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摘要：本文通过对内蒙古D村农民上访事件的个案分析，认为，当前我国农村信访形势依然严峻。农民信访无序、高发。本文阐述了农民信访中存在问题的原因，即农民传统维权观念的束缚、农民整体素质不高、农民信访制度体系存在缺陷、司法权威的缺失、基层干部行为不当，与信访农民缺少沟通。为解决农民信访问题，本文从加强教育和法治宣传、营造和谐信访氛围、建立农民信访代理制度、创制《信访法》四个方面提出对策。
关键词：农民；信访：对策
一、冲突的表达与上访的铺叙
事故发生于2012年10月13日。发生地点是内蒙古自治区D乡D村。肇事方：D乡人民政府。D乡位于D县东部，全乡七个行政村，十五个自然村，总户数1428户，总人口5369人，总面积102平方公里，总耕地面积13250亩，农民人均纯收入1730元/年，经济来源主要靠传统农业和畜牧业，乡政府运转靠财政支撑运行，是全国六大贫困县之一D县十四个乡镇中的贫困乡镇。受害方：D乡D村村民张某，男，现年42岁，全家三口人，爱人李某，现年40岁，身高1.5米，双腿呈X型，残疾人。儿子小栓，现年16岁，患肾病综合症，由于长期用激素，头特别大，生活不能自理，唯有丈夫身体健康，头脑清楚，但好吃懒做，单靠种地维生，孩子看病欠下不少债务。
事故发生及解决过程：2012年10月13日乡长R陪同上级单位一行五人乘坐乡政府小车由乡政府司机驾驶，验收生态工程项目，忙碌了一天，下午四点多返回乡政府途中行至圪连村三岔路口正遇反方向通乡班车停在路口下人，小车缓缓错车，突然从班车上下来一中年男子张某，司机刹车已晚，左车轮已碾过张的脚面。顿时，该男子抱腿痛哭、大声呼叫，周边村民围观，带队乡长迅速下车，查看伤情、呼叫家属、抬扶伤者随车送县医院救治。由于事发紧急、头脑膨胀，现场当时破坏，也未报警，证人、证据全没留下，只通知书记派人去县医院帮忙，直到晚上12点医院事务处理完毕。
经县医院全身检查，结论是：右腿小指骨裂缝，脚尖肌肉拉伤，建议留院输液治疗三天后回家休养。全体参与者认为是一起小的交通事故，乡政府同意县医院的治疗方案，押金5000，派一人留医院专职服务，书记、乡长每天去医院看望一次，病人及家属也答应输几天液消肿后回家休养。三天治疗完毕，乡镇按县医院诊疗建议与家属商量出院等事宜，答复暂不出院，理由是肿痛更严重，需继续治疗，协商未果，只能尊重伤者的意见。由于第一次协商不成，乡政府预感受伤方亲戚朋友参与，情况越来越复杂，事故不易解决，于是在事故第三天书面报警，答复现场已破坏，超时二十四小时时效，由肇事方承担全部责任。
张某在县医院一柱半个月，医院多次让其办出院手续，张置之不理，直到院方停止治疗仍赖在医院不走，此时向乡政府提出去医疗水平较好的D市医院最后检查一下，没什么大问题就回家养病，于是乡政府派人带张及家属直奔D市医院做了全面检查。检查结果是没有问题，脚肌腱拉伤需回家休息养护，不接受住院治疗。于是张及家人未经乡政府同意，调头转向呼和浩特，住进呼和浩特市铁路局中心医院，乡政府停供了治疗费用，一场普通交通事故转化为村民与政府的“恶战”。
2012年腊月，张妻子带着有病的儿子在书记、乡长家多次哭闹，要呼和浩特住院费用。答复让找有关部门告状，由部门解决给多少，我们再给医药费。张妻胡搅蛮缠，每天在家里闹，张的妻哥把大街上行驶的乡政府小车扣押，乡政府报警后由县交警队事故科协商调解，张方提出先由乡政府押金十万元用于呼和浩特看病，乡政府答复先看病，最后实报实销，未达成协议。随后张的两个弟弟分别给书记、乡长打电话扬言“看好自己的孩子”“全家性命难保”并将书记、乡长堵在大街上摆开打架的阵势，被逼报案县公安局，由公安局出面调解。经协商双方同意一次性解决：由乡政府一次性付给张医药费、误工补助费、陪同费、营养费等十万五千元整（不含D县医院、D市医院两万元费用）双方签名、押印达成协议。乡政府东挪西凑付清费用，事态暂告一段落，大家安然地过了个年。
2013年3月张反悔协议，将乡政府诉至D县人民法院（张的连襟是法院刑庭庭长），要求乡政府在公安局调解的基础上再增加医药费三万元。乡镇认为：已作一次性处理再不承担任何责任。法庭认为原调解协议书无法律权威，宣告无效。通知当事人当庭调解。乡政府考虑：作为D县民告官第一案，社会舆论纷纷，同意法庭调解，又付给张医药费三万元，双方签署法院调解协议书，又安然一段时间。
