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［摘要］ 本文剖析高校债务形成的内外部原因，认为积极财政政策及高校扩招是高校债务形成的直接外因，本科教学评估是高校债务加重的现实推手，贷款风险最终承担者模糊加剧高校贷款，高校管理体制弊端是债务形成的根本内因，高校财务管理体制滞后是债务形成的具体原由，高校运营理念偏差是债务形成的另一因素，并就化解我国高校债务提出建议。
［关键词］ 积极财政政策；本科教学评估；非营利机构
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 21 . 007
［中图分类号］G475 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）21- 0009- 03
1高校债务形成的外因分析
1.1 积极财政政策及高校扩招是高校债务形成直接外因
１９９９年，国际国内环境更加严峻，高等教育被认为能够在刺激消费，增加投资等方面对经济增长产生作用而成为国家积极财政政策组成部分，因为发行高等教育债券，在调整国债期限结构、丰富国债品种结构、改善国债持有者结构方面优势突出，国家决定利用国债资金加强高等院校基础设施建设，支持高等学校扩大招生，自此，高校扩招在全国全面铺开，高等教育规模大幅扩张，增长速度在国际高等教育发展史上都是罕见的。
国债资金投入高等教育，能带来地方政府、高校及社会多方配套投资，还能相应带动社会总产出，然而其初始动机是解决内需而不是根据经济发展需要和就业结构调整来相应增加国民受教育比例，使得在高等教育大众化的政策实施中，教育发展规律、高等教育与整个国家社会经济发展之间协调关系并没有得到充分考虑，为扩招后一些问题的产生埋下伏笔。具体而言，国家在发放教育国债资金时，要求地方政府和高校必须投入相应配套资金，地方政府把城市管理和市场运作等手段运用到高校管理中，实行政策性贴息等措施鼓励高校扩张校园，高校长期深受行政性管理束缚，扩招后面临争取生源形势，这些背景都使高校需要巨额资金作支撑，由于财政投入和其他融资渠道受限，高校领导认为其贷款本金将来国家势必会来偿还，所以我国高校不惜一切代价来争取银行贷款，造成债务规模过大。
概言之，高校目前出现融资过度，陷入债务危机，从表象来看，高校扩招是直接原因，而根本原因是政府的经济政策，公立高校“扩招”和教育投入不足是债务沉重的根本原因。
1.2 本科教学评估是高校债务加重的现实推手
高等教育规模扩大同时，质量问题日益凸显，在此情况下，教育部建立周期性教学评估制度，开展教学评估工作，并把“质量工程”有关内容纳入高等学校教学评估指标体系。
不可否认开展教学评估取得一定成效，但也加重了高校债务，因为：评估硬性要求学校占地面积、校舍、图书馆、体育场所、学生宿舍、食堂等方面且只有下限，它促使高校加大投入；评估重结果，对所有高校实行一个量化评价体系，让被评估对象作为“形象工程”， 它促使高校加大投入；评价功利化，对于获好评结果的学校，会得到精神和物质奖励；而对评价结果不好的学校，不是针对评价中发现的问题，给予人力、物力和财力方面支持，帮助学校改善工作条件，而是进行各种限制和处罚，它促使高校加大投入；评估模式性，从１９９８年开始，高校实行全收全支新收支管理模式，教学经费投入不区分预算内预算外，财政拨款收入水平和学校收费标准地域相差大，以教学经费占学费收入的比例作为评价一个学校教学经费的投入是否充足，促使高校加大投入；评估中高校领导政绩工程思想浓厚，盲目投入，基础设施和行政成本水涨船高，它也促使高校加大投入。
1.3 贷款风险最终承担者模糊加剧高校贷款
１９８０年后，国家逐步减少对高校投入，高校由以前“全包干”向收取少量学费过渡，社会迅速发展，人们对生活水平要求不断提高，高校必须加速基础设施建设。长期以来，人们总是认为，政府是高校最主要的投资者，高校贷款的债务问题最终应该由政府来承担。所以一直以来形成的这种高校贷款风险的最终承担者的模糊性加剧了高校贷款。
