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真正的城镇化,并不仅仅是GDP的增长、城市的简单扩张或是城市人口的简单膨胀(农转非),而是要着眼于城市功能的多元化挖掘与城市的均衡、可持续化发展,是经济、社会、生态、文化的协调发展过程。
城镇化的迷思:定位、内涵与城乡二元结构的改善
就国际经验和中国当前所处的发展阶段而言,城镇化仍将是中国未来20年驱动经济高速发展的主要引擎。城镇化进程将深刻改变中国的社会经济结构,也必将是未来中国经济和社会发展的重要内容。但真正的城镇化,并不仅仅是GDP的增长、城市的简单扩张或是城市人口的简单膨胀(农转非),而是要着眼于城市功能的多元化挖掘与城市的均衡、可持续化发展,是经济、社会、生态、文化的协调发展过程。新型城镇化的目标定位应有更高的要求,在发展哲学上,应坚持和谐发展、以人为本的发展取向,要实现城市、自然和人的和谐发展,城市和城郊农村的和谐发展,要体现绿色、低碳、可循环、可持续的城市发展模式,同时要在文化上体现东方文化特色,使新兴城市具有中国特色和地方特色,改变“千城一面”的现状。
从城镇化的内涵和外延上来看,推进城镇化建设至少涵盖三层次内容,就是人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化。首先是人口城镇化,主要是基于城市人口的增加,农民真正转变为市民的过程;第二是经济城镇化,是人口城市化的经济基础,在于农业剩余和城镇化产业(现代工业、服务业)的发展扩大及其对农业剩余劳动力的吸引力;第三是社会城镇化,主要显现在城市规模和外观、生产方式、生活水平、社会组织关系等方面的全面转变。如果城镇化并不能带来福利的改进,包括生活环境(基础设施、自然环境)的改善、生活水平(就业、消费、社保等)的提高、更好的医疗教育保障等等,那就失去了城镇化的本质意义。
当前,我国的城镇化,过多的注重“人口城镇化”,注重“经济城镇化”中的经济增长,在“社会城镇化”方面仍有很大不足,因而让城市化的社会成本不断增加。世界城市发展的历史经验表明,不论是伦敦还是东京、巴黎,在城市发展过程中必须处理好核心城市区、城市郊区和城市周边农业区的关系,要注重城乡一体化发展。以日本为例:东京在建设世界城市过程中,周边乡村原有的风貌、机能和生态环境发生了巨变,原来东京周边乡村普遍注重经济利益和单纯的产值增长,但是20世纪90年来以来,逐步注重乡村的重新振兴和乡村机能的均衡化,即重视乡村的生态机能、环保机能、绿地机能;文化传统延续机能、乡村社会生活和社会组织的复兴、促进市民与村民的交流机制以建设城乡共存的乡村社会。东京建设世界城市过程中的城乡一体化发展格局及其经验值得我们借鉴。
中国的地区与城乡发展极不均衡,城市核心区的人口膨胀财富积聚与城市周边农村的贫困化形成鲜明对比,城乡二元结构极端突出,这对中国的城镇化进程形成了严峻的挑战。因此,城镇化进程不仅仅是一个农村转型的问题,更是一个区域内协调发展与融合的问题,具体而言,就是城乡统筹发展。
中国城镇化进程中的社会冲突与问题
城镇化进程中,社会结构、经济形态、产业结构、文化形态都会发生深刻的变化,与此同时,其社会矛盾和经济矛盾会更加突出。如果这些社会矛盾和经济矛盾得不到妥善的解决,则会出现更大的社会问题和经济问题,隐含着很多社会冲突风险,严重影响经济社会的可持续发展,拉美地区的城镇化就是典型的例子。
对中国的城镇化进程而言,面临的问题主要有以下几个方面:
第一,失地农民的保障机制不完善,造成对失地农民的可行能力的制度化剥夺,社会冲突的风险加大,主要体现在:(1)补偿机制不完善:土地红利的利益分配仍欠公允;缺乏可持续的补偿机制。(2)就业保障不足:失地农民的城市化的创业、就业能力不足,短期培训无法迈过人力资本投入长期性的门槛。农民没有就业,就成为潜在的非意愿失业人口,其社会经济地位必然下降,长期而言会引发大量严重的社会问题,甚至会导致失地农民的再度贫困化,早就新的城市贫困阶层。墨西哥和一些拉美国家在高度城市化过程中,正是没有解决好农村城市化之后的社会就业问题,而使得城市贫民大增,城市贫民窟现象严重。(3)社会保障不健全:对农民的医疗、教育、社会保障方面的机制设计还不健全。在征地和城镇化过程中,必须将失地农民的社会保障和社会福利问题解决好,以使农民没有后顾之忧。失地农民的社会保障(包括养老保险、失业保险、医疗保障)等,也是一个金融产品的设计和创新问题。
第二,城市基础设施建设的投融资机制存在问题,过分依赖土地财政,风险加大,影响政府投融资平台(城投公司及城市资产经营公司)的建设,导致政府的“角色”、“财政能力”都将会出现问题。
第三,征地补偿款得不到有效利用引发的社会问题。城镇化过程中,农民获得比较可观的补偿款,这些补偿款如果不能得到很好的利用,就会不但不能给农民带来收益和稳定的生活保障,而且会引发大量社会问题,甚至会引发社会危机和家庭危机。如何使巨额补偿款得到最有效的运用,如何使农民通过补偿款的有效利用而获得稳定的收益,是一个涉及社会稳定与经济可持续发展的大问题。
第四,城镇化过程中的产业链选择与设计、经济的转型问题。城镇化的进程中,既要保持经济的可持续发展,又要促进其经济形态进行成功的转型,是一个必须解决的大问题。产业链的设计、构建和资源整合,必须充分考虑到各个地区不同的产业优势、资源优势、区位优势和人力优势,使该地区的产业在未来的市场中能够具备竞争能力,并增加当地的就业,使失地农民可以得到很好的就业机会,同时通过产业的发展,带动农民创业。
他山之石:其他国家和地区的城镇化经验
日本的城镇化
自20世纪60年代初开始, 日本经济进入高速增长时期至70年代初实现工业现代化。日本在实行工业化的过程中采取工业化和农村城市化同步推进的策略在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。日本在农村城市化的过程中采取了以下一些重要举措。
