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摘 要：中国“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心问题是农民权利问题。农民权利需要宪法、经济法、行政法等诸多法律部门共同保护，特别需要经济法提供制度保障。经济法主要保障农民的经济权利，而农民的核心经济权利是土地财产权利。文章试图从经济法的角度，对目前我国农民的土地财产权利的经济法保障进行探讨，期望为农民土地问题的解决提供一种经济法应答的新思路。
关键词：农民问题；土地财产权利；经济法保障。
长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会和现代化进程的关键性问题，我们称之为“三农”问题。中国“三农”问题的关键是农民问题，而农民问题的核心是农民权利问题。当代我国共有九亿农民，占全国总人口的70%，占世界总人口的15%，世界农业人口的35%。只有解决好农民权利问题，才能调动农民这支我国最大的社会群体积极投身于现代化建设事业中，才能促进整个社会的稳定与发展。
我国一直在不断加强农民权利保障建设，但所收到的效果甚微，甚至停滞不前,尤其在社会现代化进程加快的时期，农民更加边缘化，成为现代化进程中最大的积贫积弱的“社会弱势群体”（social-vulnerable groups）。[1]我国农民权利保障建设逐渐走进一个制约其前进发展的“死胡同”。这的确是一个令人费解的现象。问题在于我们并没有抓住解决问题的关键。在农村经济建设问题上，我国历来存在一种“重政策、轻法律”的传统，改革开放以来，我国政府推动农村经济建设主要依靠若干个带有“纲领性”的中央一号文件，而不是涉及农业经济的产业规划法、土地管理法或者其他相关的经济法律制度。[2]从过去的“问题导向型”研究到“政策导向型”实践，再到今天的“规范法制化”建设，我们可以清晰地看到：法律具有国家强制力，是协调利益冲突，解决经济纠纷的最权威手段。因此，我们必须使农民权利保障这一重大的系统工程从经济政策向经济法律转变。农民问题的研究应从法治的角度着手，以整个法律制度对农民权利给予全面保障。实践中，农民权利保障需要宪法、经济法、刑法等诸多部门法从制度保障角度去解决，其中，以社会整体利益为本位的经济法是解决农民权利保障的关键。本文试图从经济法的角度，以我国当代农民的核心经济权利——土地财产权利为中心对农民权利的经济法保障问题进行探讨，期望为农民土地问题的解决提供一种经济应答的新思路。
改革开放以来，农民土地财产主体的变迁使财产基本归位，财产主体基本到位。但这种变迁毕竟是浅层次的，随着以市场经济为目标模式的改革的深入，浅层次的改革模式带来的经济冲动不能维持农村经济的持续、稳定增长，一系列的问题难以在目前的财产制度下解决。
请看下面一组枯燥乏味但又真实可靠的数据材料。
材料一
漫画：失地农民的困惑
据统计，1987年至2001年，全国依法征用耕地2400万亩以上，至少3400万农民因此失去或减少土地。近几年地方城镇建设扩张无度，违法征占的土地数量一般占总土地数量的20%——30%以上，有的地方甚至达80%。如果考虑违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000——5000万人。
——《尊重农民的土地财产权利》
材料二
在对农民土地征用过程中程序不合法、补偿不到位、操作不公开等侵权行为普遍存在。调查表明，农民土地被征用的，办理征用手续的占62.7%，补偿到位的占64.4%，知道补偿标准的只有51.4%。
——2005年江西、湖北、江苏近30个村400多户农民的农民权利状况入户问卷调查。
上述材料真实反映出我国农民土地财产权利所面临的严重问题。
一、农民集体土地财产权存在问题分析
（一）农民集体所有土地实质上是一种所有权主体的模糊残缺
土地集体所有制的基本内涵是，农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的使用权，但并不拥有按份分割土地所有权的权利。在土地集体所有制下，农民“人走权失”。在这种制度下，谁真正拥有土地实际上是不明确的。我国现行的农村土地所有制结构分为三级，即乡（镇）、村、组，实践中，每一块土地所有权具体的归属却比较模糊。是乡（镇）？是村？还是组？目前无论是乡（镇）、村、还是组，对土地所有权的产权均无具体的土地产权证书予以界定和确认。这样在一个乡（镇）范围内，其土地所有权就可以是乡（镇）所有，也可以是村、组所有，法律界定不清，随意性大。大量的调查表明，现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至相当一部分农村基层干部和县乡领导认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。
（二）农民的承包经营权不充分