高校属于非营利性组织，最终产品是学生，为社会所产生的效益主要是社会效益，培养学生的成本不能及时转化为经济价值，所以，高校主要还是要依靠财政拨款、学费收入和科研等收入来弥补和维持非经营性性质的人才培养、科学研究等事业支出。高校举债建设，实际上是对未来收入的提前使用，而未来收入能力极具不确定性，使高校的财务风险难以准确估量，增加了高校的财务风险；高校执行高校财务管理制度，实行收付实现制，不计提折旧，也不允许平时计提和筹集还本付息资金，这也会加大高校贷款到期归还的难度。
2高校债务形成的内因分析
2.1 高校管理体制弊端是债务形成的根本内因
改革开放后我国逐步建立起与社会主义市场经济相适应的高校管理新体制，一定程度上推动了高等教育的发展，但管理体制深层积弊还是引起高校竞相扩大规模，过度融资。
高校是政府直属机构，我国高校实行集权式管理体制，政府是高校所有者，处于主导和决定性的地位，这些造成高校管理成本高昂和管理效率低下；政府直接干预高校具体运作，高校目前未建起依法行政、依法治校的机制，无力维护自身权利，办学效益无绩效考核，盲目建设，“大而全”“小而全”现象突出，资源浪费严重，投入过大；高校属国有，但产权不清晰，政府没强调由教育主管部门作为高校国有产权代表，履行对高校资产所有者职能，导致高校缺乏真正所有者，造成国有产权虚置，高校在校园建设中不计后果地大举借贷，政府对高校管理存在盲点；我国高校实行党委领导下校长负责制，校长人选须经主管部门认可和委任，缺乏“党委领导下的校长负责制的领导规则”，管理者多注重形式主义和政绩工程，且官僚化导致监督不充分，决策随意性大，不计成本实行项目化运作；高校缺乏决策权与执行权的分离，权力制衡机制弱化，加之一些校长确信，无论高校欠债多少，国家也不会坐视其破产。在这两种因素的共同作用下，高校扩建乃是一种必然；高校发展重视硬件建设忽视软实力，重视科研成果产出，忽视对教师投入，这也导致高校过度负债。
2.2 高校财务管理体制滞后是债务形成的具体原由
一般而言，中国高校财务管理体制属于典型政府主管部门直接管理类型，它随中国经济体制变更而发生重大变化。从１９４９年新中国成立到１９７８年改革开放再到１９９８年实行扩招，高校财务管理体制从实行统收统支集中管理，无过多自主权到实行“经费包干，结余留用，超支不补”大包干办法，再到实行“统一领导、集中管理”或“统一领导，分级管理”，延续至今。《高等学校财务制度》要求坚持“量入为出、收支平衡”的总原则编制预算，也就是说不以营利为目的的事业单位，有收入才能安排支出，它既不同于企业，可以“负债经营”，通过利润来还债；也不同于国家财政，通过发行国债来弥补赤字，高校不存在编制赤字预算的客观基础，高校不能“负债经营”，而从目前高校普遍存在的债务现象看，高校没有按照这一预算原则来执行，权力制衡失控现象普遍，债务无休止地扩大，使得高校逐步陷入财务困境。
2.3 高校运营理念偏差是债务形成另一因素
清华原校长梅贻琦曾说：“大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。中科大校长朱清时也说：“高校发展既不能盲目膨胀，也不能千篇一律，关键在于内涵的优化，办出个性特色，才能共同营造出良性发展的高等教育‘生态圈’”。北京大学原校长许智宏说：“大学乃大师之学，无大师则无大学，一流大学和一流学科运行的主体是高素质的师资、一流的人才。要把北大建成世界一流大学关键在于人，在于有一支学术水平高的教师队伍。”
我们认为，这才是高校发展的正确方向，是高校领导们应该树立的经营理念。因为高校的主要任务是搞科研、引进高素质教师和培养高素质人才，而不是“盖大楼”，虽然“大楼”等硬件是保障科研和教学质量的必要条件，但要适度，不能忘了“坚持勤俭办学的方针”，好钢要用到刀刃上，资金应该主要用到“大师”而非“大楼”上。
3化解我国高校巨额债务的建议
构建与我国发展相适应的教育投资模式和教育发展模式。扩大高校自筹经费自主性；制定相应法规，规范高校自筹经费渠道的合法性、合理性和科学性，努力实现投融资主体多元化、资金筹措市场化；制定发展规划，提高教学质量、办学水平和办学条件以增强高等教育综合影响力和知名度，同时通过部分龙头院校品牌优势，进一步促进高校发展和国际化进程，以争取国际资金向中国高等教育领域流动。
改革高校治理结构。改革传统计划管理体制，引进市场的规则、机制、效率与收益等原则，在规范的过程中，推进公立高校的改革；市场的机制和行政手段相结合，加快存量资源结构调整的步伐，探索产学研一体化的高等教育发展模式；进一步从政策上鼓励企业集团、事业单位、社会团体和公民个人支持教育的发展，投资和捐资于高校。
