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【摘 要】近年来，一些对难民群体极其宽容的欧洲国家，出现了一系列令人发指的难民危害国民、国家安全的问题，比如在德国发生的科隆案。在中国，越来越多在中国境内的城市难民向联合国难民署驻华代表处申请难民地位。因中国尚没有对接收难民地位申请的机关及甄别流程进行明确，此类事项由联合国难民署驻中国办事处负责。在我国给予难民保护的同时，为维护国家利益，构建中国难民甄别程序迫在眉睫。构建怎样甄别程序，才能达到对难民的人道主义保护和维护国家利益的双重目的？本文通过对新西兰难民甄别法律制度的研究，结合我国国情，认为应当通过将难民管理列入《出入境管理办法》专章加以规定，在国家移民管理局中设置专门难民甄别部门，将甄别程序应当分为初步审查与实质审查两阶段，并且实质审查必须坚持以充分审查为原则。
【关键词】新西兰;难民;甄别
因为部分国家拥有极为宽松的难民政策的，导致周边国家的难民蜂拥而至。例如，截止2016年底，德国已经拥有超过150万名難民，在维护难民权利，给予人道主义援助的同时，德国的犯罪率却飙升，据统计，在难民涌入高潮期间，德国萨克森州犯罪率同步上升10.4%，92%的新增案例与难民有关。2016年新年前夜，以大教堂闻名的德国西部重镇科隆爆发一起史无前例的大规模性侵案。上千名醉醺醺的男子在科隆火车站对女性进行调戏、性侵和抢劫。截至1月6日，警方已经接到118起报案，其中包括性侵、抢劫、偷窃等，其中一名女性被强奸，还有一名便服女警遭到攻击，有警方人员透露，“已逮捕8名嫌犯，全是难民”。在2016年新年前夜，以大教堂闻名的德国西部重镇科隆爆发一起史无前例的大规模性侵案，犯罪嫌疑人全为难民，这使得德国公民的权益受到严重的侵害。
如何在给予难民保护的同时，同时避免出现难民危害本国及本国公民的利益呢？构建完善的难民甄别程序是解决这个问题的重要途径。那么，在构建难民甄别程序时，如何把握国家利益与难民权益的关系？具体来说，为解决这一问题，由哪个机关负责甄别难民身份？采取怎样的难民甄别程序？这些问题都是亟需解决的问题。
在当今的国际难民保护体系中，已经发展成以《关于难民地位的公约》（以下简称“《难民公约》”）为首，以其他国际人权公约为辅的保护体系。基于该保护体系当今世界各国一共发展出二类甄别程序，第一是为每个公约建立一套程序，申请人必须明确其以哪一个公约申请庇护，三套程序完全独立。第二种则是仅设置一套程序，不管申请人的依据是哪个公约，甄别人员都会按照以《难民公约》为首，其他公约为辅的顺序对申请进行充分审查。采用第二种程序的其中一个国家便是新西兰，并且该程序已经得到了联合国难民署的认可，被认为是最清晰，速度最块，经济效率最高的甄别程序。[1]除此之外，新西兰的甄别主体、“初步+实质”的甄别方法也值得我们研究。
一、新西兰的难民甄别制度
（一）甄别主体
在新西兰，难民管理与移民管理两者并非独立，难民管理制度是移民管理的一部分。新西兰未将难民甄别制度的内容设立成独立的法律，而是将其主要内容纳入到2009年《移民法》（以下简称“《新西兰移民法》”）中的第五章，将难民立法从属于移民立法。
因此，新西兰难民的甄别工作由专门管理移民事务的部门——新西兰移民局负责。依据《新西兰移民法》第390条，在新西兰移民局里，难民与保护官员则是移民局里专门从事该项事务的人员，并且新西兰移民局的行政长官可以依据实际情况，指定移民局的其他工作人员成为难民与保护官员。
（二）甄别程序
不推回义务不当然构成给予庇护的义务，根据《难民公约》第33条与《1984年联合国禁止酷刑公约》（以下简称“《反酷刑公约》”）第3条，都是一项用否定的语气表述的义务，对各国管理非公民入境的权利确实有一定的限制，但并非完全否定。因此，只要推回申请人的行为不会导致其面临受迫害或酷刑的风险，那么各国就可以拒绝他们入境，但是不推回义务也暗含着给予庇护的义务。[2]如果推回行为违反不推回原则的，则不得推回申请人，此时不推回义务将转换成给予庇护的义务。新西兰基于上述理论，将甄别程序分为初步审查与实质审查。
