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【摘 要】 为提高长江港口岸线资源使用效率，通过分析长江港口岸线管理体制的现状，指出目前在长江港口岸线管理方面存在的主要问题有：港口岸线准入环节不够科学、精细；事中监管力度和监管力量不足；缺乏科学、合理、可行的港口岸线退出机制。针对问题提出相关建议：精细化港口岸线准入审批环节；加强港口岸线使用事中监管；探索建立港口岸线退出机制；严格执行港口规划和规划调整；做好港口岸线管理的人才保障。
【关键词】 长江港口；港口岸线；转型升级
当前我国经济社会发展进入转型期，长江港口货物吞吐量也由高速增长期进入平稳增长期。作为长江经济带发展重要支撑的港口岸线资源，近年来时被乱占乱用、占而不用、多占少用，党和国家领导以及国务院交通运输主管部门对此高度关注。为了贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，服务长江经济带战略的实施，保护宝贵的长江港口岸线资源，提高港口岸线资源使用效率，促进长江港口转型升级、持续健康发展，深入分析长江港口岸线管理中存在的问题，对我国现行的长江港口岸线管理体制进行思考并提出具有针对性的解决思路，具有十分重要的意义。
1 长江港口岸线管理体制现状
港口岸线是维持港口设施正常运营所需的相关水域和陆域组成的空间概念。港口岸线资源十分宝贵且具有稀缺性、不可再生性，是促进地区水运事业发展、拉动区域国民经济和社会发展的重要战略性依托。为了合理、有序地开发利用港口岸线资源，国家曾先后出台《中华人民共和国港口法》（简称《港口法》） 和《港口岸线使用审批管理办法》，对港口岸线的申请、审批、使用等各个环节作出规定。各省地市在中央法律、法规框架下也相继出台了本级港口岸线管理规定。截至目前，我国港口岸线管理体制基本形成了中央、省（自治区、直辖市）、地市三级架构。同时，为了合理保护长江岸线资源，在国家层面还先后出台了国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、交通运输部《关于推进长江航运科学发展的若干意见》等政策文件，对提高长江港口岸线资源使用效率和促进长江港口健康发展起到了十分重要的支撑和保障作用。
2 长江港口岸线管理中存在的问题
2.1 港口岸线准入审批环节不够科学、精细
《港口岸线使用审批管理办法》第6条规定：“需要使用港口岸线的建设项目，应当在报送项目申请报告或者可行性研究报告前，向港口所在地港口行政管理部门提出港口岸线使用申请，申请材料主要包括建设项目工程可行性研究报告或者项目申请报告等内容。”由此可以看出，当前长江港口岸线使用审批主要基于项目工程可行性研究报告，工程可行性研究报告中涉及岸线使用审批的重要内容之一是对码头项目未来货物吞吐量的预测。但是，由于对未来码头货物吞吐量预测存在很大的不确定性，因此很多项目建成后岸线利用率较低，浪费了宝贵的岸线资源。虽然长江沿线部分省市尝试对港口岸线使用合理性评估报告编制内容及文本格式进行规范，但依然未能从根本上解决港口岸线准入审批环节不够科学、不够精细的问题。
2.2 事中监管力度和监管力量不足
根据现有的《港口法》和《港口岸线使用审批管理办法》规定，港口岸线使用审批机关审查决定批准港口岸线使用申请后，港口岸线使用申请者即获得港口岸线使用权。虽然对获得使用权后港口岸线是否按规定用途使用、是否按时开工都有相应的规定，但由于多数长江港口所在地港口管理部门现场实时监管力量不足且缺乏有效的动态监管技术和手段，导致港口管理部门对港口岸线动态使用情况缺乏全面、及时的掌握，出现部分已经批复的港口建设项目未按时开工建设或者港口岸线并未按规定用途使用的情况，甚至有很多未批先建的简易砂石码头已在运营，安全隐患非常大。
2.3 缺乏科学、合理、可行的港口岸线退出机制
目前，长江中下游的港口岸线资源开发利用程度虽然很高，尤其是江苏省沿江1 km以上可以集中连片开发的岸线资源占全省沿江剩余岸线资源不到5%，但零碎化使用现状十分严重，导致剩余岸线资源难以得到有效利用。现有港口岸线管理体制缺乏科学、合理、可行的港口岸线退出机制，造成大量的宝贵岸线资源被闲置、浪费，可供集中连片开发岸线资源不足。虽然部分省市支出一定的财政资金对沿江区域与城市规划和岸线资源条件不相适应的码头和其他设施进行整合、改造，但就整个长江流域而言，覆盖面还很窄并且因投入了大量的人力、物力、财力而使得退出成本较高。
3 建 议
3.1 港口岸线准入审批环节精细化
