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摘要/城乡规划管理是促进城市经济社会可持续发展的一项重要工作，关系着城乡规划能否顺利实施，并最终影响城市居民的生活质量。本文分析了目前我国城乡规划管理中存在的若干问题，思考如何提高城乡规划管理水平、提升城市品位的具体措施，以加快城市的现代化建设步伐。
关键词/规划管理城乡规划存在问题思考
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、城乡规划管理工作的意义
城乡规划是区域和城市发展的战略纲领，我国正处在城市化高度发展的时机，但城乡规划还缺少前瞻性的眼光和现代意识。城乡分区不合理，城市配套不齐备，城市功能不完善等，这些都是建筑规划与城乡规划中存在的严重问题。城乡规划管理工作是社会经济向前发展、城市不断繁荣进步的必然产物，它是以城乡科学规划管理为根本原则，以国家各项政策法规和城乡管理法规为根本依据，对城市经济、交通、环境等其他各项公共事业的建设活动进行统一的规划和审批管理，是科学规划与政府行为的结合。在社会主义市场经济中，只有把城乡规划管理工作做好，对城乡发展进行科学合理的规划管理，掌握好城乡规划管理工作的方法，才能真正做好规划管理工作，为城市的发展进步做出贡献。今后一段时间将是我国城乡发展的关键时期，面临着前所未有的复杂性和矛盾性，面对这种全新的挑战和机遇，城乡规划制度和方法必须作出调整和改进，进行完善和创新，才有可能适应发展的需求。
2、城乡规划管理存在的问题
2.1 规划编制主体多，规划区重叠
从总的规划结构来看：总体规划——分区规划——控制性详细规划，城乡总体规划下一层次是分区规划，再由分区规划具体指导控制性详细规划编制。原则上，上级规划划定的规划区包括下级规划时，下级规划不再重新划定。但由于现行规划管理的体制尚不统一，市、区、镇、乡各级均可设规划管理部门，出现各自为政的现象很难避免。城市和建制镇需要编制城市规划，集镇和村庄需要编制村镇规划，所以市、镇、集镇和村庄均在编制不同的规划，再加上各类园区，产生了各种层次规划之间的矛盾。各编制主体各自编制了总体规划、控制性详细规划与城乡的分区规划在规划边界、基础设施配套、道路交通、生态廊道控制等方面存在着矛盾，导致总体规划意图难以在控制性说细规划中具体落实。
2.2城乡规划结构不合理，用地效率低
城乡规划最终的目的是解决居住问题，而土地资源的合理科学利用是解决所有问题的关键。有些地方政府一味的追求招商引资，必然带来城乡规划失控、历史风貌遭到破坏等诸多问题。主要表现在以下几个方面：（1）城乡土地利用结构不合理，为单纯追求经济效益，导致农业、工业、第三产业等用地之间比例失调；（2）城乡土地规划不规范，土地资源稀缺下为谋求利润投机房地产开发等不合理现象。城乡土地利用的不经济导致城乡社会问题的加剧，不利于城乡整体发展；（3）土地利用浪费情况严重，大量农田耕地被占用，使得与土地的稀缺性矛盾进一步激化。同时，由于城乡体制的制约使城市和镇村各自为政，土地利用呈现散乱、无序的状态，土地开发处于粗放式经营状态，土地利用率低，土地资源的浪费现象较为严重。
2.3 缺乏地域性，文化遗产保护意识淡薄
一个城市独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在城乡规划中需要凸显当地的历史特色及地域特色。然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义、千城一面、趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样的城市失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也失去了竞争力。
任何一个城市，从形成到发展，都有一个漫长的历史过程，伴随这一过程产生了大量珍贵的文化遗迹。但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量文物古迹、风景名胜、历史文化街区等遭到了严重的破坏。
2.4 城乡规划管理缺乏公众监督
在我国，许多时候的城乡规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划决策权集中在书记、市（县）长、四套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终在规划管理者的单方动作之中。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城乡规划决策背离城乡规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城乡规划管理对城市建设进行过度干预，从而影响城乡规划的正常实施。
3、改进城乡规划管理的思考
3.1 完善规划体系
打破行政区划的界线和行业部门的分割，近期应加快城乡规划与土地利用总体规划两图合一的研究与探索，尽快实现“规划一张图、城乡全覆盖”，全面推行控制性详细规划编制的单元化管理。控制性详细规划应严格按照控规单元确定规划边界，避免出现控规边界重复或不重合的情况。