1、初步审查
原则上，各主权国家依据不推回原则仅负有不推回义务，不需要向申请人提供庇护，只有在推回申请人违反不推回原则的情况下，国家才负有给予申请人庇护地位的义务。据此，各国为减少庇护压力，在实质审查申请人是否符合庇护对象的要件之前，一般会倾向于将申请人推回到另一个安全的庇护国，而初步审查的功能在审查该推回行为是否违反不推回原则。
依据《新西兰移民法》第134条，在对申请进行实质审查前，难民与保护官员对申请进行初步审查。首先，因为新西兰采取了“安全第三国政策”，因此根据任何国际安排或协议，申请人如果已经或有机会向另一安全第三国提出难民身份或保护身份请求，只有不存在上述情况，新西兰才会对申请进行实质审查。
可见，如果存在“安全第三国”愿意为申请人提供庇护，那么新西兰将其推回的行为并不会违反不推回义务，此时不推回义务并未转换为给予庇护的义务，无须对申请人进行实质审查。
2、实质审查
通过初步审查后，不推回义务将转换给予庇护的义务，不推回义务的对象转换为给予庇护对象，因此实质审查的目的在于审查申请人是否符合庇护对象的认定标准。《难民公约》第33条明确表示政治难民适用不推回原则，但是政治难民的认定条件较为严格，体现出极强的择选性与个体化特征，仅适用于因种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因遭受迫害的个人。此后，《反酷刑公约》第3条强有力地表达了不推回原则，其适用对象是有受到酷刑危险的个人，但是符合酷刑的条件起点较高，需要实施者蓄意使某人在肉体或精神上遭受剧烈疼痛或痛苦。2004年，联合国人权委员会表示，《1966年公民权利和政治权利公约》（以下简称“《公民权利和政治权利公约》”）第2条第（1）款与第7条两者暗含着不推回原则，其适用对象比《禁止酷刑公约》要广，因为除了被实施酷刑的个人，还包括被施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚的个人。[3] 依据《新西兰难民法》第137条第（1）款，上述独立的三项公约的适用对象审查程序被完全统一，不管申请者依据上述一个或两个公约提出庇护请求，难民和庇护官员必须按照以下顺序对每一项接受审议的请求作出裁定，首先根据《难民公约》是否符合难民的标准，其次根据《反酷刑公约》是否符合受庇护人的标准，最后根据《公民权利和政治权利公约》是否符合受庇护人的标准。可见，无论申请人是否仅仅以上述其中一个或多个公约提出申请，难民和庇护官员必须考虑三个公约，给予申请人的最完整的庇护。
二、中国与新西兰难民甄别制度的比较
（一）甄别主体方面，新西兰明确规定由新西兰移民管理局甄别，中国则由联合国难民署甄别
当今世界对难民身份进行甄别的主体，分为主权国家与联合国难民署。
从新西兰的实践来看，具有长期移民立法史的新西兰采取在“移民法”中专章对难民问题加以规定这一立法形式，这种方式由于设置了难民管理的独立机构，可以更专业地完成难民保护工作，无论是从后续的规则细化角度还是实施执法角度来看，专章规定难民管理并设置专门机关的管理能有效避免各机关之间的矛盾，提高难民保护工作效率，从而最大化保护难民权利，更有利于落实难民保护工作。并且，国家要保护难民，自然有权对难民身份进行甄别，这是条约效力的必然结果，也是国家主权或属地优越权的表现。
目前我国国内法律就难民保护问题规定在《出境入境管理法》第46条“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留;被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”从内容上看，虽然第46条规定了难民和申请难民地位的外国人在中国境内的停留、居留，但对于依何种标准和程序认定难民，申请难民地位的外国人和被认定为难民的外国人在停留、居留之外享有何种权利等难民事务中若干重要问题并无涉及。据此，由于我国至今未制定有关难民地位甄别的法律法规，根据国际难民法“在非公约或议定书的缔约国或尚未制定难民甄别程序的国家，由联合国难民署依据其权限直接对外国人的难民地位进行甄别”[4]的原则，我国的难民甄别工作实际上一直由联合国难民署驻华代表处负责实施。