至此，张拿到乡政府费用十五万五千元，在呼和浩特住院半年多，治疗期间伤腿不运动，走路完全依靠双拐，造成伤腿肌肉轻度萎缩，期间无理取闹、实施自残、拒不出院，最终院方停止治疗，被迫出院。
2013年7月，张从呼和浩特出院后返回D县，一家三口进驻县政府走上了一年多“闹访闹事”的道路：第一，乡长上班路过县政府门前被堵，一家三口抱腿，羞辱，造成大量群众围观。第二，书记、乡长在县常委会议室参加会议，一家三口在楼道哭闹，冲击会议室，被逼会议中断，由派出所强制拉走，在派出所大声嚎哭，不吃不喝，随地大小便，后经县检察院出面劝解才老实走人。第三，县政府责成县司法局解决，局领导了解情况后做了大量的思想工作，张翻脸大闹司法局，最终精疲力竭，无法解决。第四，张家三口闯入乡长家中，进门上床盖被，见食物就吃，随地大小便，家人被逼离开，后经书记劝说，答应解决问题后带走。第五，由于书记没有尽快满足要求，张家三口又闯进书记家中停留24小时以上，报警按私闯民宅行政拘留张某，张在看守所内绝食，头碰墙壁，拘留五天后放人。第六，2014年7月县委组织全县观摩，车队行至D乡被张堵停，县领导责成县人民法院院长亲自解决。
2014年7月25日，D县人民法院推翻原调解协议书，判决D乡人民政府承担村民张某医疗费、务工补助费、陪同费、营养费等共计人民币20.5万元，乡政府每月支付张生活补助费500元。最终，一场普通交通事故演化为耗时一年多的村民与乡政府的“恶战“，把一个本来不富裕的乡政府搞的筋疲力尽、负债累累。 从D村农民张某的上访来看，当前农民信访正呈现出一些新的特点：首先，“缠访”和“闹访”增加，过激行为增多。其次，择机上访突出，组织化程度加大。最后，信访动机日趋复杂，加大了处理难度。
二、当前农民信访存在问题的原因
（一）农民传统维权观念的束缚
人治思想的产生和发展与社会文化有着极其密切的关系。农民所崇尚的“官本位”的思想文化根基有其历史的必然性，是中国农民在上千年的封建政治制度中所遗留的。在许多农民的文化意识当中，总把权力的救济寄予更高的行政机关和领导，“中央是恩人，省里是亲人，地方是仇人”就是当前许多农民信访文化意识和心理意识的深刻表达。经调查农民信访的总量有不断增多的趋势，从1993年到2005年，全国信访数量连续高涨[1]“信访洪峰”成为形容信访形势不断严峻的一个专有名词。当农民在自身利益受到侵犯而得不到有效解决的情况下，他们往往通过上访之路来寻求社会对他们自身利益的关注与认可，最大限度地为问题的解决创造机会。部分上访者存在所谓的人多力量大和法不责众的心理导致无序上访、缠访等恶劣情况的发生。这种不正常的信访现实也反映出农村社会的相对封闭、相对落后以及现代法律文化的严重滞后，导致某些方面传统文化的影响在很大程度上比现代法治文化更加深远。
（二）农民整体素质不高
受我国传统因素和农村基础设施相对落后的影响，农民的受教育程度相比较于其他阶层来说要低很多，截至2008年，我国农民整体文化水平仍相当低，农村居民中初中及以下文化的占84.26%，高中（中专）文化的占14.06%，而大专及以上文化的仅占1.68%[2]，这种文化上的弱势地位在很大程度上要影响个人，文化素质低导致了他们的整体素质不高，缺乏集体意识，法制观念和道德观念非常淡薄，而利己意识却很强，一些农民考虑问题从个人、小团体的利益出发，不考虑周围的群众利益。基于这些原因，当农民正当的和合法的利益以正常的渠道得不到救济时就必然加剧农民的上访。部分群众总认为政府不会帮助他，认为自己是受害者，一意孤行，达不到要求就誓不罢休。缠访，无理上访由此形成。所以农民大量信访的行为也可以说是一种不正常现象中的必然行为。
（三）基层干部行为不当，与信访农民缺少沟通
