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摘 要：推行地方政府及其工作部门权力清单制度是党的十八届三中全会确定的重要改革举措，这是我们党对有效制约和监督地方政府权力的新探索。本文着重分析内蒙古政府推行权力清单制度的现状、实践经验以及在推行制度过程中面临的困境障碍和问题，从而提出针对性的对策分析，以期对建立和完善这项制度有所贡献。
关键词：内蒙古政府；权力清单制度；保障机制；监督机制
2013年中央部署新一轮地方政府职能转变和机构改革工作时，要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”这是权力清单制度最早出现在中央文件中。十八届三中全会和四中全会通过的《决定》都对推行权力清单制度提出了新要求。由党中央、国务院部署权力清单制度，是推动国家治理体系和治理能力现代化建设的又一重要举措，对深化行政体制改革，建设法治政府、阳光政府、廉洁政府具有极其重要的意义。
一、当前内蒙古推行权力清单制度的现状分析
2014年7月8日，自治区政府出台了《关于切实做好行政权力梳理工作的通知》（内政发[2014]80号），对全区各级政府行政权力的分类、定性、梳理做出了科学界定和具体部署，并印发全区执行。以此为起点，自治区权力清单制度建设工作全面铺开。自治区的权力清单制度建设是分部门、分层级、分领域、分阶段逐级展开。首先是对自治區本级行政权力的梳理确认工作。内蒙古政府采取了“三上三下”的审核方式，2014年12月完成了自治区本级行政权力清单的编制工作，梳理确认结果是自治区本级共有36个部门和单位行使4274项行政权力，内蒙古自治区成为全国第7个公布权力清单的省、自治区和直辖市。其次是对全区12个盟市、102个旗县政府权力清单制度的全面铺开。根据自治区政府的统一安排，各盟市、各旗县的权力清单工作按照近期目标和远期目标要求，采取两步走的方式。分别在2015年6月30日以前和2016年6月30日以前完成。在此期间，自治区本级政府完成权责清单编制，有条件的盟市、旗县有选择地开展责任清单试点工作。在2016年年底要完成盟市、旗县两级的责任清单的编制。2016年12月15日，“内蒙古权责清单建设”项目和其他9个项目共同获得第四届“中国法治政府奖”。
二、当前内蒙古政府权力清单制度面临的困境障碍
内蒙古自政府依法推行权力清单制度取得了阶段性成果，促进了政府职能转变、法治政府建设和政府治理的现代化。但是，面对这样一项全新的改革任务仍然是探索中前行，仍存在着一些问题。
（一）权力清单制度相关法律制度不配套
内蒙古自治区开展的权力清单工作过程中遇到最为突出的问题就是如何处理政策和法律关系的问题。当现有法律法规与政策发生冲突的时候，为了尽快完成权力清单的制定，只能以政策作为制定权力清单的依据，就出现了权力规定变动在先，而法律规定变动在后的现象。目前，全国各省、自治区、直辖市的行政审批制度改革工作已经全面转轨到权力清单制度工作上来。由于中央、国务院审改办对三张清单没有出台统一标准和规范，各省区市对这项工作的认识与做法都有较大差异。有的地方分类比较具体，多达十余种，有的地方分类比较笼统，只有几种。在地方实践过程中，各盟市、旗县差异性也比较明显。在中央统一指导和明确要求的情况下，面对各省区市认识迥异、做法不一的复杂局面，如何扎实、稳健、有序、健康地推进我区政府权力清单制度建设工作是丞需解决的问题。
（二）地方专业技术支撑不足
自治区政府权力清单建设工作，经过两年半的时间取得了阶段性成果，但各盟市、各旗县在工作时间的早晚、专业力量的强弱、掌握标准的能力方面存在差异，因而在梳理确认权责清单方面存在着技术支撑不足的问题。相对而言，自治区的专业力量比较雄厚，改革队伍里也集中了一批法学博士、法律硕士研究生导师、仲裁委首席仲裁员、公职律师等专业人士。与自治区相比，各盟市，特别是各旗县的专业力量明显要薄弱很多。由于基层政府处在一线执法的位置上，其行使的权力可能要比自治区更加复杂多变，这就需要开动脑筋、解放思想、加强领导、全力以赴，组织一支能够胜任该项工作的专业队伍来完成这个艰巨的任务。
（三）权力清单制度监督机制不健全
