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摘要我国的政协制度已经经历了60个春秋,但政协的立法还没有起步;政协机构运转的效率不高;政协参政议政、民主监督和反映社情民意没有法律确认的形式;委员的产生没有法定的程序;政协委员的人身也没有明确的保障;政协议事也还没有法定程序。这些均需要我国尽早对政协制度进行立法,以实现政协制度的法治化,并可以使之成为社会主义民主政治建设的一个重要内容和一大特色。
关键词政协活动 立法完善 法治化
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-163-02
政协制度作为我国共产党领导下的多党合作、民主监督的基本政治制度,在社会主义民主政治建设中应当起到极为重要的作用。而要发挥好人民政协这一政治组织和民主形式的政治协商功能的关键,在于实现政治协商制度化、规范化和程序化,这也已经成为一种共识。政协立法作为政治协商制度化、规范化和程序化的最高形式却很少有人提及,本人认为政协制度应当有明确的立法来规范,政协立法已成了当前政治体制改革的重要内容和紧迫任务。
一、政协立法的法律基础还十分薄弱
我国政协立法只有宪法总纲中有规定,但规定十分简单:“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”对政协组织进行了非常简单的定性,并对多党合作和政治协商中的作用进行了简要的表述,字数有限,内容非常的原则性,没有具体的可打操作性的规定。政协的活动主要是由《中国人民政治协商会议章程》来规范,而政协的章程只对政协的参加单位和个人有约束力,对其它国家机关和政党的约束力有限,其不可能有与法律相同的强制执行的效力。此外,全国政协和地方政协还制定了一些与政协活动有关的规章制度,然而,这些制度均更不能被认为是立法,其效力比全国政协的章程更低,更谈不上与法律相应的效力,故政协的立法应该说还没有起步,政协基本上还处于靠自身的制度来规范的状况。
二、政协活动的效力和效率不高
政协作为参政议政,民主监督的机构,在其活动中会形成各种各样的意见和成果,但这些意见和成果较难产生现实效用。因为,首先需要监督的国家机关是否一定要采信政协的意见是没有明确法律依据的,而国家机关的法定的职权是依法行使的,没有法律规定的东西,从严格意义上讲其并没有执行和落实的依据,如果执行对了、产生了好的社会效果还没有什么问题,但执行错了这些机关还得承担责任,故不少国家机关并不把政协的提案和社情民意当回事,民主监督和政治协商变成了表面文章,产生不了预期的实际效用。其次,法律没有明确的制裁性措施对拒不接受政协监督、拒不执行政治协商的国家机关进行惩治。任何法律上的硬性的制度和措施都必须有惩罚性和保障性规定加以保证实施,因政协本身没有法律上强制执行的制度性规定,政协活动的成果很难转化成现实的成果的病根就在这里,病根不除,旧病难除。有些政协委员对此就认为,政协委员说话不说是白不说,说了多半也是白说,许多政府部门根本不把你当回事,你说你的,他做他的,你辛辛苦苦搞调查研究、找资料做出了一个社情民意的材料,其意见事关民生,合法合理且十分忠恳,呈报上级政协,有的还得到了全国政协的充分肯定和及时批转,但转到应当执行的国家机关,并没有把它当回事,没有改进的意思表示不说,还把它转给下级机关就一了百了,无法产生相应的产生实际效果、问题依旧存在,政协委员和社情民意落到实处的并不多见。政协委员花了时间、花了精力、浪费了自己的金钱,出于对国家和人民的责任,提出自己的意见和建议,希望国家机关改进自己的工作,但找来的是冷漠和不解,有时委员们会感到很灰心,这也极大地打击了委员们对提案和写社情民意的积极性。其实,政协委员中有许多贤人和能人,他们中的不少的人具有为国家机关改进工作效率提出自己的独到的见地的能力,政协机构完全可以成为我国的一个智囊团和反映社情民意的机构,大家都知道当代社会中智囊的重要作用,也有不少人热忠于去设立五花八门的智囊机构,而现有的真正的智囊却束之高阁,这实在是对社会资源的重大浪费。