在长江港口现有岸线准入审批制度基础上，长江沿线各省市结合本省市港口发展和港口岸线资源开发利用实际，使港口岸线准入审批环节精细化。符合港口总体规划的建设项目应探索采用“触发制”方式进行准入审批，有效把控建设节奏，即通过设定合理的岸线使用强度（百米岸线吞吐量、泊位利用率等），严控港口岸线准入，对岸线使用强度未达到规定要求的不予审批。“触发制”审批置于目前长江港口岸线审批的前置环节，由省港口管理部门进行审核，对不合理的岸线使用申请予以否决，同时避免市港口管理部门受地方政府的过多干预。
3.2 加强港口岸线使用事中监管
充分发挥各市港口管理部门在岸线使用监管中的主体作用以及各省港口管理部门在全省港口岸线使用事中监管中的抽查作用。建议各市政府组成联合工作组，由市级港口行政管理部门牵头联合各相关部门（海洋、国土、公安、水利、渔业、海事、城管、急救等部门）每年定期开展港口岸线使用检查工作；每年由各省港口管理部门不定期开展港口岸线使用抽查工作，提高岸线使用事中监管的效率和质量；充分发挥长江航务管理局在沿江港口岸线使用事中监管中的抽查作用。
为了提升长江港口岸线使用事中监管的效率和质量，建议沿江各省市港口管理部门利用交通运输部全国首次港口深水岸线资源普查契机，通过现场作业、遥感技术等手段，全面梳理沿江各港规划港口深水岸线的开发利用情况和未利用港口岸线资源情况等，最终建立“港口深水岸线资源普查地理信息系统”，实现对港口深水岸线资源的动态监测管理。
3.3 探索建立港口岸线退出机制
针对港口岸线利用强度长期低于标准值（由各省制订并动态调整）的码头企业，采用征收“岸线有偿使用费”（由各省根据本省情况制订具体标准）等经济手段迫使码头企业退出岸线使用，或迫使码头企业通过资产重组、合作经营等方式，提高岸线利用率；针对违反港口规划建设和未批先建的项目，一经查明立即拆除；针对“小散弱”码头，尤其是危险品码头，建议港口所在地政府拨出一定的财政资金，鼓励上述码头集中搬迁后进行统一管理。
3.4 严格执行港口规划和规划调整
必须切实维护港口规划的权威性和严肃性，港口规划一经批准，必须严格执行；港口基础设施必须先规划，后建设；加强对港口规划实施情况的监督和检查，对发现的违规问题依法制止和纠正。加强港口总体规划与城市规划等的衔接，城市规划等相关规划的制订或调整涉及港口规划范围内土地或水域的，应当征求港口管理部门意见。
3.5 做好港口岸线管理的人才保障
沿江各省市、各级港口管理部门应进一步提高对港口岸线管理工作重要性的认识并配备一支专业、高效的管理队伍作为保障，推进长江港口岸线管理工作的有序开展。定期组织开展港口岸线管理工作学习和培训，使港口岸线管理工作更加规范化、系统化，促进沿江各省市港口岸线管理水平的提升。
【关键词】 长江港口；港口岸线；转型升级
当前我国经济社会发展进入转型期，长江港口货物吞吐量也由高速增长期进入平稳增长期。作为长江经济带发展重要支撑的港口岸线资源，近年来时被乱占乱用、占而不用、多占少用，党和国家领导以及国务院交通运输主管部门对此高度关注。为了贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，服务长江经济带战略的实施，保护宝贵的长江港口岸线资源，提高港口岸线资源使用效率，促进长江港口转型升级、持续健康发展，深入分析长江港口岸线管理中存在的问题，对我国现行的长江港口岸线管理体制进行思考并提出具有针对性的解决思路，具有十分重要的意义。
1 长江港口岸线管理体制现状
港口岸线是维持港口设施正常运营所需的相关水域和陆域组成的空间概念。港口岸线资源十分宝贵且具有稀缺性、不可再生性，是促进地区水运事业发展、拉动区域国民经济和社会发展的重要战略性依托。为了合理、有序地开发利用港口岸线资源，国家曾先后出台《中华人民共和国港口法》（简称《港口法》） 和《港口岸线使用审批管理办法》，对港口岸线的申请、审批、使用等各个环节作出规定。各省地市在中央法律、法规框架下也相继出台了本级港口岸线管理规定。截至目前，我国港口岸线管理体制基本形成了中央、省（自治区、直辖市）、地市三级架构。同时，为了合理保护长江岸线资源，在国家层面还先后出台了国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、交通运输部《关于推进长江航运科学发展的若干意见》等政策文件，对提高长江港口岸线资源使用效率和促进长江港口健康发展起到了十分重要的支撑和保障作用。
2 长江港口岸线管理中存在的问题
2.1 港口岸线准入审批环节不够科学、精细