一些持有国家主权让渡论的学者，认为实行国际法需要各国对本国主权作出让步，这是因为维持国际社会秩序需要以国际法和国际法治为基础。在经济全球化和区域一体化加速发展的条件下，国际组织的出现和区域一体化证明了国家主权让渡。[5]但是，国家主权原则作为在国际法上最重要，且具有普遍性的原则，已经被世界各国所公认。国家主权不可逾越，国家只有坚持国家主权，才能对达到给予难民一定保护的目标。中国是《难民公约》的缔约国，若无依据、无权利因在侵犯国家安全与利益的情况下拒绝接受难民，这是中国作为一主权国家所不能接受的。目前来看，在以联合国难民署驻华代表处作为实质审查机构的前提下，我国并不能保证在接受难民的同时维护国家安全与利益。中国需要一套自己的甄别程序，这符合中国作为政治实体，在任何问题上必须优先维护本国利益的要求。
（二）甄别程序方面，新西兰分为初步审查与实质审查，中国仅依据联合国难民署的甄别结果进行嗣后（形式）审查
在新西兰移民法中，难民甄别程序分为初步审查与实质审查，且呈现出以主权原则主导，且充分保障人权的特点。初步审查中，新西兰会审查是否可以将申请人推回至安全第三国。根据新西兰与其他国家签订的 “安全第三国”协议，部分国家会因此被视为是安全的。因此该政策直接为新西兰的推回行为提供了合法性的支持，该做法不仅可以减少新西兰的庇护压力，而且保护了申请人的权益。实质审查中，难民与保护官员必须《难民公约》、《反酷刑公约》、《公民权利和政治权利公约》审查申请人是否符合相应条件，无论申请人是否仅仅以上述其中一个或多个公约提出申请，难民和保护官员必须考虑三个公约，给予申请人的最完整的保护。以《难民公约》为首的统一程序的好处不仅在于强调《难民公约》的国际地位，维持以《难民公约》为主，其他公约为辅的国际保护体系，而且在如果发现申请人不符合《难民公约》下的标准，即使申请人没有明确提出其他保护要求，所有庇护申请也应视为对非《难民公约》保护的要求，充分保护申请人的权利。
如上节所述，中国的难民甄别工作由联合国难民署北京代表处负责。虽然若申请人通过甄别程序，公安机关会对联合国难民署签发的《难民证明》进行所谓的嗣后审查，通过该审查后签发难民身份证明。但嗣后审查并非实质审查，进行实质审查的主体是联合国难民署，这不仅有影响我国行使国家主权的嫌疑，而且会使我国常处于被动地位。
甄别难民时，过分考虑难民给本国利益带来的消极影响，会导致根据本国利益指定排斥难民政策，不顾难民和难民输出国的利益。[6]从这一角度出发，基于“安全第三国政策”而设置的初步审查在一定程度上合法地排斥了申请人在新西兰取得难民地位机会。但是在新西兰的实质审查中也体现出主权国家对人权的保障，在实质审查中，通过程序的设计，对申请人的情况依次依据三个公约进行审查，以免因申请人自身对保护依据的不了解导致失去获得庇护的机会。中国方面，如上节所述，难民甄别主體并非属于我国，而是交给联合国难民署北京代表处行使甄别权，公安机关依据联合国难民署的甄别结果出具的难民身份证明仅仅是对甄别结果的形式肯定。
三、构建我国难民甄别程序的几点思考
我国边境局势复杂，历史上出现过因越南、缅甸等国家发生动乱，大量印支难民、缅甸难民涌入到我国广西省境内的情况，最近一次发生在2010年左右，因缅甸发生内战导致近13000名缅甸难民涌入我国境内。除了边境压力之外，联合国难民署北京代表处近三年来共收到了共1628份庇护申请，他们之中大部分均持有合法的工作或学习签证来到中国，但是因原籍国发生武装冲突等事件而无法回国。