承包经营权是指承包人因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。[3]依此规定，农民拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和承包权的流转权。单从上述规定来看，农民承包经营权是一项清楚完整的权利，体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而，任何一种法律权利都不能在真空中单独存在，它的真正实现还需要其它相关联法律权利和法律义务的规定的协同作用。所以，权利要切实有效，只有权利本身清楚完整还不够，还要求与其相关联的各种权利也清楚完整，而且它们的关系也要清楚明确，否则，这些权利实际上就还是模糊的、残缺的。土地承包权的基础是土地所有权，它是土地所有权派生的权利，所以，土地承包权的权利状况与土地所有权的权利状况密切相联。我国现在的农村集体土地所有权的归属是模糊的，使农民的经营权变成一种模糊残缺的权利，农民并不能对土地进行完全的自主支配，土地所有权权限、位置、数量的变更、土地的流转、土地使用费的增减、种植种类等往往是带有强制性的，农民缺乏选择权。其次，土地承包经营权属于物权法中用益物权的一种形式，承包人享有对承包土地的占有、使用、收益、处分的权利。尽管经过20多年的不断改革和完善，我国农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但承包土地的处分权从来没有真正赋予给农民。更为严重的是，土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是，这些基层干部就借合法的“集体所有”的名义干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转，甚至随意调整土地承包期。频繁调整土地承包期，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地的保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。[4]虽然《农村土地承包法》第一次从法律上界定了农民长达30——70年的承包期限，规定在承包期内，发包方不得收回或调整承包土地。但该法并未对发包方侵犯农民承包经营权的行为做出明确的责任追究机制。一旦发包方发生侵权行为，就会产生如何适用法律对侵权者进行惩处的问题，从而导致不同地方政府在侵权行为相同并造成相同侵害结果的情况下责令发包方承担的侵权责任不一致，有的甚至不要求承担任何责任。
（三）现行征地制度显失公平
我国土地征用制度对征地范围的规定过于模糊，导致地方政府征地范围过宽，甚至乱征滥征、多征少补，对征地缺乏有效监督。我国新修改的《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要，现行的《土地管理法》没有进行必要的阐释和界定。事实上，现在的征地项目早已远远超出“公共利益的需要”。据统计，我国目前的征地项目中有一半以上是工商业、房地产开发等趋利项目。一些地方为了招商引资，千方百计从农民手里低价占用农业用地，利用各种工业园区、农业园区、科技园区等巧立名目，变相圈地，低价征收、高价卖出，从中渔利。在社会主义建设新时期上演了一场轰轰烈烈的“圈地运动”。事实证明，绝大部分征地，农民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地引发的纠纷引起的上访已经成为政府部门信访量的大头。[5]
其次，在征地过程中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民问题相当严重。我国现行《土地管理法》规定，征地补偿费用和农民安置费用总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万元之间。而国家每征一亩地用于铁路、高速公路的，给农民的补偿一般只有每亩5000-8000元，这根本无法解决失地农民的后顾之忧和长远生计。浙江省的一项调查表明，如果征地成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为100元，被征地收益的分配大致为：农民5%到10%，村级组织占25%到30%，企业占40%到50%，各级地方政府占20%到30%；而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额的增值收益，大部分被企业主或地方政府所获取。[6]由此可见，政府和企业才是征地的最大利益获得者，农民成为征地的最大牺牲者。
完善我国征地制度，加强对农民土地财产权利的保护是一个长期复杂的系统工程，需要多方面的共同努力。作为平衡协调法的经济法可以从以下方面进行制度完善和发展。
二、经济法视角下，保障农民土地财产权利的措施
（一）进一步明确农村土地所有权归属