很长时间以来，基层干部尤其是乡村干部的主要工作集中在征收“皇粮国税”和计划生育工作上。部分基层干部法律意识淡薄，作风简单粗暴，老百姓一度称乡村干部为“要钱，要粮，要命”的“三要”干部，许多老百姓怕干部、躲干部、恨干部。取消农业税后，一些干部心理波动比较大，不能适应形势的变化，不善于做群众工作，不善于对群众进行思想教育，“老办法不管用、新办法不会用”，造成群众意见很大，干群矛盾激化。部分基层干部缺乏民主意识和责任意识，群众观念、法制观念淡薄，不善于倾听群众意见，“以权代法”、“一言堂”现象较为突出，甚至贪污受贿，徇私枉法。个别乡镇干部与村干部存在共同利益关系，对群众反映的问题拖、压，使上级党委、政府在群众中的威信下降，干群关系恶化，造成政府、村委会等基层组织与群众对立。这些现象使得群众对基层政府逐渐失去信任。在“农民对各级党委和政府信任度的评价”的调查中，认为乡党委乡政府“很低”、“较低”的占41.3%，县委县政府占26.4%，市委市政府占10.5%，省委省政府占3.5%，党中央国务院占1.7%[3]。
基层干部对信访农民缺少沟通意图，基层干部致力于“社会稳定”、“经济发展”，常常把自己的执法行为或为老百姓办事的行为当作“为民做主”或“造福于民”，认为上级的各种决策是科学的、行政机关的执法和司法机关的裁判是正确的，是为群众根本利益着想的，没必要再和这些信访者进行沟通和解释； 或是认为信访者的文化水平较低、品质恶劣，不具备沟通的条件，难以沟通也没有必要沟通，这种想法必然加剧了基层干群的紧张关系，不利于问题的解决。
（四）司法权威的缺失
在一般情况下，当农民的合法权益受到侵害时，农民基于自身社会地位和社会活动能力等方面也会考虑使用别的救济方式，如和解、仲裁、诉讼等方式。但随着社会分层和法制增长，司法日益变成一种复杂、精致和专业的活动，没有专门的职业人士的帮助以及大量成本的投入，受教育程度普遍偏低的农民很难驾驭这种现代救济机制。农民无论在财富、知识和社会地位等方面都处于弱势地位，他们既没有能力，也没有资源平等地参与到法制规定的游戏规则中去，无力预测和把握法制的结果。当农民的正当利益在现有制度安排下得不到满足时，就会出现用非常规的渠道组织一些临时的甚至很大的集体性信访。从农民经济利益层面上看，司法救济的方式是一种成本相当昂贵的救济渠道，按照规定提起诉讼、聘请律师、申请鉴定等都是需要花钱的，鉴于纠纷解决的成本与收益，经济基础相对薄弱的农民往往把经济因素作为他们在选择救济方法的首要的衡量因素，农民通过对解决纠纷的成本和收益进行权衡会选择对自己最有利的权利救济方式，很多农民选择成本相对较低的信访作为权利救济渠道。另外，从某种程度上来说，我国的司法体系还不完善，农民为了实现自己的合法利益而被迫走上信访道路。
三、化解农民信访问题的具体对策
（一）加强教育和法治宣传，推动农民信访法治化
要减少不合理的信访、闹访和缠访必须大力发展农村教育事业，提高农民的文化修养，培养他们的民主意识、参与意识、法治意识和平等意识，消除他们对官员特权思想和官贵民贱的错误认识，使农民充分的了解合法维权的方式、方法、程序和秩序。从而提高广大群众依法行使民主权利，维护自己的权益，依法向有关部门反映问题的能力，规范上访秩序，畅通渠道，减少农民非理性信访事件的发生。提高农民的法律素质也是引导信访法制化的重要因素。加强农民的法制宣传教育来武装深受传统落后思想对农民的束缚是至关重要的。政府通过对农民的普法教育工作加大投入力度进而增强群众的法制观念，教育引导农民在存在矛盾纠纷的情况下通过合法渠道予以解决。同时应该鼓励和支持城市中的法律工作者和法律志愿者等群体深入农村提供法律服务活动，积极开展法制宣传教育服务活动使法制教育深入人心，另外要逐渐形成农民通过司法渠道解决纠纷的意识，才能逐步并最终实现信访法制化，为农民信访法治化的进程提供思想上的保障。 （二）营造和谐信访氛围，走出农村信访不和谐的困境