3.2提高土地利用率
从提高城乡土地的利用强度入手，提高城乡土地利用的集约水平，如提高居住区的容积率、建筑系数，或根据各城市自身的实际情况，适当提高城乡用地结构中的混合用地比例。鼓励一类工业与居住 、商办混合开发的模式。正确处理规划执行与招商引资的关系，防止片面强调招商引资、规划跟着项目走、项目选址不符合土地利用规划和城乡总体规划的现象发生，把规划要求作为招商引资的前置条件，在发布招商引资项目时，拟定选址点规划和土地的使用情况同项目一起发布，让规划指导项目，合理使用每一寸土地。
3.3 突出城乡规划的特色
如何将城市的特色资源与城乡规划、城市建设有机结合，创造出一种独具特色、内涵丰富的城市文化，这是搞好城乡规划的一个重要内容。历史文物是不可再生的文化资源，一旦失去即成千古遗憾，因此，在城乡规划设计中，既要保护原有文化资源，又要体现时代特色，做到在协调中求变化，在变化中求协调，不断创作出有地域特色、时代特征、有整体美感的城市建筑群。城市建设要讲究艺术性，园林绿化、雕塑小品、灯箱广告等都要注意赋予民情文化和地域特色，使其呈现多姿多彩的文化艺术，展示城市建设的绚丽风采。
3.4 加强公众监督，扩大公众参与
科学的城乡规划和严格的执法，是确保城乡规划的全面实施和提高城市现代化水平的根本保障。另一方面，增强城乡规划的透明度，加强公众参与力度也是强化规划法律地位的有效途径。
城乡规划的科学化要建立在民主化的基础上，公众参与是规划决策民主化在编制和实施中的体现，是城乡规划本质所决定的，是城乡规划实施目的所决定的，也是规划决策科学性的重要前提。我国城乡规划目前仅限于政府与专家之间的交流，公众参与十分有限，广大群众处于被动接受规划的状态，这种被动性成了城乡规划实施的阻碍。要改变这种被动局面，必须抓紧建立公开透明、群众监督、科学公正的规划编制、审批、管理、监督机制。
4、结语
进入21世纪以来，我国社会经济保持了持续快速发展的好势头，同时响应世界范围内信息化、市场化、法制化、生态化的趋势，新时期的城乡规划必将踏上一个新的台阶，呈现出一些新的特点。因此，为适应新时期城乡发展建设的需要，要通过深入系統的研究和探索，认清我国在大规模城乡建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并通过借鉴发达国家在城乡规划中的成功做法，努力开创我国城乡规划建设的新局面。
参考文献:
[1]盛科荣．城市规划的弹性工作方法研究[J]．重庆建筑大学学报，2006．
[2]田莉．我国控制性详细规划的困惑与出路[J]．城市规划，2007．
[3]杨宏山．多元利益视角下的城乡规划管理[J]．中国行政管理，2009．
关键词/规划管理城乡规划存在问题思考
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、城乡规划管理工作的意义
城乡规划是区域和城市发展的战略纲领，我国正处在城市化高度发展的时机，但城乡规划还缺少前瞻性的眼光和现代意识。城乡分区不合理，城市配套不齐备，城市功能不完善等，这些都是建筑规划与城乡规划中存在的严重问题。城乡规划管理工作是社会经济向前发展、城市不断繁荣进步的必然产物，它是以城乡科学规划管理为根本原则，以国家各项政策法规和城乡管理法规为根本依据，对城市经济、交通、环境等其他各项公共事业的建设活动进行统一的规划和审批管理，是科学规划与政府行为的结合。在社会主义市场经济中，只有把城乡规划管理工作做好，对城乡发展进行科学合理的规划管理，掌握好城乡规划管理工作的方法，才能真正做好规划管理工作，为城市的发展进步做出贡献。今后一段时间将是我国城乡发展的关键时期，面临着前所未有的复杂性和矛盾性，面对这种全新的挑战和机遇，城乡规划制度和方法必须作出调整和改进，进行完善和创新，才有可能适应发展的需求。
2、城乡规划管理存在的问题
2.1 规划编制主体多，规划区重叠
从总的规划结构来看：总体规划——分区规划——控制性详细规划，城乡总体规划下一层次是分区规划，再由分区规划具体指导控制性详细规划编制。原则上，上级规划划定的规划区包括下级规划时，下级规划不再重新划定。但由于现行规划管理的体制尚不统一，市、区、镇、乡各级均可设规划管理部门，出现各自为政的现象很难避免。城市和建制镇需要编制城市规划，集镇和村庄需要编制村镇规划，所以市、镇、集镇和村庄均在编制不同的规划，再加上各类园区，产生了各种层次规划之间的矛盾。各编制主体各自编制了总体规划、控制性详细规划与城乡的分区规划在规划边界、基础设施配套、道路交通、生态廊道控制等方面存在着矛盾，导致总体规划意图难以在控制性说细规划中具体落实。
2.2城乡规划结构不合理，用地效率低