给予难民一定的保护，实际是保护人权的体现。主权国家对难民保护起到了极大的作用，无主权国家的参与，人权保护则无从谈起。首先，由国家集体参与制定的国际人权法是通过国家间的合作来保证其实现的。[7]其次，基本人权和自由必须经过国家，国际人权法规定要最终由国家立法，并由国家保证实现贯彻。最后，国内人权的实现是由国家保证其实施、由国家直接制定，是司法实践和国家立法所产生的。[8]据此，拥有自主的难民甄别程序，是在给予难民保护的同时，放国家利益为首的最好体现。 因此，为有效应对我国的难民问题，我国在坚持以人道主义原则解决难民问题的同时，必须以主权原则为前提，构建自主的难民甄别制度，妥善处理国家利益与难民权益之间的关系。
（一）通过将难民管理列入《出入境管理办法》专章加以规定，在国家移民管理局中设置专门难民甄别部门
如前述，难民入境必然会对国家造成一定的影响，但是难民甄别面试并不是由中国政府负责，中国并无相关难民甄别制度，导致国家利益与安全无法得到保障，也不利于我国对难民群体的人权保护。
边界保留着最终的国家价值，即便对难民而言，人的价值渗透也取决于国家同意。[9]我国作为一主权国家，保留出入境对象与条件的唯一决定权，即使相关的庇护申请人有权依据不推回原则，对该决定权施加一定的限制，是否适用不推回原则也应当由我国自主决定，而非依赖联合国难民署。本文认为，须结合我国实践，必要时参考新西兰的做法，通过在《出入境管理办法》中将难民管理作为专章规定，统一难民管理主体，把难民管理的责任整合到现有的国家移民管理局，并在国家移民管理局下设立专门的难民甄别部门。
在《出境入境管理法草案》的审议过程中便有学者建议对难民问题作专章规定。本文认为，这是一种合理的立法形式。因为难民事务与一般的移民及出入境管理事务虽然在实践上存在一定的区别，但在本质上，两者的目的和性质都是对本国的出入境事务进行管理，故宜将二者置于同一部法律之下加以规范。就甄别主体而言，在现有的国家移民管理局里设置专门难民管理部门。国家移民管理局网站显示，国家移民管理局下设外国人管理司，该司的主要职责之一是“承担难民身份甄别及临时安置、遣返工作”。可见，国家移民管理局外国人管理司是我国名义上的难民甄别主管机关，据此可以把全国难民甄别的工作交给外国人管理司进行统一管理。
（二）甄别程序应当分为初步审查与实质审查两阶段，实质审查必须坚持以充分审查为原则
如上述，我国仅仅对联合国的甄别结果进行嗣后（形式）审查，在得出我国应当建立自主的难民制度，设立专门的难民甄别部门的结论后，我国有必要结合我国实际，参考新西兰的“初步+实质”审查体系，建立能正确把握人道主义原则与国家利益优先原则的关系的甄别程序。
首先应设立初步审查程序。虽然我国并未与其他国家签署相关的“安全第三国协议”，但是可以在对申请进行实质审查之前，查明申请人是否在其他国家已经获得庇护，存在挑选庇护国的现象。如果上述情况，申请人将会被推回该国，申请不会被接受，进而不会对提交的资料进行实质审查。这样既能降低我国的庇护能力，有助于防申请人滥用庇护政策。
通过初步审查的，难民管理部门应签发《难民地位申请证明》，并暂时赋予其在境内合法停留的权利。之后，甄别人员将会对资料进行实质审查。如果申请人依据《难民公约》向中国提交难民申请，则审理人员应当严格按照公约的规定判断是否符合要求。在甄别过程中，应当学习新西兰的充分审理规则，虽然中国不是《公民权利和政治权利公约》的缔约国，但却是《反酷刑公约》的缔约国。故不管申请人是根据《难民公约》还是根据《反酷刑公约》，审理人员应当依次按照上述两个公约进行审理，充分保障申请人的权益。
参考文献：
[1]UNHCR，Complementary Protection（EC/GC/01/18）[R]，September 2001 para.8-10
[2][美]詹姆斯·C·哈撒韦.《国际法上的难民权利》[M].黄云松译，中国社会科学出版社，2007.第114页。
[3]Human Rights Committee，General Comment No. 31 [R]，（2004），para.12
[4]梁淑英.《國际难民法》[M].知识产权出版社，2009.第132-134页。
[5]袁亚琦. 全球化进程中人权和主权的关系及中国的对策问题研究[D].湖南大学，2014.