增大投资,加强基础设施建设。基础设施的完善与否在很大程度上制约着农村城市化的进程。20世纪60年代以后日本政府针对农村出现的“过疏化”现象加大资金的投入加速农村的发展。其特点有投资增速快规模大。投资重点突出, 结构合理。突出政府的主导作用又注重投资主体的多元化。在城镇基础设施建设上,日本政府主要采取以下扶持性措施:提供财政和政策性金融担保,以降低非国有经济进入基础设施领域的风险;开拓特殊债券市场;实行长期金融债,开拓居民储蓄用于基础设施建设的渠道;以筑巢引凤式和联合投资式进行直接投资引导。PFI (Private Finance Initiative) 是20 世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式,它采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式,在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进PFI后对其大力推广,还在1999年以《PFI推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到10年的时间里,日本的PFI事业迅速扩张,取得了良好的经济效益和社会效益,成为日本基础设施建设的重要力量。
实行产业振兴发展农村工业。农村城市化需要工业的支撑。日本十分重视农村工业的发展基本实现了农村工业化。农村工业的发展具体可分为两种模式:一是发展、壮大农村副业、农产品加工、农具制造等传统产业;二是通过招商引资的办法,创办新的农村工业。
推行广域行政实行町村合并。在日本,市町村是最基层的行政区。市是城市化地区,町和村都是农村的基层行政区,町和村之间没有明显的差别,但町含有“城下町”的意思,它的规模一般要大于村,在形态上更接近于集镇。战后为推进农村城市化进程日本政府在指导思想上倾向于广域行政即行政区范围要大。为此日本于年出台了《町村合并法》, 町周围的村进町。进一步以一个城镇为中心, 周围一个村十几个自然村在合并后成立市,并在城市化过程中成为真正的市。随着町村合并的进程加快,市的数量迅速上升而町村数量急剧减少。
韩国的城镇化
韩国的城市化过程有三个转折点:第一个是日本把殖民地政策从剥削农业转变为工业的20世纪30年代;第二个是光复后大量回国人员和韩国战争期间从北方来的难民为寻找就业机会定居于城市;第三个也是最为重要的转折出现在20世纪60年代以后。随着经济开发和工业化加快,无数的农村人口流入城市,在此过程中伴生急速的城市化。政府推行了以低工资为基础、轻工业为中心的输出主导型开发政策。为扩大输出,政府扩大既有工厂的生产能力,随之城市人口也增加。新建制造企业也建立在基础设施较好、又易于取得劳动力的城市地区。
20世纪70年代,针对城乡差距日益扩大的问题,韩国政府以改善村落生活环境、培育新农村为目的,掀起著名的“新村运动”。在此过程中,韩国政府行政自治部把该项“运动”引进到小城镇领域,促进“小城市培育事业”。其目的是培育小城镇,使其成为周围农村地区的生活、文化、流通的中心地区。该事业以改善基础环境为中心,集中治理道路、河川、不良建筑、广告牌、停车场、道边水沟、窄胡同、电网等。行政自治部选择主干道路沿线的1505个小城市、镇和乡政府所在地作为整治对象,而实际落实的市、镇有397个。政府给这些实施政策的小城镇平均每个支援1026万韩元。
行政自治部还依次促进“小城镇职能化事业(1978～1982年) ”和“地方定住生活圈规划试验事业(1982～2011年) ”。前者基本构想是,以169个小城镇为对象,强化其作为准城市的据点职能,即对周围农村的支援职能、邻近城市的补充职能、农村经济的开发据点职能、腹地区域的文化中心等职能。后者基本构想是,以155 个小城镇为对象,实施城乡一体化的开发,促进城乡职能联系,建立高通达性的交通体系,强化中心地职能,追求区域多样性,最终以郡为单位确立地方定住生活圈。但是,前者因未能确保支援资金而搁浅,按计划得到实施者仅限于6个示范小城镇;后者也因未能确保支援资金而不前,只有3个试验小城镇的计划得到部分落实。
进入20世纪90年代以后,行政自治部以实施“小城镇开发事业”的形式促进小城镇发展。其目的是把镇和乡所在地开发成为农村地区包括经济、文化、行政等功能的综合性中心地,通过振兴地区经济和建设地方定住生活基础,谋求福利的均衡,进而缓解城乡之间的开发差异。为此,所促进的具体事项有包括改善道路和下水道等内容的街道整治、包括改良住宅等内容的居住环境整治、包括整理中心商业街等内容的市场流通设施整治等。该事业所选小城镇有1443个,而实际落实的有606 个。政府给每个实施政策的小城镇平均支援12.4亿韩元。韩国政府在城镇基础设施建设上推出了以下投资组合方式:通过设立国民投资基金把非国有资本低成本、有效地用于基础设施建设;制定吸引非国有经济的政策法规;财政向银行贴息。
过去30年,政府投资规模有限,不仅纳入培育计划的很多小城镇未能得到资金支援,就是得到投资的小城镇所获得的支援资金规模也不大。例如,在投入规模最大的90年代,每个小城镇平均得到12.4亿韩元的支援。另外,在相应时期政府投资中,中央政府仅承担16.7%,其余由地方政府承担,因而不能有力地调动地方政府的积极性。在2002年制定的《小城镇培育事业10年促进计划》中,为改善投资结构,提高投资力度,行政自治部和国库补助资金管理部门分别承担100亿韩元,市道政府和市郡政府分别承担50亿韩元。这样,实际被选定的每个镇将得到培育事业资助金300亿韩元(约合2500万美元)。另外,政府还对参与培育事业的民营企业给予金融、税收等方面的优惠待遇。
中国台湾地区的城镇化
中国台湾地区农村就业结构的改变,主要是通过在农民中发展非农业实现的,并非通过人口向大城市流动实现的。通过就地利用农村自然资源,发展工业、商业、服务业,农村迅速向城市化迈进。台湾地区农村工业的普遍发展,大大提高了台湾工业化的速度及农业人口向非农业人口的转移。其特点主要表现在:
农村剩余劳动力的转移是以农业充分发展为基础。中国台湾地区农村剩余劳动力转移速度是最快的,目前农业劳动力的份额已经降至20%以下,基本完成了农业劳动力转移的任务。台湾农业经营的基本形式是小农制台湾人多地少,户均占有耕地面积狭小,起伏较大的地形阻碍了农业机械的普及,加之特有的乡土观念,决定了台湾的农业发展只能走小规模经营的路子。如此以来,小农制便应运而生。小农制的推行不但就近解决了大部分农业剩余劳动力的生计问题,而且,在台湾从传统农业社会向现代工业社会转变的经济转型时期,达到了稳定农村社会、解放生产力,造成农业生产在一个相当长的时期以较高的速度增长,成功地跨越了“以农业养工业”的过渡时期。