三、政协和政协委员参政议政和民主监督没有法定的形式
全国政协和地方政协在数十年的参政议政活动中积累了丰富的经验,不少地方在实践的基础上制定了诸如进行立法协商、参政人员协商、召开政务咨询会、政协对专项重大社会事务的专题调研、政协反映社情民意、等等参政议政的规章制度,这些制度创设了政协活动的形式,推动了政协活动的正常运行,在政协参政议政的过程中起到了非常重要的作用,且其内容在不断地创新和发展,可谓政协实践有了丰富的精神成果,但是,这些的成果仅仅存在于政协本身的一些规章制度中,存在于地方政协机构的规定之中,由于这些规章制度均不是法律,无法这些政协实践的成果转化成法律的形式,并在不断的政协实践中以修法的形式加以不断完善和提高,实为一种可贵的精神财富的巨大浪费。许多地方的政协的参政议政、民主监督、反映民意的方式和方法也不同之处,反映出多样性,但缺少全国性的统一的法律加以规范。政协立法完全有必要对政协可以从那些方面、通过那些形式开展活动进行规范,把政协已经经历过历史检验的参政议政的具体形式以法律的形式予以确认下来,赋予政协组织法定的参政议政,民主监督及反映社情民意的手段,这样政协的活动才不会被人看作是在做一厢情愿的表面文章。
四、政协委员履行职务没有法律规定的保障
为了保障代议机构的工作水平,我国法律明确规定了国家应当为人大代表履行职务提供保障,代表法规定:“国家和社会为代表履行代表职务提供保障”,这些保障的内容主要包括:言论自由的特殊保护、人身特殊保护、时间保障、物质保障、组织保障以及妨碍代表履行职务的法律责任等。但相对于人大代表而言,我国对政协委员的职务履行条件则缺乏明确的具体法律依据。政协委员履行职务没有人身、言论、时间、经费和组织等方面的法律保障,没有法律的委员权利在现代法治的社会里是很难得到切实地履行的。要让政协委员大胆地开展工作,类似于人大代表的政协委员的法律保障制度是必不可少的,而这种政协委员的保障也只能通过立法的形式予以规定,没有法律规定的保障,对重大的事件,政协委员很难坦诚地发表自己的意见和建议,因委员也担心自己虽然出于好意,但万一说了借话被追究责任怎么办?如果,法律给予了政协委员相应的保障性规定,这些的担忧就会自然消失,他们的参加政协活动的积极性也会提高。
五、政协委员的资格和产生的程序没有法律上的严格框定
政协委员是至少应当是一个社会的贤达,具有较高的社会地位和声望,其应当是社会中诚信执业、模范守法、积极参加社会主义建设、关心社会事务的具有奋发向上的精神面貌的积极公民,具有高尚的道德和情操的有德之士,同时,担任政协委员应当具有一定的禁止性规定,出现过一定的违法犯罪行为的人不得担任或在一定的期限内不得担任政协委员,特别是不要把有过公众认为非常不光彩的违法犯罪或非常不道德的行为的人推荐为政协委员,有过特定的不道德行为的人在一定的期限内也不宜担任政协委员,不能因为一个或几个名声不好的人的参与政协而坏了整个政协组织的形象。政协委员是政协参政议政主体,他或她应当是具有一定的参政议政的能力,其中包括一定的学术水平,一定的议政能力,一定的语言和写作能力,一定的工作经历和社会的阅历,对社会一无所知的人,一不会说,二不会写,三不知社会,四不知政策法律的人是很难履行委员的职能的。政协委员的资格也应当有德、识、能、绩等多方面的考核和推荐标准,否则,人民会说你政协委员是根据什么产生的,你有何德何能可以担当政协委员的崇高职责。另外,政协委员的产生的方式也没有具体和明确的法律规定,民众不知道政协委员是怎么产生出来的,这也极大地影响了政协委员在公众中的声望和影响力,许多人对政协委员并不认可,因为他们认为,人大代表是民选的,你政协委员不是我们选举的,也没有法律规定的为公众认可的推荐产生的方式,公众不认可也是情理之中的事。因此,政协立法很有必要对政协委员的资格及产生的方式进行具体和明确的规定,以保障政协委员有较高的自身素质和较高的公众的认可度。
