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摘 要：监察官制度是中国特色监察体系的基础性制度。要通过制定监察官法，明确监察官制度的基本框架和主要内容，真正建立起符合我国基本国情、监察权属性和监察机关特点的监察官制度。要稳妥审慎地推进我国监察官法的立法工作，合理界定监察官的范围，科学设定监察官的条件，确立监察官的单独等级序列，建立监察官的选拔与交流机制、考核与奖惩机制，明确监察官的权利义务和职业保障，强化对监察官的监督与管理。
关键词：监察官;监察官制度;监察官法;监察机关
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2020）03-0043-09
监察官制度是国家监察体系的“四梁八柱”之一，是重要的组织制度创新，建立符合我国国情的监察官制度，既是坚持和完善中国特色监察体系的必然要求，也是实现监察队伍专业化和职业化的现实需要。《中华人民共和国监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等。”这为监察官制度提供了基本法律依据。十九届中央纪委四次全会明确提出：“推动研究制定监察官法。”[1]制定监察官法是一项复杂精细的立法工程，涉及面广、关注度高、争议较多，监察机关内部和社会上有各种不同的观点和声音。本文试图厘清监察官法涉及的基本问题，搭建具有中国特色监察官制度的框架体系。
一、监察官的范围
制定我国监察官法面临的第一个难题是，如何合理界定监察官的范围。监察官范围的界定涉及监察人员的切身利益，要统筹考虑各级监察机关的实际情况，努力求得“最大公约数”，激发监察人员干事创业的积极性。现阶段，宜将监察官的范围界定为各级监察机关及其派驻、派出机构的工作人員，有以下几点需要说明：
（一）监察官不宜实行员额制
有学者提出：“可以借鉴司法人员分类管理的经验，将监察人员区分为监察官、监察行政人员和监察辅助人员等类别，建立监察人员分类管理制度。”[2]这种观点实际上主张比照司法员额制建立监察官员额制，司法员额制改革是在司法人员分类管理的基础上，将员额法官、检察官的数量控制在较低比例内，员额法官、检察官有权独立办案，享受高于普通公务员的工资待遇。上述观点看似合理，实则是机械地照搬司法员额制，忽视了司法员额制改革的根本动因，忽视了监察权的属性和监察机关的特质。
从根本上讲，司法员额制改革是为了真正落实司法责任制，建立符合司法权运行特点的法官、检察官管理制度。“司法责任制是司法改革的牛鼻子”[3]。司法责任制的核心要求是“让审理者裁判，由裁判者负责”，就法官而言，就是要让审理案件的法官能够根据自己的判断独立决定裁判结果并承担责任。担责的前提是赋权，如果审理案件的法官没有权力决定裁判结果，那么让他对裁判结果负责就失去了正当性。但是，国家不可能允许所有司法人员都有权独立办案，必须有所选择和限定，只有那些有经验、有能力、有资历的司法人员才会被选择进入员额，成为有权独立办案的法官、检察官。权力就是责任，按照权责对等原则，法院实行独任法官或合议庭办案责任制，检察院实行检察官办案责任制。那么，为什么要让法官、检察官独立办案①并承担责任呢？司法权是判断权②的本质属性[4]，决定了行使司法权的人要对案件事实独立做出判断，不受其他人或因素的干扰，同时也要为自己的判断承担责任。就法官而言，他要对原被告双方各自主张的事实做出判断，就必须亲自审查证据、听取证人等相关人员的陈述，在此基础上形成对案件事实的内心确信，不允许任何人代替亲历案件审理的法官做出判断或者直接将自己的意志强加给法官，否则就是对审判的不当干预。因此，司法员额制是司法权回归本质属性的客观要求，是对法官、检察官独立行使职权的保障，与司法权的运行特点紧密相关。
监察权本质上是独立的国家监督权，是我国国家权力一个相对独立的组成部分。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，目的是通过对所有行使公权力的公职人员进行有效监督，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。监察权专属于监察机关，监察机关是专司国家监察职能的监督机关。“监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监督权”[5]。与司法机关相比，监察机关具有自己的特点。一是监察机关具有鲜明的政治属性和政治功能。监察委员会（监委）和纪委合署办公的目的是为了加强党对反腐败工作的集中统一领导，监委不设党组，在同级纪委常委会的领导下开展工作，而纪委又接受同级党委的领导，这使得监委具有巩固和维护党的领导、保证党的路线方针政策和重大决策部署得到贯彻执行的政治功能。而司法机关的主要功能是定纷止争、通过裁断案件维护社会公平正义。二是监察机关履行职责具有主动性、倾向性和命令性，司法机关则具有被动性、中立性和交涉性。监察机关要主动对公职人员行使权力的情况进行监督。司法机关则需要遵循“不告不理”的原则。监察机关对于公职人员行使权力是否合规合法有鲜明的态度和监察倾向，并且通过收集证据支持自己的倾向。司法机关在办案时要尽量保持中立、不偏不倚，兼听诉讼双方的意见。监察机关行使权力时，单向地对监察对象施加命令，只有监察机关和监察对象两个主体。司法机关办理案件时存在控、辩、审三方结构，控辩双方有权就各自的主张提交证据、发表意见，审理者居中裁判，整个过程存在平等互动和交涉。三是监察机关与司法机关的案件决策机制不同。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第10条第3款规定：“纪检监察机关应当坚持民主集中制，对于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查、案件审理、处置执行中的重要问题，经集体研究后，报纪检监察机关相关负责人、主要负责人审批。”因此，监察机关决策更加强调集体研究决定，强调集合众人的智慧和见解，任何个人都不能擅自决定，个人必须服从集体。相比之下，司法机关更加强调个人的决定作用，突出法官、检察官在办理案件中的主体地位，独任法官（合议庭）对于多数案件有权独立作出裁判，主办检察官在授权范围内可以独立决定案件。①综上所述，既然监察权不同于司法权，监察机关不同于司法机关，监察官也就没有必要比照法官、检察官实行员额制。 （二）监察官不等于监察机关的办案人员
查办腐败案件、调查职务违法犯罪不是监察机关的首要职责，不能把反腐败简单地等同于查处腐败大案要案。党章规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，职责是监督执纪问责。监察法规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，职责是监督调查处置。因此，“纪委监委不是单纯的办案机构，监督是其首要职责基本职责”[6]。监督重在抓早抓小，重在以谈话提醒、批评教育等方式纠正苗头性、倾向性问题，而不是等小问题变成严重的违纪违法问题后再去查办。反腐败不仅要治标，更要治本。目前来看，各级监察机关查办腐败案件的压力仍然不小，这是因为腐败存量不少，腐败增量仍在发生，监察机关必须加大案件查处力度，保持反腐败的高压态势，但查办腐败案件仍然停留在治标层面上，从长远来看，监察机关充分发挥监督职能、强化对权力运行的制约和监督才是反腐败的治本之策。
既然监察机关不是单纯的办案机关，就不能狭隘地将监察官等同于监察机关的办案人员。这一点与司法机关有明显不同，司法机关的职责就是办理案件、处理纠纷，进入员额的法官和检察官都必须在一线办案，不办案就要退出员额。②从这个角度讲，监察官也不适合实行员额制。因为对于监察机关而言，将员额限定在审查调查等一线办案岗位是不现实的，既与监察机关作为专门监督机关的定位不符，也会导致监察人员争相进入办案岗位，无心履行监督职责，影响监督功能的发挥和监察队伍的稳定，甚至会损害国家监察体制改革的成果。当然，监察官确实有专业化和职业化的需要，这也是建立监察官制度的目的之一，但专业化和职业化并不必然要求实行员额制，员额制与专业能力、职业素养的提升没有必然联系，专业能力和职业素养可以通过实践锻炼、教育培训、考试考核等多种途径得到提升。况且，监察官的职业化不等于精英化，司法员额制改革带有明显的培养精英法官、检察官倾向，意图将少数员额法官和检察官打造成司法精英，然而这不符合現阶段监察队伍建设的实际情况和需求。
