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摘 要：“空口无凭，立字为据”。工程合同是规定当事双方权利和义务关系的文件，工程建设管理的绝大部分事项均以工程合同为依据。无论是在施工、设备、征地等事项，还是在日常办公管理的诸多方面，合同都是建设单位实现质量、进度、投资、安全控制的主要依据之一，也是贯穿工程建设管理全过程的一条主线，对整个工程建设起到关键作用。对于水利工程来说，由于事关国计民生，且投资额巨大，合同的履行质量会直接影响到国家和人民的生命、财产安全，一旦出现问题，后果严重，难以弥补。本文在立足现状、分析问题的基础上，给出了若干加强水利工程合同监管的工作措施。
关键词：水利工程；合同监管；思考
中图分类号：
C93
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）16-0235-02
1 水利工程合同管理的现状
水利工程是基础设施项目，绝大部分又是民生工程，大部分资金来源于省、市、县（区）各级政府财政，部分来源于中央资金（水库除险加固）、国债资金和其他资金。总体上，国家对水利工程建设高度重视，监管力度大、频率高。近年来，国家、省、市各级出台了《合同法》、《招标投标法》、《民法通则》、《建设工程质量管理条例》、《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《水利工程建设程序管理暂行规定》等一系列法律、法规。
水利工程合同按照阶段大致可分为：前期（项目建议书、勘测、可行性研究、初步设计、招标设计）、实施期（土建、设备采购及安装、生产准备）、后期（竣工验收、后评价）。按照内容大致可分为科研咨询、勘察设计、设备采购、土建施工、设备安装等。按照计价方式不同，可分为总价合同、单价合同、成本加酬金合同和混合型合同。总价合同适合于小型工程，且工程量能精确计算、工期较短；单价合同适用于招标文件虽已列出分部、分项工程量，但由于建设条件限制尚未最后确定的项目，鉴于其能更好地体现公平原则而被大多数水利工程所采用，单价合同又可分为固定单价合同和可调单价合同；成本加酬金合同由于尚难以鉴定承包人的真实成本，而很少出现在政府投资性工程中。另外，承包人还有分包、运输等合同，这些目前不属于监管的范畴。
2 强化工程合同监管的迫切性
从当前工程建设领域的实际情况看，仍存在围标串标、不当变更、恶意中标、资质挂靠、违法转包、非法分包、履约率低下等违法行为，严重损害了社会公共利益，影响了党群干群关系，破坏了社会主义市场经济秩序，妨碍了科学发展和社会和谐稳定，人民群众反映强烈。究其原因，主要有三个方面原因：
（1）施工市场转型尚未完成。在目前普遍推行合理低价中标法的情况下，由于评标专家难以鉴定企业成本，“合理低价中标法”事实上已成为“最低价中标法”，一般谁的报价低，谁就能获取中标权。市场放开后民营企业的大量加入，市场竞争又日渐激烈，后来者往往不惜一切代价谋取中标权，包括行贿、不合理低价等不当手段。由于建设市场制度的滞后，建筑市场出现劣币驱逐良币的现象，原有国企为了生存也相继效仿民营企业做法。在实际施工过程中，由于水利工程的风险大且不可测，一旦进展不顺利，就容易累积问题，进度、质量、安全控制就会与投标文件出现偏差；而企业的最大目标是赢利，为了寻求利益，则会想尽办法增加赢利点，对潜在的文明工地、民工权益、内业工作能省则省，能拖则拖。特别是对计量、单位工程和阶段验收不重视，从而导致部分项目验收时出现追溯签证的现象，部分项目工程款无法确认，增加了合同双方矛盾。
（2）设计单位职责不清。勘察设计单位由于改制不彻底，尚未真正建立起以市场为核心的考核体系，市场项目往往让位于纵向任务（上级主管部门下达的），主要设计人员经常外派，内部技术审查周期长，前期工作不扎实（论证不充分），设计深度不够，成果质量不高，以至于出现许多不必要的设计变更。
（3）建设环境更加复杂。加快城市化推进和经济转型中，积累了大量的社会矛盾和经济纠纷，传统的建设管理方式面临着转型。由于建设环境的不确定，以及施工、设计等方面原因，客观上造成监理工作的困难，无法真正按照合同及月度计划执行，从而在一定程度上影响了监理的积极性，出现了部分监理人员工作不到位的现象，内业工作滞后，甚至旁站记录不及时。另外，质量监督单位对检查出的问题，虽然发出了书面通知，但由于无法对施工单位进行处罚，大多也不了了之。
3 加强工程合同监管的措施
3.1 招投标阶段