农村利益格局的特殊性造成了农村信访环境的复杂与不和谐。在农村信访中，“民告官”的形式比较常见，此类事件涉及信访农民、基层领导以及信访工作人员等多方面关系。对信访农民自身而言，因状告政府而承受的压力是不言而喻的，严重的甚至受到人身安全方面的威胁；对基层领导而言，因农民信访而暴露出当地的一些突出矛盾和问题，是对他们工作政绩的极大考验，他们对农民信访实际上是很反感的；对信访工作人员而言，面对信访农民，面对诸多不公平的社会现实，他们没有任何权力去解决实际问题，只能将情况如实反映到相关部门，往往是心有余而力不足。另外，在一些基层领导和信访工作人员中还存在一种错误认识，即认为农民信访大多是在“闹事”、“讹人”，在一定程度上致使信访农民与基层干部之间、信访农民与信访工作人员之间的关系不和谐，严重的还会产生相对敌对的状态。因此，必须营造和谐的信访氛围，通过畅通的信访渠道来有效地保障农民的合法权益。具体地讲，要重点做好以下两个方面的工作：一是基层领导干部要彻底转变对农民上访现象的错误认识，充分发挥信访制度在促进农村改革发展稳定中的作用。基层领导干部要将信访工作视为体察村情民意的“寒暑表”，视为密切联系农民群众的重要渠道，视为收集社会信息、消解社会矛盾、维护农村稳定、的有力途径。在农村社会公共事务管理中，基层政府唯有始终怀着“全心全意为人民服务”的理念，不断增强“主体———顾客”导向意识[4]，才能得到广大农民群众的理解、拥护和支持，从根本上减少信访的诱致因素，才能有效改变基层领导干部“谈信访而色变”的心态。二是要充分保障信访农民的切身利益。提高基层组织干部的法律意识和处理事件的能力，让领导干部首先要树立法制观念，用法制思维来武装头脑，不能出现对农民信访打击报复甚至“劫访”的行为。基层领导干部要积极重视农村信访，深入调查农民信访的原因、所遇到的困难和问题，对于能由乡村出面解决的信访事端，应尽量把问题解决在基层。要坚决保障农民的根本利益，在农民信访问题处理过程中，不能采取“踢皮球”、拖拉等消极态度，要“想农民所想，急农民所急”，使农民群众心悦诚服，从而减少发生信访的可能性。
（三）建立农民信访代理制度，实现高效低耗信访
为了缓和当前我国严峻的农村信访形势，让更多的主体参与农村信访成本与效率问题的解决，根据农民组织性不足、掌握资源贫乏等特征，可以设立信访代理制度。信访代理制度是指对于困难程度较大的信访事项，农民通过依法聘请代理人，并委托其代理农民信访的制度。在代理过程中，代理人既可以是组织，也可以是个人。在代理人员选择上，既可以选择基层领导干部，也可以选择当地农村比较有威望的老党员。代理人与信访人签订群众信访事项代理委托书，委托人全面准确委托代理者投诉、反映的信访事项。这样有利于农民准确地反映自身利益诉求，放大农民自身的声音和力量，提高信访效率。比如遇到信访人无书写能力的，代理人员可以代为整理文字材料；遇到多人采用走访形式、提出共同信访事项的，代理人员可以引导信访人推选代表。同时，代理人员可以帮助信访人确定信访事项的主办责任部门（单位），并且可以应信访人的要求，采取代访、陪访等方式，向信访事项处理责任部门咨询、反映问题，对这些部门进行催促，加快问题的处理和解决。针对我国农村信访代理成本高的现状，信访代理制度需要重点在降低信访成本方面下工夫，可以采取两种途径减少信访代理费。一种途径是费用分摊方法。对于一些多数信访人反映相同问题的信访代理，可以将其合并，费用分摊。另一种途径是政府支持。在经济条件允许的地方，可以考虑由基层政府设立信访基金，支持农民聘请信访代理人进行有效信访。
（四）创制《信访法》，为信访活动提供制度保障
随着改革开放的逐步深入，我国的法制建设取得了很大进步。但对于信访工作来讲却是一个缺陷，也正是出于此种缺陷，当前在一些地方才发生和存在许多的无序上访事件，影响了社会和谐。笔者建议首先要加快信访方面的立法工作，创制《信访法》。早在2004 年就有人大代表呼吁应出台《信访法》。在近些年的两会上，依然有代表提出要尽早出台《信访法》。在信访职业化的建构中，制度体系的构建已经是不可或缺的设计。可是，目前仅以《信访条例》为信访主体的法规，并不能够解决信访制度所面临的各种困境。此外，还可以考虑我国现实的社会情况以及农民自身的情况，出台专门的《农民信访法》，逐步引导农民走出“信访而不信法”的怪圈。因此，创制信访法就显得尤为必要。（作者单位：内蒙古大学）
注解：
①本文对所涉及的地名都作了技术处理，为行文方便，市、县、乡镇、村均统一以D 来代替。
参考文献：
[1]于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M].北京：人民出版社，2010.
[2]中国农村统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2008.
