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摘 要：随着市化水平的提高，乌鲁木齐经济也在不断地发展，对土地的需求和征用在迅速增加，土地效益的重要性在大幅提升。但是乌鲁木齐城市发展受到城市建设用地制约的局限，需向周边集体土地扩展和征用农地。以乌鲁木齐农村土地冲突产生的社会、制度、经济、行政四个原因进行剖析，经过研究分析后，并从社会、制度、经济、行政四个角度提出治理措施及建议，旨在解决乌鲁木齐农村土地冲突矛盾，实现农村土地管理规范法化、和谐化。
关键词：农村土地；冲突；原因；治理措施；乌鲁木齐市
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）21-0035-02
一、乌鲁木齐农村土地冲突现状
乌鲁木齐市域总面积13 787.6平方公里，下辖七区一县，即天山区、沙依巴克区、新市区、水磨沟区、米东区、头屯河区、达坂城区和乌鲁木齐县。
2015年，乌鲁木齐市域人口约405万人，全市城镇人口达到383万人，乡村人口为22万人，城镇化水平94.5%。随着乌鲁木齐城市化进程的不断前进和发展，农村土地冲突、土地矛盾、土地争议、土地纠纷事件上呈现上升的趋势，给社会及地方经济发展带来了一定的影响，也给农民的自身利益和生产生活带来了巨大损失。
自2007年以来，乌鲁木齐农村土地相关信访案件呈现出上升趋势，土地信访量在逐年增加，冲突与矛盾也日渐突出。调查得出，2007—2014年，乌鲁木齐因为土地引发的冲突由2007年的21起增长到2014年的116起。
二、乌鲁木齐农村土地冲突原因
1.社会原因。在我国目前社会环境和经济发展的情况下，农民是社会的基础力量，拉动农业生产和农业进步的主力军，但权益往往得不到保障，他们的权益无法得到有效的保障和维护。在村集体和政府利益下，农民自身利益得不到较好维护和重视，农民权益始终是被妥协的。而与之相反，开发商、各级政府和村集体利益始终受到重视和保护，在追求土地经济利益的前提下，农民始终只有参与权和形式表决权，没有决策权参与村集体土地管理，导致在征地中不管强制征地还是妥协征地，农民始终是让步者，处于弱势，长此以往，农地相关矛盾和冲突就不断发生。
受到农民社会地位较低的影响，在利益表达和利益诉求中，农民无法通过既有的渠道来实现对于利益的维护。相比较其他的利益群体而言，农民的文化水平和受教育程度不高。由于农民的知识水平较低，思考思维方式较保守，比较在乎眼前经济利益的占有，导致了土地利益纠纷和冲突不断发生。
2.制度原因。（1）缺乏要约机制。农民往往不知道相关征地补偿的标准和征地相关政策，在得知补偿数额和补偿款较低或没有达到自己理想标准时，才会向乡镇政府或上级政府告访，而在审核征地方案之前，农民并不知晓，只能通过行政复议，或者是行政诉讼维护农民的权益。（2）由争议引起的解决程序较为复杂。土地的征收和征用具有一定的政治色彩，征地具有法律法规的强制性，也有政策管理的约束性。政府参与色彩较浓，属于政府机关，而农民作为个体，维护其权益时较为弱小。对征地引起争议的案件来说，和普遍的民事责任案件不同，检举对象不同，履行法律维权程序不同，征地冲突发生后，争议双方往往是村集体和农民对抗利益组织或政府，诉讼程序纷繁复杂，维权较为困难，通常较慢。