制定权力清单制度，旨在监督和限制行政权力的行使，因此在制定权力清单的过程中，最重要的是要保证清单制定的中立性、公正性和科学性。我们这里所说的监督制度是一种外部监督，即对权力清单的制定主体进行监督，保证权力清单制定的公正、科学，从而为地方政府行政权力的运行划定准确的范围。权力清单的制定主体是各级政府，也就是说，权力清单是由政府自己给自己制定的，政府本身主导着权力清单的内容、流程和执行方式。而权力清单制定的目的恰恰是要监督和制约各级政府部门的权力运行情况，当权力清单是由被监督者制定，就会出现一种被监督者制定监督标准的情况，这就使得对权力清单制度的外部监督显得更为重要。
三、当前内蒙古权力清单机制良性运行的对策分析
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对推进地方权力清单制度的主要任务提出了明确要求。内蒙古政府要总结经验做法，继续坚持权力法定、权力严格分类、精简和效能的原则，立足我国法治建设和本地区的实际情况，渐进有序、积极稳慎地推行。
（一）进一步调整优化权力清单结构，完善法律法规配套文件
行政权力大体上分为两大类，一类是减损老百姓权利或是增加其义务的权力，另一类是扩大老百姓权利或是减轻其义务的权力。权力清单的总体数量并不能反映一级政府的法治水平和服务水平，但权力清单的结构却能在一定程度上反映出政府的公共服务水平。内蒙古政府自治区本级权力清单中，行政给付和行政奖励权力合计占比仅为4.66%，还处在一个较低的水平。建议地方政府及相关部门研究出台更多惠及社会公众的行政给付和行政奖励政策，进一步优化行政权力清单结构，更好地履行政府的公共服务职能。 确认、制作和公布行政权力清单，只是完成了整个权力清单制度工作的第一步，之后还需要围绕已经公布的权力清单建立健全一系列配套政策措施，比如对每一项权力都要制定一套执法人员业务守则，服务性的权力（如行政许可、行政确认、行政给付、行政奖励）还要制作面向公众的服务指南，以及将服务指南直观化的权力运行流程图。这些相关的配套措施，将政府的权力和责任统一起来，成为权力清单制度的有机组成部分，构成一张符合法律、切实可行的“责任清单”。因为从法理上讲，权力和责任不可分割，不存在一份独立的责任清单，只有与权力清单有机融合在一起，才符合权力与责任相统一的基本法律精神。
（二）建立健全权力清单追责机制
责任制度与监督制度之间是相辅相成的，同时，二者之间又有细微的區别。责任制度关注的是出现违法违规情况之后，相应人员或者部门应当承担责任，而监督制度关注的是权力清单制度运行当中可能出现的问题，及时指出这些问题并予以纠正。可以说，权力清单的责任制度是一种结果导向的制度，其落脚点是惩罚性的；权力清单的监督制度旨在关注权力清单制度运行的全过程，是一种过程导向的制度，其落脚点是提升权力清单制度运行的质量。要由专门机构履行监督职责，例如各级人大常委会。监督工作应该包括事中监督和事后监督两个方面，而且要充分发挥人民群众的监督作用。在对行政权力清单公布时可采取先公示后公布的做法，本文建议采取行政许可审批制度改革时的成功做法，由省级政府各委、办、厅、局先将权力清单在各自的门户网站上向社会公示，征求社会与公众的意见，待公示期过后，根据各方意见修改完善了权力清单后，再由省级政府予以统一公布。
（三）构建权力清单动态清理和长效管理机制
推行行政权力清单制度工作是一项长期、复杂而又充满变数的工作，特别是行政权力的数量问题，始终处在不断的变化之中。一是国务院近年来加大了取消和下放行政权力的力度，有些权力明确下放到省级政府相关部门来负责实施。二是这几年的法律、行政法规、自治区地方性法规和政府规章也会增设或者删减部分行政权力。三是自治区各部门在上报其执行的行政权力时，也不排除有漏报、错报的可能。鉴于上述主、客观情况，本文认为，当前，包括内蒙古在内的一些省份梳理确认工作虽然取得了阶段性成果，但建立与完善权力清单制度的目标还远远没有达到，尚需在将来的工作中引入动态清理和长效管理机制，建议尽快审议出台《地方政府行政权力监督管理办法》等规章制度，强化对行政权力的常态化管理。
参考文献：
[1]周永坤.《法理学——全球视野》[M].法律出版社，2000.
[2]马怀德.《法制现代化与法治政府》[M].北京：知识产权出版社，2010：17-20，37-43.
[3]程守艳.从“权力清单”到“责任清单”——对政府职能部门权限划分的思考[J].江苏技术师范学院学报，2011，17（3）.
[4]薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理，2014，1.
[5]用“制度理性”遏制“权力任性”[N].新华每日电讯，2015-03-25（4）.