保障农民的土地财产权利，就是要明确谁真正拥有土地，清楚界定土地所有者的权利和义务，并保证所有者能充分行使有关土地的权利。明确土地所有权，要特别强调不能以“集体”、“少数服从多数”等名义，侵犯农民个体合法的土地承包经营权。值得强调的是，有的学者主张取消土地集体所有制，实行土地的按份共有制，他们认为只有这样才能真正实现农村土地资源的优化配置。笔者认为，这实质上是“土地私有化”。土地私有制并不是我国农村土地产权改革的唯一方向。现阶段，国家要将土地所有权还给集体，要把宪法规定的“农村土地集体所有”搞落实；集体要将土地承包权还给农民，要把农村土地承包法承认的“承包经营权独立自主”实质化。在此基础上，农村土地公有还是私有，应该由农民自己选择。事实上，“实证的数据” 并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化，并且中国农民中的绝大多数没有私有化的要求。[7]作为农业大国，我国目前国民生产总值1000美元，如果要建立起9亿农民的现代社会保障体系要等到何年何月？“农地在中国的最基本的功能是社会保障功能”，我国农村目前基本上没有健全的社会保障体系，土地的集体所有制可以保证每位农民都有一份土地，外出打工的农民一旦没有了工作，还有一份土地可以养活自己，不至于完全失去依靠，这对社会的稳定和经济发展都非常重要。而且，实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。
经济法目前需要做的是在《农村土地承包法》中明确所有权，就是清晰化所有权，要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定，即将所有权具体归属、权能、权能实现等都明确化。一般以最低的一级集体组织作为集体土地产权的主体，这样有利于对集体土地的监督管理。根据这个原则，《农村土地承包法》应明确规定村民小组是农村集体土地产权的主体，乡（镇）政府和村民委员会有权对村民小组发放集体土地和村民承包集体土地的行为进行监督管理。村民小组应当充分保护集体土地及其附属物设施，对破坏集体土地财产的违法行为予以严厉惩处。村民小组应对村民的土地承包经营权予以保护，保证村民能够充分行使承包经营权，并对侵犯土地承包经营权的行为予以严厉惩处。
（二）进一步明确土地承包经营权的权限，使农民真正享有长久稳定的权利
保障农民享有完整的土地承包经营权，就要明确土地承包权的权限范围。现行《农村土地承包法》赋予农民享有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和承包权的流转权。如前所述，上述规定过于宽泛，各种权利的内涵与外延并不明确，各种权利的内容甚至存在重叠的可能。建议《农村土地承包法》从以下方面进行完善：
进一步详细规定使用权、经营权、收益权、收益处置权和承包权的流转权的内涵与外延及其实现方式，明确它们与所有权之间的关系,合理构架承包权权能结构，它分为占有、使用、收益和处分四项权能，处分权包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等，让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权。仅仅规定权利内容是不够的，权利要有效实现，只有权利本身清楚完整还不够，还要求明确规定权利实现的有效途径及保护方式。解决这个问题的关键是建立和完善“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。土地承包权流转要建立在长期稳定的家庭联产承包责任制的基础上，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。农村土地流转应当主要在农户之间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁、经营农户的承包地。《农村土地承包法》应当鼓励和规范农民对承包土地的自由流转。必须明确，在农村土地集体所有的条件下，承包土地的流转必须由承包农民来完成，乡村政府不能违背农民意愿越俎代庖。[8]在《农村土地承包法》中建立责任追究体系，全面规定土地承包监管机构的监管职责和发包方的法律义务，严厉查处侵犯农民土地财产权利的行为，并建立相应的责任追究程序，为受害农民实现自主经营提供有效途径。
（三）征地既要保证国家是出于公共利益的需要，又要给予农民公平的补偿
现行《土地管理法》没有对“公共利益”进行必要的阐释和界定，实践中政府在做出征地决定时，享有对“公共利益”界定的自由裁量权。但在现实社会中我国政府机构工作人员的法律素质并不高，有的政府官员甚至滥用自由裁量权，将个别工商业利益界定为公共利益，损害广大农民的合法权益。笔者认为，必须对现行《土地管理法》作以下修改：
《土地管理法》应进一步在立法上严格界定“公共利益”的范围，限制征地的扩大化。针对在征地方面“公共利益”界定模糊的状况，应进一步明确国家征地权力的行使在于为“公共利益”服务。参照世界多数国家的做法和我国实际，包括公共交通、公共教育、公共卫生、公共安全、社会保障、社会秩序、共同发展等应纳入“公共利益”范畴。健全征地政策，减少政策本身的漏洞，严格控制自由裁量权的使用，从立法入手完善征地制度。加强政府决策机制的自身建设，建立健全配套设施。要建立和完善征地的合法性审查机制，要从法律上完善公告制度，建立征地价格以及补偿标准的听证制度、征地争议司法仲裁制度等。