构建可持续发展高校财务体系，优化高校筹资制度环境。高校应该在发展财务战略的框架下，优化政府、市场、社会之间的成本分担比例，利用提供毕业生和开展科研活动或劳务来获取资金的流入，利用设备等资源开展融资；从目前高校过度依赖政府固定的经常性经费拨款和常规任务，满足于学校现状，缺乏筹资主动性的被动式筹资模式向根据经费需求、实力条件积极开展筹资活动，与政府、社会建立多种合作关系，积极获取和承担政府、企业等的科研任务，广开渠道，开展融资活动的主动式筹资模式转变。
增强高校自我发展能力。积极利用校内资源，深化高校内部后勤市场化体制改革，对一些职业技能型高校可借鉴国有企业公司制改造经验，对有条件的高校实行股份制改造，大量吸纳社会资金，实现社会资源向高等教育的流动；在高校内部进行财务体制改革，建立高校内部二级财务绩效理财体制，让有限资源发挥最大效能；强化预算管理，进行预算的绩效管理和拨款绩效评价相结合的财务管理，真正实现财务管理的持续、节约、和谐、高效。
提高高校会计信息质量，逐步推进事业单位改革。逐步在高校会计核算中引入权责发生制，更有效评价高校绩效和工作效率，更好贯彻专款专用，清晰界定各种具有专门用途的预算资金，制衡权利，优化配置内部资源；借鉴国外关于非营利组织的成功经验，结合中国实际国情，进行事业单位管理体制改革，可以通过制度《非营利机构法》来明确规定非营利机构性质、范围和应享受优惠，可以统一登记管理事业单位，逐步明确事业单位法人资格；另外，还要正确认识事业单位的非营利性，非营利机构的不营利，绝不是说组织可以亏损或应该亏损，绝不是说可以不讲经济效益，而是指不以利润为运营目标，更重要的是运营所得利润不得在组织内部分配，而只能用于组织的进一步扩展，政府财政支持是非营利机构的主要资金来源，尤其是高校，应进一步完善教育经费拨款办法，充分发挥教育拨款在宏观调控中的作用，不断提高教育经费的使用效益。
主要参考文献
［１］鲍威．扩招后中国高等院校贷款融资行为实证研究［Ｊ／ＯＬ］．北大教育经济研究（电子季刊），２００７ （2）.
［２］曹麒麟，胡小东，王旭香．高校负债的形成原因及现状探析［Ｊ］．江苏高教，２００８ （３）.
［3］黄明卿．高等院校贷款风险控制研究［Ｊ］．财会通讯：学术版，２００７ （５）.
［关键词］ 积极财政政策；本科教学评估；非营利机构
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 21 . 007
［中图分类号］G475 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）21- 0009- 03
1高校债务形成的外因分析
1.1 积极财政政策及高校扩招是高校债务形成直接外因
１９９９年，国际国内环境更加严峻，高等教育被认为能够在刺激消费，增加投资等方面对经济增长产生作用而成为国家积极财政政策组成部分，因为发行高等教育债券，在调整国债期限结构、丰富国债品种结构、改善国债持有者结构方面优势突出，国家决定利用国债资金加强高等院校基础设施建设，支持高等学校扩大招生，自此，高校扩招在全国全面铺开，高等教育规模大幅扩张，增长速度在国际高等教育发展史上都是罕见的。
国债资金投入高等教育，能带来地方政府、高校及社会多方配套投资，还能相应带动社会总产出，然而其初始动机是解决内需而不是根据经济发展需要和就业结构调整来相应增加国民受教育比例，使得在高等教育大众化的政策实施中，教育发展规律、高等教育与整个国家社会经济发展之间协调关系并没有得到充分考虑，为扩招后一些问题的产生埋下伏笔。具体而言，国家在发放教育国债资金时，要求地方政府和高校必须投入相应配套资金，地方政府把城市管理和市场运作等手段运用到高校管理中，实行政策性贴息等措施鼓励高校扩张校园，高校长期深受行政性管理束缚，扩招后面临争取生源形势，这些背景都使高校需要巨额资金作支撑，由于财政投入和其他融资渠道受限，高校领导认为其贷款本金将来国家势必会来偿还，所以我国高校不惜一切代价来争取银行贷款，造成债务规模过大。
概言之，高校目前出现融资过度，陷入债务危机，从表象来看，高校扩招是直接原因，而根本原因是政府的经济政策，公立高校“扩招”和教育投入不足是债务沉重的根本原因。