[6]李和中.阳光下的权力规则体系——廉政清单制度的建构逻辑与现实路径[J].人民论坛，2014（16）.
作者简介：
王月鲜（1983—），女，中共内蒙古自治区委党校政治学教研部讲师。
关键词：内蒙古政府；权力清单制度；保障机制；监督机制
2013年中央部署新一轮地方政府职能转变和机构改革工作时，要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”这是权力清单制度最早出现在中央文件中。十八届三中全会和四中全会通过的《决定》都对推行权力清单制度提出了新要求。由党中央、国务院部署权力清单制度，是推动国家治理体系和治理能力现代化建设的又一重要举措，对深化行政体制改革，建设法治政府、阳光政府、廉洁政府具有极其重要的意义。
一、当前内蒙古推行权力清单制度的现状分析
2014年7月8日，自治区政府出台了《关于切实做好行政权力梳理工作的通知》（内政发[2014]80号），对全区各级政府行政权力的分类、定性、梳理做出了科学界定和具体部署，并印发全区执行。以此为起点，自治区权力清单制度建设工作全面铺开。自治区的权力清单制度建设是分部门、分层级、分领域、分阶段逐级展开。首先是对自治區本级行政权力的梳理确认工作。内蒙古政府采取了“三上三下”的审核方式，2014年12月完成了自治区本级行政权力清单的编制工作，梳理确认结果是自治区本级共有36个部门和单位行使4274项行政权力，内蒙古自治区成为全国第7个公布权力清单的省、自治区和直辖市。其次是对全区12个盟市、102个旗县政府权力清单制度的全面铺开。根据自治区政府的统一安排，各盟市、各旗县的权力清单工作按照近期目标和远期目标要求，采取两步走的方式。分别在2015年6月30日以前和2016年6月30日以前完成。在此期间，自治区本级政府完成权责清单编制，有条件的盟市、旗县有选择地开展责任清单试点工作。在2016年年底要完成盟市、旗县两级的责任清单的编制。2016年12月15日，“内蒙古权责清单建设”项目和其他9个项目共同获得第四届“中国法治政府奖”。
二、当前内蒙古政府权力清单制度面临的困境障碍
内蒙古自政府依法推行权力清单制度取得了阶段性成果，促进了政府职能转变、法治政府建设和政府治理的现代化。但是，面对这样一项全新的改革任务仍然是探索中前行，仍存在着一些问题。
（一）权力清单制度相关法律制度不配套
内蒙古自治区开展的权力清单工作过程中遇到最为突出的问题就是如何处理政策和法律关系的问题。当现有法律法规与政策发生冲突的时候，为了尽快完成权力清单的制定，只能以政策作为制定权力清单的依据，就出现了权力规定变动在先，而法律规定变动在后的现象。目前，全国各省、自治区、直辖市的行政审批制度改革工作已经全面转轨到权力清单制度工作上来。由于中央、国务院审改办对三张清单没有出台统一标准和规范，各省区市对这项工作的认识与做法都有较大差异。有的地方分类比较具体，多达十余种，有的地方分类比较笼统，只有几种。在地方实践过程中，各盟市、旗县差异性也比较明显。在中央统一指导和明确要求的情况下，面对各省区市认识迥异、做法不一的复杂局面，如何扎实、稳健、有序、健康地推进我区政府权力清单制度建设工作是丞需解决的问题。
（二）地方专业技术支撑不足
自治区政府权力清单建设工作，经过两年半的时间取得了阶段性成果，但各盟市、各旗县在工作时间的早晚、专业力量的强弱、掌握标准的能力方面存在差异，因而在梳理确认权责清单方面存在着技术支撑不足的问题。相对而言，自治区的专业力量比较雄厚，改革队伍里也集中了一批法学博士、法律硕士研究生导师、仲裁委首席仲裁员、公职律师等专业人士。与自治区相比，各盟市，特别是各旗县的专业力量明显要薄弱很多。由于基层政府处在一线执法的位置上，其行使的权力可能要比自治区更加复杂多变，这就需要开动脑筋、解放思想、加强领导、全力以赴，组织一支能够胜任该项工作的专业队伍来完成这个艰巨的任务。
（三）权力清单制度监督机制不健全
制定权力清单制度，旨在监督和限制行政权力的行使，因此在制定权力清单的过程中，最重要的是要保证清单制定的中立性、公正性和科学性。我们这里所说的监督制度是一种外部监督，即对权力清单的制定主体进行监督，保证权力清单制定的公正、科学，从而为地方政府行政权力的运行划定准确的范围。权力清单的制定主体是各级政府，也就是说，权力清单是由政府自己给自己制定的，政府本身主导着权力清单的内容、流程和执行方式。而权力清单制定的目的恰恰是要监督和制约各级政府部门的权力运行情况，当权力清单是由被监督者制定，就会出现一种被监督者制定监督标准的情况，这就使得对权力清单制度的外部监督显得更为重要。