至于征地补偿问题，我国目前的情况是按被征土地的原有用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。世界各国多数采用市场价格补偿标准。为了切实保护农民利益，我国《土地管理法》应修改征地补偿标准，规定征地补偿以土地的市场价值为依据，实行公平补偿,不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。[9]征用土地的市场价格的认定依据是被征用土地征用时在公开市场上能够得到的出售价格。
100多年前，德国著名法学家耶林在《为权利而斗争》中向人们发出了“为权利而斗争不但是对自己的义务，同时也是对社会的义务”的呼喊后，诸多法学家纷纷走上他们的维权之路。100多年后的今天，作为一个二十一世纪社会主义建设新时期的法学后辈，笔者也希望踏着前辈们的前进步伐继续开拓新时期的维权之路，经过近日来的不辍笔耕和走访调查，惟觉中国农村之广大复杂，维权化进程将漫长艰巨，叹“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。但，笔者更坚信：随着我国法治进程的加快和经济法自身的日趋完善，在践行科学发展观的今天，在构建社会主义和谐社会的当下，农民土地财产权会得到有效的保障，土地流转中凸显的问题定会得以有效的解决！
参考文献：
[1]李常健.论农民权益的经济法保障[J].中国法学，2007，（2）.
社会弱势群体主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大5次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。社会弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。
[2]周林彬、董淳锷：新农村建设与经济法创新思路初探——从新制度经济学的视角[J].法学杂志，2007，（2）.
[3]魏振瀛. 民法学. 北京:高等教育出版社，2000.
[4]王丹红.中美经济学家：我国农民土地使用权不稳定 [J]. 科学时报，2007，（2）.
[5]中国“三农”形式跟踪调查课题组.中国经济研究所农村发展研究部.小康中国痛.北京:中国社会科学出版社, 2004年.
[6]2007年申论热点问题 保障制度体系标准之失地农民的就业和社会保障
[7]王丹红.中美经济学家：我国农民土地使用权不稳定 [J]. 科学时报，2007，（2）.
[8]刘炜.重视农民经济权利建设 构建农民平等发展平台 [J].农村·农业·农民，2003，（11）.
[9]韩俊.尊重农民的土地财产权利[J].理论视野，2004，（3）.
关键词：农民问题；土地财产权利；经济法保障。
长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会和现代化进程的关键性问题，我们称之为“三农”问题。中国“三农”问题的关键是农民问题，而农民问题的核心是农民权利问题。当代我国共有九亿农民，占全国总人口的70%，占世界总人口的15%，世界农业人口的35%。只有解决好农民权利问题，才能调动农民这支我国最大的社会群体积极投身于现代化建设事业中，才能促进整个社会的稳定与发展。
我国一直在不断加强农民权利保障建设，但所收到的效果甚微，甚至停滞不前,尤其在社会现代化进程加快的时期，农民更加边缘化，成为现代化进程中最大的积贫积弱的“社会弱势群体”（social-vulnerable groups）。[1]我国农民权利保障建设逐渐走进一个制约其前进发展的“死胡同”。这的确是一个令人费解的现象。问题在于我们并没有抓住解决问题的关键。在农村经济建设问题上，我国历来存在一种“重政策、轻法律”的传统，改革开放以来，我国政府推动农村经济建设主要依靠若干个带有“纲领性”的中央一号文件，而不是涉及农业经济的产业规划法、土地管理法或者其他相关的经济法律制度。[2]从过去的“问题导向型”研究到“政策导向型”实践，再到今天的“规范法制化”建设，我们可以清晰地看到：法律具有国家强制力，是协调利益冲突，解决经济纠纷的最权威手段。因此，我们必须使农民权利保障这一重大的系统工程从经济政策向经济法律转变。农民问题的研究应从法治的角度着手，以整个法律制度对农民权利给予全面保障。实践中，农民权利保障需要宪法、经济法、刑法等诸多部门法从制度保障角度去解决，其中，以社会整体利益为本位的经济法是解决农民权利保障的关键。本文试图从经济法的角度，以我国当代农民的核心经济权利——土地财产权利为中心对农民权利的经济法保障问题进行探讨，期望为农民土地问题的解决提供一种经济应答的新思路。
改革开放以来，农民土地财产主体的变迁使财产基本归位，财产主体基本到位。但这种变迁毕竟是浅层次的，随着以市场经济为目标模式的改革的深入，浅层次的改革模式带来的经济冲动不能维持农村经济的持续、稳定增长，一系列的问题难以在目前的财产制度下解决。
请看下面一组枯燥乏味但又真实可靠的数据材料。