[6][美]路易斯·亨金.《国际法：政治与价值》[M].张乃根等译，中国政法大学出版社，2005 .第288 页。
[7]丘立本.国际移民的历史、现状与我国对策研究[J].华侨华人历史研究.2005（3）
[8]徐显明.国际人权法北京[M].法律出版社，2004.第85页
[9]吴忠希.中国人权思想史略[M].学林出版社，2004..第35-40页
（作者单位：广东外语外贸大学）
【关键词】新西兰;难民;甄别
因为部分国家拥有极为宽松的难民政策的，导致周边国家的难民蜂拥而至。例如，截止2016年底，德国已经拥有超过150万名難民，在维护难民权利，给予人道主义援助的同时，德国的犯罪率却飙升，据统计，在难民涌入高潮期间，德国萨克森州犯罪率同步上升10.4%，92%的新增案例与难民有关。2016年新年前夜，以大教堂闻名的德国西部重镇科隆爆发一起史无前例的大规模性侵案。上千名醉醺醺的男子在科隆火车站对女性进行调戏、性侵和抢劫。截至1月6日，警方已经接到118起报案，其中包括性侵、抢劫、偷窃等，其中一名女性被强奸，还有一名便服女警遭到攻击，有警方人员透露，“已逮捕8名嫌犯，全是难民”。在2016年新年前夜，以大教堂闻名的德国西部重镇科隆爆发一起史无前例的大规模性侵案，犯罪嫌疑人全为难民，这使得德国公民的权益受到严重的侵害。
如何在给予难民保护的同时，同时避免出现难民危害本国及本国公民的利益呢？构建完善的难民甄别程序是解决这个问题的重要途径。那么，在构建难民甄别程序时，如何把握国家利益与难民权益的关系？具体来说，为解决这一问题，由哪个机关负责甄别难民身份？采取怎样的难民甄别程序？这些问题都是亟需解决的问题。
在当今的国际难民保护体系中，已经发展成以《关于难民地位的公约》（以下简称“《难民公约》”）为首，以其他国际人权公约为辅的保护体系。基于该保护体系当今世界各国一共发展出二类甄别程序，第一是为每个公约建立一套程序，申请人必须明确其以哪一个公约申请庇护，三套程序完全独立。第二种则是仅设置一套程序，不管申请人的依据是哪个公约，甄别人员都会按照以《难民公约》为首，其他公约为辅的顺序对申请进行充分审查。采用第二种程序的其中一个国家便是新西兰，并且该程序已经得到了联合国难民署的认可，被认为是最清晰，速度最块，经济效率最高的甄别程序。[1]除此之外，新西兰的甄别主体、“初步+实质”的甄别方法也值得我们研究。
一、新西兰的难民甄别制度
（一）甄别主体
在新西兰，难民管理与移民管理两者并非独立，难民管理制度是移民管理的一部分。新西兰未将难民甄别制度的内容设立成独立的法律，而是将其主要内容纳入到2009年《移民法》（以下简称“《新西兰移民法》”）中的第五章，将难民立法从属于移民立法。
因此，新西兰难民的甄别工作由专门管理移民事务的部门——新西兰移民局负责。依据《新西兰移民法》第390条，在新西兰移民局里，难民与保护官员则是移民局里专门从事该项事务的人员，并且新西兰移民局的行政长官可以依据实际情况，指定移民局的其他工作人员成为难民与保护官员。
（二）甄别程序
不推回义务不当然构成给予庇护的义务，根据《难民公约》第33条与《1984年联合国禁止酷刑公约》（以下简称“《反酷刑公约》”）第3条，都是一项用否定的语气表述的义务，对各国管理非公民入境的权利确实有一定的限制，但并非完全否定。因此，只要推回申请人的行为不会导致其面临受迫害或酷刑的风险，那么各国就可以拒绝他们入境，但是不推回义务也暗含着给予庇护的义务。[2]如果推回行为违反不推回原则的，则不得推回申请人，此时不推回义务将转换成给予庇护的义务。新西兰基于上述理论，将甄别程序分为初步审查与实质审查。
1、初步审查