《港口岸线使用审批管理办法》第6条规定：“需要使用港口岸线的建设项目，应当在报送项目申请报告或者可行性研究报告前，向港口所在地港口行政管理部门提出港口岸线使用申请，申请材料主要包括建设项目工程可行性研究报告或者项目申请报告等内容。”由此可以看出，当前长江港口岸线使用审批主要基于项目工程可行性研究报告，工程可行性研究报告中涉及岸线使用审批的重要内容之一是对码头项目未来货物吞吐量的预测。但是，由于对未来码头货物吞吐量预测存在很大的不确定性，因此很多项目建成后岸线利用率较低，浪费了宝贵的岸线资源。虽然长江沿线部分省市尝试对港口岸线使用合理性评估报告编制内容及文本格式进行规范，但依然未能从根本上解决港口岸线准入审批环节不够科学、不够精细的问题。
2.2 事中监管力度和监管力量不足
根据现有的《港口法》和《港口岸线使用审批管理办法》规定，港口岸线使用审批机关审查决定批准港口岸线使用申请后，港口岸线使用申请者即获得港口岸线使用权。虽然对获得使用权后港口岸线是否按规定用途使用、是否按时开工都有相应的规定，但由于多数长江港口所在地港口管理部门现场实时监管力量不足且缺乏有效的动态监管技术和手段，导致港口管理部门对港口岸线动态使用情况缺乏全面、及时的掌握，出现部分已经批复的港口建设项目未按时开工建设或者港口岸线并未按规定用途使用的情况，甚至有很多未批先建的简易砂石码头已在运营，安全隐患非常大。
2.3 缺乏科学、合理、可行的港口岸线退出机制
目前，长江中下游的港口岸线资源开发利用程度虽然很高，尤其是江苏省沿江1 km以上可以集中连片开发的岸线资源占全省沿江剩余岸线资源不到5%，但零碎化使用现状十分严重，导致剩余岸线资源难以得到有效利用。现有港口岸线管理体制缺乏科学、合理、可行的港口岸线退出机制，造成大量的宝贵岸线资源被闲置、浪费，可供集中连片开发岸线资源不足。虽然部分省市支出一定的财政资金对沿江区域与城市规划和岸线资源条件不相适应的码头和其他设施进行整合、改造，但就整个长江流域而言，覆盖面还很窄并且因投入了大量的人力、物力、财力而使得退出成本较高。
3 建 议
3.1 港口岸线准入审批环节精细化
在长江港口现有岸线准入审批制度基础上，长江沿线各省市结合本省市港口发展和港口岸线资源开发利用实际，使港口岸线准入审批环节精细化。符合港口总体规划的建设项目应探索采用“触发制”方式进行准入审批，有效把控建设节奏，即通过设定合理的岸线使用强度（百米岸线吞吐量、泊位利用率等），严控港口岸线准入，对岸线使用强度未达到规定要求的不予审批。“触发制”审批置于目前长江港口岸线审批的前置环节，由省港口管理部门进行审核，对不合理的岸线使用申请予以否决，同时避免市港口管理部门受地方政府的过多干预。
3.2 加强港口岸线使用事中监管
充分发挥各市港口管理部门在岸线使用监管中的主体作用以及各省港口管理部门在全省港口岸线使用事中监管中的抽查作用。建议各市政府组成联合工作组，由市级港口行政管理部门牵头联合各相关部门（海洋、国土、公安、水利、渔业、海事、城管、急救等部门）每年定期开展港口岸线使用检查工作；每年由各省港口管理部门不定期开展港口岸线使用抽查工作，提高岸线使用事中监管的效率和质量；充分发挥长江航务管理局在沿江港口岸线使用事中监管中的抽查作用。
为了提升长江港口岸线使用事中监管的效率和质量，建议沿江各省市港口管理部门利用交通运输部全国首次港口深水岸线资源普查契机，通过现场作业、遥感技术等手段，全面梳理沿江各港规划港口深水岸线的开发利用情况和未利用港口岸线资源情况等，最终建立“港口深水岸线资源普查地理信息系统”，实现对港口深水岸线资源的动态监测管理。
3.3 探索建立港口岸线退出机制
针对港口岸线利用强度长期低于标准值（由各省制订并动态调整）的码头企业，采用征收“岸线有偿使用费”（由各省根据本省情况制订具体标准）等经济手段迫使码头企业退出岸线使用，或迫使码头企业通过资产重组、合作经营等方式，提高岸线利用率；针对违反港口规划建设和未批先建的项目，一经查明立即拆除；针对“小散弱”码头，尤其是危险品码头，建议港口所在地政府拨出一定的财政资金，鼓励上述码头集中搬迁后进行统一管理。
3.4 严格执行港口规划和规划调整
必须切实维护港口规划的权威性和严肃性，港口规划一经批准，必须严格执行；港口基础设施必须先规划，后建设；加强对港口规划实施情况的监督和检查，对发现的违规问题依法制止和纠正。加强港口总体规划与城市规划等的衔接，城市规划等相关规划的制订或调整涉及港口规划范围内土地或水域的，应当征求港口管理部门意见。
3.5 做好港口岸线管理的人才保障
沿江各省市、各级港口管理部门应进一步提高对港口岸线管理工作重要性的认识并配备一支专业、高效的管理队伍作为保障，推进长江港口岸线管理工作的有序开展。定期组织开展港口岸线管理工作学习和培训，使港口岸线管理工作更加规范化、系统化，促进沿江各省市港口岸线管理水平的提升。