材料一
漫画：失地农民的困惑
据统计，1987年至2001年，全国依法征用耕地2400万亩以上，至少3400万农民因此失去或减少土地。近几年地方城镇建设扩张无度，违法征占的土地数量一般占总土地数量的20%——30%以上，有的地方甚至达80%。如果考虑违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000——5000万人。
——《尊重农民的土地财产权利》
材料二
在对农民土地征用过程中程序不合法、补偿不到位、操作不公开等侵权行为普遍存在。调查表明，农民土地被征用的，办理征用手续的占62.7%，补偿到位的占64.4%，知道补偿标准的只有51.4%。
——2005年江西、湖北、江苏近30个村400多户农民的农民权利状况入户问卷调查。
上述材料真实反映出我国农民土地财产权利所面临的严重问题。
一、农民集体土地财产权存在问题分析
（一）农民集体所有土地实质上是一种所有权主体的模糊残缺
土地集体所有制的基本内涵是，农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的使用权，但并不拥有按份分割土地所有权的权利。在土地集体所有制下，农民“人走权失”。在这种制度下，谁真正拥有土地实际上是不明确的。我国现行的农村土地所有制结构分为三级，即乡（镇）、村、组，实践中，每一块土地所有权具体的归属却比较模糊。是乡（镇）？是村？还是组？目前无论是乡（镇）、村、还是组，对土地所有权的产权均无具体的土地产权证书予以界定和确认。这样在一个乡（镇）范围内，其土地所有权就可以是乡（镇）所有，也可以是村、组所有，法律界定不清，随意性大。大量的调查表明，现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至相当一部分农村基层干部和县乡领导认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。
（二）农民的承包经营权不充分
承包经营权是指承包人因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。[3]依此规定，农民拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和承包权的流转权。单从上述规定来看，农民承包经营权是一项清楚完整的权利，体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而，任何一种法律权利都不能在真空中单独存在，它的真正实现还需要其它相关联法律权利和法律义务的规定的协同作用。所以，权利要切实有效，只有权利本身清楚完整还不够，还要求与其相关联的各种权利也清楚完整，而且它们的关系也要清楚明确，否则，这些权利实际上就还是模糊的、残缺的。土地承包权的基础是土地所有权，它是土地所有权派生的权利，所以，土地承包权的权利状况与土地所有权的权利状况密切相联。我国现在的农村集体土地所有权的归属是模糊的，使农民的经营权变成一种模糊残缺的权利，农民并不能对土地进行完全的自主支配，土地所有权权限、位置、数量的变更、土地的流转、土地使用费的增减、种植种类等往往是带有强制性的，农民缺乏选择权。其次，土地承包经营权属于物权法中用益物权的一种形式，承包人享有对承包土地的占有、使用、收益、处分的权利。尽管经过20多年的不断改革和完善，我国农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但承包土地的处分权从来没有真正赋予给农民。更为严重的是，土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是，这些基层干部就借合法的“集体所有”的名义干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转，甚至随意调整土地承包期。频繁调整土地承包期，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地的保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。[4]虽然《农村土地承包法》第一次从法律上界定了农民长达30——70年的承包期限，规定在承包期内，发包方不得收回或调整承包土地。但该法并未对发包方侵犯农民承包经营权的行为做出明确的责任追究机制。一旦发包方发生侵权行为，就会产生如何适用法律对侵权者进行惩处的问题，从而导致不同地方政府在侵权行为相同并造成相同侵害结果的情况下责令发包方承担的侵权责任不一致，有的甚至不要求承担任何责任。
（三）现行征地制度显失公平