（三）监察官是一种履职资格
在纪委监委合署办公体制下，监察官一身两任，既履行纪检职责，又履行监察职责。监察官实质上是一种履职资格，成为监察官就具备了从事纪检监察工作的基本资格，相当于一种法律上的长期授权，不是监察官的人除非经依法临时授权，否则不能从事纪检监察工作。这里的纪检监察工作主要是指监督执纪问责和监督调查处置，当然也包括办公综合、政策研究、组织人事、宣传教育等行政管理和决策咨询工作，这些工作也非常重要，是监察机关履行基本职责的支撑和保障，离开这些工作，监察机关就无法正常运转。
这里还需要强调两点：首先，监察官本身不是领导职务，成为监察官不改变原有的上下级领导关系，但监察官可以担任监察机关的领导职务并承担相应的行政管理职责。其次，监察官具有多元性，兼容不同身份，监察官不限于公务员，国有企业和事业单位人员也可以成为监察官或者参照监察官进行管理。根据监察法的规定，各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员，授权行使监察权。派驻机构的人员有的是公务员，有的是企业人员，还有的是事业单位人员，身份是多样的。监察官的范围要涵盖派驻机构人员，否则会削弱派驻机构人员的归属感，不利于监察队伍的稳定。此外，对没有直接实行派驻但被赋予监察权的国有企业纪检监察机构的工作人员，可以参照监察官进行管理，适用监察官的等级序列，但不改变其国有企业人员的身份，工资薪酬可以参考国有企业工资水平合理确定。
二、监察官的条件与等级
（一）监察官的条件
监察官的条件是指初任监察官应当满足的基本要求。监察机关既要严把准入关口，又要综合考虑不同地区、不同层级的监察队伍素质和能力，合理设定监察官的条件，注重突出监察官的特色。首先，监察官必须是中国共产党党员，这是由监察机关的政治属性决定的。《法官法》《检察官法》《公务员法》对法官、检察官和公务员在政治方面的要求都是“拥护中国共产党领导和社会主义制度”①，但并没有将政治面貌限制为中共党员。相比于其他国家机关，监察机关具有极强的政治属性，思想政治工作贯穿于监察工作的始终，这对监察官的政治素质提出了更高要求。纪委的根本任务是维护党的集中统一领导，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻执行。在党统一领导的合署办公体制下，监委的根本任务与纪委是一致的。“深化国家监察体制改革就是为了加强党对反腐败工作的统一领导，强化党和国家的自我监督，巩固党的执政基础、提高执政能力”[7]。监察官既是监委的工作人员，更是纪委工作人员，如果不是党员，又怎么能履行纪律检查职责、做好思想政治工作呢？要求监察官必须是党员，有利于监察机关充分发挥政治功能，也是监察机关坚持党的领导、严把选人政治关的根本要求。其次，关于监察官是否必须通过国家统一法律职业资格考试，学界和监察机关内部争议都比较大。对于这个问题，要具体情况具体分析，根据监察机关内部不同岗位的特点来确定，不能简单地搞“一刀切”。《监察法》第56条明确要求监察人员“具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力”。我们不能要求所有的监察官都必须通过法律职业资格考试，这既没有必要，也不现实。监察机关并不是所有岗位都需要法律专业能力，目前来看，审查调查、审理岗位的监察官需要对职务违法犯罪进行调查和处置，对法律专业能力的要求较高，应当统一要求通过法律职业资格考试。监督检查岗位的监察官主要负责日常监督以及对涉嫌一般违纪问题线索的处置，对法律专业能力的要求不高，没有必要统一规定要求通过法律职业资格考试。应当看到，职务犯罪调查的法治化和专业化程度较高，因为它是对过去发生的案件事实的回溯性认识，必须依靠证据、遵循法定规则来还原事实，而且要接受审判机关、检察机关以及辩护律师的质疑和检验，这要求监察官必须具备熟练掌握和准确运用法律的能力。要求审查调查、审理岗位的监察官通过法律职业资格考试，有助于确保案件质量，减少错案的发生，也有助于推动监察官队伍提高专业化和职业化水平。 认为监察官无需通过法律职业资格考试的观点主要有两个理由：一是我国警察同样有侦查犯罪的职责，但不需要通过法律职业资格考试。二是法律专业能力可以通过学历教育和职业培训获得。[8]首先，我国公安机关除了侦查犯罪，还有处理行政违法、维护社会治安等多种职责，不可能要求所有警察都通过法律职业资格考试;对于刑事警察而言，目前虽然尚未统一要求通过法律职业资格考试，但刑事侦查也是高度专业化的，而且现在要求达到以审判为中心的证据标准，从之前纠正的冤假错案来看，需要加强刑侦人员依法取证的能力，可以说，刑事司法的现状和发展趋势在客观上要求刑警通过法律职业资格考试。监察官法的立法要有一定的预见性和超前性，不能只看眼前，要求特定岗位的监察官通过法律职业资格考试，就是在为实现监察官专业化和职业化这个目标进行长远谋划。其次，高质量的职业培训和学历教育确实可以帮助监察官提升法律专业能力，但恐怕在短期内无法将监察官的教育培训提升到较高水平。另一方面，如何评判监察官通过学习确实具备了法律专业能力呢？这不能仅靠主观判断，必须有一个客观标准才能公平服众，国家统一组织的法律职业资格考试恰恰提供了一个客观依据。考虑到目前法律职业资格考试的通过难度较大，为了实现平稳过渡，可以采取“老人老办法、新人新办法”的方式，以监察官法实施为界，此前已经在审查调查、审理岗位的监察人员，可以通过内部专门考试和办案业绩考核相结合的方式来考察其是否具备监察官的法律专业能力;此后新进入审查调查、审理岗位的监察官一律要求通过法律职业资格考试。除了审查调查、审理岗位，监察机关其他岗位确有法律专业能力需求的，可以在监察官选拔时个别提出要求，监察官法不作统一规定，这样既有原则性又有灵活性，也便于实践操作。
（二）监察官的单独等级序列
实行单独等级序列有利于凸显监察官管理的特色，也有利于激励和保障监察官依法履职。《公务员法》第3条明确规定：“法律对监察官、法官、检察官等的权利、义务和管理另有规定的，从其规定”，这实际上为监察官实行單独等级序列进行管理预留了空间。所谓单独等级序列，就是监察官等级的晋升与其行政职务的晋升脱钩，根据监察官的工作实绩、工作能力和资历年限等晋升等级，同时，将监察官的等级与工资及其他待遇挂钩。换言之，监察官的等级序列是与行政职务序列并行的晋升通道。监察官等级不包含领导职责，监察官晋升等级并不代表其职务要相应晋升。
监察官等级序列的设计既要吸收法官、检察官、警察等级序列的合理因素，又不能完全照搬照抄，要突出监察官制度安排的特色。可以考虑将监察官等级设为“三等十一级”，由高到低分别为：总监察官、副总监察官;一级高级监察官、二级高级监察官、三级高级监察官、四级高级监察官;一级监察官、二级监察官、三级监察官、四级监察官、五级监察官。其中，成为总监察官、副总监察官应当担任监察系统的高级领导职务，国家监委主任为总监察官，国家监委副主任为副总监察官;成为高级监察官、监察官不以是否担任领导职务以及职务高低为必要条件。如此设计监察官等级序列，一是相比于法官、检察官“四等十二级”以及警察“五等十三级”的等级序列，监察官的等级层次减少，能够更好地满足对监察官队伍实行扁平化管理的需求，符合精简、高效的改革原则。二是总监察官、副总监察官的称谓吸收了中国古代监察官制度的合理因素，体现了中国优秀传统文化特色。明、清两朝的中央监察机关是都察院，都察院的长官左都御史被称为“总宪”，副长官左副都御史被称为“副宪”，所以总监察官、副总监察官是对“总宪”“副宪”称谓的合理借鉴，与我国警察等级序列的总警监、副总警监非常相似。需要指出的是，“首席大监察官”的称谓不太合适，“首席”一词带有明显的西方话语特点，不宜机械套用，而且还容易与检察机关的“首席大检察官”称谓混淆。三是高级监察官、监察官的等级层次与法官、检察官保持一致，有利于方便实务操作，由于涉及与公务员等组织人事制度的协调，监察官等级的确定和晋升操作起来较为复杂，而法官、检察官等级的确定和晋升经过实践探索已比较成熟，可以作为参照。
