是出自与对政府等公权力机关的信任,这种公民与公权力机关之间的沟通,有力于公权力机关及时发现问题,消解矛盾,维护社会稳定。
第四,监督权力功能。信访是一种公民普遍参与政治生活的方法,这种“普遍参与”承载着对公权力机构及其人员的监督职能。进而言之,信访行为通常表现为个体诉求,在个体权利救济的请求中体现了信访的民主监督功能。
三、信访制度与服务行政理念的关系
正是因为政府是信访制度得以运行的重要主体,因此,“服务型政府”是一个处于“信访”与“服务行政”之间的一个不可回避的概念,是信访与服务行政理念相联系的纽带。服务型政府是在“公民本位、社会本位、权利本位”理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现服务职能并承担服务责任的政府。服务行政理念把政府定位于服务者的角色,以回应公民需求,实现公共利益。
(一)信访为服务型政府的实现提供了平台
统治型政府、管理型政府、服务型政府是政府模式发展的三个阶段。在当代中国,随着法治建设的提出和不断深入,无论是政府与社会、政府与百姓,还是政府与市场的关系都发生深刻变化。其表现形式为从权力社会向能力社会转变,从国家社会向公民社会转变、从全能政府向有限政府转变。政府三个阶段的转变并非一种宏观的概括,而是从政府的各种只能和具体工作中体现出来。例如,在城管领域,以往城管部门给百姓的印象是一种强拿强抢的霸道形象。而如今随着政府服务理念的渗透,城管工作人员对于那些没有营业执照的小商贩们并不是一发现就没收,而是告诉他们要执照经营。可见城管工作多了一些仁性,也多了几分服务的性质。
实现服务型政府不是纸上谈兵,也不是在短期内就可以实现的。在中国传统官本位思想的影响下,服务政府的实现需要打长期战和持久战。笔者认为,服务型政府是通过政府行为实现的,服务的性质体现在政府的日常工作之中。正如上文所提及,信访已成为一项重要的群众性、政治性和经常性的公务活动,是政府及其各部门、法院、人大等听民意、察民情、解民困、急民难的强梁和纽带。信访作为当今政府工作必不可少的环节,可以为服务型政府的实现提供一个充分的平台。因为对于百姓来说,面对面的信访能更好地展现出政府服务的一面。
(二)信访呼唤服务型政府,信访工作需要服务理念的渗透
信访受理机关在现实生活中大多为行政机关。行政机关在本质上是公众的服务者。行政机关是全社会成员的公共利益的代表着和各社会成员个人利益的维护者,与公众之间的利益关系是代表与被代表、公共利益与个人利益之间的关系。行政机关所代表的公共利益,不是供其本身或其工作人员享受的特殊利益,而是分配给公众来享受的利益,是用于保障和人利益的利益。因此,社会成员需要这样的服务机关,行政机关只能是服务机关。尤其在我国,社会主义国家的行政机关,应当是真正为公众服务的国家机关。因为,它是在共产党领导下的行政机关,共产党的宗旨是为人民服务。并且,我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”
因此,笔者认为,作为贴近人民生活的信访需要服务的理念渗透。信访应该成为服务信访。我国国家机关与人民的关系,应该是一种提供服务和接受服务的关系。这一关系是我国行政法制建设的客观基础。因此,笔者将“服务信访”界定为:将服务理念渗透于信访工作及其信访制度之中,用法律来规制信访,形成一套比较规范和完整的信访法律体系(包括静态的制度体系和动态的运行体系)。
四、服务信访的法制构建
服务信访的法制构建不是一蹴而就的。笔者试从一下两个层面对此进行构筑:
(一)服务意识与法律素质结合层面
首先,现代行政法的基础是“服务论”,即“现代行政法实质上是服务行政法,它的价值取向在于维护社会争议,增进社会福利,实现法治社会。”可见,“服务论”以法律授予政府行政职权为条件,要求政府扮演“服务者”的角色,积极创新,服务于民,造福于社会。在信访工作机构实际工作的过程中,工作人员大多采取的是向群众解释、说明情况、将清道理等方式,或者与群众协商,耐心细致地做好群众的思想工作。因此,信访部门应将服务理念渗透与信访工作之中,秉着为人民服务的精神,为群众排忧解难,做好人民的公仆。
其次,信访工作者不仅要努力提高自身对现有国家法律法规的认识和把握,还须了解一定的民间法和民族习惯法。尤其是在民族地区,掌握民间法对化解纠纷具有很大的作用。信访工作者法律素质的提高使其在信访工作中能更好地将一般的说服教育和法律宣传相结合,使群众更容易接受信访部门的意见,使纠纷更好地得到排解,这无疑为更好地实现服务信访创造了条件。因为只有做到服务意识与法律素质的有效结合,政府才能得到群众的认可和信赖,才能更好地行使行政职权,实现依法行政。
(二)制度建设层面
1.加快信访立法步伐,完善信访立法
由于尚未建立统一、有效的信访工作体制,具体工作无规可循,处理信访事项的随意性大。在信访制度运行过程中,信访工作主要按照领导或上级的批示解决问题,信访工作表现出很大的主观性和随意性。因此,应制定统一的《信访法》以进一步确立信访工作的权威性和严肃性,并且应将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来。通过信访立法层次的提高,改变我国信访机构的设立分散、权力不集中的弊端,可以防止信访案件的交叉,从而提高信访工作效率和效果。
2.制定专门的法律规范受理程序
首先,要明确受理范围,使之具体化,并且要做好信访与诉讼和复议的衔接。建议对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项,信访机构应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利,积极引导当事人通过法律的途径解决问题。
其次,严格程序规制。要对信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序,完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制一系列程序作出严格而具体的规定:第一,要对信访的受理时限进行规定;第二,对于属受理范围的上访,必要时应向有关机关索要相关材料,或让其作出说明,以确定信访内容的真实性;第三,对信访部门的反馈和答复作硬性规定,如必须在规定时限内给出意见,以书面形式告知行政相对人;第四,对通过信访解决问题或纠纷的相对人要进行跟踪回访,避免出现反复。第五,注意做好保密工作,不得随意将上访人的任何资料透露给相关的行政机关,除非得到当事人许可。
再次,加强责任追究机制。要明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务,在所制定的法规中要对不同程度的违法或违规给出相应的、具体的并具较强可操作性的责任追究程序和实施办法。对于违反相关规定的工作人员要依法追究其责任。
(三)社会层面
笔者认为政府要在社会中加大法律宣传力度,也是实现服务行政和服务信访的一个基本举措。在群众中宣传法律,无形中再提高了群众法律意识的同时,也是为群众提供了一种让其获知法律的服务。目前我国“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法律意识日益深入人心,公民的维权观念增强,越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。实践中很多上访人进行非正常上访是由于不懂法或者不守法造成的。对于这种上访变成“闹事”的现象,可以通过主流媒体对依法规范信访秩序进行广泛宣传、以案说法。也可以举办上访人法律学习班,聘请法律、心理等方面的专家对非正常的上访老户面对面指导交流和沟通。这些宣传法律,让群众获知法律的方式不仅体现了政府的服务理念,也可以使群众明确上访行为的界限,增强群众依法信访的意识。
注释:
李俊.论我国信访制度的完善.对外经济贸易大学.2006年硕士毕业论文.
叶必丰.行政法的人文精神.北京大学出版社.2005年版.第138页,第218页.