我国土地征用制度对征地范围的规定过于模糊，导致地方政府征地范围过宽，甚至乱征滥征、多征少补，对征地缺乏有效监督。我国新修改的《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要，现行的《土地管理法》没有进行必要的阐释和界定。事实上，现在的征地项目早已远远超出“公共利益的需要”。据统计，我国目前的征地项目中有一半以上是工商业、房地产开发等趋利项目。一些地方为了招商引资，千方百计从农民手里低价占用农业用地，利用各种工业园区、农业园区、科技园区等巧立名目，变相圈地，低价征收、高价卖出，从中渔利。在社会主义建设新时期上演了一场轰轰烈烈的“圈地运动”。事实证明，绝大部分征地，农民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地引发的纠纷引起的上访已经成为政府部门信访量的大头。[5]
其次，在征地过程中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民问题相当严重。我国现行《土地管理法》规定，征地补偿费用和农民安置费用总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万元之间。而国家每征一亩地用于铁路、高速公路的，给农民的补偿一般只有每亩5000-8000元，这根本无法解决失地农民的后顾之忧和长远生计。浙江省的一项调查表明，如果征地成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为100元，被征地收益的分配大致为：农民5%到10%，村级组织占25%到30%，企业占40%到50%，各级地方政府占20%到30%；而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额的增值收益，大部分被企业主或地方政府所获取。[6]由此可见，政府和企业才是征地的最大利益获得者，农民成为征地的最大牺牲者。
完善我国征地制度，加强对农民土地财产权利的保护是一个长期复杂的系统工程，需要多方面的共同努力。作为平衡协调法的经济法可以从以下方面进行制度完善和发展。
二、经济法视角下，保障农民土地财产权利的措施
（一）进一步明确农村土地所有权归属
保障农民的土地财产权利，就是要明确谁真正拥有土地，清楚界定土地所有者的权利和义务，并保证所有者能充分行使有关土地的权利。明确土地所有权，要特别强调不能以“集体”、“少数服从多数”等名义，侵犯农民个体合法的土地承包经营权。值得强调的是，有的学者主张取消土地集体所有制，实行土地的按份共有制，他们认为只有这样才能真正实现农村土地资源的优化配置。笔者认为，这实质上是“土地私有化”。土地私有制并不是我国农村土地产权改革的唯一方向。现阶段，国家要将土地所有权还给集体，要把宪法规定的“农村土地集体所有”搞落实；集体要将土地承包权还给农民，要把农村土地承包法承认的“承包经营权独立自主”实质化。在此基础上，农村土地公有还是私有，应该由农民自己选择。事实上，“实证的数据” 并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化，并且中国农民中的绝大多数没有私有化的要求。[7]作为农业大国，我国目前国民生产总值1000美元，如果要建立起9亿农民的现代社会保障体系要等到何年何月？“农地在中国的最基本的功能是社会保障功能”，我国农村目前基本上没有健全的社会保障体系，土地的集体所有制可以保证每位农民都有一份土地，外出打工的农民一旦没有了工作，还有一份土地可以养活自己，不至于完全失去依靠，这对社会的稳定和经济发展都非常重要。而且，实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。
经济法目前需要做的是在《农村土地承包法》中明确所有权，就是清晰化所有权，要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定，即将所有权具体归属、权能、权能实现等都明确化。一般以最低的一级集体组织作为集体土地产权的主体，这样有利于对集体土地的监督管理。根据这个原则，《农村土地承包法》应明确规定村民小组是农村集体土地产权的主体，乡（镇）政府和村民委员会有权对村民小组发放集体土地和村民承包集体土地的行为进行监督管理。村民小组应当充分保护集体土地及其附属物设施，对破坏集体土地财产的违法行为予以严厉惩处。村民小组应对村民的土地承包经营权予以保护，保证村民能够充分行使承包经营权，并对侵犯土地承包经营权的行为予以严厉惩处。
（二）进一步明确土地承包经营权的权限，使农民真正享有长久稳定的权利
保障农民享有完整的土地承包经营权，就要明确土地承包权的权限范围。现行《农村土地承包法》赋予农民享有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和承包权的流转权。如前所述，上述规定过于宽泛，各种权利的内涵与外延并不明确，各种权利的内容甚至存在重叠的可能。建议《农村土地承包法》从以下方面进行完善：