实施监察官单独等级序列可以分两步走：第一步是初次确定监察官的等级，第二步再实行等级晋升。考虑到目前多数监察人员是公务员，为便于实践操作，可以将监察官等级分别对应一定的公务员级别范围，每一等级对应几个级别，级别范围之间可以相互交叉，在初次确定监察官的等级时，根据其公务员级别，结合德才表现、工作实绩以及任职资历等进行套转。监察官等级初次确定后，采取按期晋升和择优晋升相结合的方式晋升等级，对于长期在办案一线工作、业绩特别突出或者有特殊贡献的监察官可以进行特别晋升，这样既可以保证监察官定期晋升等级，享受相应的工资待遇，又可以形成差别化的激励机制，激发监察官履职尽责的积极性。
三、监察官的选拔、交流与退出
（一）监察官的选拔
国家应当建立监察官的选拔机制，将政治素质好、业务能力强的优秀人才选拔进监察官队伍。监察机关现有人员在符合监察官条件的前提下，应通过一定的遴选程序，证明其具备监察官的基本素质和能力。可以采取考试与考核相结合的方式进行遴选，考试主要测查纪法知识储备和业务能力，考核则主要评价工作实绩，要坚持全面综合评价的原则，不能简单地以考试分数论英雄。需要提出的是，根据监察法的规定，监察委员会主任由同级人大选举产生，副主任、委员由主任提请同级人大常委会任免。因此，监察委员会组成人员由各级人大及其常委会通过法定程序选举或任命为监察官，不需要另行经过考试考核。
监察官的选拔由组织部门定期进行，既可在系统内选拔，也可在系统外选拔。系统内的选拔主要是上级监察机关从下级监察机关特别是基层监察机关选拔能力突出的监察官，这有助于形成从基层发现和培养优秀监察官的机制。系统外的选拔主要有两个渠道：一是面向其他党政机关和企事业单位进行选拔，特别是选拔善于管理、视野开阔、综合素质高的领导干部到监察机关担任领导职务，比如从法院、检察院选拔有领导职务的法官、检察官到监察机关担任审查调查、审理等部门的负责人，这样可以促进监察官队伍构成的多元化。二是面向从事纪检监察教学、科研等与纪检监察工作密切相关的人员进行选拔。这部分人对纪检监察工作比较熟悉，有的对纪检监察工作有着比较深入的研究和思考，将他们选拔成监察官有利于提升监察官队伍的整体素质，提高纪检监察工作的法治化和专业化水平。 如前所述，审查调查、审理岗位的监察官需要通过法律职业资格考试，选拔这些岗位的监察官应当有相应的配套机制。监察机关可以建立储备人才库，定期将通过法律职业资格考试的监察官或者监察官候选人纳入储备人才库，还可以将符合条件的借调参与办案的司法人员纳入储备人才库，审查调查、审理岗位需要补充力量时直接从人才库中进一步遴选，这样可以避免发生盲目选人或人才短缺的现象。
（二）监察官的交流与退出
定期交流既可以提升监察官的综合素质，培养“多面手”，也能够防止监察官在一个岗位上时间过长而产生廉洁风险。监察机关内部不同岗位的监察官、监察机关与其派驻（出）机构的监察官以及参照监察官进行管理的人员要加强交流轮岗力度，形成制度化、规范化的交流轮岗机制。此外，还可以将能力突出的优秀监察官交流到其他党政机关工作，监察官不仅是监察机关的干部，更是党的干部，要把监察官队伍打造成优秀领导干部的储备库。
监察官队伍不能只进不出，有进有出才能形成“一池活水”，才能形成优胜劣汰的竞争局面。“要动态更新，把相形见绌的调整出去，同时注意补充新的优秀人才，始终保持一池活水”[9]。监察机关既要严把监察官队伍的入口，又要打开监察官队伍的出口。监察官的退出应当包括以下几种情形：一是能力不足，履职表现不力的;二是因工作需要交流出监察机关，不再从事监察工作的;三是主动辞职或退休的;四是因存在违反工作规定和职业操守以及法定义务等情况而受到惩戒的，比如被调离监察机关或者给予开除处分的。
四、监察官的考核与奖惩
（一）监察官的考核
考核是监察官制度不可或缺的组成部分，是引领监察官履职尽责的“指挥棒”。具体而言，在考核机构上，监察机关可以成立专门的考核委员会，统一负责考核工作，也要赋予内设部门一定的考核自主权，毕竟监察官所在部门对其履职表现更为了解。在考核方式上，实行平时考核和年度考核相结合。在考核结果上，分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，对优秀等次的监察官给予一定奖励，在晋升等级方面有所倾斜;对基本称职的监察官应当谈话提醒;对不称职的监察官应当调整岗位或辞退。在考核内容上，考核重点是监察官的工作实绩和工作能力。对工作实绩的考核，不能只看工作量或办案量等数字指标，还要注重考察监察官在具体工作中的过程表现，采取结果评价与过程评价相结合的方式。对工作能力的考核重在日常，要综合评价监察官在日常工作中处理复杂问题的能力、在重要工作中发挥的作用以及作出的特殊贡献。还应当注意，不同岗位监察官的工作内容、工作要求不同，考核重点也应当有所差异。对于担任领导职务的监察官，要注重考核其管理能力和决策能力;对于审查调查等办案岗位的监察官，要侧重于办案业绩和能力的考核，不仅要考核办理案件的数量，也要考核办理案件的质量。
（二）监察官的奖惩
赏罚分明对监察官的履职行为有着重要的导向作用。一方面，对履职表现突出的监察官应当给予奖励。授奖的监察官应具有以下情形：一是工作业绩和工作能力突出，考核结果为优秀等次的;二是在承担重要专项工作或者办理重大案件中，做出显著成绩的;三是对纪检监察理论和实践有深入研究，形成文字成果并对工作有重要指导作用的;四是提出监察建议或者监察体制改革建议被采纳，效果显著的。监察官奖励可分为：嘉奖、三等功、二等功、一等功和授予荣誉称号，对得到奖励的监察官颁发证书并给予一定的物质奖励，还可以缩短晋升等级的年限。另一方面，对于违反工作规定和职业操守、不履行法定义务、对错案发生负有责任的监察官应当给予惩戒。违反工作规定，主要包括未经请示报告擅自决定重要事项、打探泄露工作秘密、以案谋私、违规采取调查措施等情形。违反职业操守，主要包括与涉案人员及其家属交往不当、在公开场合言论举止不当并造成不良影响、违反社会公德等情形。惩戒有多种形式，包括批评教育、责令检查、诫勉、降低等级、调离和纪律处分等。惩戒决定一般由监察机关的干部监督部门或组织部门在充分调查并听取当事人辩解的基础上作出，涉及错案的认定以及责任承担等专业问题时，可以邀请专家、学者等专业人士参与。監察官有上述情形构成违法犯罪的，还应当追究法律责任。
五、监察官的权责与保障
（一）监察官的权利和义务
权责一致是监察官制度的基石。监察官根据监察法授权履行相应职责，享有一定权利并承担相应义务。监察官作为党员，要先履行义务，后行使权利。监察官是监督人的人，首先要自身正、作风硬。监察官必须忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉政，这是总的要求。具体来看，监察官应当履行以下义务：一是对党忠诚，在思想上政治上行动上始终与党中央保持高度一致;二是严格遵守党章党规和宪法法律的规定;三是担当尽责、客观公正、廉洁用权，不得贪污受贿、滥用职权、徇私枉法;四是遇到重要事项及时请示报告;五是保守所知悉的国家秘密和工作秘密;六是诚恳对待群众，自觉接受监督，不得颐指气使、口大气粗。监察官违反法定义务，应当受到惩戒。监察官享有以下权利：一是非因法定事由、非经法定程序，不被调离、降低等级、辞退和处分;二是履行职责应当享有的职权和工作条件;三是享有相应的职业保障;四是本人及近亲属的人身、财产和住所安全受法律保护;五是提出申诉或控告。监察机关和其他有关机关应当为监察官行使权利提供条件和保障。
（二）监察官的职业保障
