摘 要：随着司法体制改革的逐步深入，不少基层检察机关相继开展了案件集中管理的新机制，案件管理机构的建立，对于强化检察机关的司法属性，减少执法办案的行政色彩，加强内部监督、促进执法透明、提高办案效率起到了积极的作用。在现有的刑事诉讼规则下，建立以科学管理理论为前提，以“过程控制”为手段的检察案件规范化管理机制，使案件管理办公室真正发挥对执法办案的监督、预警、考评、处置等功能，促进基层院执法规范化建设。
　　关键词：科学管理；案件工作；路径
　　自2003年6月高检院下发了《关于加强案件管理的规定》指出“提高执法水平和办案质量，是检察机关履行好法律监督职责、加大工作力度的重要保证。”由此，检察机关案件管理这一概念正式产生。这一规定特别强调要积极推行办案流程管理，要根据法律规定的诉讼程序，建立科学的办案流程管理机制。对受理控告举报、初查、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、抗诉、办理申诉案件等各个办案环节，都要制定明确的操作规范。在实际工作中，关于案件管理工作的诸多基础性问题尚不够明确，一些重要原则性问题也尚未理清。对检察机关案件管理机构存在的必要性与重要性进行深入的探讨，有助于提高检察干警以及相关职能部门、社会各界对案件管理机构的职能认知，有助于案件管理工作的逐步开展与完善。
　　一、检察机关原有案件管理模式存在的不足
　　（一）行政化的管理方式，管理层次多，指挥链条长，不符合现代司法活动规律。司法程序是一种“设置有对立面的过程”，强调横向对抗，而非纵向审批。目前的案件管理模式主要通过听取汇报的形式来决策，行政化色彩明显。一方面管理者与被管理者同属一个“系统”，在利益上具有一致性，难以进行有效的监督和管理；另一方面，层层行政审批的将导致责任主体不明确。这一管理模式并不契合现代司法。一是案件管理机构的职能定位不明确，与检察业务工作的联系不够密切。不少地方盲目跟风，设立案件管理机构的初衷只是为了增加一个部门、解决几个编制、提拔一名干部，未考虑检察业务工作的实际需要，对案管部门的职责、地位和实施办案监督的程序、方法研究不足。即便是同一地区的上下级检察机关之间，由于缺乏必要的指导和沟通，案管机构的工作内容也不尽相同，造成上下职能的不对应，影响了案管机构作用的发挥。
　　（二）注重结果管理，忽视过程管理，难以全面保证案件质量。现有的管理制度只要求结果的“正确性”，而对办案过程中的偏差、遗漏、甚至错误却缺少有效的监管手段和力度。“过程管理”是现代管理学中重要内容，保证过程的正确性，才能全面保证结果的质量。一些地方受思想认识的束缚，重配合、轻监督等长期形成的工作理念难以改变，案管机构与其他业务部门属于同一检察机关的内部机构，是“兄弟”，碍于情面，正常的监督措施往往得不到有效地执行，例如备案不及时、只备案不审查或者审查不够细致深入。对执法中存在的超时限办案、与侦查机关互借办案时间等违法现象不能及时发现并提出纠正意见，或者提出的意见无关痛痒，缺乏针对性。
　　（三）办案主体与监督主体相互混淆，业务部门对案件自我管理，难以及时发现和解决问题。一直以来，办案业务和管理事务犹如一对连体兄弟，难以分开，既分散了办案人员的大部分时间和精力，又造成了监督缺位。在出现问题时，各内设机构也是自寻对策，各找原因，缺乏对全院执法办案
　　工作的整体把握。这种管理模式导致的直接后果：一是为决策提供信息的速度缓慢，信息容易失真；二是管理“断头”多；三是纠偏纠错动力不足。从目前来说，检察机关案件管理机构仍属于新生事物，专门的案件管理机构的建立，实现了检察案件由自我管理向阳光、透明管理的转变，弥补了执法办案内部监督的不足，不少地方受编制和客观条件等因素的影响，案管机构人力匮乏，素质参差不齐，人员结构搭配不合理，造成案件管理的合力不足；同时，由于案件管理的工作量大，而目前大多数检察院还没有实现网上办案，对案件的流转控制、案件预警只能通过人工手动操作，跟踪、监督存在一定的滞后性，信息化程度不高造成了大量的人力、物力和财力的浪费。
　　二、建立科学案管模式的必要性
　　（一）基层检察院业务工作需要。案管工作满足了基层需求。基层院信息化建设基础好、案多人少矛盾较为突出，“有客观需求”案件管理机制正是一种自体化的法律监督，“就宏观层面而言，案件监督管理满足了时代发展新形势对检察工作的新要求。 “就微观层面而言，案件监督管理很好地解决了基层检察机关面临的案多人少的矛盾。”它的主要性质和功能就是制控法律在检察机关内部的运行过程防止、控制和纠正偏差或失误，在检察工作实践中起到保证案件质量，规范执法行为的作用。