3.经济原因。在土地制度不断完善的情况下，土地资源的价值在不断提升，其中主要是土地有偿使用费和土地出让金。因为土地具有价值高，收益稳的特性，所以各级政府都将其划定为财政收入的主要来源，土地在各级政府的财政中占有重要地位。土地的所有权为国家，可为各级政府带来可观的财政收入，当地政府可以使用这部分财政收入支持当地基础设施的建设和发展，但是在实际执行中，由于监督体制、约束机制、专项管理机制等多方面机制的缺失，进而致使地方政府为了追求现阶段利益，不计后果地扩大土地征收范围，最终导致由土地引发的矛盾越发尖锐。
4.行政原因。地方政府的权力分配普遍存在权力过于集中的问题，一级政府往往具有对土地的管理、审核、执行和监管等多项职权，加之缺少相应的监督，使得地方政府的权力使用自由量很大，很容易产生权力滥用的情况，从而使土地冲突矛盾激化。由于地方政府对地方财政收益的追求，使得部分干部在利益和政绩的驱使下不惜违规操作，导致政府与群众的摩擦不断加剧，引发村民的联名上访。
三、乌鲁木齐农村土地冲突治理及措施
1.加强土地制度建设。依据我国《土地管理法》和有关法律政策，农村土地冲突一般可通过三种方式解决：首先通过基层调解组织解决，其次由土地冲突仲裁机构解决，最后通过诉讼解决。在实际走访过程中发现，在乌鲁木齐少数地方基层组织根本没有充分发挥作用。因此，需要进一步加强完善农村土地冲突仲裁机构，乡（镇）级仲裁机构负责本辖区内农村土地承包合同冲突的日常工作，将农村土地冲突的矛盾消化在基层阶段。
对农村失地农民而言，由于农民数量庞大，要在短时间内建立完善的社会保障体系并非易事，所以为确保失地农民得到一定的生活保障，要按照涵盖面大、程度小、服务多层级及保障多样化的原则来构建社会保障制度，确保失地农民，尤其是贫民。由社会保障部门为征地农民提供免费就业培训机会，在征地之前要充分考虑民众意见，对有意愿参加社会保险的可从征地费用中提取一部分资金用来缴纳社会保险，对于不愿意参加的民众直接将保障金发放给本人。对被征地的农村应给予一定的发展用地，在相关职能部门的引导支持之下，较好地解决农民长久生活问题。
2.社会措施。增强媒体的影响力，保护农民自身权益。在快速发展的信息时代下，不同类型的媒体，拥有信息量大、传播速度快、影响力大的特点，是保护农民权益及交流公共信息的主要途径。充分利用行风热线等社会影响力大的媒体平台，做到信息发布、传递迅速化和舆论监管化。此外，媒体要在社会伦理及思想观上，不受社会权势及经济利益的影响，动员全社会不同阶层人群，重视失地农民生活保障问题。 抓好农村教育，特别是基础教育，加强农民培训，增强其生产技术、道德水平及文化素养。通过对农民的教育，提高农民基本素质，让农民按照法律规定使用土地，有效维护自身权益。利用乌鲁木齐每年的法制广场建设项目，加强政策宣传，做好被征农民的心理沟通疏导工作，帮助被征收户算细账，逐步打消被征地农民期望值过高的想法，促使他们正确面对征收问题。
3.行政措施。（1）明确职责建立征地工作联动机制。由政府牵头成立征地工作领导小组，由主要领导亲自挂帅担任组长。其他相关部门要积极协助做好土地征地调查工作，强化监督机制，建立领导责任制，做好征地调查的权属确认工作，实地调研和走访，了解农民的意愿。张贴公告时，要积极告知农民大力关注，对于不知道情况的人员要给以解释和详谈。各部门同力协作，积极发挥最大的监督和督查工作。对于在征地工作中出现的渎职、不作为行为，要给处罚制度，落实好领导的责任落实工作。（2）严格政策，依法征收。最大限度减少自由裁量权，切实维护被征收户的合法权益不受侵害。针对乌鲁木齐苗木抢栽现象严重，严格按照征地告知程序做好征地公告工作，对张贴征地公告后进行抢栽的苗木坚决不予补偿，维护征地工作的公平性，确保征收工作“公开、公平、公正”，依法有序进行，同时积极化解征收纠纷和矛盾，及时解决群众反映补偿安置问题和合理诉求，切实把不稳定因素解决在萌芽状态。