[3]怀疑成中国人生活方式，地方政府越来越不被相信[EB/OL].新华网：http：//news.xinhuanet.com/herald/2011-01/17/c_13694007.htm.
[4]李维宇，王婷.论基于电子政务的公共关系管理[J].内江师范学院学报，2009（3）.
关键词：农民；信访：对策
一、冲突的表达与上访的铺叙
事故发生于2012年10月13日。发生地点是内蒙古自治区D乡D村。肇事方：D乡人民政府。D乡位于D县东部，全乡七个行政村，十五个自然村，总户数1428户，总人口5369人，总面积102平方公里，总耕地面积13250亩，农民人均纯收入1730元/年，经济来源主要靠传统农业和畜牧业，乡政府运转靠财政支撑运行，是全国六大贫困县之一D县十四个乡镇中的贫困乡镇。受害方：D乡D村村民张某，男，现年42岁，全家三口人，爱人李某，现年40岁，身高1.5米，双腿呈X型，残疾人。儿子小栓，现年16岁，患肾病综合症，由于长期用激素，头特别大，生活不能自理，唯有丈夫身体健康，头脑清楚，但好吃懒做，单靠种地维生，孩子看病欠下不少债务。
事故发生及解决过程：2012年10月13日乡长R陪同上级单位一行五人乘坐乡政府小车由乡政府司机驾驶，验收生态工程项目，忙碌了一天，下午四点多返回乡政府途中行至圪连村三岔路口正遇反方向通乡班车停在路口下人，小车缓缓错车，突然从班车上下来一中年男子张某，司机刹车已晚，左车轮已碾过张的脚面。顿时，该男子抱腿痛哭、大声呼叫，周边村民围观，带队乡长迅速下车，查看伤情、呼叫家属、抬扶伤者随车送县医院救治。由于事发紧急、头脑膨胀，现场当时破坏，也未报警，证人、证据全没留下，只通知书记派人去县医院帮忙，直到晚上12点医院事务处理完毕。
经县医院全身检查，结论是：右腿小指骨裂缝，脚尖肌肉拉伤，建议留院输液治疗三天后回家休养。全体参与者认为是一起小的交通事故，乡政府同意县医院的治疗方案，押金5000，派一人留医院专职服务，书记、乡长每天去医院看望一次，病人及家属也答应输几天液消肿后回家休养。三天治疗完毕，乡镇按县医院诊疗建议与家属商量出院等事宜，答复暂不出院，理由是肿痛更严重，需继续治疗，协商未果，只能尊重伤者的意见。由于第一次协商不成，乡政府预感受伤方亲戚朋友参与，情况越来越复杂，事故不易解决，于是在事故第三天书面报警，答复现场已破坏，超时二十四小时时效，由肇事方承担全部责任。
张某在县医院一柱半个月，医院多次让其办出院手续，张置之不理，直到院方停止治疗仍赖在医院不走，此时向乡政府提出去医疗水平较好的D市医院最后检查一下，没什么大问题就回家养病，于是乡政府派人带张及家属直奔D市医院做了全面检查。检查结果是没有问题，脚肌腱拉伤需回家休息养护，不接受住院治疗。于是张及家人未经乡政府同意，调头转向呼和浩特，住进呼和浩特市铁路局中心医院，乡政府停供了治疗费用，一场普通交通事故转化为村民与政府的“恶战”。
2012年腊月，张妻子带着有病的儿子在书记、乡长家多次哭闹，要呼和浩特住院费用。答复让找有关部门告状，由部门解决给多少，我们再给医药费。张妻胡搅蛮缠，每天在家里闹，张的妻哥把大街上行驶的乡政府小车扣押，乡政府报警后由县交警队事故科协商调解，张方提出先由乡政府押金十万元用于呼和浩特看病，乡政府答复先看病，最后实报实销，未达成协议。随后张的两个弟弟分别给书记、乡长打电话扬言“看好自己的孩子”“全家性命难保”并将书记、乡长堵在大街上摆开打架的阵势，被逼报案县公安局，由公安局出面调解。经协商双方同意一次性解决：由乡政府一次性付给张医药费、误工补助费、陪同费、营养费等十万五千元整（不含D县医院、D市医院两万元费用）双方签名、押印达成协议。乡政府东挪西凑付清费用，事态暂告一段落，大家安然地过了个年。
2013年3月张反悔协议，将乡政府诉至D县人民法院（张的连襟是法院刑庭庭长），要求乡政府在公安局调解的基础上再增加医药费三万元。乡镇认为：已作一次性处理再不承担任何责任。法庭认为原调解协议书无法律权威，宣告无效。通知当事人当庭调解。乡政府考虑：作为D县民告官第一案，社会舆论纷纷，同意法庭调解，又付给张医药费三万元，双方签署法院调解协议书，又安然一段时间。