城镇化进程是和农地制度改革联系在一起的。20世纪60年代以后,台湾地区抓住发达国家产业转移的机会,大力发展劳动密集型企业,吸引了大量劳动力从纯农业转移到制造业和服务业,一方面,土地制度改革扩大了农地的规模经营,促进了人口向城镇流动,另一方面,城镇工业化发展,提供了大量的非农就业机会,为农村剩余劳动力转移创造了条件。土地制度改革促使农地利用集约化程度提高。自50年代以来,台湾地区通过土地改革,实行农、轻、重为序的建设方针,增加农业投入等措施,使农业获得稳定的发展。为非农产业的发展奠定了资金、原料、劳动力等方面的基础。农业生产技术改进,一方面达成了农业部门内土地的重新分配,并使所得分配趋于平均,另一方面则促进了农业生产,提高了农村的购买力,为经济发展奠定了良好基础。台湾当局还有关于私有耕地最小面积的规定,小于此面积则不得分割。以后又有当局出面归整土地、移动农户耕地位置的举措。土地改革完成以后,台湾农业生产率1950～1960年间增长了近40%,农业工人工资增长约35%,同时人均储蓄和人均投资均在85%左右。
劳动力转移多元化,避免出现大城市病。台湾地区在经济发展之初便确立了优先发展农业的战略,并为农业发展进行了必要的改革和必要的物质支持,促进了农业的迅速增长,从而成功地启动了农业剩余劳动力快速转移的进程。更重要的是,台湾在农业剩余劳动力转移的过程中采取了分散型的转移方式,逐渐形成了以大城市为核心,以中等城市为骨干,以小城市为中心镇的多层次的城镇空间构型,并通过发展农村非农产业吸收了大量农业剩余劳动力,因此避免了像韩国和印度那样,因农业剩余劳动力过量涌入大城市和不能有效利用农村内部机制而出现诸如大城市恶性膨胀、城乡差距过大、转移质量差、地域转移和产业转移无法同时实现等“大城市病”问题。
台湾地区当局在城镇化进程中发挥了关键作用。台湾城镇化进程的顺利完成,在根本上是得益于台湾当局的法制和政策保障。台湾当局采用的是市场操作型信用体系,给中小企业提供资金和技术支持,它的基本特征是担保机构以实有资金作为保证的事前保证;将担保资金存入协作银行;发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。与此同时,台湾当局采取各种举措推广农业科学技术。台湾农业科技推广的组织系统比较完整,主要致力于引进、开发和推广“规模中立性”的,即不受土地面积大小限制的现代化生产技术,以适应小农生产方式的需要。台湾农研与推广组织除台大“农业推广系”、各大学农学院、中研院农研所以外,还有农村厅属下的“台湾农业试验所”,所下又有分所和地区性的改良场,各级农业主管部分负责督导农业技术推广。
法国的城镇化
由于城市基础设施的公益性特点,法国政府在城市建设投融资和项目管理中居于主导地位。现阶段城市建设融资有以下特点:
政府是建设项目的投资主体。一类是非经营性的项目,如城市道路、地铁等,这类项目完全由政府财政预算投入,如果财政资金不足,则由政府向银行贷款;另一类经营性的或可收费的项目,政府允许企业进入,鼓励企业通过市场融资来建设项目,并提供一定比例的注册资本金。
各级政府在项目的投资中有明确的责任与分工。对于影响重大的项目,主要由中央政府投资。对于一般性的城市基础设施项目,中央政府投资也占有很大比重,各级地方政府和企业承担相应的投资责任。
政府掌握特许经营权的授予权。对于自然垄断行业,如自来水供应、燃气供应、污水处理等,在政府决定建设某一项目后,通过该行业若干企业之间的公平竞争,政府选择一家优势企业,特许其进入该项目的经营。政府与企业签订协议,保证政府确定目标的实现。法国从事城市基础设施运营的主要是一些具有一定垄断地位的全国公司,如城市交通、煤气、电力公司都是全国性的,参与各个城市的公交、供气、供电的经营管理。
采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目,广泛采取银行贷款、BOT、融资租赁等国际通行方式筹集资金。
法国城市基础设施建设资金来源广泛,主要有市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司老年保险等基金投资。
法国城市建设中的公用事业融资实行特许经营制度的历史十分悠久,积累了丰富的经验,在世界范围内得到推广应用,被世界银行称为“一种真正的法国模式”,对中国城镇化具有借鉴意义。
欧洲历史上就是城邦制国家,早在古希腊和古罗马时代,在那个时代,城市公用事业委托经营就已经有了雏形。在17世纪,法国人成功地应用委托经营方式,由私人企业建造军舰和港口等基础设施,迅速地发展了自己的海军;在18世纪,这种方式被用来修建运河和桥梁;在19世纪,这种方式被用来开发经营铁路、供水、照明、交通等城市公用设施;到了现代,尤其是20世纪70年代以来,这种作法更是形成了一种模式和理论,并广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营,有时也应用于监狱的建设和经营。
从内容看,委托经营的内容各式各样,从设计、施工到经营、管理,可以是某一公用事业的全部也可以是其中一部分。从发租者看,作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别,法国的国家、省、市镇及其下属公共部门都可以作发租者,而且他们既可以单独也可以联合起来作发租者。从承租者看,可以是私营的,也可以是国营的,或者是公私合营的。
中国城镇化进程中的政府定位与制度创新
需要与发展目标一致的根本性的制度创新
与国际经验的一个最大不同,我国的城镇化,是在相对固化的二元经济结构下推进的,存在生产要素限制流动、劳动力主体权利存在制度化差异等种种障碍。制度创新,应随着国家在不同时期城镇化发展战略目标和价值选择加以调整,这必然涉及到对原有城镇化制度与政策的创新与再调整。
要推进城镇化,就要推进城乡一体化,那么就要打破二元经济结构,因而户籍制度和土地制度首先就要被突破。户籍制度和土地制度的改革,不是简单的身份变革和生产资料属性的变革,而是一个国家公民的基本权利和发展理念的问题——被制度化剥夺的可行能力和权利需要逐步回归,特定历史条件下的差异化发展路径需要重入公平轨道。所以,落实到根本上,通过制度创新而服务于城镇化发展目标的过程,就是落实“以人文本”、“公平正义”发展理念的过程,其突出的特征,就是通过制度化的赋权,让公民享有平等的财产权(包括土地)、生存权、发展权和福利权。而这也是培养具有可行能力的市场化主体,实现生产要素相对自由流动的前提。