1.2 本科教学评估是高校债务加重的现实推手
高等教育规模扩大同时，质量问题日益凸显，在此情况下，教育部建立周期性教学评估制度，开展教学评估工作，并把“质量工程”有关内容纳入高等学校教学评估指标体系。
不可否认开展教学评估取得一定成效，但也加重了高校债务，因为：评估硬性要求学校占地面积、校舍、图书馆、体育场所、学生宿舍、食堂等方面且只有下限，它促使高校加大投入；评估重结果，对所有高校实行一个量化评价体系，让被评估对象作为“形象工程”， 它促使高校加大投入；评价功利化，对于获好评结果的学校，会得到精神和物质奖励；而对评价结果不好的学校，不是针对评价中发现的问题，给予人力、物力和财力方面支持，帮助学校改善工作条件，而是进行各种限制和处罚，它促使高校加大投入；评估模式性，从１９９８年开始，高校实行全收全支新收支管理模式，教学经费投入不区分预算内预算外，财政拨款收入水平和学校收费标准地域相差大，以教学经费占学费收入的比例作为评价一个学校教学经费的投入是否充足，促使高校加大投入；评估中高校领导政绩工程思想浓厚，盲目投入，基础设施和行政成本水涨船高，它也促使高校加大投入。
1.3 贷款风险最终承担者模糊加剧高校贷款
１９８０年后，国家逐步减少对高校投入，高校由以前“全包干”向收取少量学费过渡，社会迅速发展，人们对生活水平要求不断提高，高校必须加速基础设施建设。长期以来，人们总是认为，政府是高校最主要的投资者，高校贷款的债务问题最终应该由政府来承担。所以一直以来形成的这种高校贷款风险的最终承担者的模糊性加剧了高校贷款。
高校属于非营利性组织，最终产品是学生，为社会所产生的效益主要是社会效益，培养学生的成本不能及时转化为经济价值，所以，高校主要还是要依靠财政拨款、学费收入和科研等收入来弥补和维持非经营性性质的人才培养、科学研究等事业支出。高校举债建设，实际上是对未来收入的提前使用，而未来收入能力极具不确定性，使高校的财务风险难以准确估量，增加了高校的财务风险；高校执行高校财务管理制度，实行收付实现制，不计提折旧，也不允许平时计提和筹集还本付息资金，这也会加大高校贷款到期归还的难度。
2高校债务形成的内因分析
2.1 高校管理体制弊端是债务形成的根本内因
改革开放后我国逐步建立起与社会主义市场经济相适应的高校管理新体制，一定程度上推动了高等教育的发展，但管理体制深层积弊还是引起高校竞相扩大规模，过度融资。
高校是政府直属机构，我国高校实行集权式管理体制，政府是高校所有者，处于主导和决定性的地位，这些造成高校管理成本高昂和管理效率低下；政府直接干预高校具体运作，高校目前未建起依法行政、依法治校的机制，无力维护自身权利，办学效益无绩效考核，盲目建设，“大而全”“小而全”现象突出，资源浪费严重，投入过大；高校属国有，但产权不清晰，政府没强调由教育主管部门作为高校国有产权代表，履行对高校资产所有者职能，导致高校缺乏真正所有者，造成国有产权虚置，高校在校园建设中不计后果地大举借贷，政府对高校管理存在盲点；我国高校实行党委领导下校长负责制，校长人选须经主管部门认可和委任，缺乏“党委领导下的校长负责制的领导规则”，管理者多注重形式主义和政绩工程，且官僚化导致监督不充分，决策随意性大，不计成本实行项目化运作；高校缺乏决策权与执行权的分离，权力制衡机制弱化，加之一些校长确信，无论高校欠债多少，国家也不会坐视其破产。在这两种因素的共同作用下，高校扩建乃是一种必然；高校发展重视硬件建设忽视软实力，重视科研成果产出，忽视对教师投入，这也导致高校过度负债。
2.2 高校财务管理体制滞后是债务形成的具体原由
一般而言，中国高校财务管理体制属于典型政府主管部门直接管理类型，它随中国经济体制变更而发生重大变化。从１９４９年新中国成立到１９７８年改革开放再到１９９８年实行扩招，高校财务管理体制从实行统收统支集中管理，无过多自主权到实行“经费包干，结余留用，超支不补”大包干办法，再到实行“统一领导、集中管理”或“统一领导，分级管理”，延续至今。《高等学校财务制度》要求坚持“量入为出、收支平衡”的总原则编制预算，也就是说不以营利为目的的事业单位，有收入才能安排支出，它既不同于企业，可以“负债经营”，通过利润来还债；也不同于国家财政，通过发行国债来弥补赤字，高校不存在编制赤字预算的客观基础，高校不能“负债经营”，而从目前高校普遍存在的债务现象看，高校没有按照这一预算原则来执行，权力制衡失控现象普遍，债务无休止地扩大，使得高校逐步陷入财务困境。