至此，张拿到乡政府费用十五万五千元，在呼和浩特住院半年多，治疗期间伤腿不运动，走路完全依靠双拐，造成伤腿肌肉轻度萎缩，期间无理取闹、实施自残、拒不出院，最终院方停止治疗，被迫出院。
2013年7月，张从呼和浩特出院后返回D县，一家三口进驻县政府走上了一年多“闹访闹事”的道路：第一，乡长上班路过县政府门前被堵，一家三口抱腿，羞辱，造成大量群众围观。第二，书记、乡长在县常委会议室参加会议，一家三口在楼道哭闹，冲击会议室，被逼会议中断，由派出所强制拉走，在派出所大声嚎哭，不吃不喝，随地大小便，后经县检察院出面劝解才老实走人。第三，县政府责成县司法局解决，局领导了解情况后做了大量的思想工作，张翻脸大闹司法局，最终精疲力竭，无法解决。第四，张家三口闯入乡长家中，进门上床盖被，见食物就吃，随地大小便，家人被逼离开，后经书记劝说，答应解决问题后带走。第五，由于书记没有尽快满足要求，张家三口又闯进书记家中停留24小时以上，报警按私闯民宅行政拘留张某，张在看守所内绝食，头碰墙壁，拘留五天后放人。第六，2014年7月县委组织全县观摩，车队行至D乡被张堵停，县领导责成县人民法院院长亲自解决。
2014年7月25日，D县人民法院推翻原调解协议书，判决D乡人民政府承担村民张某医疗费、务工补助费、陪同费、营养费等共计人民币20.5万元，乡政府每月支付张生活补助费500元。最终，一场普通交通事故演化为耗时一年多的村民与乡政府的“恶战“，把一个本来不富裕的乡政府搞的筋疲力尽、负债累累。 从D村农民张某的上访来看，当前农民信访正呈现出一些新的特点：首先，“缠访”和“闹访”增加，过激行为增多。其次，择机上访突出，组织化程度加大。最后，信访动机日趋复杂，加大了处理难度。
二、当前农民信访存在问题的原因
（一）农民传统维权观念的束缚
人治思想的产生和发展与社会文化有着极其密切的关系。农民所崇尚的“官本位”的思想文化根基有其历史的必然性，是中国农民在上千年的封建政治制度中所遗留的。在许多农民的文化意识当中，总把权力的救济寄予更高的行政机关和领导，“中央是恩人，省里是亲人，地方是仇人”就是当前许多农民信访文化意识和心理意识的深刻表达。经调查农民信访的总量有不断增多的趋势，从1993年到2005年，全国信访数量连续高涨[1]“信访洪峰”成为形容信访形势不断严峻的一个专有名词。当农民在自身利益受到侵犯而得不到有效解决的情况下，他们往往通过上访之路来寻求社会对他们自身利益的关注与认可，最大限度地为问题的解决创造机会。部分上访者存在所谓的人多力量大和法不责众的心理导致无序上访、缠访等恶劣情况的发生。这种不正常的信访现实也反映出农村社会的相对封闭、相对落后以及现代法律文化的严重滞后，导致某些方面传统文化的影响在很大程度上比现代法治文化更加深远。
（二）农民整体素质不高
受我国传统因素和农村基础设施相对落后的影响，农民的受教育程度相比较于其他阶层来说要低很多，截至2008年，我国农民整体文化水平仍相当低，农村居民中初中及以下文化的占84.26%，高中（中专）文化的占14.06%，而大专及以上文化的仅占1.68%[2]，这种文化上的弱势地位在很大程度上要影响个人，文化素质低导致了他们的整体素质不高，缺乏集体意识，法制观念和道德观念非常淡薄，而利己意识却很强，一些农民考虑问题从个人、小团体的利益出发，不考虑周围的群众利益。基于这些原因，当农民正当的和合法的利益以正常的渠道得不到救济时就必然加剧农民的上访。部分群众总认为政府不会帮助他，认为自己是受害者，一意孤行，达不到要求就誓不罢休。缠访，无理上访由此形成。所以农民大量信访的行为也可以说是一种不正常现象中的必然行为。
（三）基层干部行为不当，与信访农民缺少沟通
很长时间以来，基层干部尤其是乡村干部的主要工作集中在征收“皇粮国税”和计划生育工作上。部分基层干部法律意识淡薄，作风简单粗暴，老百姓一度称乡村干部为“要钱，要粮，要命”的“三要”干部，许多老百姓怕干部、躲干部、恨干部。取消农业税后，一些干部心理波动比较大，不能适应形势的变化，不善于做群众工作，不善于对群众进行思想教育，“老办法不管用、新办法不会用”，造成群众意见很大，干群矛盾激化。部分基层干部缺乏民主意识和责任意识，群众观念、法制观念淡薄，不善于倾听群众意见，“以权代法”、“一言堂”现象较为突出，甚至贪污受贿，徇私枉法。个别乡镇干部与村干部存在共同利益关系，对群众反映的问题拖、压，使上级党委、政府在群众中的威信下降，干群关系恶化，造成政府、村委会等基层组织与群众对立。这些现象使得群众对基层政府逐渐失去信任。在“农民对各级党委和政府信任度的评价”的调查中，认为乡党委乡政府“很低”、“较低”的占41.3%，县委县政府占26.4%，市委市政府占10.5%，省委省政府占3.5%，党中央国务院占1.7%[3]。