当前的城镇化,经常被赋予推进产业结构升级和增长方式转变的期望。要实现这些宏愿,我们不得不思考如下的逻辑:农民只有获得平等的权利,财产权、就业权、福利权,才能对未来形成稳定的预期,才能转变生活方式融入城镇化生活,在城镇化过程中获得足够的社会认同和自我认同,进而才能进而启动消费,拉动经济,这样一来转变转变增长方式、调整产业结构、社会平稳转型才能成为城镇化过程中的应有之义。而其焦点在于土地制度的创新,在于让农民获得土地的资产性收益,这一资产性收益在于土地在城镇化过程中“红利”的合理分配。
制度创新是一个根本性问题,其他的任何手段都是技术性的策略方法,其效果如何取决于这个问题解决的程度。
城镇化的系统解决方案、政府定位和市场化原则
充分借鉴国际经验,中国要解决城镇化进程中容易出现的弊端,需要在既有投融资模式安排的基础上,参考国际上行之有效的办法,并充分考虑城市化进程中的各个利益主体,尤其是政府定位问题。要综合化的考虑在城市化进程中的“经济增长”的利益的分配问题,在基础设施建设、社会保障、产业化促进引导(就业)乃至环境保护方面进行集约化的综合思考,也就是“四大红利”(资金)的跨主体间(各个利益主体、兼顾公平和效率)分配和跨期分配(长远、可持续)问题——因而其核心在于金融手段的综合与创新(主要是金融机制、金融产品的创新和运用)来实现对城市进程的支持,要更多的以市场化手段,充分利用三个层面的金融手段:依赖于制度创新的多层次的资本市场(如产权市场)、依赖于投融资机制创新的多种项目融资模式、依赖于金融工程原理的多种金融工具创新。
城镇化是一个系统工程,涉及到产业资本(包括加工制造产业、仓储物流业、农业产业、旅游产业、文化创意产业等)、金融资本(包括银行、证券、保险、信托、投资基金等)、政府部门(包括村级、乡镇、区和市级政府)、市场(资本市场、劳动力市场、知识产权市场、土地产权市场、农产品批发市场、消费市场等)、农民等不同的主体之间的合作、博弈和协调,本身是非常复杂的。在这些主体当中,农民是一个核心的主体,也是一个最难得到正确处理的主体。农村城镇化过程中,如何安置好农民,如何保护和提升农民的福利,如何保证农民的就业和收入,是政府必须考虑的头等问题,其他金融安排、市场机制设计、产业链设计等,都必须围绕农民的解决来进行。
城镇化过程中,政府必将发挥的重要的主导作用,这也是中国模式城镇化的特点之一。政府主导的城镇化模式,优点在于能够有效整合各种资源、迅速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等,但是对于政府主导的弊端,也要有充分的认识,有两点需要特别注意:
第一是政府自身的定位问题。城镇化的过程中,政府如何有效地整合各种资源、如何充分运用市场的力量、运用适当的金融工具来获得资本支持,从而满足城市化过程中的资本需求,并提升京郊农村的产业层级,是政府必须考虑的大问题。在此过程中,政府的自身定位非常重要。政府在城镇化过程中要保持强有力的支持,但是介入的方式、介入的时机和退出的机制要有所考虑。如果解决不好政府的定位和退出机制问题,则会给后续经济发展制造很多障碍,影响经济发展。
政府的角色和功能应该定位于为农村城镇化提供必要的财政支持、在产业资本-金融资本-农民-各级政府之间起到协调和沟通作用、为产业资本和金融资本的整合提供必要的政策扶持、设计系统的市场运作机制和产业链、设计并推动农地征用和补偿方案并对农民进行有效搬迁、确保农民的福利在城镇化过程中不受到持续的明显的损害等等。
第二,市场化原则。政府在推进城镇化过程中必须注重运用市场机制,发挥市场的资源配置作用,用市场的杠杆来撬动各种资源、动员各种力量,而不要简单地使用行政权力,否则就会损害产业资本、金融资本和农民的利益。这样做的目的,一是确保城镇化方案的合理性和可持续性,使市场发挥基础性作用,保证城镇化的效率和效果;二是保证政府在城镇化过程中的适当介入度,不把各种矛盾集中政府身上,让各个市场主体之间达成彼此承认的合约,这样一旦发生问题,政府就处于一个中立的、比较主动的地位上,用法律的形式来界定合约双方的权利义务,而不是把自己置于矛盾的中心,这对于社会和谐和正确处理社会矛盾是非常有利的。
城镇化进程的金融创新
金融支撑体系需要根据城镇化进程的不同阶段及其需要量身定做,因地制宜。城镇化进程大体可以分为三个时期:第一个时期是土地征用、失地农民补偿和社会保障体系建设时期;第二个时期是基础设施建设时期;第三个时期是产业链设计和发展时期。在这三个时期中,其面临的任务和政府政策重点是不同的,解决的方式和使用的金融工具也是不同的。
在第一个时期,其政策核心在于提升土地征用的效率,使土地的交易可以以市场机制来进行,并在土地征用的过程中维护和保障农民的利益,设计相应的农民社会保障体系,使农民在这个过程中利益不受损。土地的征用涉及到补偿款的规模设计及政府和农民之间的协调,也涉及到土地征用后土地的交易机制如如何安排。在土地征用和交易过程中,宁夏等地正在尝试的土地银行模式、重庆正在实践的地票交易方式等都可以总结研究,探索可以借鉴和推广的经验,并鼓励地方创新。在农民社会保障体系建设中,农民的养老保险、失业保险等都要同步进行,其保险费的筹集可以协调各级政府(包括村级集体组织)和农民等来进行。
在第二个时期,当土地征用基本完成之后,政府面临的问题是大规模基础设施建设,包括道路、电力、通讯、排水、公共设施等。基础设施建设一方面必须动用各级政府财政,但是另一方面,基础设施建设要提高效率,可以运用合适的金融工具来实施。BOT模式是一种有效的模式,政府可以对企业进行招标,运用该模式进行建设,通过运营来弥补企业的成本并使其获得收益,再转让给政府作为公共产品,这些适合于城市周边的高速公路建设、电力和自来水等公共设施建设等带有稳定现金流的基础行业。对于大部分市政公共设施而言,可以采用资产证券化模式,向社会公众发行债券,筹集社会资本,并用未来的收益来向投资者返还投资收益。
第三个时期的核心政策要点在于根据各个地区的比较优势,设计合理的产业链,使城镇化之后的经济增长模式能够有持续的竞争力,可以保障农民的就业,并可以吸引更多的社会投资。要利用城镇化的机遇,推动当地经济转型和产业升级。为此有必要通过信托投资基金、股权投资基金、建立股份合作制企业、建立大型的农民合作组织、建立新型金融机构等措施,把农民资金和社会资金整合起来,促进农业的产业化,促进乡村集体经济的转型,使城镇化之后的区域经济有大的发展后劲。城镇化不是目的,发展经济、吸纳就业、提升产业,促进经济与社会的可持续发展,提高人民的生活水平和福利水平,才是最终目标。