进一步详细规定使用权、经营权、收益权、收益处置权和承包权的流转权的内涵与外延及其实现方式，明确它们与所有权之间的关系,合理构架承包权权能结构，它分为占有、使用、收益和处分四项权能，处分权包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等，让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权。仅仅规定权利内容是不够的，权利要有效实现，只有权利本身清楚完整还不够，还要求明确规定权利实现的有效途径及保护方式。解决这个问题的关键是建立和完善“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。土地承包权流转要建立在长期稳定的家庭联产承包责任制的基础上，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。农村土地流转应当主要在农户之间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁、经营农户的承包地。《农村土地承包法》应当鼓励和规范农民对承包土地的自由流转。必须明确，在农村土地集体所有的条件下，承包土地的流转必须由承包农民来完成，乡村政府不能违背农民意愿越俎代庖。[8]在《农村土地承包法》中建立责任追究体系，全面规定土地承包监管机构的监管职责和发包方的法律义务，严厉查处侵犯农民土地财产权利的行为，并建立相应的责任追究程序，为受害农民实现自主经营提供有效途径。
（三）征地既要保证国家是出于公共利益的需要，又要给予农民公平的补偿
现行《土地管理法》没有对“公共利益”进行必要的阐释和界定，实践中政府在做出征地决定时，享有对“公共利益”界定的自由裁量权。但在现实社会中我国政府机构工作人员的法律素质并不高，有的政府官员甚至滥用自由裁量权，将个别工商业利益界定为公共利益，损害广大农民的合法权益。笔者认为，必须对现行《土地管理法》作以下修改：
《土地管理法》应进一步在立法上严格界定“公共利益”的范围，限制征地的扩大化。针对在征地方面“公共利益”界定模糊的状况，应进一步明确国家征地权力的行使在于为“公共利益”服务。参照世界多数国家的做法和我国实际，包括公共交通、公共教育、公共卫生、公共安全、社会保障、社会秩序、共同发展等应纳入“公共利益”范畴。健全征地政策，减少政策本身的漏洞，严格控制自由裁量权的使用，从立法入手完善征地制度。加强政府决策机制的自身建设，建立健全配套设施。要建立和完善征地的合法性审查机制，要从法律上完善公告制度，建立征地价格以及补偿标准的听证制度、征地争议司法仲裁制度等。
至于征地补偿问题，我国目前的情况是按被征土地的原有用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。世界各国多数采用市场价格补偿标准。为了切实保护农民利益，我国《土地管理法》应修改征地补偿标准，规定征地补偿以土地的市场价值为依据，实行公平补偿,不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。[9]征用土地的市场价格的认定依据是被征用土地征用时在公开市场上能够得到的出售价格。
100多年前，德国著名法学家耶林在《为权利而斗争》中向人们发出了“为权利而斗争不但是对自己的义务，同时也是对社会的义务”的呼喊后，诸多法学家纷纷走上他们的维权之路。100多年后的今天，作为一个二十一世纪社会主义建设新时期的法学后辈，笔者也希望踏着前辈们的前进步伐继续开拓新时期的维权之路，经过近日来的不辍笔耕和走访调查，惟觉中国农村之广大复杂，维权化进程将漫长艰巨，叹“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。但，笔者更坚信：随着我国法治进程的加快和经济法自身的日趋完善，在践行科学发展观的今天，在构建社会主义和谐社会的当下，农民土地财产权会得到有效的保障，土地流转中凸显的问题定会得以有效的解决！
参考文献：
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社会弱势群体主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大5次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。社会弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。
[2]周林彬、董淳锷：新农村建设与经济法创新思路初探——从新制度经济学的视角[J].法学杂志，2007，（2）.
[3]魏振瀛. 民法学. 北京:高等教育出版社，2000.
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[5]中国“三农”形式跟踪调查课题组.中国经济研究所农村发展研究部.小康中国痛.北京:中国社会科学出版社, 2004年.
[6]2007年申论热点问题 保障制度体系标准之失地农民的就业和社会保障
[7]王丹红.中美经济学家：我国农民土地使用权不稳定 [J]. 科学时报，2007，（2）.
[8]刘炜.重视农民经济权利建设 构建农民平等发展平台 [J].农村·农业·农民，2003，（11）.
[9]韩俊.尊重农民的土地财产权利[J].理论视野，2004，（3）.