建立职业保障制度是实现监察官队伍职业化的内在要求，能够为监察官解除后顾之忧，促使其安心履职。监察官的职业保障应当在监察法中予以明确规定，具体包括以下几个方面：一是物质保障，主要是工资以及医疗、保险等福利待遇;二是精神保障，国家要增强监察官的职业荣誉感和社会认同度，监察官遭受不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤的，要及时予以澄清和恢复名誉;三是人身保障，监察官因依法履职而导致本人或近亲属的人身和住所安全遭受威胁的，可以申请特别保护，有关部门应当提供保护;四是工作保障，监察官在履行职责时有权要求相关部门和个人提供必要协助，相关部门和个人有义务予以配合。 国家应当建立与监察官的权责相适应的工资制度。工资多少关系到监察官的切身利益，如何科学合理地确定监察官的工资是监察官制度的一个敏感问题。“对于监察官的工资待遇，要坚持权责对等原则，突出责任和担当，参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力等因素研究解决方案”[10]。首先，应当明确，不能把实行监察官制度简单地等同于普惠性涨工资。在依然严峻复杂的反腐败形势下，监察官依法履行监督调查处置的职责，同腐败分子和腐败现象作斗争，工作量和工作强度很大，特别是一线办案岗位的监察官，长期在办案点上或者出差在外，压力较大且面临着被打击报复的风险，确实有必要适度提高监察官的工资水平，激发监察官履职尽责的积极性。其次，为了保证监察体制改革的顺畅和人员队伍的稳定，监察机关的转隶人员保留了原来在检察院的工资水平，监察机关原有人员的工资水平与转隶人员相比差距较大，亟待建立统一的监察官工资制度予以解决。监察官的工资包括基本工资、津贴、补贴以及奖金等，可以按照监察官的等级确定工资水平，每一等级的监察官对应一个或几个工资档次，将考核结果、工作年限与工资档次挂钩，一线办案岗位监察官的工资可以略高一些。确定监察官的工资水平要充分考虑财政负担，监察官队伍体量庞大，人数要远远超过员额法官、检察官的人数，在短期内将监察官的工资涨到法官、检察官的水平，恐怕财政压力过大，通过建立工资定期增长机制逐步提高监察官的工资水平更为合理。
六、对监察官的监督管理
（一）从严监督监察官
监察官手里握有重要的公权力，一旦权力被滥用，就会损害监察机关的形象和执纪执法的权威，甚至对党和国家监督体系造成颠覆性影响。要将监察官法定位为责任法，以法律的形式强化对监察官的监督，明确权力边界、严格内控机制，强化自我约束、加强外部监督，建设忠诚干净担当的高素质监察官队伍。[11]监察官本来就是专门的监督者，如果再为监察官设定一个专门的外部监督者，那么谁来监督这个新的监督者呢？如此会陷入无限循环的监督困境之中。因此，对监察官的监督应当以自我监督为主，以外部监督为辅。一方面，自我监督体现为纪检监察机关内部的干部监督部门和组织部门的监督。干部监督部门的监督是全方位的，既对监察官日常履职、行使权力的过程予以监督，也对受到检举控告的监察官开展调查处理。组织部门的监督主要体现在监察官的选拔、考察、考核以及日常走访过程中，主要针对苗头性、倾向性问题，及时约谈提醒、批评教育，侧重于抓早抓小。另一方面，自我监督还体现为监察机关的内控机制，即监督检查、审查调查、案件审理、案件监督管理部门之间相互协调、相互制约的工作机制，在监察机关内部将权力合理分解，由不同部门的监察官行使，彼此之间形成制约，防止监察官滥用权力。
对监察官的外部监督也很重要，能够弥补自我监督的不足。外部监督主要包括群众监督、人大监督、政协和民主党派监督以及舆论监督等。此外，监察官在办理职务违法和职务犯罪案件过程中，还要受到审判机关、检察机关和执法部门对其权力的制约。归根结底，还是要把监察官置于人民群众的监督之下，增强监察权运行的公开性和透明度，让权力在阳光下运行。要充分发挥新闻媒体特别是互联网新媒体的监督作用，鼓励其发现问题并及时曝光。可以考虑在监察机关检举控告平台上开辟专区，接受关于监察官的检举控告，及时调查处理并向检举控告人反馈。
（二）从严管理监察官
对监察官应当坚持从严管理、严之又严，管理实际上也蕴含着监督。监察官法应当对监察官的回避、兼职、离职等事项作出明确规定，防止产生利益冲突，损害监察官的客观性和公正性。监察官在履行监督调查处置职责时，符合回避情形的，应当主动申请回避，有关人员可以要求其回避。回避情形包括：本人是监察对象、涉案人员或者检举控告人的近亲属的;本人或其近亲属与履职事项存在利害关系的;担任过本案证人的;可能影响公正履职的其他情形。此外，监察官还应当遵守公务员法关于任职回避的规定。监察官不得兼任人大常委会的组成人员，不得兼任行政机关、审判机关、检察机关的职务，不得在企业或其他营利性组织中兼职，不得兼任律师、法律工作者。監察官在离职后应当遵守脱密期管理规定，不得泄露相关秘密;在离职后的三年内，不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。
总的来看，监察官制度事关体量庞大的监察队伍的稳定性和积极性，事关国家监察体制改革成果的巩固和深化，还涉及与公务员制度等组织人事制度的协调，可以说，制定监察官法、建立监察官制度具有“牵一发而动全身”的社会影响。因此，制定监察官法要遵循稳妥审慎、统筹兼顾、适度超前的原则，既不能急于求成、操之过急，也不能回避矛盾、裹足不前;既要充分考虑现阶段监察队伍的实际情况，又要立足于实现监察官专业化和职业化的目标进行长远谋划。立法机关和监察机关应当密切配合，在广泛征求意见、推进试点工作、不断总结完善的基础上，稳步推进监察官法的立法工作，真正建立起符合我国基本国情、监察权属性和监察机关特点的监察官制度。
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责任编校 陈 瑶
Research into the Design of China’s Ombudsman System：
A Perspective from the Formulation of Ombudsman Law
SONG Zhence （China Academy of Discipline Inspection and Supervision， Beijing 100877， Beijing， China）
Abstract： The Ombudsman system is a fundamental part of China's supervision system. Such a system should be established catering to the fundamental situational China， properties of supervision power and features of the supervising organizations by formulating the ombudsman law to make clear the basic framework and major contents of the ombudsman system. Legislation regarding the area should be promoted with prudence， the scope of ombudsman to be reasonably established， conditions for their position to be scientifically defined， an independent rank sequence for them to be set up， the mechanism for their recruitment and exchange， assessment and award and punishment to be constructed， their rights， responsibility and professional security to be defined， supervision and management on them to be strengthened.
