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摘要目前，水污染频频发生，这不仅造成了重大的经济损失和严重的生态破坏，还引起许多相邻地区之间的矛盾和冲突。由于我国没有建立相关的环境公益诉讼制度，这些矛盾和冲突得不到有效解决，本文在分析我国水污染纠纷处理机制的现状的基础上，结合外国的先进经验，采用法律解释的方法探索水污染纠纷环境公益诉讼制度建立的路径。
关键词环境公益诉讼 水污染 法律解释
作者简介：杜静，中国海洋大学法政学院2009级法硕（法学）研究生。
中图分类号：D915 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-029-02
随着人口的不断增长和经济的迅速发展，在我国水资源相对短缺的情况下，企业排污行为和水污染事故频频发生，由于水具有流動性，水污染的影响常常跨越不同的行政区域，危害到下游地区的生产、生活、旅游等各个方面，造成重大的经济损失和严重的生态破坏，引起许多相邻地区之间的矛盾和冲突。如何有效地解决水污染纠纷是当前推进流域治理中一个不可忽视的问题，对于保护和改善水环境，协调经济发展和环境保护的关系也具有重大的意义。
一、我国水污染纠纷处理机制的现状
目前，处理水污染纠纷的重要法律依据是《水污染防治法》，该法规定了两大类水污染纠纷：一是跨行政区域的水污染纠纷；二是水污染损害赔偿纠纷，并分别规定了不同的处理机制。
1．跨行政区域的水污染纠纷。对于跨行政区的水污染纠纷，《水污染防治法》第28条规定不同行政区域之间的水事纠纷由有关的地方人民政府共同协商解决，或者直接由其共同的上级人民政府来协调解决。这种行政解决机制中司法被排除在外，水作为一种特殊资源，归国家所有，人民政府及其水行政主管部门作为国家所有权的代表有权对水资源进行处分，而且调处地区间的水污染纠纷往往涉及水资源的调配、水利规划和建设，只有政府和水行政主管部门才能胜任。
但是，跨区域的水污染纠纷的行政处理机制本身就是不完善的：第一，对上下级政府间的协调权限问题，《水污染防治法》并未做出明确的规定，使得政府权力行使与职责的履行没有法律保障；第二，对调处纠纷的程序缺乏合理的制度安排，有关程序几乎没有规定，使得协调的实施没有法律依据，这样一旦发生水污染纠纷就只能依靠政府之间的临时协商来解决，如果这种协商、协调失灵，带来的将是利益和秩序的失衡；第三，由于法律规定不一致，可操作性不强。
2．水污染损害赔偿纠纷。目前，我国对此的相关立法包括民事法律和环境法律两类，在民事法律中，以《民法通则》为主，《民法通则》第124条规定：违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。另外，有关司法解释也是水污染损害赔偿的法律依据。在环境法律中，以《环境保护法》和《水污染防治法》为主，《水污染防治法》第10条规定：任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。第86条规定：因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。
关于水污染纠纷的损害赔偿制度我国目前法律虽然进行了相关规定，但是法律的规定并不完善，我国主要运用行政处理、协商调解、民事诉讼等手段来处理水污染纠纷，但是，现状却是水污染受害人合法权益不能得到有效维护，污染者不能得到有效惩戒。为了解决这一问题，建立环境公益诉讼制度成为我们必须面对的一个问题。但是，我国环境公益诉讼还很不成熟，主要表现为制度预设不足，为了弥补环境公益诉讼所存在的制度缺欠，我们首先要做的就是进行制度建设，对于这种制度建设，我们应该尽可能采用改良措施，而不是大破大立。
二、建立环境公益诉讼的路径
要使水污染纠纷可以进行公益诉讼，首要的问题就是谁有权或责任来提出诉讼？即我们所说的主体资格问题，第二个是法院受理的问题。如果在现行的法律、法规中可以找到关于主体资格、法院受理的法律依据并对其进行扩大解释，那么我们也就找到了建立环境公益诉讼的路径。
（一）原告起诉条件的限定
我国《民事诉讼法》第108条、《行政诉讼法》第41条对起诉资格做了相关的规定，尽管《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》将行政诉讼原告资格的范围进行了扩大，但是仍然要求与具体行政行为有法律上的利害关系。由此，目前我国的民事和行政诉讼制度中原告的主体资格仅限于与被告行为存在直接利害关系的当事人，就算是当事人的近亲属也只有在法定情形下才得以用自己的名义提起诉讼，这样，就排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起公益诉讼的可能性。
对于水污染而言，如果固守这种条件，无论是受害者的私益救济还是对水环境和水资源的公益救济都很难实现。在私益救济中，水污染由于影响面广，当事人多，并且带有不确定性，要求单个受害者分别提起诉讼，其成本巨大，获益甚小，其结果可能是受害者不愿提起诉讼。虽然现行的《水污染防治法》规定如果水污染受到损害的当事人人数众多的可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼，但是由于代表人诉讼的门槛过高，加上地方法院从案件受理量考虑，代表人诉讼形式采用的很少。而对于公益救济，因为直接利害关系理论，流域管理部门的诉讼主体资格受到污染者的强烈质疑，更不要说与水资源和水环境没有直接关系的环保团体、行业性组织和其他公民了。