认真细致做好前期准备工作。一是编制严密详尽的招投标文件。目前工程招投标阶段和后续合同管理中暴露出的许多问题源自招标文件不够严密和详尽。特别是土建工程大部分位于地面下，尤其由于地质情况变化、政策处理不到位或延迟可能引起的工期和方案的变化，应有详尽的应对措施和合同条款。如因发包人原因致使工程停建、缓建，发包人应采取措施弥补，约定由此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调遣等损失补偿办法。二是严格履行招投标程序。按照水利部《水利水电工程标准施工招标文件》和《水利水电工程标准施工招标资格预审文件》，严格履行招投标报批程序，按照招标文件规定的招标范围、招标方式组织招投标。三是加强投标人资格管理。在招投标过程中，切实加强投标人资格管理，确保充分竞争。投标门槛和人员过高既会导致在招标过程中缺乏竞争性，也会导致投标企业弄虚作假、人员到位率低。同时鼓励建设单位广泛发布工程招标信息，除在指定的《浙江日报》、《重大工程交易网》上，还可根据标段的性质在“中国采购与招标网”、《中国水利报》、“浙江水利网”等媒体上发布，以尽可能覆盖所有的潜在投标人。
3.2 合同预谈判阶段
在现行评标办法下，大部分投标单位重商务轻技术，投标文件中不同程度地存在着与招标文件不相符的条款，但评标专家一般不会将此作为实质性不响应而废除。为此，应在合同正式谈判前有必要进行预谈判，找出投标文件与招标文件的差异，对存在的问题进行沟通和磋商，减少合同执行期间的异议。
水利工程投资中，虽然设备只占10%-15%左右，但设备在水利工程运行时响应性要求极高，而且在工程寿命周期中需要多次维修、更换，因此有必要在签订合同前进行预谈判，与中标人对投标文件中不够明确或不够详细的问题加以明确，为顺利进行下一步技术协议谈判做好技术铺垫。
3.3 合同谈判阶段
合同谈判是合同有效执行的前期保证。与房建、市政工程相比，水利工程土建施工、设备采购合同比较复杂，谈判双方由于立场不同对合同规定的理解往往也不尽相同，或多或少存在某些分歧，这种分歧经常是产生后期索赔的重要原由。特别是对一些设备配置、质量要求、售后服务、付款方式等实质性条款进行修改变更，如果不加以严格审核把关，很可能产生不当行为。因此，在谈判时进一步细化有关条款，确保所订立的合同条款必须与招标文件保持一致。
3.4 项目实施阶段
施工过程实行动态管理合同，由建设单位组织相关单位，定期或不定期地召开协调会议，确定阶段目标，检查、协调、纠偏或及时调整目标，会议应形成各方一致认可的书面记录。如有设计变更，必须坚持两条原则：一是设备配置、质量要求、售后服务、付款方式、报价等实质性内容不得调整或变更。二是只有在合同履行过程中才能作出调整或变更，而不能在合同签订阶段再对招标确定下来的实质性条款进行协商谈判。对需要调整或变更的事项应以补充合同的形式明确双方的权利义务，坚持公开操作，及时备案等程序。大的新增项目原则上应公开招标。
关键词：水利工程；合同监管；思考
中图分类号：
C93
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）16-0235-02
1 水利工程合同管理的现状
水利工程是基础设施项目，绝大部分又是民生工程，大部分资金来源于省、市、县（区）各级政府财政，部分来源于中央资金（水库除险加固）、国债资金和其他资金。总体上，国家对水利工程建设高度重视，监管力度大、频率高。近年来，国家、省、市各级出台了《合同法》、《招标投标法》、《民法通则》、《建设工程质量管理条例》、《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《水利工程建设程序管理暂行规定》等一系列法律、法规。
水利工程合同按照阶段大致可分为：前期（项目建议书、勘测、可行性研究、初步设计、招标设计）、实施期（土建、设备采购及安装、生产准备）、后期（竣工验收、后评价）。按照内容大致可分为科研咨询、勘察设计、设备采购、土建施工、设备安装等。按照计价方式不同，可分为总价合同、单价合同、成本加酬金合同和混合型合同。总价合同适合于小型工程，且工程量能精确计算、工期较短；单价合同适用于招标文件虽已列出分部、分项工程量，但由于建设条件限制尚未最后确定的项目，鉴于其能更好地体现公平原则而被大多数水利工程所采用，单价合同又可分为固定单价合同和可调单价合同；成本加酬金合同由于尚难以鉴定承包人的真实成本，而很少出现在政府投资性工程中。另外，承包人还有分包、运输等合同，这些目前不属于监管的范畴。
2 强化工程合同监管的迫切性
从当前工程建设领域的实际情况看，仍存在围标串标、不当变更、恶意中标、资质挂靠、违法转包、非法分包、履约率低下等违法行为，严重损害了社会公共利益，影响了党群干群关系，破坏了社会主义市场经济秩序，妨碍了科学发展和社会和谐稳定，人民群众反映强烈。究其原因，主要有三个方面原因：