城镇化的迷思:定位、内涵与城乡二元结构的改善
就国际经验和中国当前所处的发展阶段而言,城镇化仍将是中国未来20年驱动经济高速发展的主要引擎。城镇化进程将深刻改变中国的社会经济结构,也必将是未来中国经济和社会发展的重要内容。但真正的城镇化,并不仅仅是GDP的增长、城市的简单扩张或是城市人口的简单膨胀(农转非),而是要着眼于城市功能的多元化挖掘与城市的均衡、可持续化发展,是经济、社会、生态、文化的协调发展过程。新型城镇化的目标定位应有更高的要求,在发展哲学上,应坚持和谐发展、以人为本的发展取向,要实现城市、自然和人的和谐发展,城市和城郊农村的和谐发展,要体现绿色、低碳、可循环、可持续的城市发展模式,同时要在文化上体现东方文化特色,使新兴城市具有中国特色和地方特色,改变“千城一面”的现状。
从城镇化的内涵和外延上来看,推进城镇化建设至少涵盖三层次内容,就是人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化。首先是人口城镇化,主要是基于城市人口的增加,农民真正转变为市民的过程;第二是经济城镇化,是人口城市化的经济基础,在于农业剩余和城镇化产业(现代工业、服务业)的发展扩大及其对农业剩余劳动力的吸引力;第三是社会城镇化,主要显现在城市规模和外观、生产方式、生活水平、社会组织关系等方面的全面转变。如果城镇化并不能带来福利的改进,包括生活环境(基础设施、自然环境)的改善、生活水平(就业、消费、社保等)的提高、更好的医疗教育保障等等,那就失去了城镇化的本质意义。
当前,我国的城镇化,过多的注重“人口城镇化”,注重“经济城镇化”中的经济增长,在“社会城镇化”方面仍有很大不足,因而让城市化的社会成本不断增加。世界城市发展的历史经验表明,不论是伦敦还是东京、巴黎,在城市发展过程中必须处理好核心城市区、城市郊区和城市周边农业区的关系,要注重城乡一体化发展。以日本为例:东京在建设世界城市过程中,周边乡村原有的风貌、机能和生态环境发生了巨变,原来东京周边乡村普遍注重经济利益和单纯的产值增长,但是20世纪90年来以来,逐步注重乡村的重新振兴和乡村机能的均衡化,即重视乡村的生态机能、环保机能、绿地机能;文化传统延续机能、乡村社会生活和社会组织的复兴、促进市民与村民的交流机制以建设城乡共存的乡村社会。东京建设世界城市过程中的城乡一体化发展格局及其经验值得我们借鉴。
中国的地区与城乡发展极不均衡,城市核心区的人口膨胀财富积聚与城市周边农村的贫困化形成鲜明对比,城乡二元结构极端突出,这对中国的城镇化进程形成了严峻的挑战。因此,城镇化进程不仅仅是一个农村转型的问题,更是一个区域内协调发展与融合的问题,具体而言,就是城乡统筹发展。
中国城镇化进程中的社会冲突与问题
城镇化进程中,社会结构、经济形态、产业结构、文化形态都会发生深刻的变化,与此同时,其社会矛盾和经济矛盾会更加突出。如果这些社会矛盾和经济矛盾得不到妥善的解决,则会出现更大的社会问题和经济问题,隐含着很多社会冲突风险,严重影响经济社会的可持续发展,拉美地区的城镇化就是典型的例子。
对中国的城镇化进程而言,面临的问题主要有以下几个方面:
第一,失地农民的保障机制不完善,造成对失地农民的可行能力的制度化剥夺,社会冲突的风险加大,主要体现在:(1)补偿机制不完善:土地红利的利益分配仍欠公允;缺乏可持续的补偿机制。(2)就业保障不足:失地农民的城市化的创业、就业能力不足,短期培训无法迈过人力资本投入长期性的门槛。农民没有就业,就成为潜在的非意愿失业人口,其社会经济地位必然下降,长期而言会引发大量严重的社会问题,甚至会导致失地农民的再度贫困化,早就新的城市贫困阶层。墨西哥和一些拉美国家在高度城市化过程中,正是没有解决好农村城市化之后的社会就业问题,而使得城市贫民大增,城市贫民窟现象严重。(3)社会保障不健全:对农民的医疗、教育、社会保障方面的机制设计还不健全。在征地和城镇化过程中,必须将失地农民的社会保障和社会福利问题解决好,以使农民没有后顾之忧。失地农民的社会保障(包括养老保险、失业保险、医疗保障)等,也是一个金融产品的设计和创新问题。
第二,城市基础设施建设的投融资机制存在问题,过分依赖土地财政,风险加大,影响政府投融资平台(城投公司及城市资产经营公司)的建设,导致政府的“角色”、“财政能力”都将会出现问题。
第三,征地补偿款得不到有效利用引发的社会问题。城镇化过程中,农民获得比较可观的补偿款,这些补偿款如果不能得到很好的利用,就会不但不能给农民带来收益和稳定的生活保障,而且会引发大量社会问题,甚至会引发社会危机和家庭危机。如何使巨额补偿款得到最有效的运用,如何使农民通过补偿款的有效利用而获得稳定的收益,是一个涉及社会稳定与经济可持续发展的大问题。
第四,城镇化过程中的产业链选择与设计、经济的转型问题。城镇化的进程中,既要保持经济的可持续发展,又要促进其经济形态进行成功的转型,是一个必须解决的大问题。产业链的设计、构建和资源整合,必须充分考虑到各个地区不同的产业优势、资源优势、区位优势和人力优势,使该地区的产业在未来的市场中能够具备竞争能力,并增加当地的就业,使失地农民可以得到很好的就业机会,同时通过产业的发展,带动农民创业。
他山之石:其他国家和地区的城镇化经验
日本的城镇化
自20世纪60年代初开始, 日本经济进入高速增长时期至70年代初实现工业现代化。日本在实行工业化的过程中采取工业化和农村城市化同步推进的策略在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。日本在农村城市化的过程中采取了以下一些重要举措。