2.3 高校运营理念偏差是债务形成另一因素
清华原校长梅贻琦曾说：“大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。中科大校长朱清时也说：“高校发展既不能盲目膨胀，也不能千篇一律，关键在于内涵的优化，办出个性特色，才能共同营造出良性发展的高等教育‘生态圈’”。北京大学原校长许智宏说：“大学乃大师之学，无大师则无大学，一流大学和一流学科运行的主体是高素质的师资、一流的人才。要把北大建成世界一流大学关键在于人，在于有一支学术水平高的教师队伍。”
我们认为，这才是高校发展的正确方向，是高校领导们应该树立的经营理念。因为高校的主要任务是搞科研、引进高素质教师和培养高素质人才，而不是“盖大楼”，虽然“大楼”等硬件是保障科研和教学质量的必要条件，但要适度，不能忘了“坚持勤俭办学的方针”，好钢要用到刀刃上，资金应该主要用到“大师”而非“大楼”上。
3化解我国高校巨额债务的建议
构建与我国发展相适应的教育投资模式和教育发展模式。扩大高校自筹经费自主性；制定相应法规，规范高校自筹经费渠道的合法性、合理性和科学性，努力实现投融资主体多元化、资金筹措市场化；制定发展规划，提高教学质量、办学水平和办学条件以增强高等教育综合影响力和知名度，同时通过部分龙头院校品牌优势，进一步促进高校发展和国际化进程，以争取国际资金向中国高等教育领域流动。
改革高校治理结构。改革传统计划管理体制，引进市场的规则、机制、效率与收益等原则，在规范的过程中，推进公立高校的改革；市场的机制和行政手段相结合，加快存量资源结构调整的步伐，探索产学研一体化的高等教育发展模式；进一步从政策上鼓励企业集团、事业单位、社会团体和公民个人支持教育的发展，投资和捐资于高校。
构建可持续发展高校财务体系，优化高校筹资制度环境。高校应该在发展财务战略的框架下，优化政府、市场、社会之间的成本分担比例，利用提供毕业生和开展科研活动或劳务来获取资金的流入，利用设备等资源开展融资；从目前高校过度依赖政府固定的经常性经费拨款和常规任务，满足于学校现状，缺乏筹资主动性的被动式筹资模式向根据经费需求、实力条件积极开展筹资活动，与政府、社会建立多种合作关系，积极获取和承担政府、企业等的科研任务，广开渠道，开展融资活动的主动式筹资模式转变。
增强高校自我发展能力。积极利用校内资源，深化高校内部后勤市场化体制改革，对一些职业技能型高校可借鉴国有企业公司制改造经验，对有条件的高校实行股份制改造，大量吸纳社会资金，实现社会资源向高等教育的流动；在高校内部进行财务体制改革，建立高校内部二级财务绩效理财体制，让有限资源发挥最大效能；强化预算管理，进行预算的绩效管理和拨款绩效评价相结合的财务管理，真正实现财务管理的持续、节约、和谐、高效。
提高高校会计信息质量，逐步推进事业单位改革。逐步在高校会计核算中引入权责发生制，更有效评价高校绩效和工作效率，更好贯彻专款专用，清晰界定各种具有专门用途的预算资金，制衡权利，优化配置内部资源；借鉴国外关于非营利组织的成功经验，结合中国实际国情，进行事业单位管理体制改革，可以通过制度《非营利机构法》来明确规定非营利机构性质、范围和应享受优惠，可以统一登记管理事业单位，逐步明确事业单位法人资格；另外，还要正确认识事业单位的非营利性，非营利机构的不营利，绝不是说组织可以亏损或应该亏损，绝不是说可以不讲经济效益，而是指不以利润为运营目标，更重要的是运营所得利润不得在组织内部分配，而只能用于组织的进一步扩展，政府财政支持是非营利机构的主要资金来源，尤其是高校，应进一步完善教育经费拨款办法，充分发挥教育拨款在宏观调控中的作用，不断提高教育经费的使用效益。
主要参考文献
［１］鲍威．扩招后中国高等院校贷款融资行为实证研究［Ｊ／ＯＬ］．北大教育经济研究（电子季刊），２００７ （2）.
［２］曹麒麟，胡小东，王旭香．高校负债的形成原因及现状探析［Ｊ］．江苏高教，２００８ （３）.
［3］黄明卿．高等院校贷款风险控制研究［Ｊ］．财会通讯：学术版，２００７ （５）.