目前环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，扩大诉讼主体，特别是放宽起诉主体的资格成为我们面临的首要问题。
1．公民。首先，我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化，事业，管理社会事务。”“一切权力”自然包括公民保护环境的权利，“通过各种途径和形式”也应当包括“诉讼”这一途径和形式。《环境保护法》第6条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》第10条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”该些规定都明确了公民在环境保护方面的民主权利。其次，公民享有诉权，环境侵权具有特殊性，所以应该允许公民享有在有侵害公共环境利益之虞时提起诉讼的权利。所以，公民应该是当之无愧的提起环境公益诉讼的主体。
2．环境保护主管部门和有关社会团体。首先，《水污染防治法》第88条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第一次明确提出推动环境公益诉讼中对于社会团体的鼓励，即“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”，我们认为，环境保护主管部门和有关社会团体作为环境公益诉讼的主体具有一定的法律依据。其次，环境保护主管部门和有关社会团体具有环境公益诉讼的积极性，而且他们在专业知识、资金力量等方面强于个人，社会影响也会比个人大很多。
环境保护主管部门和有关社会团体无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理，进行环境保护的教育以及监督环境法律实施方面都发挥了不可替代的作用，所以有资格成为诉讼的原告。
3．检察院。《人民检察院组织法》第1条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该条明确规定了检察机关是国家专门的法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察院的监督职能主要包括两个，一是监督法院的法律适用状况，二是监督行政机关的执法状况以及监督公民、法人、其他组织守法状况，所以在国家的环境权益和社会的公共环境利益受到损害以后，应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。
（二）法院受理问题
《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。”，《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊用许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；……（8）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的这两条规定将受案范围限定为特定的人身权和财产权的纠纷，但是，仔细审查《行政诉讼法》第11条，我们发现它同时也规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，这一条款为法院受理环境公益诉讼的案件范围提供了法律上的依据。
《人民法院组织法》第3条第1款规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”，而环境公益诉讼是以保护环境公共利益为目的，着眼于对损害环境公益行为的抑制和预防，归根结底也是为了“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行”，可以看出，人民法院的任务与环境公益诉讼是一致的。既然人民法院的职责就是通过行使审判权来维护社会秩序，那我们当然可以推定，对于环境公益诉讼案件，人民法院拥有审理的权限。
今天人类的生存与发展虽然有着光鲜无比的外表，实际上却因为严重的环境破坏与污染而面临着巨大的挑战。环境问题关乎我们每一个人甚至我们子孙后代的每一个人，对于环境的侵害不仅仅是侵害着我们个体的利益，而是触动着整个社会整个人类的共同利益。随着环境民主原则的推进和深入，世界各国都在用立法和司法实践印证着建立环境公益诉讼这一新型诉讼模式的趋势。在我国环境公益诉讼仍处于起步阶段，但是我们相信随着我国发展理论的完善和法制建设的向前推进，环境公益诉讼一定能在我国落地生根开花结果，为我国社会主义和谐社会的构建发挥自己应有的作用。
参考文献：
［1］徐祥民．环境法学．北京：北京大学出版社．2005年版．