六、政协活动没有法律规定的程序
政治协商是社会主义民主政治的重要形式,而民主本身就是一种有程序程序的活动,没有程序的保证就不可能实现真正的民主。而程序本身就是以立法的的形式所确立的,是政协活动制度化、规范化的具体体现,具有对政协活动的法定的约束力,也是对政协活动的程序性保障。党中央虽然对人民政协政治协商的程序提出了要求,但由于过于原则,没有规定那些事项必须进行协商,必须如何进行协商,协商的结果是否具有一定的强制性,故缺乏具体的约束力,结果就可能是不按程序进行协商,使协商仅仅成为“听取意见”。正如不少人所说的那样,想到了协商,想不到不协商;领导人有空就来协商,领导人忙了就不来协商。因此,法律应当对协商的程序有一个党组织、国家机关、社会组织和政协共同遵守的程序性规定,对协商的时间、内容,协商成果的处理机制等有明确和具体的法律规定,从制度上保证政治协商和民主监督严格地依照法定的程序进行。
经历了60年风风雨雨的政协制度对我国的政治生活产生了较大的影响,但其远没有发挥应有的作用。如果我国在保持原体制的前提下,把政协活动制度化、法制化,政协制度将会走上更加健康的发展轨道,对我国的民主政治建设发挥其应有的更大的作用,且可能成为中国民主政治的一大特点和亮点。否则,政协制度也有可能越来越流于形式,花费了纳税人的钱,却实现不了应有的职能,结果可能会劳民伤财,因此,我国对政协进行立法已经非常必要。
参考文献:
[1]规范协商机制,提高协商实效——对多党合作、政治协商制度化建设的若干思考.厦门政协.
[2]殷啸虎.推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点思考.联合时报.
[3]以立法保障人大代表政协委员履职.燕赵都市报.
[4]孙跃.政治协商是我国民主政治建设的重要内容.www.hangzhou.gov.cn.
关键词政协活动 立法完善 法治化
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-163-02
政协制度作为我国共产党领导下的多党合作、民主监督的基本政治制度,在社会主义民主政治建设中应当起到极为重要的作用。而要发挥好人民政协这一政治组织和民主形式的政治协商功能的关键,在于实现政治协商制度化、规范化和程序化,这也已经成为一种共识。政协立法作为政治协商制度化、规范化和程序化的最高形式却很少有人提及,本人认为政协制度应当有明确的立法来规范,政协立法已成了当前政治体制改革的重要内容和紧迫任务。
一、政协立法的法律基础还十分薄弱
我国政协立法只有宪法总纲中有规定,但规定十分简单:“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”对政协组织进行了非常简单的定性,并对多党合作和政治协商中的作用进行了简要的表述,字数有限,内容非常的原则性,没有具体的可打操作性的规定。政协的活动主要是由《中国人民政治协商会议章程》来规范,而政协的章程只对政协的参加单位和个人有约束力,对其它国家机关和政党的约束力有限,其不可能有与法律相同的强制执行的效力。此外,全国政协和地方政协还制定了一些与政协活动有关的规章制度,然而,这些制度均更不能被认为是立法,其效力比全国政协的章程更低,更谈不上与法律相应的效力,故政协的立法应该说还没有起步,政协基本上还处于靠自身的制度来规范的状况。
二、政协活动的效力和效率不高