原则上，各主权国家依据不推回原则仅负有不推回义务，不需要向申请人提供庇护，只有在推回申请人违反不推回原则的情况下，国家才负有给予申请人庇护地位的义务。据此，各国为减少庇护压力，在实质审查申请人是否符合庇护对象的要件之前，一般会倾向于将申请人推回到另一个安全的庇护国，而初步审查的功能在审查该推回行为是否违反不推回原则。
依据《新西兰移民法》第134条，在对申请进行实质审查前，难民与保护官员对申请进行初步审查。首先，因为新西兰采取了“安全第三国政策”，因此根据任何国际安排或协议，申请人如果已经或有机会向另一安全第三国提出难民身份或保护身份请求，只有不存在上述情况，新西兰才会对申请进行实质审查。
可见，如果存在“安全第三国”愿意为申请人提供庇护，那么新西兰将其推回的行为并不会违反不推回义务，此时不推回义务并未转换为给予庇护的义务，无须对申请人进行实质审查。
2、实质审查
通过初步审查后，不推回义务将转换给予庇护的义务，不推回义务的对象转换为给予庇护对象，因此实质审查的目的在于审查申请人是否符合庇护对象的认定标准。《难民公约》第33条明确表示政治难民适用不推回原则，但是政治难民的认定条件较为严格，体现出极强的择选性与个体化特征，仅适用于因种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因遭受迫害的个人。此后，《反酷刑公约》第3条强有力地表达了不推回原则，其适用对象是有受到酷刑危险的个人，但是符合酷刑的条件起点较高，需要实施者蓄意使某人在肉体或精神上遭受剧烈疼痛或痛苦。2004年，联合国人权委员会表示，《1966年公民权利和政治权利公约》（以下简称“《公民权利和政治权利公约》”）第2条第（1）款与第7条两者暗含着不推回原则，其适用对象比《禁止酷刑公约》要广，因为除了被实施酷刑的个人，还包括被施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚的个人。[3] 依据《新西兰难民法》第137条第（1）款，上述独立的三项公约的适用对象审查程序被完全统一，不管申请者依据上述一个或两个公约提出庇护请求，难民和庇护官员必须按照以下顺序对每一项接受审议的请求作出裁定，首先根据《难民公约》是否符合难民的标准，其次根据《反酷刑公约》是否符合受庇护人的标准，最后根据《公民权利和政治权利公约》是否符合受庇护人的标准。可见，无论申请人是否仅仅以上述其中一个或多个公约提出申请，难民和庇护官员必须考虑三个公约，给予申请人的最完整的庇护。
二、中国与新西兰难民甄别制度的比较
（一）甄别主体方面，新西兰明确规定由新西兰移民管理局甄别，中国则由联合国难民署甄别
当今世界对难民身份进行甄别的主体，分为主权国家与联合国难民署。
从新西兰的实践来看，具有长期移民立法史的新西兰采取在“移民法”中专章对难民问题加以规定这一立法形式，这种方式由于设置了难民管理的独立机构，可以更专业地完成难民保护工作，无论是从后续的规则细化角度还是实施执法角度来看，专章规定难民管理并设置专门机关的管理能有效避免各机关之间的矛盾，提高难民保护工作效率，从而最大化保护难民权利，更有利于落实难民保护工作。并且，国家要保护难民，自然有权对难民身份进行甄别，这是条约效力的必然结果，也是国家主权或属地优越权的表现。
目前我国国内法律就难民保护问题规定在《出境入境管理法》第46条“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留;被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”从内容上看，虽然第46条规定了难民和申请难民地位的外国人在中国境内的停留、居留，但对于依何种标准和程序认定难民，申请难民地位的外国人和被认定为难民的外国人在停留、居留之外享有何种权利等难民事务中若干重要问题并无涉及。据此，由于我国至今未制定有关难民地位甄别的法律法规，根据国际难民法“在非公约或议定书的缔约国或尚未制定难民甄别程序的国家，由联合国难民署依据其权限直接对外国人的难民地位进行甄别”[4]的原则，我国的难民甄别工作实际上一直由联合国难民署驻华代表处负责实施。