目前乌鲁木齐的各级领导综合目标考核系统中，始终留有一项考核内容即民意测评，可在现实运作中，面对庞大的领导机构和人员，无法全面、客观阐述每一个人的相关情况，考核时仅注重表面，导致最终得到的结果也无法保持客观。因此可在考核领导政绩时，细化考核内容、调整考核方式，让没有任何利益关联的部门参与进来，体现公平公正，不但能规避考核目标自身既为制定者又为考核者的双重冲突，且让考核更加公平化。
4.经济措施。建议乌鲁木齐人民政府采取对青苗及林木采取定额补偿的方式，不论种植什么作物或者苗木，都按照统一标准进行补偿，作物或者苗木由农民自行处理，从而有限遏制部分被征地农民为了获取更大的利益进行的抢栽行为，同时也可减少苗木调查工作量，加快征地工作进度，减少因苗木调查过程中引发的矛盾，提高工作质量和工作效率。（1）货币安置。建议乌鲁木齐结合本市实际情况将补偿标准提高到10万元/亩，5万元用于安置农民生产、生活的社会保障资金。青苗及地上附着物补偿严格执行新国土资发[2009]131号文件，青苗补偿由林业局、农业局专家对规格进行认定后，按照文件内容予以计算补偿金额。（2）留地安置。根据《中华人民共和国土地管理法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等有关法律、法规和政策规定，结合本地实际，尽快研究出台城市规划区内被征地村组发展用地管理办法，对城市规划区范围内的农民集体所有土地被全部征收的，按照被征地总面积的3%提供给失地农村集体经济组织，用于发展壮大集体经济。
参考文献：
[1] 谭术魁.国外有关土地冲突及其管理的研究概要[J].中国土地科学，2007，（3）：74-80.
[2] 崔文星.论社会主义新农村建设中农村土地权利的冲突和对策[J].理论月刊，2007，（9）：163-168.
[3] 朱冬亮.当前农村土地纠纷及其解决方式[J].厦门大学学报，2003，（1）：50-58.
关键词：农村土地；冲突；原因；治理措施；乌鲁木齐市
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）21-0035-02
一、乌鲁木齐农村土地冲突现状
乌鲁木齐市域总面积13 787.6平方公里，下辖七区一县，即天山区、沙依巴克区、新市区、水磨沟区、米东区、头屯河区、达坂城区和乌鲁木齐县。
2015年，乌鲁木齐市域人口约405万人，全市城镇人口达到383万人，乡村人口为22万人，城镇化水平94.5%。随着乌鲁木齐城市化进程的不断前进和发展，农村土地冲突、土地矛盾、土地争议、土地纠纷事件上呈现上升的趋势，给社会及地方经济发展带来了一定的影响，也给农民的自身利益和生产生活带来了巨大损失。
自2007年以来，乌鲁木齐农村土地相关信访案件呈现出上升趋势，土地信访量在逐年增加，冲突与矛盾也日渐突出。调查得出，2007—2014年，乌鲁木齐因为土地引发的冲突由2007年的21起增长到2014年的116起。
二、乌鲁木齐农村土地冲突原因
1.社会原因。在我国目前社会环境和经济发展的情况下，农民是社会的基础力量，拉动农业生产和农业进步的主力军，但权益往往得不到保障，他们的权益无法得到有效的保障和维护。在村集体和政府利益下，农民自身利益得不到较好维护和重视，农民权益始终是被妥协的。而与之相反，开发商、各级政府和村集体利益始终受到重视和保护，在追求土地经济利益的前提下，农民始终只有参与权和形式表决权，没有决策权参与村集体土地管理，导致在征地中不管强制征地还是妥协征地，农民始终是让步者，处于弱势，长此以往，农地相关矛盾和冲突就不断发生。