　　（二）案件质量监控评价的需要。长久以来，检察机关虽制定了内部各机构之间加强协调配合的诸多规定，但重实体轻程序的现象依然存在，案件承办人员以未依法定期限告知当事人权利义务、退回补充侦查名义相互借用办案时间、办理换押手续不及时、案件归档遥遥无期等不严格按照诉讼程序规定操作的现象经常发生。而案件管理中心的存在，则能从块面上，全面掌握案件流程并实行监督管理，有效预防和减少执法办案中的违法违纪问题隐患，促进检察机关和检
　　察人员公正规范地文明执法。
　　（三）规范业绩考评的需要。目前，检察机关还没有形成统一、具体、规范的业绩考评体系，主要依赖于检察长、主管副检察长的宏观管理，业务部门负责人的直接管理，以及上级业务部门的监督管理，管理归口分散，纵向层级过多。检察长和部门负责人往往身兼业务、队伍和行政事务等多项管理职责，检察业务管理经常被放到第二或第三的位置，不利于检察绩效考评工作的科学性，也妨碍了检察官司法能力和业务素质的提高。检察机关业绩考评急需开辟新的途径，打破管理层级，进行专门的业务考核审核汇总和考核资料的统计，从而使检察业绩考评工作专门化、规范化。
　　三、以科学管理为基础构建检察机关新型案件管理机制 　　（一）制定切合实际的业务工作流程。编写操作文件、制定工作流程是规范化管理的基础性工作。案管管理办公室的操作文件是明确案件管理“由什么人做”、“做什么”、“怎么做”的具体工作规范，按照“写我所做、做我所写、记我所做、查我所记、改我做错、验我所改”的思路，制定案件管理的操作规程和操作标准，做到制度明确、有章可循；要制作每一个工作岗位的岗位说明书，制作案件管理工作流程图，突出案件管理的重要控制节点。
　　（二）按照过程控制理论加强工作流程中的监督。一是要加强对案件管理办公室自身工作流程的过程控制。案件管理办公室的工作过程主要包括案件受理、分流和移送转出，在受理环节，整合业务部门原有的案件受理权限，变为统一的对外窗口，因此要细化受理的条件，强化形式审查，例如根据法律文书判断是否属于本院管辖、卷宗材料及相关法律文书是否规范齐全、案件请示是否符合程序要求等；在分流环节，将原来各业务部门负责人分配案件的权力收归案件管理办公室，根据案件来源、性质和办理阶段的不同，通过计算机管理系统自动分配到相关业务部门办案人手中；在转出环节，案件管理办公室统一结案管理并负责案卷的对外移送，要重点审查规定流程是否已经完结、卷宗材料、法律文书等是否齐备，对不符合结案条件的要退回办案部门。二是要对案件的具体办理过程加强监控。主要是对各办案部门立案后的办案期限和办案程序进行跟踪、预警，及时发现和督促纠正违法办案的情形，对于办案期限届满后仍未办结的、案件流程中违反法律规定的，案件管理办公室应当向办案部门下发《案件流程监控通知书》，要求其整改或落实。发现办案人员在诉讼活动中有违反诉讼程序行为或涉嫌职务犯罪线索，应通知并督促相关部门进行处理。
　　（三）建立案件管理中的质量评价体系。案件质量是司法的生命，其维系着法律的尊严和权威，案件质量评价是检察业务规范管理化的重要方式。案件管理办公室对案件办理的质量评价也应从两个方面进行：一是办案流程监控中的实时评价。实时评价发生在案件管理办公室与业务部门的工作衔接、流转过程中，例如受理时的形式审查、针对违法办案的监督预警、案件管理办公室接受办结案件移交时的审查等，要同时对相关行为作出质量评价，发现不合格的要坚决予以纠正；二是定期的质量评查。质量评查属于阶段性的集中评价机制，包括重点案件评查、特定类型案件评查、随机抽取案件评查等方式，其目的在于发现、分析、解决案件质量问题，总结办案经验，提高办案质量。质量评查一般以检察委员会为主体、案管管理办公室为具体办事机构，抽调相关部门的业务骨干进行。对于评查中发现的问题，如果属于人为责任，要与相关责任人员的奖惩相挂钩；如果属于制度性问题，如业务岗位设置不科学、检力资源分配不合理等影响案件质量的全局性问题，要提交检察委员会对业务规范化管理体系文件进行重新审视，建议检委会启动对规范化管理体系的内审、外审和管理评审，实现规范化管理体系文件的定期修正和持续改进。
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