基层干部对信访农民缺少沟通意图，基层干部致力于“社会稳定”、“经济发展”，常常把自己的执法行为或为老百姓办事的行为当作“为民做主”或“造福于民”，认为上级的各种决策是科学的、行政机关的执法和司法机关的裁判是正确的，是为群众根本利益着想的，没必要再和这些信访者进行沟通和解释； 或是认为信访者的文化水平较低、品质恶劣，不具备沟通的条件，难以沟通也没有必要沟通，这种想法必然加剧了基层干群的紧张关系，不利于问题的解决。
（四）司法权威的缺失
在一般情况下，当农民的合法权益受到侵害时，农民基于自身社会地位和社会活动能力等方面也会考虑使用别的救济方式，如和解、仲裁、诉讼等方式。但随着社会分层和法制增长，司法日益变成一种复杂、精致和专业的活动，没有专门的职业人士的帮助以及大量成本的投入，受教育程度普遍偏低的农民很难驾驭这种现代救济机制。农民无论在财富、知识和社会地位等方面都处于弱势地位，他们既没有能力，也没有资源平等地参与到法制规定的游戏规则中去，无力预测和把握法制的结果。当农民的正当利益在现有制度安排下得不到满足时，就会出现用非常规的渠道组织一些临时的甚至很大的集体性信访。从农民经济利益层面上看，司法救济的方式是一种成本相当昂贵的救济渠道，按照规定提起诉讼、聘请律师、申请鉴定等都是需要花钱的，鉴于纠纷解决的成本与收益，经济基础相对薄弱的农民往往把经济因素作为他们在选择救济方法的首要的衡量因素，农民通过对解决纠纷的成本和收益进行权衡会选择对自己最有利的权利救济方式，很多农民选择成本相对较低的信访作为权利救济渠道。另外，从某种程度上来说，我国的司法体系还不完善，农民为了实现自己的合法利益而被迫走上信访道路。
三、化解农民信访问题的具体对策
（一）加强教育和法治宣传，推动农民信访法治化
要减少不合理的信访、闹访和缠访必须大力发展农村教育事业，提高农民的文化修养，培养他们的民主意识、参与意识、法治意识和平等意识，消除他们对官员特权思想和官贵民贱的错误认识，使农民充分的了解合法维权的方式、方法、程序和秩序。从而提高广大群众依法行使民主权利，维护自己的权益，依法向有关部门反映问题的能力，规范上访秩序，畅通渠道，减少农民非理性信访事件的发生。提高农民的法律素质也是引导信访法制化的重要因素。加强农民的法制宣传教育来武装深受传统落后思想对农民的束缚是至关重要的。政府通过对农民的普法教育工作加大投入力度进而增强群众的法制观念，教育引导农民在存在矛盾纠纷的情况下通过合法渠道予以解决。同时应该鼓励和支持城市中的法律工作者和法律志愿者等群体深入农村提供法律服务活动，积极开展法制宣传教育服务活动使法制教育深入人心，另外要逐渐形成农民通过司法渠道解决纠纷的意识，才能逐步并最终实现信访法制化，为农民信访法治化的进程提供思想上的保障。 （二）营造和谐信访氛围，走出农村信访不和谐的困境
农村利益格局的特殊性造成了农村信访环境的复杂与不和谐。在农村信访中，“民告官”的形式比较常见，此类事件涉及信访农民、基层领导以及信访工作人员等多方面关系。对信访农民自身而言，因状告政府而承受的压力是不言而喻的，严重的甚至受到人身安全方面的威胁；对基层领导而言，因农民信访而暴露出当地的一些突出矛盾和问题，是对他们工作政绩的极大考验，他们对农民信访实际上是很反感的；对信访工作人员而言，面对信访农民，面对诸多不公平的社会现实，他们没有任何权力去解决实际问题，只能将情况如实反映到相关部门，往往是心有余而力不足。另外，在一些基层领导和信访工作人员中还存在一种错误认识，即认为农民信访大多是在“闹事”、“讹人”，在一定程度上致使信访农民与基层干部之间、信访农民与信访工作人员之间的关系不和谐，严重的还会产生相对敌对的状态。因此，必须营造和谐的信访氛围，通过畅通的信访渠道来有效地保障农民的合法权益。