政协作为参政议政,民主监督的机构,在其活动中会形成各种各样的意见和成果,但这些意见和成果较难产生现实效用。因为,首先需要监督的国家机关是否一定要采信政协的意见是没有明确法律依据的,而国家机关的法定的职权是依法行使的,没有法律规定的东西,从严格意义上讲其并没有执行和落实的依据,如果执行对了、产生了好的社会效果还没有什么问题,但执行错了这些机关还得承担责任,故不少国家机关并不把政协的提案和社情民意当回事,民主监督和政治协商变成了表面文章,产生不了预期的实际效用。其次,法律没有明确的制裁性措施对拒不接受政协监督、拒不执行政治协商的国家机关进行惩治。任何法律上的硬性的制度和措施都必须有惩罚性和保障性规定加以保证实施,因政协本身没有法律上强制执行的制度性规定,政协活动的成果很难转化成现实的成果的病根就在这里,病根不除,旧病难除。有些政协委员对此就认为,政协委员说话不说是白不说,说了多半也是白说,许多政府部门根本不把你当回事,你说你的,他做他的,你辛辛苦苦搞调查研究、找资料做出了一个社情民意的材料,其意见事关民生,合法合理且十分忠恳,呈报上级政协,有的还得到了全国政协的充分肯定和及时批转,但转到应当执行的国家机关,并没有把它当回事,没有改进的意思表示不说,还把它转给下级机关就一了百了,无法产生相应的产生实际效果、问题依旧存在,政协委员和社情民意落到实处的并不多见。政协委员花了时间、花了精力、浪费了自己的金钱,出于对国家和人民的责任,提出自己的意见和建议,希望国家机关改进自己的工作,但找来的是冷漠和不解,有时委员们会感到很灰心,这也极大地打击了委员们对提案和写社情民意的积极性。其实,政协委员中有许多贤人和能人,他们中的不少的人具有为国家机关改进工作效率提出自己的独到的见地的能力,政协机构完全可以成为我国的一个智囊团和反映社情民意的机构,大家都知道当代社会中智囊的重要作用,也有不少人热忠于去设立五花八门的智囊机构,而现有的真正的智囊却束之高阁,这实在是对社会资源的重大浪费。
三、政协和政协委员参政议政和民主监督没有法定的形式
全国政协和地方政协在数十年的参政议政活动中积累了丰富的经验,不少地方在实践的基础上制定了诸如进行立法协商、参政人员协商、召开政务咨询会、政协对专项重大社会事务的专题调研、政协反映社情民意、等等参政议政的规章制度,这些制度创设了政协活动的形式,推动了政协活动的正常运行,在政协参政议政的过程中起到了非常重要的作用,且其内容在不断地创新和发展,可谓政协实践有了丰富的精神成果,但是,这些的成果仅仅存在于政协本身的一些规章制度中,存在于地方政协机构的规定之中,由于这些规章制度均不是法律,无法这些政协实践的成果转化成法律的形式,并在不断的政协实践中以修法的形式加以不断完善和提高,实为一种可贵的精神财富的巨大浪费。许多地方的政协的参政议政、民主监督、反映民意的方式和方法也不同之处,反映出多样性,但缺少全国性的统一的法律加以规范。政协立法完全有必要对政协可以从那些方面、通过那些形式开展活动进行规范,把政协已经经历过历史检验的参政议政的具体形式以法律的形式予以确认下来,赋予政协组织法定的参政议政,民主监督及反映社情民意的手段,这样政协的活动才不会被人看作是在做一厢情愿的表面文章。
四、政协委员履行职务没有法律规定的保障
为了保障代议机构的工作水平,我国法律明确规定了国家应当为人大代表履行职务提供保障,代表法规定:“国家和社会为代表履行代表职务提供保障”,这些保障的内容主要包括:言论自由的特殊保护、人身特殊保护、时间保障、物质保障、组织保障以及妨碍代表履行职务的法律责任等。但相对于人大代表而言,我国对政协委员的职务履行条件则缺乏明确的具体法律依据。政协委员履行职务没有人身、言论、时间、经费和组织等方面的法律保障,没有法律的委员权利在现代法治的社会里是很难得到切实地履行的。要让政协委员大胆地开展工作,类似于人大代表的政协委员的法律保障制度是必不可少的,而这种政协委员的保障也只能通过立法的形式予以规定,没有法律规定的保障,对重大的事件,政协委员很难坦诚地发表自己的意见和建议,因委员也担心自己虽然出于好意,但万一说了借话被追究责任怎么办?如果,法律给予了政协委员相应的保障性规定,这些的担忧就会自然消失,他们的参加政协活动的积极性也会提高。