城乡规划最终的目的是解决居住问题，而土地资源的合理科学利用是解决所有问题的关键。有些地方政府一味的追求招商引资，必然带来城乡规划失控、历史风貌遭到破坏等诸多问题。主要表现在以下几个方面：（1）城乡土地利用结构不合理，为单纯追求经济效益，导致农业、工业、第三产业等用地之间比例失调；（2）城乡土地规划不规范，土地资源稀缺下为谋求利润投机房地产开发等不合理现象。城乡土地利用的不经济导致城乡社会问题的加剧，不利于城乡整体发展；（3）土地利用浪费情况严重，大量农田耕地被占用，使得与土地的稀缺性矛盾进一步激化。同时，由于城乡体制的制约使城市和镇村各自为政，土地利用呈现散乱、无序的状态，土地开发处于粗放式经营状态，土地利用率低，土地资源的浪费现象较为严重。
2.3 缺乏地域性，文化遗产保护意识淡薄
一个城市独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在城乡规划中需要凸显当地的历史特色及地域特色。然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义、千城一面、趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样的城市失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也失去了竞争力。
任何一个城市，从形成到发展，都有一个漫长的历史过程，伴随这一过程产生了大量珍贵的文化遗迹。但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量文物古迹、风景名胜、历史文化街区等遭到了严重的破坏。
2.4 城乡规划管理缺乏公众监督
在我国，许多时候的城乡规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划决策权集中在书记、市（县）长、四套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终在规划管理者的单方动作之中。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城乡规划决策背离城乡规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城乡规划管理对城市建设进行过度干预，从而影响城乡规划的正常实施。
3、改进城乡规划管理的思考
3.1 完善规划体系
打破行政区划的界线和行业部门的分割，近期应加快城乡规划与土地利用总体规划两图合一的研究与探索，尽快实现“规划一张图、城乡全覆盖”，全面推行控制性详细规划编制的单元化管理。控制性详细规划应严格按照控规单元确定规划边界，避免出现控规边界重复或不重合的情况。
3.2提高土地利用率
从提高城乡土地的利用强度入手，提高城乡土地利用的集约水平，如提高居住区的容积率、建筑系数，或根据各城市自身的实际情况，适当提高城乡用地结构中的混合用地比例。鼓励一类工业与居住 、商办混合开发的模式。正确处理规划执行与招商引资的关系，防止片面强调招商引资、规划跟着项目走、项目选址不符合土地利用规划和城乡总体规划的现象发生，把规划要求作为招商引资的前置条件，在发布招商引资项目时，拟定选址点规划和土地的使用情况同项目一起发布，让规划指导项目，合理使用每一寸土地。
3.3 突出城乡规划的特色
如何将城市的特色资源与城乡规划、城市建设有机结合，创造出一种独具特色、内涵丰富的城市文化，这是搞好城乡规划的一个重要内容。历史文物是不可再生的文化资源，一旦失去即成千古遗憾，因此，在城乡规划设计中，既要保护原有文化资源，又要体现时代特色，做到在协调中求变化，在变化中求协调，不断创作出有地域特色、时代特征、有整体美感的城市建筑群。城市建设要讲究艺术性，园林绿化、雕塑小品、灯箱广告等都要注意赋予民情文化和地域特色，使其呈现多姿多彩的文化艺术，展示城市建设的绚丽风采。
3.4 加强公众监督，扩大公众参与
科学的城乡规划和严格的执法，是确保城乡规划的全面实施和提高城市现代化水平的根本保障。另一方面，增强城乡规划的透明度，加强公众参与力度也是强化规划法律地位的有效途径。
城乡规划的科学化要建立在民主化的基础上，公众参与是规划决策民主化在编制和实施中的体现，是城乡规划本质所决定的，是城乡规划实施目的所决定的，也是规划决策科学性的重要前提。我国城乡规划目前仅限于政府与专家之间的交流，公众参与十分有限，广大群众处于被动接受规划的状态，这种被动性成了城乡规划实施的阻碍。要改变这种被动局面，必须抓紧建立公开透明、群众监督、科学公正的规划编制、审批、管理、监督机制。
4、结语
进入21世纪以来，我国社会经济保持了持续快速发展的好势头，同时响应世界范围内信息化、市场化、法制化、生态化的趋势，新时期的城乡规划必将踏上一个新的台阶，呈现出一些新的特点。因此，为适应新时期城乡发展建设的需要，要通过深入系統的研究和探索，认清我国在大规模城乡建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并通过借鉴发达国家在城乡规划中的成功做法，努力开创我国城乡规划建设的新局面。
参考文献:
[1]盛科荣．城市规划的弹性工作方法研究[J]．重庆建筑大学学报，2006．
[2]田莉．我国控制性详细规划的困惑与出路[J]．城市规划，2007．
[3]杨宏山．多元利益视角下的城乡规划管理[J]．中国行政管理，2009．