（1）施工市场转型尚未完成。在目前普遍推行合理低价中标法的情况下，由于评标专家难以鉴定企业成本，“合理低价中标法”事实上已成为“最低价中标法”，一般谁的报价低，谁就能获取中标权。市场放开后民营企业的大量加入，市场竞争又日渐激烈，后来者往往不惜一切代价谋取中标权，包括行贿、不合理低价等不当手段。由于建设市场制度的滞后，建筑市场出现劣币驱逐良币的现象，原有国企为了生存也相继效仿民营企业做法。在实际施工过程中，由于水利工程的风险大且不可测，一旦进展不顺利，就容易累积问题，进度、质量、安全控制就会与投标文件出现偏差；而企业的最大目标是赢利，为了寻求利益，则会想尽办法增加赢利点，对潜在的文明工地、民工权益、内业工作能省则省，能拖则拖。特别是对计量、单位工程和阶段验收不重视，从而导致部分项目验收时出现追溯签证的现象，部分项目工程款无法确认，增加了合同双方矛盾。
（2）设计单位职责不清。勘察设计单位由于改制不彻底，尚未真正建立起以市场为核心的考核体系，市场项目往往让位于纵向任务（上级主管部门下达的），主要设计人员经常外派，内部技术审查周期长，前期工作不扎实（论证不充分），设计深度不够，成果质量不高，以至于出现许多不必要的设计变更。
（3）建设环境更加复杂。加快城市化推进和经济转型中，积累了大量的社会矛盾和经济纠纷，传统的建设管理方式面临着转型。由于建设环境的不确定，以及施工、设计等方面原因，客观上造成监理工作的困难，无法真正按照合同及月度计划执行，从而在一定程度上影响了监理的积极性，出现了部分监理人员工作不到位的现象，内业工作滞后，甚至旁站记录不及时。另外，质量监督单位对检查出的问题，虽然发出了书面通知，但由于无法对施工单位进行处罚，大多也不了了之。
3 加强工程合同监管的措施
3.1 招投标阶段
认真细致做好前期准备工作。一是编制严密详尽的招投标文件。目前工程招投标阶段和后续合同管理中暴露出的许多问题源自招标文件不够严密和详尽。特别是土建工程大部分位于地面下，尤其由于地质情况变化、政策处理不到位或延迟可能引起的工期和方案的变化，应有详尽的应对措施和合同条款。如因发包人原因致使工程停建、缓建，发包人应采取措施弥补，约定由此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调遣等损失补偿办法。二是严格履行招投标程序。按照水利部《水利水电工程标准施工招标文件》和《水利水电工程标准施工招标资格预审文件》，严格履行招投标报批程序，按照招标文件规定的招标范围、招标方式组织招投标。三是加强投标人资格管理。在招投标过程中，切实加强投标人资格管理，确保充分竞争。投标门槛和人员过高既会导致在招标过程中缺乏竞争性，也会导致投标企业弄虚作假、人员到位率低。同时鼓励建设单位广泛发布工程招标信息，除在指定的《浙江日报》、《重大工程交易网》上，还可根据标段的性质在“中国采购与招标网”、《中国水利报》、“浙江水利网”等媒体上发布，以尽可能覆盖所有的潜在投标人。
3.2 合同预谈判阶段
在现行评标办法下，大部分投标单位重商务轻技术，投标文件中不同程度地存在着与招标文件不相符的条款，但评标专家一般不会将此作为实质性不响应而废除。为此，应在合同正式谈判前有必要进行预谈判，找出投标文件与招标文件的差异，对存在的问题进行沟通和磋商，减少合同执行期间的异议。
水利工程投资中，虽然设备只占10%-15%左右，但设备在水利工程运行时响应性要求极高，而且在工程寿命周期中需要多次维修、更换，因此有必要在签订合同前进行预谈判，与中标人对投标文件中不够明确或不够详细的问题加以明确，为顺利进行下一步技术协议谈判做好技术铺垫。
3.3 合同谈判阶段
合同谈判是合同有效执行的前期保证。与房建、市政工程相比，水利工程土建施工、设备采购合同比较复杂，谈判双方由于立场不同对合同规定的理解往往也不尽相同，或多或少存在某些分歧，这种分歧经常是产生后期索赔的重要原由。特别是对一些设备配置、质量要求、售后服务、付款方式等实质性条款进行修改变更，如果不加以严格审核把关，很可能产生不当行为。因此，在谈判时进一步细化有关条款，确保所订立的合同条款必须与招标文件保持一致。
3.4 项目实施阶段
施工过程实行动态管理合同，由建设单位组织相关单位，定期或不定期地召开协调会议，确定阶段目标，检查、协调、纠偏或及时调整目标，会议应形成各方一致认可的书面记录。如有设计变更，必须坚持两条原则：一是设备配置、质量要求、售后服务、付款方式、报价等实质性内容不得调整或变更。二是只有在合同履行过程中才能作出调整或变更，而不能在合同签订阶段再对招标确定下来的实质性条款进行协商谈判。对需要调整或变更的事项应以补充合同的形式明确双方的权利义务，坚持公开操作，及时备案等程序。大的新增项目原则上应公开招标。