五、政协委员的资格和产生的程序没有法律上的严格框定
政协委员是至少应当是一个社会的贤达,具有较高的社会地位和声望,其应当是社会中诚信执业、模范守法、积极参加社会主义建设、关心社会事务的具有奋发向上的精神面貌的积极公民,具有高尚的道德和情操的有德之士,同时,担任政协委员应当具有一定的禁止性规定,出现过一定的违法犯罪行为的人不得担任或在一定的期限内不得担任政协委员,特别是不要把有过公众认为非常不光彩的违法犯罪或非常不道德的行为的人推荐为政协委员,有过特定的不道德行为的人在一定的期限内也不宜担任政协委员,不能因为一个或几个名声不好的人的参与政协而坏了整个政协组织的形象。政协委员是政协参政议政主体,他或她应当是具有一定的参政议政的能力,其中包括一定的学术水平,一定的议政能力,一定的语言和写作能力,一定的工作经历和社会的阅历,对社会一无所知的人,一不会说,二不会写,三不知社会,四不知政策法律的人是很难履行委员的职能的。政协委员的资格也应当有德、识、能、绩等多方面的考核和推荐标准,否则,人民会说你政协委员是根据什么产生的,你有何德何能可以担当政协委员的崇高职责。另外,政协委员的产生的方式也没有具体和明确的法律规定,民众不知道政协委员是怎么产生出来的,这也极大地影响了政协委员在公众中的声望和影响力,许多人对政协委员并不认可,因为他们认为,人大代表是民选的,你政协委员不是我们选举的,也没有法律规定的为公众认可的推荐产生的方式,公众不认可也是情理之中的事。因此,政协立法很有必要对政协委员的资格及产生的方式进行具体和明确的规定,以保障政协委员有较高的自身素质和较高的公众的认可度。
六、政协活动没有法律规定的程序
政治协商是社会主义民主政治的重要形式,而民主本身就是一种有程序程序的活动,没有程序的保证就不可能实现真正的民主。而程序本身就是以立法的的形式所确立的,是政协活动制度化、规范化的具体体现,具有对政协活动的法定的约束力,也是对政协活动的程序性保障。党中央虽然对人民政协政治协商的程序提出了要求,但由于过于原则,没有规定那些事项必须进行协商,必须如何进行协商,协商的结果是否具有一定的强制性,故缺乏具体的约束力,结果就可能是不按程序进行协商,使协商仅仅成为“听取意见”。正如不少人所说的那样,想到了协商,想不到不协商;领导人有空就来协商,领导人忙了就不来协商。因此,法律应当对协商的程序有一个党组织、国家机关、社会组织和政协共同遵守的程序性规定,对协商的时间、内容,协商成果的处理机制等有明确和具体的法律规定,从制度上保证政治协商和民主监督严格地依照法定的程序进行。
经历了60年风风雨雨的政协制度对我国的政治生活产生了较大的影响,但其远没有发挥应有的作用。如果我国在保持原体制的前提下,把政协活动制度化、法制化,政协制度将会走上更加健康的发展轨道,对我国的民主政治建设发挥其应有的更大的作用,且可能成为中国民主政治的一大特点和亮点。否则,政协制度也有可能越来越流于形式,花费了纳税人的钱,却实现不了应有的职能,结果可能会劳民伤财,因此,我国对政协进行立法已经非常必要。
参考文献:
[1]规范协商机制,提高协商实效——对多党合作、政治协商制度化建设的若干思考.厦门政协.
[2]殷啸虎.推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点思考.联合时报.
[3]以立法保障人大代表政协委员履职.燕赵都市报.
[4]孙跃.政治协商是我国民主政治建设的重要内容.www.hangzhou.gov.cn.