一些持有国家主权让渡论的学者，认为实行国际法需要各国对本国主权作出让步，这是因为维持国际社会秩序需要以国际法和国际法治为基础。在经济全球化和区域一体化加速发展的条件下，国际组织的出现和区域一体化证明了国家主权让渡。[5]但是，国家主权原则作为在国际法上最重要，且具有普遍性的原则，已经被世界各国所公认。国家主权不可逾越，国家只有坚持国家主权，才能对达到给予难民一定保护的目标。中国是《难民公约》的缔约国，若无依据、无权利因在侵犯国家安全与利益的情况下拒绝接受难民，这是中国作为一主权国家所不能接受的。目前来看，在以联合国难民署驻华代表处作为实质审查机构的前提下，我国并不能保证在接受难民的同时维护国家安全与利益。中国需要一套自己的甄别程序，这符合中国作为政治实体，在任何问题上必须优先维护本国利益的要求。
（二）甄别程序方面，新西兰分为初步审查与实质审查，中国仅依据联合国难民署的甄别结果进行嗣后（形式）审查
在新西兰移民法中，难民甄别程序分为初步审查与实质审查，且呈现出以主权原则主导，且充分保障人权的特点。初步审查中，新西兰会审查是否可以将申请人推回至安全第三国。根据新西兰与其他国家签订的 “安全第三国”协议，部分国家会因此被视为是安全的。因此该政策直接为新西兰的推回行为提供了合法性的支持，该做法不仅可以减少新西兰的庇护压力，而且保护了申请人的权益。实质审查中，难民与保护官员必须《难民公约》、《反酷刑公约》、《公民权利和政治权利公约》审查申请人是否符合相应条件，无论申请人是否仅仅以上述其中一个或多个公约提出申请，难民和保护官员必须考虑三个公约，给予申请人的最完整的保护。以《难民公约》为首的统一程序的好处不仅在于强调《难民公约》的国际地位，维持以《难民公约》为主，其他公约为辅的国际保护体系，而且在如果发现申请人不符合《难民公约》下的标准，即使申请人没有明确提出其他保护要求，所有庇护申请也应视为对非《难民公约》保护的要求，充分保护申请人的权利。
如上节所述，中国的难民甄别工作由联合国难民署北京代表处负责。虽然若申请人通过甄别程序，公安机关会对联合国难民署签发的《难民证明》进行所谓的嗣后审查，通过该审查后签发难民身份证明。但嗣后审查并非实质审查，进行实质审查的主体是联合国难民署，这不仅有影响我国行使国家主权的嫌疑，而且会使我国常处于被动地位。
甄别难民时，过分考虑难民给本国利益带来的消极影响，会导致根据本国利益指定排斥难民政策，不顾难民和难民输出国的利益。[6]从这一角度出发，基于“安全第三国政策”而设置的初步审查在一定程度上合法地排斥了申请人在新西兰取得难民地位机会。但是在新西兰的实质审查中也体现出主权国家对人权的保障，在实质审查中，通过程序的设计，对申请人的情况依次依据三个公约进行审查，以免因申请人自身对保护依据的不了解导致失去获得庇护的机会。中国方面，如上节所述，难民甄别主體并非属于我国，而是交给联合国难民署北京代表处行使甄别权，公安机关依据联合国难民署的甄别结果出具的难民身份证明仅仅是对甄别结果的形式肯定。
三、构建我国难民甄别程序的几点思考
我国边境局势复杂，历史上出现过因越南、缅甸等国家发生动乱，大量印支难民、缅甸难民涌入到我国广西省境内的情况，最近一次发生在2010年左右，因缅甸发生内战导致近13000名缅甸难民涌入我国境内。除了边境压力之外，联合国难民署北京代表处近三年来共收到了共1628份庇护申请，他们之中大部分均持有合法的工作或学习签证来到中国，但是因原籍国发生武装冲突等事件而无法回国。