Key words： ombudsman; ombudsman system; ombudsman law; supervising organization
关键词：监察官;监察官制度;监察官法;监察机关
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2020）03-0043-09
监察官制度是国家监察体系的“四梁八柱”之一，是重要的组织制度创新，建立符合我国国情的监察官制度，既是坚持和完善中国特色监察体系的必然要求，也是实现监察队伍专业化和职业化的现实需要。《中华人民共和国监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等。”这为监察官制度提供了基本法律依据。十九届中央纪委四次全会明确提出：“推动研究制定监察官法。”[1]制定监察官法是一项复杂精细的立法工程，涉及面广、关注度高、争议较多，监察机关内部和社会上有各种不同的观点和声音。本文试图厘清监察官法涉及的基本问题，搭建具有中国特色监察官制度的框架体系。
一、监察官的范围
制定我国监察官法面临的第一个难题是，如何合理界定监察官的范围。监察官范围的界定涉及监察人员的切身利益，要统筹考虑各级监察机关的实际情况，努力求得“最大公约数”，激发监察人员干事创业的积极性。现阶段，宜将监察官的范围界定为各级监察机关及其派驻、派出机构的工作人員，有以下几点需要说明：
（一）监察官不宜实行员额制
有学者提出：“可以借鉴司法人员分类管理的经验，将监察人员区分为监察官、监察行政人员和监察辅助人员等类别，建立监察人员分类管理制度。”[2]这种观点实际上主张比照司法员额制建立监察官员额制，司法员额制改革是在司法人员分类管理的基础上，将员额法官、检察官的数量控制在较低比例内，员额法官、检察官有权独立办案，享受高于普通公务员的工资待遇。上述观点看似合理，实则是机械地照搬司法员额制，忽视了司法员额制改革的根本动因，忽视了监察权的属性和监察机关的特质。
从根本上讲，司法员额制改革是为了真正落实司法责任制，建立符合司法权运行特点的法官、检察官管理制度。“司法责任制是司法改革的牛鼻子”[3]。司法责任制的核心要求是“让审理者裁判，由裁判者负责”，就法官而言，就是要让审理案件的法官能够根据自己的判断独立决定裁判结果并承担责任。担责的前提是赋权，如果审理案件的法官没有权力决定裁判结果，那么让他对裁判结果负责就失去了正当性。但是，国家不可能允许所有司法人员都有权独立办案，必须有所选择和限定，只有那些有经验、有能力、有资历的司法人员才会被选择进入员额，成为有权独立办案的法官、检察官。权力就是责任，按照权责对等原则，法院实行独任法官或合议庭办案责任制，检察院实行检察官办案责任制。那么，为什么要让法官、检察官独立办案①并承担责任呢？司法权是判断权②的本质属性[4]，决定了行使司法权的人要对案件事实独立做出判断，不受其他人或因素的干扰，同时也要为自己的判断承担责任。就法官而言，他要对原被告双方各自主张的事实做出判断，就必须亲自审查证据、听取证人等相关人员的陈述，在此基础上形成对案件事实的内心确信，不允许任何人代替亲历案件审理的法官做出判断或者直接将自己的意志强加给法官，否则就是对审判的不当干预。因此，司法员额制是司法权回归本质属性的客观要求，是对法官、检察官独立行使职权的保障，与司法权的运行特点紧密相关。
监察权本质上是独立的国家监督权，是我国国家权力一个相对独立的组成部分。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，目的是通过对所有行使公权力的公职人员进行有效监督，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。监察权专属于监察机关，监察机关是专司国家监察职能的监督机关。“监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监督权”[5]。与司法机关相比，监察机关具有自己的特点。一是监察机关具有鲜明的政治属性和政治功能。监察委员会（监委）和纪委合署办公的目的是为了加强党对反腐败工作的集中统一领导，监委不设党组，在同级纪委常委会的领导下开展工作，而纪委又接受同级党委的领导，这使得监委具有巩固和维护党的领导、保证党的路线方针政策和重大决策部署得到贯彻执行的政治功能。而司法机关的主要功能是定纷止争、通过裁断案件维护社会公平正义。二是监察机关履行职责具有主动性、倾向性和命令性，司法机关则具有被动性、中立性和交涉性。监察机关要主动对公职人员行使权力的情况进行监督。司法机关则需要遵循“不告不理”的原则。监察机关对于公职人员行使权力是否合规合法有鲜明的态度和监察倾向，并且通过收集证据支持自己的倾向。司法机关在办案时要尽量保持中立、不偏不倚，兼听诉讼双方的意见。监察机关行使权力时，单向地对监察对象施加命令，只有监察机关和监察对象两个主体。司法机关办理案件时存在控、辩、审三方结构，控辩双方有权就各自的主张提交证据、发表意见，审理者居中裁判，整个过程存在平等互动和交涉。三是监察机关与司法机关的案件决策机制不同。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第10条第3款规定：“纪检监察机关应当坚持民主集中制，对于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查、案件审理、处置执行中的重要问题，经集体研究后，报纪检监察机关相关负责人、主要负责人审批。”因此，监察机关决策更加强调集体研究决定，强调集合众人的智慧和见解，任何个人都不能擅自决定，个人必须服从集体。相比之下，司法机关更加强调个人的决定作用，突出法官、检察官在办理案件中的主体地位，独任法官（合议庭）对于多数案件有权独立作出裁判，主办检察官在授权范围内可以独立决定案件。①综上所述，既然监察权不同于司法权，监察机关不同于司法机关，监察官也就没有必要比照法官、检察官实行员额制。 （二）监察官不等于监察机关的办案人员
查办腐败案件、调查职务违法犯罪不是监察机关的首要职责，不能把反腐败简单地等同于查处腐败大案要案。党章规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，职责是监督执纪问责。监察法规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，职责是监督调查处置。因此，“纪委监委不是单纯的办案机构，监督是其首要职责基本职责”[6]。监督重在抓早抓小，重在以谈话提醒、批评教育等方式纠正苗头性、倾向性问题，而不是等小问题变成严重的违纪违法问题后再去查办。反腐败不仅要治标，更要治本。目前来看，各级监察机关查办腐败案件的压力仍然不小，这是因为腐败存量不少，腐败增量仍在发生，监察机关必须加大案件查处力度，保持反腐败的高压态势，但查办腐败案件仍然停留在治标层面上，从长远来看，监察机关充分发挥监督职能、强化对权力运行的制约和监督才是反腐败的治本之策。
既然监察机关不是单纯的办案机关，就不能狭隘地将监察官等同于监察机关的办案人员。这一点与司法机关有明显不同，司法机关的职责就是办理案件、处理纠纷，进入员额的法官和检察官都必须在一线办案，不办案就要退出员额。②从这个角度讲，监察官也不适合实行员额制。因为对于监察机关而言，将员额限定在审查调查等一线办案岗位是不现实的，既与监察机关作为专门监督机关的定位不符，也会导致监察人员争相进入办案岗位，无心履行监督职责，影响监督功能的发挥和监察队伍的稳定，甚至会损害国家监察体制改革的成果。当然，监察官确实有专业化和职业化的需要，这也是建立监察官制度的目的之一，但专业化和职业化并不必然要求实行员额制，员额制与专业能力、职业素养的提升没有必然联系，专业能力和职业素养可以通过实践锻炼、教育培训、考试考核等多种途径得到提升。况且，监察官的职业化不等于精英化，司法员额制改革带有明显的培养精英法官、检察官倾向，意图将少数员额法官和检察官打造成司法精英，然而这不符合現阶段监察队伍建设的实际情况和需求。