增大投资,加强基础设施建设。基础设施的完善与否在很大程度上制约着农村城市化的进程。20世纪60年代以后日本政府针对农村出现的“过疏化”现象加大资金的投入加速农村的发展。其特点有投资增速快规模大。投资重点突出, 结构合理。突出政府的主导作用又注重投资主体的多元化。在城镇基础设施建设上,日本政府主要采取以下扶持性措施:提供财政和政策性金融担保,以降低非国有经济进入基础设施领域的风险;开拓特殊债券市场;实行长期金融债,开拓居民储蓄用于基础设施建设的渠道;以筑巢引凤式和联合投资式进行直接投资引导。PFI (Private Finance Initiative) 是20 世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式,它采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式,在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进PFI后对其大力推广,还在1999年以《PFI推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到10年的时间里,日本的PFI事业迅速扩张,取得了良好的经济效益和社会效益,成为日本基础设施建设的重要力量。
实行产业振兴发展农村工业。农村城市化需要工业的支撑。日本十分重视农村工业的发展基本实现了农村工业化。农村工业的发展具体可分为两种模式:一是发展、壮大农村副业、农产品加工、农具制造等传统产业;二是通过招商引资的办法,创办新的农村工业。
推行广域行政实行町村合并。在日本,市町村是最基层的行政区。市是城市化地区,町和村都是农村的基层行政区,町和村之间没有明显的差别,但町含有“城下町”的意思,它的规模一般要大于村,在形态上更接近于集镇。战后为推进农村城市化进程日本政府在指导思想上倾向于广域行政即行政区范围要大。为此日本于年出台了《町村合并法》, 町周围的村进町。进一步以一个城镇为中心, 周围一个村十几个自然村在合并后成立市,并在城市化过程中成为真正的市。随着町村合并的进程加快,市的数量迅速上升而町村数量急剧减少。
韩国的城镇化
韩国的城市化过程有三个转折点:第一个是日本把殖民地政策从剥削农业转变为工业的20世纪30年代;第二个是光复后大量回国人员和韩国战争期间从北方来的难民为寻找就业机会定居于城市;第三个也是最为重要的转折出现在20世纪60年代以后。随着经济开发和工业化加快,无数的农村人口流入城市,在此过程中伴生急速的城市化。政府推行了以低工资为基础、轻工业为中心的输出主导型开发政策。为扩大输出,政府扩大既有工厂的生产能力,随之城市人口也增加。新建制造企业也建立在基础设施较好、又易于取得劳动力的城市地区。
20世纪70年代,针对城乡差距日益扩大的问题,韩国政府以改善村落生活环境、培育新农村为目的,掀起著名的“新村运动”。在此过程中,韩国政府行政自治部把该项“运动”引进到小城镇领域,促进“小城市培育事业”。其目的是培育小城镇,使其成为周围农村地区的生活、文化、流通的中心地区。该事业以改善基础环境为中心,集中治理道路、河川、不良建筑、广告牌、停车场、道边水沟、窄胡同、电网等。行政自治部选择主干道路沿线的1505个小城市、镇和乡政府所在地作为整治对象,而实际落实的市、镇有397个。政府给这些实施政策的小城镇平均每个支援1026万韩元。
行政自治部还依次促进“小城镇职能化事业(1978～1982年) ”和“地方定住生活圈规划试验事业(1982～2011年) ”。前者基本构想是,以169个小城镇为对象,强化其作为准城市的据点职能,即对周围农村的支援职能、邻近城市的补充职能、农村经济的开发据点职能、腹地区域的文化中心等职能。后者基本构想是,以155 个小城镇为对象,实施城乡一体化的开发,促进城乡职能联系,建立高通达性的交通体系,强化中心地职能,追求区域多样性,最终以郡为单位确立地方定住生活圈。但是,前者因未能确保支援资金而搁浅,按计划得到实施者仅限于6个示范小城镇;后者也因未能确保支援资金而不前,只有3个试验小城镇的计划得到部分落实。
进入20世纪90年代以后,行政自治部以实施“小城镇开发事业”的形式促进小城镇发展。其目的是把镇和乡所在地开发成为农村地区包括经济、文化、行政等功能的综合性中心地,通过振兴地区经济和建设地方定住生活基础,谋求福利的均衡,进而缓解城乡之间的开发差异。为此,所促进的具体事项有包括改善道路和下水道等内容的街道整治、包括改良住宅等内容的居住环境整治、包括整理中心商业街等内容的市场流通设施整治等。该事业所选小城镇有1443个,而实际落实的有606 个。政府给每个实施政策的小城镇平均支援12.4亿韩元。韩国政府在城镇基础设施建设上推出了以下投资组合方式:通过设立国民投资基金把非国有资本低成本、有效地用于基础设施建设;制定吸引非国有经济的政策法规;财政向银行贴息。
过去30年,政府投资规模有限,不仅纳入培育计划的很多小城镇未能得到资金支援,就是得到投资的小城镇所获得的支援资金规模也不大。例如,在投入规模最大的90年代,每个小城镇平均得到12.4亿韩元的支援。另外,在相应时期政府投资中,中央政府仅承担16.7%,其余由地方政府承担,因而不能有力地调动地方政府的积极性。在2002年制定的《小城镇培育事业10年促进计划》中,为改善投资结构,提高投资力度,行政自治部和国库补助资金管理部门分别承担100亿韩元,市道政府和市郡政府分别承担50亿韩元。这样,实际被选定的每个镇将得到培育事业资助金300亿韩元(约合2500万美元)。另外,政府还对参与培育事业的民营企业给予金融、税收等方面的优惠待遇。
中国台湾地区的城镇化
中国台湾地区农村就业结构的改变,主要是通过在农民中发展非农业实现的,并非通过人口向大城市流动实现的。通过就地利用农村自然资源,发展工业、商业、服务业,农村迅速向城市化迈进。台湾地区农村工业的普遍发展,大大提高了台湾工业化的速度及农业人口向非农业人口的转移。其特点主要表现在:
农村剩余劳动力的转移是以农业充分发展为基础。中国台湾地区农村剩余劳动力转移速度是最快的,目前农业劳动力的份额已经降至20%以下,基本完成了农业劳动力转移的任务。台湾农业经营的基本形式是小农制台湾人多地少,户均占有耕地面积狭小,起伏较大的地形阻碍了农业机械的普及,加之特有的乡土观念,决定了台湾的农业发展只能走小规模经营的路子。如此以来,小农制便应运而生。小农制的推行不但就近解决了大部分农业剩余劳动力的生计问题,而且,在台湾从传统农业社会向现代工业社会转变的经济转型时期,达到了稳定农村社会、解放生产力,造成农业生产在一个相当长的时期以较高的速度增长,成功地跨越了“以农业养工业”的过渡时期。