受到农民社会地位较低的影响，在利益表达和利益诉求中，农民无法通过既有的渠道来实现对于利益的维护。相比较其他的利益群体而言，农民的文化水平和受教育程度不高。由于农民的知识水平较低，思考思维方式较保守，比较在乎眼前经济利益的占有，导致了土地利益纠纷和冲突不断发生。
2.制度原因。（1）缺乏要约机制。农民往往不知道相关征地补偿的标准和征地相关政策，在得知补偿数额和补偿款较低或没有达到自己理想标准时，才会向乡镇政府或上级政府告访，而在审核征地方案之前，农民并不知晓，只能通过行政复议，或者是行政诉讼维护农民的权益。（2）由争议引起的解决程序较为复杂。土地的征收和征用具有一定的政治色彩，征地具有法律法规的强制性，也有政策管理的约束性。政府参与色彩较浓，属于政府机关，而农民作为个体，维护其权益时较为弱小。对征地引起争议的案件来说，和普遍的民事责任案件不同，检举对象不同，履行法律维权程序不同，征地冲突发生后，争议双方往往是村集体和农民对抗利益组织或政府，诉讼程序纷繁复杂，维权较为困难，通常较慢。
3.经济原因。在土地制度不断完善的情况下，土地资源的价值在不断提升，其中主要是土地有偿使用费和土地出让金。因为土地具有价值高，收益稳的特性，所以各级政府都将其划定为财政收入的主要来源，土地在各级政府的财政中占有重要地位。土地的所有权为国家，可为各级政府带来可观的财政收入，当地政府可以使用这部分财政收入支持当地基础设施的建设和发展，但是在实际执行中，由于监督体制、约束机制、专项管理机制等多方面机制的缺失，进而致使地方政府为了追求现阶段利益，不计后果地扩大土地征收范围，最终导致由土地引发的矛盾越发尖锐。
4.行政原因。地方政府的权力分配普遍存在权力过于集中的问题，一级政府往往具有对土地的管理、审核、执行和监管等多项职权，加之缺少相应的监督，使得地方政府的权力使用自由量很大，很容易产生权力滥用的情况，从而使土地冲突矛盾激化。由于地方政府对地方财政收益的追求，使得部分干部在利益和政绩的驱使下不惜违规操作，导致政府与群众的摩擦不断加剧，引发村民的联名上访。
三、乌鲁木齐农村土地冲突治理及措施
1.加强土地制度建设。依据我国《土地管理法》和有关法律政策，农村土地冲突一般可通过三种方式解决：首先通过基层调解组织解决，其次由土地冲突仲裁机构解决，最后通过诉讼解决。在实际走访过程中发现，在乌鲁木齐少数地方基层组织根本没有充分发挥作用。因此，需要进一步加强完善农村土地冲突仲裁机构，乡（镇）级仲裁机构负责本辖区内农村土地承包合同冲突的日常工作，将农村土地冲突的矛盾消化在基层阶段。
对农村失地农民而言，由于农民数量庞大，要在短时间内建立完善的社会保障体系并非易事，所以为确保失地农民得到一定的生活保障，要按照涵盖面大、程度小、服务多层级及保障多样化的原则来构建社会保障制度，确保失地农民，尤其是贫民。由社会保障部门为征地农民提供免费就业培训机会，在征地之前要充分考虑民众意见，对有意愿参加社会保险的可从征地费用中提取一部分资金用来缴纳社会保险，对于不愿意参加的民众直接将保障金发放给本人。对被征地的农村应给予一定的发展用地，在相关职能部门的引导支持之下，较好地解决农民长久生活问题。