［2］徐祥民，胡中华，等．环境公益诉讼—以制度建设为中心．北京:法律出版社．2009年版．
［3］吕忠梅．水污染糾纷处理主管问题研究．甘肃社会科学．2009(3)．
［4］李劲．环境公益诉讼新探．法学杂志．2008(5)．
关键词环境公益诉讼 水污染 法律解释
作者简介：杜静，中国海洋大学法政学院2009级法硕（法学）研究生。
中图分类号：D915 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-029-02
随着人口的不断增长和经济的迅速发展，在我国水资源相对短缺的情况下，企业排污行为和水污染事故频频发生，由于水具有流動性，水污染的影响常常跨越不同的行政区域，危害到下游地区的生产、生活、旅游等各个方面，造成重大的经济损失和严重的生态破坏，引起许多相邻地区之间的矛盾和冲突。如何有效地解决水污染纠纷是当前推进流域治理中一个不可忽视的问题，对于保护和改善水环境，协调经济发展和环境保护的关系也具有重大的意义。
一、我国水污染纠纷处理机制的现状
目前，处理水污染纠纷的重要法律依据是《水污染防治法》，该法规定了两大类水污染纠纷：一是跨行政区域的水污染纠纷；二是水污染损害赔偿纠纷，并分别规定了不同的处理机制。
1．跨行政区域的水污染纠纷。对于跨行政区的水污染纠纷，《水污染防治法》第28条规定不同行政区域之间的水事纠纷由有关的地方人民政府共同协商解决，或者直接由其共同的上级人民政府来协调解决。这种行政解决机制中司法被排除在外，水作为一种特殊资源，归国家所有，人民政府及其水行政主管部门作为国家所有权的代表有权对水资源进行处分，而且调处地区间的水污染纠纷往往涉及水资源的调配、水利规划和建设，只有政府和水行政主管部门才能胜任。
但是，跨区域的水污染纠纷的行政处理机制本身就是不完善的：第一，对上下级政府间的协调权限问题，《水污染防治法》并未做出明确的规定，使得政府权力行使与职责的履行没有法律保障；第二，对调处纠纷的程序缺乏合理的制度安排，有关程序几乎没有规定，使得协调的实施没有法律依据，这样一旦发生水污染纠纷就只能依靠政府之间的临时协商来解决，如果这种协商、协调失灵，带来的将是利益和秩序的失衡；第三，由于法律规定不一致，可操作性不强。
2．水污染损害赔偿纠纷。目前，我国对此的相关立法包括民事法律和环境法律两类，在民事法律中，以《民法通则》为主，《民法通则》第124条规定：违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。另外，有关司法解释也是水污染损害赔偿的法律依据。在环境法律中，以《环境保护法》和《水污染防治法》为主，《水污染防治法》第10条规定：任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。第86条规定：因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。
关于水污染纠纷的损害赔偿制度我国目前法律虽然进行了相关规定，但是法律的规定并不完善，我国主要运用行政处理、协商调解、民事诉讼等手段来处理水污染纠纷，但是，现状却是水污染受害人合法权益不能得到有效维护，污染者不能得到有效惩戒。为了解决这一问题，建立环境公益诉讼制度成为我们必须面对的一个问题。但是，我国环境公益诉讼还很不成熟，主要表现为制度预设不足，为了弥补环境公益诉讼所存在的制度缺欠，我们首先要做的就是进行制度建设，对于这种制度建设，我们应该尽可能采用改良措施，而不是大破大立。
二、建立环境公益诉讼的路径
要使水污染纠纷可以进行公益诉讼，首要的问题就是谁有权或责任来提出诉讼？即我们所说的主体资格问题，第二个是法院受理的问题。如果在现行的法律、法规中可以找到关于主体资格、法院受理的法律依据并对其进行扩大解释，那么我们也就找到了建立环境公益诉讼的路径。
（一）原告起诉条件的限定
我国《民事诉讼法》第108条、《行政诉讼法》第41条对起诉资格做了相关的规定，尽管《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》将行政诉讼原告资格的范围进行了扩大，但是仍然要求与具体行政行为有法律上的利害关系。由此，目前我国的民事和行政诉讼制度中原告的主体资格仅限于与被告行为存在直接利害关系的当事人，就算是当事人的近亲属也只有在法定情形下才得以用自己的名义提起诉讼，这样，就排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起公益诉讼的可能性。
对于水污染而言，如果固守这种条件，无论是受害者的私益救济还是对水环境和水资源的公益救济都很难实现。在私益救济中，水污染由于影响面广，当事人多，并且带有不确定性，要求单个受害者分别提起诉讼，其成本巨大，获益甚小，其结果可能是受害者不愿提起诉讼。虽然现行的《水污染防治法》规定如果水污染受到损害的当事人人数众多的可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼，但是由于代表人诉讼的门槛过高，加上地方法院从案件受理量考虑，代表人诉讼形式采用的很少。而对于公益救济，因为直接利害关系理论，流域管理部门的诉讼主体资格受到污染者的强烈质疑，更不要说与水资源和水环境没有直接关系的环保团体、行业性组织和其他公民了。