（三）监察官是一种履职资格
在纪委监委合署办公体制下，监察官一身两任，既履行纪检职责，又履行监察职责。监察官实质上是一种履职资格，成为监察官就具备了从事纪检监察工作的基本资格，相当于一种法律上的长期授权，不是监察官的人除非经依法临时授权，否则不能从事纪检监察工作。这里的纪检监察工作主要是指监督执纪问责和监督调查处置，当然也包括办公综合、政策研究、组织人事、宣传教育等行政管理和决策咨询工作，这些工作也非常重要，是监察机关履行基本职责的支撑和保障，离开这些工作，监察机关就无法正常运转。
这里还需要强调两点：首先，监察官本身不是领导职务，成为监察官不改变原有的上下级领导关系，但监察官可以担任监察机关的领导职务并承担相应的行政管理职责。其次，监察官具有多元性，兼容不同身份，监察官不限于公务员，国有企业和事业单位人员也可以成为监察官或者参照监察官进行管理。根据监察法的规定，各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员，授权行使监察权。派驻机构的人员有的是公务员，有的是企业人员，还有的是事业单位人员，身份是多样的。监察官的范围要涵盖派驻机构人员，否则会削弱派驻机构人员的归属感，不利于监察队伍的稳定。此外，对没有直接实行派驻但被赋予监察权的国有企业纪检监察机构的工作人员，可以参照监察官进行管理，适用监察官的等级序列，但不改变其国有企业人员的身份，工资薪酬可以参考国有企业工资水平合理确定。
二、监察官的条件与等级
（一）监察官的条件
监察官的条件是指初任监察官应当满足的基本要求。监察机关既要严把准入关口，又要综合考虑不同地区、不同层级的监察队伍素质和能力，合理设定监察官的条件，注重突出监察官的特色。首先，监察官必须是中国共产党党员，这是由监察机关的政治属性决定的。《法官法》《检察官法》《公务员法》对法官、检察官和公务员在政治方面的要求都是“拥护中国共产党领导和社会主义制度”①，但并没有将政治面貌限制为中共党员。相比于其他国家机关，监察机关具有极强的政治属性，思想政治工作贯穿于监察工作的始终，这对监察官的政治素质提出了更高要求。纪委的根本任务是维护党的集中统一领导，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻执行。在党统一领导的合署办公体制下，监委的根本任务与纪委是一致的。“深化国家监察体制改革就是为了加强党对反腐败工作的统一领导，强化党和国家的自我监督，巩固党的执政基础、提高执政能力”[7]。监察官既是监委的工作人员，更是纪委工作人员，如果不是党员，又怎么能履行纪律检查职责、做好思想政治工作呢？要求监察官必须是党员，有利于监察机关充分发挥政治功能，也是监察机关坚持党的领导、严把选人政治关的根本要求。其次，关于监察官是否必须通过国家统一法律职业资格考试，学界和监察机关内部争议都比较大。对于这个问题，要具体情况具体分析，根据监察机关内部不同岗位的特点来确定，不能简单地搞“一刀切”。《监察法》第56条明确要求监察人员“具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力”。我们不能要求所有的监察官都必须通过法律职业资格考试，这既没有必要，也不现实。监察机关并不是所有岗位都需要法律专业能力，目前来看，审查调查、审理岗位的监察官需要对职务违法犯罪进行调查和处置，对法律专业能力的要求较高，应当统一要求通过法律职业资格考试。监督检查岗位的监察官主要负责日常监督以及对涉嫌一般违纪问题线索的处置，对法律专业能力的要求不高，没有必要统一规定要求通过法律职业资格考试。应当看到，职务犯罪调查的法治化和专业化程度较高，因为它是对过去发生的案件事实的回溯性认识，必须依靠证据、遵循法定规则来还原事实，而且要接受审判机关、检察机关以及辩护律师的质疑和检验，这要求监察官必须具备熟练掌握和准确运用法律的能力。要求审查调查、审理岗位的监察官通过法律职业资格考试，有助于确保案件质量，减少错案的发生，也有助于推动监察官队伍提高专业化和职业化水平。 认为监察官无需通过法律职业资格考试的观点主要有两个理由：一是我国警察同样有侦查犯罪的职责，但不需要通过法律职业资格考试。二是法律专业能力可以通过学历教育和职业培训获得。[8]首先，我国公安机关除了侦查犯罪，还有处理行政违法、维护社会治安等多种职责，不可能要求所有警察都通过法律职业资格考试;对于刑事警察而言，目前虽然尚未统一要求通过法律职业资格考试，但刑事侦查也是高度专业化的，而且现在要求达到以审判为中心的证据标准，从之前纠正的冤假错案来看，需要加强刑侦人员依法取证的能力，可以说，刑事司法的现状和发展趋势在客观上要求刑警通过法律职业资格考试。监察官法的立法要有一定的预见性和超前性，不能只看眼前，要求特定岗位的监察官通过法律职业资格考试，就是在为实现监察官专业化和职业化这个目标进行长远谋划。其次，高质量的职业培训和学历教育确实可以帮助监察官提升法律专业能力，但恐怕在短期内无法将监察官的教育培训提升到较高水平。另一方面，如何评判监察官通过学习确实具备了法律专业能力呢？这不能仅靠主观判断，必须有一个客观标准才能公平服众，国家统一组织的法律职业资格考试恰恰提供了一个客观依据。考虑到目前法律职业资格考试的通过难度较大，为了实现平稳过渡，可以采取“老人老办法、新人新办法”的方式，以监察官法实施为界，此前已经在审查调查、审理岗位的监察人员，可以通过内部专门考试和办案业绩考核相结合的方式来考察其是否具备监察官的法律专业能力;此后新进入审查调查、审理岗位的监察官一律要求通过法律职业资格考试。除了审查调查、审理岗位，监察机关其他岗位确有法律专业能力需求的，可以在监察官选拔时个别提出要求，监察官法不作统一规定，这样既有原则性又有灵活性，也便于实践操作。
（二）监察官的单独等级序列
实行单独等级序列有利于凸显监察官管理的特色，也有利于激励和保障监察官依法履职。《公务员法》第3条明确规定：“法律对监察官、法官、检察官等的权利、义务和管理另有规定的，从其规定”，这实际上为监察官实行單独等级序列进行管理预留了空间。所谓单独等级序列，就是监察官等级的晋升与其行政职务的晋升脱钩，根据监察官的工作实绩、工作能力和资历年限等晋升等级，同时，将监察官的等级与工资及其他待遇挂钩。换言之，监察官的等级序列是与行政职务序列并行的晋升通道。监察官等级不包含领导职责，监察官晋升等级并不代表其职务要相应晋升。
监察官等级序列的设计既要吸收法官、检察官、警察等级序列的合理因素，又不能完全照搬照抄，要突出监察官制度安排的特色。可以考虑将监察官等级设为“三等十一级”，由高到低分别为：总监察官、副总监察官;一级高级监察官、二级高级监察官、三级高级监察官、四级高级监察官;一级监察官、二级监察官、三级监察官、四级监察官、五级监察官。其中，成为总监察官、副总监察官应当担任监察系统的高级领导职务，国家监委主任为总监察官，国家监委副主任为副总监察官;成为高级监察官、监察官不以是否担任领导职务以及职务高低为必要条件。如此设计监察官等级序列，一是相比于法官、检察官“四等十二级”以及警察“五等十三级”的等级序列，监察官的等级层次减少，能够更好地满足对监察官队伍实行扁平化管理的需求，符合精简、高效的改革原则。二是总监察官、副总监察官的称谓吸收了中国古代监察官制度的合理因素，体现了中国优秀传统文化特色。明、清两朝的中央监察机关是都察院，都察院的长官左都御史被称为“总宪”，副长官左副都御史被称为“副宪”，所以总监察官、副总监察官是对“总宪”“副宪”称谓的合理借鉴，与我国警察等级序列的总警监、副总警监非常相似。需要指出的是，“首席大监察官”的称谓不太合适，“首席”一词带有明显的西方话语特点，不宜机械套用，而且还容易与检察机关的“首席大检察官”称谓混淆。三是高级监察官、监察官的等级层次与法官、检察官保持一致，有利于方便实务操作，由于涉及与公务员等组织人事制度的协调，监察官等级的确定和晋升操作起来较为复杂，而法官、检察官等级的确定和晋升经过实践探索已比较成熟，可以作为参照。