城镇化进程是和农地制度改革联系在一起的。20世纪60年代以后,台湾地区抓住发达国家产业转移的机会,大力发展劳动密集型企业,吸引了大量劳动力从纯农业转移到制造业和服务业,一方面,土地制度改革扩大了农地的规模经营,促进了人口向城镇流动,另一方面,城镇工业化发展,提供了大量的非农就业机会,为农村剩余劳动力转移创造了条件。土地制度改革促使农地利用集约化程度提高。自50年代以来,台湾地区通过土地改革,实行农、轻、重为序的建设方针,增加农业投入等措施,使农业获得稳定的发展。为非农产业的发展奠定了资金、原料、劳动力等方面的基础。农业生产技术改进,一方面达成了农业部门内土地的重新分配,并使所得分配趋于平均,另一方面则促进了农业生产,提高了农村的购买力,为经济发展奠定了良好基础。台湾当局还有关于私有耕地最小面积的规定,小于此面积则不得分割。以后又有当局出面归整土地、移动农户耕地位置的举措。土地改革完成以后,台湾农业生产率1950～1960年间增长了近40%,农业工人工资增长约35%,同时人均储蓄和人均投资均在85%左右。
劳动力转移多元化,避免出现大城市病。台湾地区在经济发展之初便确立了优先发展农业的战略,并为农业发展进行了必要的改革和必要的物质支持,促进了农业的迅速增长,从而成功地启动了农业剩余劳动力快速转移的进程。更重要的是,台湾在农业剩余劳动力转移的过程中采取了分散型的转移方式,逐渐形成了以大城市为核心,以中等城市为骨干,以小城市为中心镇的多层次的城镇空间构型,并通过发展农村非农产业吸收了大量农业剩余劳动力,因此避免了像韩国和印度那样,因农业剩余劳动力过量涌入大城市和不能有效利用农村内部机制而出现诸如大城市恶性膨胀、城乡差距过大、转移质量差、地域转移和产业转移无法同时实现等“大城市病”问题。
台湾地区当局在城镇化进程中发挥了关键作用。台湾城镇化进程的顺利完成,在根本上是得益于台湾当局的法制和政策保障。台湾当局采用的是市场操作型信用体系,给中小企业提供资金和技术支持,它的基本特征是担保机构以实有资金作为保证的事前保证;将担保资金存入协作银行;发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。与此同时,台湾当局采取各种举措推广农业科学技术。台湾农业科技推广的组织系统比较完整,主要致力于引进、开发和推广“规模中立性”的,即不受土地面积大小限制的现代化生产技术,以适应小农生产方式的需要。台湾农研与推广组织除台大“农业推广系”、各大学农学院、中研院农研所以外,还有农村厅属下的“台湾农业试验所”,所下又有分所和地区性的改良场,各级农业主管部分负责督导农业技术推广。
法国的城镇化
由于城市基础设施的公益性特点,法国政府在城市建设投融资和项目管理中居于主导地位。现阶段城市建设融资有以下特点:
政府是建设项目的投资主体。一类是非经营性的项目,如城市道路、地铁等,这类项目完全由政府财政预算投入,如果财政资金不足,则由政府向银行贷款;另一类经营性的或可收费的项目,政府允许企业进入,鼓励企业通过市场融资来建设项目,并提供一定比例的注册资本金。
各级政府在项目的投资中有明确的责任与分工。对于影响重大的项目,主要由中央政府投资。对于一般性的城市基础设施项目,中央政府投资也占有很大比重,各级地方政府和企业承担相应的投资责任。
政府掌握特许经营权的授予权。对于自然垄断行业,如自来水供应、燃气供应、污水处理等,在政府决定建设某一项目后,通过该行业若干企业之间的公平竞争,政府选择一家优势企业,特许其进入该项目的经营。政府与企业签订协议,保证政府确定目标的实现。法国从事城市基础设施运营的主要是一些具有一定垄断地位的全国公司,如城市交通、煤气、电力公司都是全国性的,参与各个城市的公交、供气、供电的经营管理。
采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目,广泛采取银行贷款、BOT、融资租赁等国际通行方式筹集资金。
法国城市基础设施建设资金来源广泛,主要有市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司老年保险等基金投资。
法国城市建设中的公用事业融资实行特许经营制度的历史十分悠久,积累了丰富的经验,在世界范围内得到推广应用,被世界银行称为“一种真正的法国模式”,对中国城镇化具有借鉴意义。
欧洲历史上就是城邦制国家,早在古希腊和古罗马时代,在那个时代,城市公用事业委托经营就已经有了雏形。在17世纪,法国人成功地应用委托经营方式,由私人企业建造军舰和港口等基础设施,迅速地发展了自己的海军;在18世纪,这种方式被用来修建运河和桥梁;在19世纪,这种方式被用来开发经营铁路、供水、照明、交通等城市公用设施;到了现代,尤其是20世纪70年代以来,这种作法更是形成了一种模式和理论,并广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营,有时也应用于监狱的建设和经营。
从内容看,委托经营的内容各式各样,从设计、施工到经营、管理,可以是某一公用事业的全部也可以是其中一部分。从发租者看,作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别,法国的国家、省、市镇及其下属公共部门都可以作发租者,而且他们既可以单独也可以联合起来作发租者。从承租者看,可以是私营的,也可以是国营的,或者是公私合营的。
中国城镇化进程中的政府定位与制度创新
需要与发展目标一致的根本性的制度创新
与国际经验的一个最大不同,我国的城镇化,是在相对固化的二元经济结构下推进的,存在生产要素限制流动、劳动力主体权利存在制度化差异等种种障碍。制度创新,应随着国家在不同时期城镇化发展战略目标和价值选择加以调整,这必然涉及到对原有城镇化制度与政策的创新与再调整。
要推进城镇化,就要推进城乡一体化,那么就要打破二元经济结构,因而户籍制度和土地制度首先就要被突破。户籍制度和土地制度的改革,不是简单的身份变革和生产资料属性的变革,而是一个国家公民的基本权利和发展理念的问题——被制度化剥夺的可行能力和权利需要逐步回归,特定历史条件下的差异化发展路径需要重入公平轨道。所以,落实到根本上,通过制度创新而服务于城镇化发展目标的过程,就是落实“以人文本”、“公平正义”发展理念的过程,其突出的特征,就是通过制度化的赋权,让公民享有平等的财产权(包括土地)、生存权、发展权和福利权。而这也是培养具有可行能力的市场化主体,实现生产要素相对自由流动的前提。