给予难民一定的保护，实际是保护人权的体现。主权国家对难民保护起到了极大的作用，无主权国家的参与，人权保护则无从谈起。首先，由国家集体参与制定的国际人权法是通过国家间的合作来保证其实现的。[7]其次，基本人权和自由必须经过国家，国际人权法规定要最终由国家立法，并由国家保证实现贯彻。最后，国内人权的实现是由国家保证其实施、由国家直接制定，是司法实践和国家立法所产生的。[8]据此，拥有自主的难民甄别程序，是在给予难民保护的同时，放国家利益为首的最好体现。 因此，为有效应对我国的难民问题，我国在坚持以人道主义原则解决难民问题的同时，必须以主权原则为前提，构建自主的难民甄别制度，妥善处理国家利益与难民权益之间的关系。
（一）通过将难民管理列入《出入境管理办法》专章加以规定，在国家移民管理局中设置专门难民甄别部门
如前述，难民入境必然会对国家造成一定的影响，但是难民甄别面试并不是由中国政府负责，中国并无相关难民甄别制度，导致国家利益与安全无法得到保障，也不利于我国对难民群体的人权保护。
边界保留着最终的国家价值，即便对难民而言，人的价值渗透也取决于国家同意。[9]我国作为一主权国家，保留出入境对象与条件的唯一决定权，即使相关的庇护申请人有权依据不推回原则，对该决定权施加一定的限制，是否适用不推回原则也应当由我国自主决定，而非依赖联合国难民署。本文认为，须结合我国实践，必要时参考新西兰的做法，通过在《出入境管理办法》中将难民管理作为专章规定，统一难民管理主体，把难民管理的责任整合到现有的国家移民管理局，并在国家移民管理局下设立专门的难民甄别部门。
在《出境入境管理法草案》的审议过程中便有学者建议对难民问题作专章规定。本文认为，这是一种合理的立法形式。因为难民事务与一般的移民及出入境管理事务虽然在实践上存在一定的区别，但在本质上，两者的目的和性质都是对本国的出入境事务进行管理，故宜将二者置于同一部法律之下加以规范。就甄别主体而言，在现有的国家移民管理局里设置专门难民管理部门。国家移民管理局网站显示，国家移民管理局下设外国人管理司，该司的主要职责之一是“承担难民身份甄别及临时安置、遣返工作”。可见，国家移民管理局外国人管理司是我国名义上的难民甄别主管机关，据此可以把全国难民甄别的工作交给外国人管理司进行统一管理。
（二）甄别程序应当分为初步审查与实质审查两阶段，实质审查必须坚持以充分审查为原则
如上述，我国仅仅对联合国的甄别结果进行嗣后（形式）审查，在得出我国应当建立自主的难民制度，设立专门的难民甄别部门的结论后，我国有必要结合我国实际，参考新西兰的“初步+实质”审查体系，建立能正确把握人道主义原则与国家利益优先原则的关系的甄别程序。
首先应设立初步审查程序。虽然我国并未与其他国家签署相关的“安全第三国协议”，但是可以在对申请进行实质审查之前，查明申请人是否在其他国家已经获得庇护，存在挑选庇护国的现象。如果上述情况，申请人将会被推回该国，申请不会被接受，进而不会对提交的资料进行实质审查。这样既能降低我国的庇护能力，有助于防申请人滥用庇护政策。
通过初步审查的，难民管理部门应签发《难民地位申请证明》，并暂时赋予其在境内合法停留的权利。之后，甄别人员将会对资料进行实质审查。如果申请人依据《难民公约》向中国提交难民申请，则审理人员应当严格按照公约的规定判断是否符合要求。在甄别过程中，应当学习新西兰的充分审理规则，虽然中国不是《公民权利和政治权利公约》的缔约国，但却是《反酷刑公约》的缔约国。故不管申请人是根据《难民公约》还是根据《反酷刑公约》，审理人员应当依次按照上述两个公约进行审理，充分保障申请人的权益。
参考文献：
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（作者单位：广东外语外贸大学）