目前环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，扩大诉讼主体，特别是放宽起诉主体的资格成为我们面临的首要问题。
1．公民。首先，我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化，事业，管理社会事务。”“一切权力”自然包括公民保护环境的权利，“通过各种途径和形式”也应当包括“诉讼”这一途径和形式。《环境保护法》第6条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》第10条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”该些规定都明确了公民在环境保护方面的民主权利。其次，公民享有诉权，环境侵权具有特殊性，所以应该允许公民享有在有侵害公共环境利益之虞时提起诉讼的权利。所以，公民应该是当之无愧的提起环境公益诉讼的主体。
2．环境保护主管部门和有关社会团体。首先，《水污染防治法》第88条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第一次明确提出推动环境公益诉讼中对于社会团体的鼓励，即“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”，我们认为，环境保护主管部门和有关社会团体作为环境公益诉讼的主体具有一定的法律依据。其次，环境保护主管部门和有关社会团体具有环境公益诉讼的积极性，而且他们在专业知识、资金力量等方面强于个人，社会影响也会比个人大很多。
环境保护主管部门和有关社会团体无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理，进行环境保护的教育以及监督环境法律实施方面都发挥了不可替代的作用，所以有资格成为诉讼的原告。
3．检察院。《人民检察院组织法》第1条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该条明确规定了检察机关是国家专门的法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察院的监督职能主要包括两个，一是监督法院的法律适用状况，二是监督行政机关的执法状况以及监督公民、法人、其他组织守法状况，所以在国家的环境权益和社会的公共环境利益受到损害以后，应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。
（二）法院受理问题
《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。”，《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊用许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；……（8）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的这两条规定将受案范围限定为特定的人身权和财产权的纠纷，但是，仔细审查《行政诉讼法》第11条，我们发现它同时也规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，这一条款为法院受理环境公益诉讼的案件范围提供了法律上的依据。
《人民法院组织法》第3条第1款规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”，而环境公益诉讼是以保护环境公共利益为目的，着眼于对损害环境公益行为的抑制和预防，归根结底也是为了“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行”，可以看出，人民法院的任务与环境公益诉讼是一致的。既然人民法院的职责就是通过行使审判权来维护社会秩序，那我们当然可以推定，对于环境公益诉讼案件，人民法院拥有审理的权限。
今天人类的生存与发展虽然有着光鲜无比的外表，实际上却因为严重的环境破坏与污染而面临着巨大的挑战。环境问题关乎我们每一个人甚至我们子孙后代的每一个人，对于环境的侵害不仅仅是侵害着我们个体的利益，而是触动着整个社会整个人类的共同利益。随着环境民主原则的推进和深入，世界各国都在用立法和司法实践印证着建立环境公益诉讼这一新型诉讼模式的趋势。在我国环境公益诉讼仍处于起步阶段，但是我们相信随着我国发展理论的完善和法制建设的向前推进，环境公益诉讼一定能在我国落地生根开花结果，为我国社会主义和谐社会的构建发挥自己应有的作用。
参考文献：
［1］徐祥民．环境法学．北京：北京大学出版社．2005年版．
［2］徐祥民，胡中华，等．环境公益诉讼—以制度建设为中心．北京:法律出版社．2009年版．
［3］吕忠梅．水污染糾纷处理主管问题研究．甘肃社会科学．2009(3)．
［4］李劲．环境公益诉讼新探．法学杂志．2008(5)．