当前的城镇化,经常被赋予推进产业结构升级和增长方式转变的期望。要实现这些宏愿,我们不得不思考如下的逻辑:农民只有获得平等的权利,财产权、就业权、福利权,才能对未来形成稳定的预期,才能转变生活方式融入城镇化生活,在城镇化过程中获得足够的社会认同和自我认同,进而才能进而启动消费,拉动经济,这样一来转变转变增长方式、调整产业结构、社会平稳转型才能成为城镇化过程中的应有之义。而其焦点在于土地制度的创新,在于让农民获得土地的资产性收益,这一资产性收益在于土地在城镇化过程中“红利”的合理分配。
制度创新是一个根本性问题,其他的任何手段都是技术性的策略方法,其效果如何取决于这个问题解决的程度。
城镇化的系统解决方案、政府定位和市场化原则
充分借鉴国际经验,中国要解决城镇化进程中容易出现的弊端,需要在既有投融资模式安排的基础上,参考国际上行之有效的办法,并充分考虑城市化进程中的各个利益主体,尤其是政府定位问题。要综合化的考虑在城市化进程中的“经济增长”的利益的分配问题,在基础设施建设、社会保障、产业化促进引导(就业)乃至环境保护方面进行集约化的综合思考,也就是“四大红利”(资金)的跨主体间(各个利益主体、兼顾公平和效率)分配和跨期分配(长远、可持续)问题——因而其核心在于金融手段的综合与创新(主要是金融机制、金融产品的创新和运用)来实现对城市进程的支持,要更多的以市场化手段,充分利用三个层面的金融手段:依赖于制度创新的多层次的资本市场(如产权市场)、依赖于投融资机制创新的多种项目融资模式、依赖于金融工程原理的多种金融工具创新。
城镇化是一个系统工程,涉及到产业资本(包括加工制造产业、仓储物流业、农业产业、旅游产业、文化创意产业等)、金融资本(包括银行、证券、保险、信托、投资基金等)、政府部门(包括村级、乡镇、区和市级政府)、市场(资本市场、劳动力市场、知识产权市场、土地产权市场、农产品批发市场、消费市场等)、农民等不同的主体之间的合作、博弈和协调,本身是非常复杂的。在这些主体当中,农民是一个核心的主体,也是一个最难得到正确处理的主体。农村城镇化过程中,如何安置好农民,如何保护和提升农民的福利,如何保证农民的就业和收入,是政府必须考虑的头等问题,其他金融安排、市场机制设计、产业链设计等,都必须围绕农民的解决来进行。
城镇化过程中,政府必将发挥的重要的主导作用,这也是中国模式城镇化的特点之一。政府主导的城镇化模式,优点在于能够有效整合各种资源、迅速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等,但是对于政府主导的弊端,也要有充分的认识,有两点需要特别注意:
第一是政府自身的定位问题。城镇化的过程中,政府如何有效地整合各种资源、如何充分运用市场的力量、运用适当的金融工具来获得资本支持,从而满足城市化过程中的资本需求,并提升京郊农村的产业层级,是政府必须考虑的大问题。在此过程中,政府的自身定位非常重要。政府在城镇化过程中要保持强有力的支持,但是介入的方式、介入的时机和退出的机制要有所考虑。如果解决不好政府的定位和退出机制问题,则会给后续经济发展制造很多障碍,影响经济发展。
政府的角色和功能应该定位于为农村城镇化提供必要的财政支持、在产业资本-金融资本-农民-各级政府之间起到协调和沟通作用、为产业资本和金融资本的整合提供必要的政策扶持、设计系统的市场运作机制和产业链、设计并推动农地征用和补偿方案并对农民进行有效搬迁、确保农民的福利在城镇化过程中不受到持续的明显的损害等等。
第二,市场化原则。政府在推进城镇化过程中必须注重运用市场机制,发挥市场的资源配置作用,用市场的杠杆来撬动各种资源、动员各种力量,而不要简单地使用行政权力,否则就会损害产业资本、金融资本和农民的利益。这样做的目的,一是确保城镇化方案的合理性和可持续性,使市场发挥基础性作用,保证城镇化的效率和效果;二是保证政府在城镇化过程中的适当介入度,不把各种矛盾集中政府身上,让各个市场主体之间达成彼此承认的合约,这样一旦发生问题,政府就处于一个中立的、比较主动的地位上,用法律的形式来界定合约双方的权利义务,而不是把自己置于矛盾的中心,这对于社会和谐和正确处理社会矛盾是非常有利的。
城镇化进程的金融创新
金融支撑体系需要根据城镇化进程的不同阶段及其需要量身定做,因地制宜。城镇化进程大体可以分为三个时期:第一个时期是土地征用、失地农民补偿和社会保障体系建设时期;第二个时期是基础设施建设时期;第三个时期是产业链设计和发展时期。在这三个时期中,其面临的任务和政府政策重点是不同的,解决的方式和使用的金融工具也是不同的。
在第一个时期,其政策核心在于提升土地征用的效率,使土地的交易可以以市场机制来进行,并在土地征用的过程中维护和保障农民的利益,设计相应的农民社会保障体系,使农民在这个过程中利益不受损。土地的征用涉及到补偿款的规模设计及政府和农民之间的协调,也涉及到土地征用后土地的交易机制如如何安排。在土地征用和交易过程中,宁夏等地正在尝试的土地银行模式、重庆正在实践的地票交易方式等都可以总结研究,探索可以借鉴和推广的经验,并鼓励地方创新。在农民社会保障体系建设中,农民的养老保险、失业保险等都要同步进行,其保险费的筹集可以协调各级政府(包括村级集体组织)和农民等来进行。
在第二个时期,当土地征用基本完成之后,政府面临的问题是大规模基础设施建设,包括道路、电力、通讯、排水、公共设施等。基础设施建设一方面必须动用各级政府财政,但是另一方面,基础设施建设要提高效率,可以运用合适的金融工具来实施。BOT模式是一种有效的模式,政府可以对企业进行招标,运用该模式进行建设,通过运营来弥补企业的成本并使其获得收益,再转让给政府作为公共产品,这些适合于城市周边的高速公路建设、电力和自来水等公共设施建设等带有稳定现金流的基础行业。对于大部分市政公共设施而言,可以采用资产证券化模式,向社会公众发行债券,筹集社会资本,并用未来的收益来向投资者返还投资收益。
第三个时期的核心政策要点在于根据各个地区的比较优势,设计合理的产业链,使城镇化之后的经济增长模式能够有持续的竞争力,可以保障农民的就业,并可以吸引更多的社会投资。要利用城镇化的机遇,推动当地经济转型和产业升级。为此有必要通过信托投资基金、股权投资基金、建立股份合作制企业、建立大型的农民合作组织、建立新型金融机构等措施,把农民资金和社会资金整合起来,促进农业的产业化,促进乡村集体经济的转型,使城镇化之后的区域经济有大的发展后劲。城镇化不是目的,发展经济、吸纳就业、提升产业,促进经济与社会的可持续发展,提高人民的生活水平和福利水平,才是最终目标。