实施监察官单独等级序列可以分两步走：第一步是初次确定监察官的等级，第二步再实行等级晋升。考虑到目前多数监察人员是公务员，为便于实践操作，可以将监察官等级分别对应一定的公务员级别范围，每一等级对应几个级别，级别范围之间可以相互交叉，在初次确定监察官的等级时，根据其公务员级别，结合德才表现、工作实绩以及任职资历等进行套转。监察官等级初次确定后，采取按期晋升和择优晋升相结合的方式晋升等级，对于长期在办案一线工作、业绩特别突出或者有特殊贡献的监察官可以进行特别晋升，这样既可以保证监察官定期晋升等级，享受相应的工资待遇，又可以形成差别化的激励机制，激发监察官履职尽责的积极性。
三、监察官的选拔、交流与退出
（一）监察官的选拔
国家应当建立监察官的选拔机制，将政治素质好、业务能力强的优秀人才选拔进监察官队伍。监察机关现有人员在符合监察官条件的前提下，应通过一定的遴选程序，证明其具备监察官的基本素质和能力。可以采取考试与考核相结合的方式进行遴选，考试主要测查纪法知识储备和业务能力，考核则主要评价工作实绩，要坚持全面综合评价的原则，不能简单地以考试分数论英雄。需要提出的是，根据监察法的规定，监察委员会主任由同级人大选举产生，副主任、委员由主任提请同级人大常委会任免。因此，监察委员会组成人员由各级人大及其常委会通过法定程序选举或任命为监察官，不需要另行经过考试考核。
监察官的选拔由组织部门定期进行，既可在系统内选拔，也可在系统外选拔。系统内的选拔主要是上级监察机关从下级监察机关特别是基层监察机关选拔能力突出的监察官，这有助于形成从基层发现和培养优秀监察官的机制。系统外的选拔主要有两个渠道：一是面向其他党政机关和企事业单位进行选拔，特别是选拔善于管理、视野开阔、综合素质高的领导干部到监察机关担任领导职务，比如从法院、检察院选拔有领导职务的法官、检察官到监察机关担任审查调查、审理等部门的负责人，这样可以促进监察官队伍构成的多元化。二是面向从事纪检监察教学、科研等与纪检监察工作密切相关的人员进行选拔。这部分人对纪检监察工作比较熟悉，有的对纪检监察工作有着比较深入的研究和思考，将他们选拔成监察官有利于提升监察官队伍的整体素质，提高纪检监察工作的法治化和专业化水平。 如前所述，审查调查、审理岗位的监察官需要通过法律职业资格考试，选拔这些岗位的监察官应当有相应的配套机制。监察机关可以建立储备人才库，定期将通过法律职业资格考试的监察官或者监察官候选人纳入储备人才库，还可以将符合条件的借调参与办案的司法人员纳入储备人才库，审查调查、审理岗位需要补充力量时直接从人才库中进一步遴选，这样可以避免发生盲目选人或人才短缺的现象。
（二）监察官的交流与退出
定期交流既可以提升监察官的综合素质，培养“多面手”，也能够防止监察官在一个岗位上时间过长而产生廉洁风险。监察机关内部不同岗位的监察官、监察机关与其派驻（出）机构的监察官以及参照监察官进行管理的人员要加强交流轮岗力度，形成制度化、规范化的交流轮岗机制。此外，还可以将能力突出的优秀监察官交流到其他党政机关工作，监察官不仅是监察机关的干部，更是党的干部，要把监察官队伍打造成优秀领导干部的储备库。
监察官队伍不能只进不出，有进有出才能形成“一池活水”，才能形成优胜劣汰的竞争局面。“要动态更新，把相形见绌的调整出去，同时注意补充新的优秀人才，始终保持一池活水”[9]。监察机关既要严把监察官队伍的入口，又要打开监察官队伍的出口。监察官的退出应当包括以下几种情形：一是能力不足，履职表现不力的;二是因工作需要交流出监察机关，不再从事监察工作的;三是主动辞职或退休的;四是因存在违反工作规定和职业操守以及法定义务等情况而受到惩戒的，比如被调离监察机关或者给予开除处分的。
四、监察官的考核与奖惩
（一）监察官的考核
考核是监察官制度不可或缺的组成部分，是引领监察官履职尽责的“指挥棒”。具体而言，在考核机构上，监察机关可以成立专门的考核委员会，统一负责考核工作，也要赋予内设部门一定的考核自主权，毕竟监察官所在部门对其履职表现更为了解。在考核方式上，实行平时考核和年度考核相结合。在考核结果上，分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，对优秀等次的监察官给予一定奖励，在晋升等级方面有所倾斜;对基本称职的监察官应当谈话提醒;对不称职的监察官应当调整岗位或辞退。在考核内容上，考核重点是监察官的工作实绩和工作能力。对工作实绩的考核，不能只看工作量或办案量等数字指标，还要注重考察监察官在具体工作中的过程表现，采取结果评价与过程评价相结合的方式。对工作能力的考核重在日常，要综合评价监察官在日常工作中处理复杂问题的能力、在重要工作中发挥的作用以及作出的特殊贡献。还应当注意，不同岗位监察官的工作内容、工作要求不同，考核重点也应当有所差异。对于担任领导职务的监察官，要注重考核其管理能力和决策能力;对于审查调查等办案岗位的监察官，要侧重于办案业绩和能力的考核，不仅要考核办理案件的数量，也要考核办理案件的质量。
（二）监察官的奖惩
赏罚分明对监察官的履职行为有着重要的导向作用。一方面，对履职表现突出的监察官应当给予奖励。授奖的监察官应具有以下情形：一是工作业绩和工作能力突出，考核结果为优秀等次的;二是在承担重要专项工作或者办理重大案件中，做出显著成绩的;三是对纪检监察理论和实践有深入研究，形成文字成果并对工作有重要指导作用的;四是提出监察建议或者监察体制改革建议被采纳，效果显著的。监察官奖励可分为：嘉奖、三等功、二等功、一等功和授予荣誉称号，对得到奖励的监察官颁发证书并给予一定的物质奖励，还可以缩短晋升等级的年限。另一方面，对于违反工作规定和职业操守、不履行法定义务、对错案发生负有责任的监察官应当给予惩戒。违反工作规定，主要包括未经请示报告擅自决定重要事项、打探泄露工作秘密、以案谋私、违规采取调查措施等情形。违反职业操守，主要包括与涉案人员及其家属交往不当、在公开场合言论举止不当并造成不良影响、违反社会公德等情形。惩戒有多种形式，包括批评教育、责令检查、诫勉、降低等级、调离和纪律处分等。惩戒决定一般由监察机关的干部监督部门或组织部门在充分调查并听取当事人辩解的基础上作出，涉及错案的认定以及责任承担等专业问题时，可以邀请专家、学者等专业人士参与。監察官有上述情形构成违法犯罪的，还应当追究法律责任。
五、监察官的权责与保障
（一）监察官的权利和义务
权责一致是监察官制度的基石。监察官根据监察法授权履行相应职责，享有一定权利并承担相应义务。监察官作为党员，要先履行义务，后行使权利。监察官是监督人的人，首先要自身正、作风硬。监察官必须忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉政，这是总的要求。具体来看，监察官应当履行以下义务：一是对党忠诚，在思想上政治上行动上始终与党中央保持高度一致;二是严格遵守党章党规和宪法法律的规定;三是担当尽责、客观公正、廉洁用权，不得贪污受贿、滥用职权、徇私枉法;四是遇到重要事项及时请示报告;五是保守所知悉的国家秘密和工作秘密;六是诚恳对待群众，自觉接受监督，不得颐指气使、口大气粗。监察官违反法定义务，应当受到惩戒。监察官享有以下权利：一是非因法定事由、非经法定程序，不被调离、降低等级、辞退和处分;二是履行职责应当享有的职权和工作条件;三是享有相应的职业保障;四是本人及近亲属的人身、财产和住所安全受法律保护;五是提出申诉或控告。监察机关和其他有关机关应当为监察官行使权利提供条件和保障。
（二）监察官的职业保障