2.社会措施。增强媒体的影响力，保护农民自身权益。在快速发展的信息时代下，不同类型的媒体，拥有信息量大、传播速度快、影响力大的特点，是保护农民权益及交流公共信息的主要途径。充分利用行风热线等社会影响力大的媒体平台，做到信息发布、传递迅速化和舆论监管化。此外，媒体要在社会伦理及思想观上，不受社会权势及经济利益的影响，动员全社会不同阶层人群，重视失地农民生活保障问题。 抓好农村教育，特别是基础教育，加强农民培训，增强其生产技术、道德水平及文化素养。通过对农民的教育，提高农民基本素质，让农民按照法律规定使用土地，有效维护自身权益。利用乌鲁木齐每年的法制广场建设项目，加强政策宣传，做好被征农民的心理沟通疏导工作，帮助被征收户算细账，逐步打消被征地农民期望值过高的想法，促使他们正确面对征收问题。
3.行政措施。（1）明确职责建立征地工作联动机制。由政府牵头成立征地工作领导小组，由主要领导亲自挂帅担任组长。其他相关部门要积极协助做好土地征地调查工作，强化监督机制，建立领导责任制，做好征地调查的权属确认工作，实地调研和走访，了解农民的意愿。张贴公告时，要积极告知农民大力关注，对于不知道情况的人员要给以解释和详谈。各部门同力协作，积极发挥最大的监督和督查工作。对于在征地工作中出现的渎职、不作为行为，要给处罚制度，落实好领导的责任落实工作。（2）严格政策，依法征收。最大限度减少自由裁量权，切实维护被征收户的合法权益不受侵害。针对乌鲁木齐苗木抢栽现象严重，严格按照征地告知程序做好征地公告工作，对张贴征地公告后进行抢栽的苗木坚决不予补偿，维护征地工作的公平性，确保征收工作“公开、公平、公正”，依法有序进行，同时积极化解征收纠纷和矛盾，及时解决群众反映补偿安置问题和合理诉求，切实把不稳定因素解决在萌芽状态。
目前乌鲁木齐的各级领导综合目标考核系统中，始终留有一项考核内容即民意测评，可在现实运作中，面对庞大的领导机构和人员，无法全面、客观阐述每一个人的相关情况，考核时仅注重表面，导致最终得到的结果也无法保持客观。因此可在考核领导政绩时，细化考核内容、调整考核方式，让没有任何利益关联的部门参与进来，体现公平公正，不但能规避考核目标自身既为制定者又为考核者的双重冲突，且让考核更加公平化。
4.经济措施。建议乌鲁木齐人民政府采取对青苗及林木采取定额补偿的方式，不论种植什么作物或者苗木，都按照统一标准进行补偿，作物或者苗木由农民自行处理，从而有限遏制部分被征地农民为了获取更大的利益进行的抢栽行为，同时也可减少苗木调查工作量，加快征地工作进度，减少因苗木调查过程中引发的矛盾，提高工作质量和工作效率。（1）货币安置。建议乌鲁木齐结合本市实际情况将补偿标准提高到10万元/亩，5万元用于安置农民生产、生活的社会保障资金。青苗及地上附着物补偿严格执行新国土资发[2009]131号文件，青苗补偿由林业局、农业局专家对规格进行认定后，按照文件内容予以计算补偿金额。（2）留地安置。根据《中华人民共和国土地管理法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等有关法律、法规和政策规定，结合本地实际，尽快研究出台城市规划区内被征地村组发展用地管理办法，对城市规划区范围内的农民集体所有土地被全部征收的，按照被征地总面积的3%提供给失地农村集体经济组织，用于发展壮大集体经济。
参考文献：
[1] 谭术魁.国外有关土地冲突及其管理的研究概要[J].中国土地科学，2007，（3）：74-80.
[2] 崔文星.论社会主义新农村建设中农村土地权利的冲突和对策[J].理论月刊，2007，（9）：163-168.
[3] 朱冬亮.当前农村土地纠纷及其解决方式[J].厦门大学学报，2003，（1）：50-58.