三、当前内蒙古权力清单机制良性运行的对策分析
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对推进地方权力清单制度的主要任务提出了明确要求。内蒙古政府要总结经验做法，继续坚持权力法定、权力严格分类、精简和效能的原则，立足我国法治建设和本地区的实际情况，渐进有序、积极稳慎地推行。
（一）进一步调整优化权力清单结构，完善法律法规配套文件
行政权力大体上分为两大类，一类是减损老百姓权利或是增加其义务的权力，另一类是扩大老百姓权利或是减轻其义务的权力。权力清单的总体数量并不能反映一级政府的法治水平和服务水平，但权力清单的结构却能在一定程度上反映出政府的公共服务水平。内蒙古政府自治区本级权力清单中，行政给付和行政奖励权力合计占比仅为4.66%，还处在一个较低的水平。建议地方政府及相关部门研究出台更多惠及社会公众的行政给付和行政奖励政策，进一步优化行政权力清单结构，更好地履行政府的公共服务职能。 确认、制作和公布行政权力清单，只是完成了整个权力清单制度工作的第一步，之后还需要围绕已经公布的权力清单建立健全一系列配套政策措施，比如对每一项权力都要制定一套执法人员业务守则，服务性的权力（如行政许可、行政确认、行政给付、行政奖励）还要制作面向公众的服务指南，以及将服务指南直观化的权力运行流程图。这些相关的配套措施，将政府的权力和责任统一起来，成为权力清单制度的有机组成部分，构成一张符合法律、切实可行的“责任清单”。因为从法理上讲，权力和责任不可分割，不存在一份独立的责任清单，只有与权力清单有机融合在一起，才符合权力与责任相统一的基本法律精神。
（二）建立健全权力清单追责机制
责任制度与监督制度之间是相辅相成的，同时，二者之间又有细微的區别。责任制度关注的是出现违法违规情况之后，相应人员或者部门应当承担责任，而监督制度关注的是权力清单制度运行当中可能出现的问题，及时指出这些问题并予以纠正。可以说，权力清单的责任制度是一种结果导向的制度，其落脚点是惩罚性的；权力清单的监督制度旨在关注权力清单制度运行的全过程，是一种过程导向的制度，其落脚点是提升权力清单制度运行的质量。要由专门机构履行监督职责，例如各级人大常委会。监督工作应该包括事中监督和事后监督两个方面，而且要充分发挥人民群众的监督作用。在对行政权力清单公布时可采取先公示后公布的做法，本文建议采取行政许可审批制度改革时的成功做法，由省级政府各委、办、厅、局先将权力清单在各自的门户网站上向社会公示，征求社会与公众的意见，待公示期过后，根据各方意见修改完善了权力清单后，再由省级政府予以统一公布。
（三）构建权力清单动态清理和长效管理机制
推行行政权力清单制度工作是一项长期、复杂而又充满变数的工作，特别是行政权力的数量问题，始终处在不断的变化之中。一是国务院近年来加大了取消和下放行政权力的力度，有些权力明确下放到省级政府相关部门来负责实施。二是这几年的法律、行政法规、自治区地方性法规和政府规章也会增设或者删减部分行政权力。三是自治区各部门在上报其执行的行政权力时，也不排除有漏报、错报的可能。鉴于上述主、客观情况，本文认为，当前，包括内蒙古在内的一些省份梳理确认工作虽然取得了阶段性成果，但建立与完善权力清单制度的目标还远远没有达到，尚需在将来的工作中引入动态清理和长效管理机制，建议尽快审议出台《地方政府行政权力监督管理办法》等规章制度，强化对行政权力的常态化管理。
参考文献：
[1]周永坤.《法理学——全球视野》[M].法律出版社，2000.
[2]马怀德.《法制现代化与法治政府》[M].北京：知识产权出版社，2010：17-20，37-43.
[3]程守艳.从“权力清单”到“责任清单”——对政府职能部门权限划分的思考[J].江苏技术师范学院学报，2011，17（3）.
[4]薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理，2014，1.
[5]用“制度理性”遏制“权力任性”[N].新华每日电讯，2015-03-25（4）.
[6]李和中.阳光下的权力规则体系——廉政清单制度的建构逻辑与现实路径[J].人民论坛，2014（16）.
作者简介：
王月鲜（1983—），女，中共内蒙古自治区委党校政治学教研部讲师。