具体地讲，要重点做好以下两个方面的工作：一是基层领导干部要彻底转变对农民上访现象的错误认识，充分发挥信访制度在促进农村改革发展稳定中的作用。基层领导干部要将信访工作视为体察村情民意的“寒暑表”，视为密切联系农民群众的重要渠道，视为收集社会信息、消解社会矛盾、维护农村稳定、的有力途径。在农村社会公共事务管理中，基层政府唯有始终怀着“全心全意为人民服务”的理念，不断增强“主体———顾客”导向意识[4]，才能得到广大农民群众的理解、拥护和支持，从根本上减少信访的诱致因素，才能有效改变基层领导干部“谈信访而色变”的心态。二是要充分保障信访农民的切身利益。提高基层组织干部的法律意识和处理事件的能力，让领导干部首先要树立法制观念，用法制思维来武装头脑，不能出现对农民信访打击报复甚至“劫访”的行为。基层领导干部要积极重视农村信访，深入调查农民信访的原因、所遇到的困难和问题，对于能由乡村出面解决的信访事端，应尽量把问题解决在基层。要坚决保障农民的根本利益，在农民信访问题处理过程中，不能采取“踢皮球”、拖拉等消极态度，要“想农民所想，急农民所急”，使农民群众心悦诚服，从而减少发生信访的可能性。
（三）建立农民信访代理制度，实现高效低耗信访
为了缓和当前我国严峻的农村信访形势，让更多的主体参与农村信访成本与效率问题的解决，根据农民组织性不足、掌握资源贫乏等特征，可以设立信访代理制度。信访代理制度是指对于困难程度较大的信访事项，农民通过依法聘请代理人，并委托其代理农民信访的制度。在代理过程中，代理人既可以是组织，也可以是个人。在代理人员选择上，既可以选择基层领导干部，也可以选择当地农村比较有威望的老党员。代理人与信访人签订群众信访事项代理委托书，委托人全面准确委托代理者投诉、反映的信访事项。这样有利于农民准确地反映自身利益诉求，放大农民自身的声音和力量，提高信访效率。比如遇到信访人无书写能力的，代理人员可以代为整理文字材料；遇到多人采用走访形式、提出共同信访事项的，代理人员可以引导信访人推选代表。同时，代理人员可以帮助信访人确定信访事项的主办责任部门（单位），并且可以应信访人的要求，采取代访、陪访等方式，向信访事项处理责任部门咨询、反映问题，对这些部门进行催促，加快问题的处理和解决。针对我国农村信访代理成本高的现状，信访代理制度需要重点在降低信访成本方面下工夫，可以采取两种途径减少信访代理费。一种途径是费用分摊方法。对于一些多数信访人反映相同问题的信访代理，可以将其合并，费用分摊。另一种途径是政府支持。在经济条件允许的地方，可以考虑由基层政府设立信访基金，支持农民聘请信访代理人进行有效信访。
（四）创制《信访法》，为信访活动提供制度保障
随着改革开放的逐步深入，我国的法制建设取得了很大进步。但对于信访工作来讲却是一个缺陷，也正是出于此种缺陷，当前在一些地方才发生和存在许多的无序上访事件，影响了社会和谐。笔者建议首先要加快信访方面的立法工作，创制《信访法》。早在2004 年就有人大代表呼吁应出台《信访法》。在近些年的两会上，依然有代表提出要尽早出台《信访法》。在信访职业化的建构中，制度体系的构建已经是不可或缺的设计。可是，目前仅以《信访条例》为信访主体的法规，并不能够解决信访制度所面临的各种困境。此外，还可以考虑我国现实的社会情况以及农民自身的情况，出台专门的《农民信访法》，逐步引导农民走出“信访而不信法”的怪圈。因此，创制信访法就显得尤为必要。（作者单位：内蒙古大学）
注解：
①本文对所涉及的地名都作了技术处理，为行文方便，市、县、乡镇、村均统一以D 来代替。
参考文献：
[1]于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M].北京：人民出版社，2010.
[2]中国农村统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2008.
[3]怀疑成中国人生活方式，地方政府越来越不被相信[EB/OL].新华网：http：//news.xinhuanet.com/herald/2011-01/17/c_13694007.htm.
[4]李维宇，王婷.论基于电子政务的公共关系管理[J].内江师范学院学报，2009（3）.