建立职业保障制度是实现监察官队伍职业化的内在要求，能够为监察官解除后顾之忧，促使其安心履职。监察官的职业保障应当在监察法中予以明确规定，具体包括以下几个方面：一是物质保障，主要是工资以及医疗、保险等福利待遇;二是精神保障，国家要增强监察官的职业荣誉感和社会认同度，监察官遭受不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤的，要及时予以澄清和恢复名誉;三是人身保障，监察官因依法履职而导致本人或近亲属的人身和住所安全遭受威胁的，可以申请特别保护，有关部门应当提供保护;四是工作保障，监察官在履行职责时有权要求相关部门和个人提供必要协助，相关部门和个人有义务予以配合。 国家应当建立与监察官的权责相适应的工资制度。工资多少关系到监察官的切身利益，如何科学合理地确定监察官的工资是监察官制度的一个敏感问题。“对于监察官的工资待遇，要坚持权责对等原则，突出责任和担当，参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力等因素研究解决方案”[10]。首先，应当明确，不能把实行监察官制度简单地等同于普惠性涨工资。在依然严峻复杂的反腐败形势下，监察官依法履行监督调查处置的职责，同腐败分子和腐败现象作斗争，工作量和工作强度很大，特别是一线办案岗位的监察官，长期在办案点上或者出差在外，压力较大且面临着被打击报复的风险，确实有必要适度提高监察官的工资水平，激发监察官履职尽责的积极性。其次，为了保证监察体制改革的顺畅和人员队伍的稳定，监察机关的转隶人员保留了原来在检察院的工资水平，监察机关原有人员的工资水平与转隶人员相比差距较大，亟待建立统一的监察官工资制度予以解决。监察官的工资包括基本工资、津贴、补贴以及奖金等，可以按照监察官的等级确定工资水平，每一等级的监察官对应一个或几个工资档次，将考核结果、工作年限与工资档次挂钩，一线办案岗位监察官的工资可以略高一些。确定监察官的工资水平要充分考虑财政负担，监察官队伍体量庞大，人数要远远超过员额法官、检察官的人数，在短期内将监察官的工资涨到法官、检察官的水平，恐怕财政压力过大，通过建立工资定期增长机制逐步提高监察官的工资水平更为合理。
六、对监察官的监督管理
（一）从严监督监察官
监察官手里握有重要的公权力，一旦权力被滥用，就会损害监察机关的形象和执纪执法的权威，甚至对党和国家监督体系造成颠覆性影响。要将监察官法定位为责任法，以法律的形式强化对监察官的监督，明确权力边界、严格内控机制，强化自我约束、加强外部监督，建设忠诚干净担当的高素质监察官队伍。[11]监察官本来就是专门的监督者，如果再为监察官设定一个专门的外部监督者，那么谁来监督这个新的监督者呢？如此会陷入无限循环的监督困境之中。因此，对监察官的监督应当以自我监督为主，以外部监督为辅。一方面，自我监督体现为纪检监察机关内部的干部监督部门和组织部门的监督。干部监督部门的监督是全方位的，既对监察官日常履职、行使权力的过程予以监督，也对受到检举控告的监察官开展调查处理。组织部门的监督主要体现在监察官的选拔、考察、考核以及日常走访过程中，主要针对苗头性、倾向性问题，及时约谈提醒、批评教育，侧重于抓早抓小。另一方面，自我监督还体现为监察机关的内控机制，即监督检查、审查调查、案件审理、案件监督管理部门之间相互协调、相互制约的工作机制，在监察机关内部将权力合理分解，由不同部门的监察官行使，彼此之间形成制约，防止监察官滥用权力。
对监察官的外部监督也很重要，能够弥补自我监督的不足。外部监督主要包括群众监督、人大监督、政协和民主党派监督以及舆论监督等。此外，监察官在办理职务违法和职务犯罪案件过程中，还要受到审判机关、检察机关和执法部门对其权力的制约。归根结底，还是要把监察官置于人民群众的监督之下，增强监察权运行的公开性和透明度，让权力在阳光下运行。要充分发挥新闻媒体特别是互联网新媒体的监督作用，鼓励其发现问题并及时曝光。可以考虑在监察机关检举控告平台上开辟专区，接受关于监察官的检举控告，及时调查处理并向检举控告人反馈。
（二）从严管理监察官
对监察官应当坚持从严管理、严之又严，管理实际上也蕴含着监督。监察官法应当对监察官的回避、兼职、离职等事项作出明确规定，防止产生利益冲突，损害监察官的客观性和公正性。监察官在履行监督调查处置职责时，符合回避情形的，应当主动申请回避，有关人员可以要求其回避。回避情形包括：本人是监察对象、涉案人员或者检举控告人的近亲属的;本人或其近亲属与履职事项存在利害关系的;担任过本案证人的;可能影响公正履职的其他情形。此外，监察官还应当遵守公务员法关于任职回避的规定。监察官不得兼任人大常委会的组成人员，不得兼任行政机关、审判机关、检察机关的职务，不得在企业或其他营利性组织中兼职，不得兼任律师、法律工作者。監察官在离职后应当遵守脱密期管理规定，不得泄露相关秘密;在离职后的三年内，不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。
总的来看，监察官制度事关体量庞大的监察队伍的稳定性和积极性，事关国家监察体制改革成果的巩固和深化，还涉及与公务员制度等组织人事制度的协调，可以说，制定监察官法、建立监察官制度具有“牵一发而动全身”的社会影响。因此，制定监察官法要遵循稳妥审慎、统筹兼顾、适度超前的原则，既不能急于求成、操之过急，也不能回避矛盾、裹足不前;既要充分考虑现阶段监察队伍的实际情况，又要立足于实现监察官专业化和职业化的目标进行长远谋划。立法机关和监察机关应当密切配合，在广泛征求意见、推进试点工作、不断总结完善的基础上，稳步推进监察官法的立法工作，真正建立起符合我国基本国情、监察权属性和监察机关特点的监察官制度。
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责任编校 陈 瑶
Research into the Design of China’s Ombudsman System：
A Perspective from the Formulation of Ombudsman Law
SONG Zhence （China Academy of Discipline Inspection and Supervision， Beijing 100877， Beijing， China）
Abstract： The Ombudsman system is a fundamental part of China's supervision system. Such a system should be established catering to the fundamental situational China， properties of supervision power and features of the supervising organizations by formulating the ombudsman law to make clear the basic framework and major contents of the ombudsman system. Legislation regarding the area should be promoted with prudence， the scope of ombudsman to be reasonably established， conditions for their position to be scientifically defined， an independent rank sequence for them to be set up， the mechanism for their recruitment and exchange， assessment and award and punishment to be constructed， their rights， responsibility and professional security to be defined， supervision and management on them to be strengthened.
Key words： ombudsman; ombudsman system; ombudsman law; supervising organization