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摘要：政府职能转变反映了政府活动的基本方向，也会直接影响行政诉讼案件的受案范围及其审理工作。本文从政府职能转变的角度，分析行政管理出现的新情况，逐个分析几类新型的行政诉讼案件的审理问题，既为现实的审判工作提供思路，又为正确理解我国的社会管理创新提供新思路，并结合政府职能转变、行政新型案件的出现这一现象阐述社会管理创新的必要性。
关键词：政府职能 行政审判 社会管理
作者简介：王勇，对外经济贸易大学。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-220-02
一、政府职能转变导致新型行政案件的出现
政府职能，是指政府在一定的时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。一般来说，政府的属性规定政府的基本职能，政府职能的特性规定政府的具体职能。政府职能的转变，主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。
我国政府职能的转变主要是指转变政府的社会管理职能。我国目前政府职能从传统的命令式行政方式逐步转向服务型、合作型政府。即削弱控制性管理职能，加大协调服务性管理职能，把一些政府部门由凌驾于社会之上变成真正服务于社会的协调管理机构。另外行政行为由单方的强制、处罚向契约化、行政合同化转变，社会救济和保障功能的强化等。在政府职能转变的过程中，涉及城建行政审批登记、行政合同、劳动和社会保障等新型行政案件逐步反映到审判领域中来。比如，近年来出现的房地产纠纷案件、劳动与社会保障案件、行政合同争议案件等等，均与政府职能的转变有关。行政审判工作的宗旨是监督行政机关依法行使职权，因此，行政机关的执法状况、职能状况会直接影响行政审判的制度定位、工作重点和发展方向。
我国正处于社会转型期，旧的体制正被突破，新的规范尚待确立，政府职能处于转变之中，市场机制在试验中摸索，国际规则正逐步接轨。在如此变动不居的时代，行政机关必须能够驾驭复杂多变的局面，同时确保自身的行政行为符合相对稳定的法律，这被称为行政法治的“悖论”。从容应对这种两难困境所依赖的正是行政审判。对此，从政府职能转变的角度入手，对行政审判领域出现的新情况作系统的分析，有助于从行政、司法两个角度理解当前的社会进展状况。而社会发展离不开政府的管理，一个社会的社会管理工作只有不断地创新，才会充满活力，遇到的新型案件才能得到很好的防止与处理。
二、各类新型行政诉讼案件的审理分析
（一）新型的房产登记纠纷案件的审理
房地产登记是房地产行政主管部门依法对房地产的权属、抵押等物权进行的登记，是房地产物权公示的法定方式，不进行登记就不能对抗善意第三人。实行房地产权属、交易等方面的登记制度，目的在于保护相关权利人的合法权益，维护房地产市场秩序。房地产登记属于行政登记的一种，实践中所出现的问题是行政登记是否属于行政诉讼的受案范围。反对的意见认为：（1）行政登记侵权之诉缺乏法律依据；（2）行政登记侵权之诉无“诉的利益”存在；（3）行政登记侵权之诉与相关民事争议的诉讼结果往往相悖，有损司法的权威和统一。但是随着2003年8月《行政许可法》的公布，行政登记的可诉性问题迎刃而解。
房地产登记部门的违法行政行为包括以下几个方面：一是房地产登记管理部门不履行或者不及时履行登记职责。这种情况，一般是登记申请人没有过错，其所提交的房地产材料属实，并且也非常；二是由于登记管理部门的过错，导致的错误登记。这种情况，房地产登记申请人提交的材料一般都是属实的，也比较齐全，但是由于登记管理部门的过错而出现了错误登记的情形；三是由于房地产登记部门没有履行严格审查义务而发生的错误登记行为；四是由于房地产登记部门的工作人员与交易一方当事人恶意串通进行登记，所发生的错误情形。
房屋登记案件的难点在于行政赔偿与民事赔偿的划分问题。通过对房地产登记部门以上的各种违法行为的列举，可以看到，房地产管理部门的错误登记行为并不是导致当事人权益受到损害的唯一原因，房地产交易一方当事人的欺诈行为也是损害后果发生的必要条件，这两种行为同时存在才会导致最后的损害后果。这种违法行政行为和民事侵权行为的共同加害称为混合侵权。在现实的行政审判实践中，这一问题亟待法律或司法解释作出明确规定，目前各地的做法存在认识上的不同。
（二）新型的劳动与社会保障案件的审理
社会保障是国家通过法律对社会成员在生、老、病、死、伤残、失业、丧失劳动能力，或因自身、自然和社会原因而面临生活困难，或社会成员在维护国家安全、社会秩序做出贡献和牺牲时，给予本人或其家属物质帮助，或为社会成员提供各种福利性补贴，或对部分劳动者以救济、提供优抚项目，以此来保障每个公民基本生活需要的制度。
由于我国的社会保障事业起步较晚，存在诸多不完善之处：（1）社会保障缺乏系统的法律规范；（2）社会保障执法中的强制作用弱；（3）社会保障适用范围缺乏广泛性,还没有覆盖全社会；（4）社会保障基金缺乏法律明确的筹资方式。通过人大立法建立社会保障基金，在全国范围进行调剂这是社会保障基金建立的最终目标，而在当前条件下完善省级社会保障基金的统筹则是关键的一步。目前各地社会保障基金与统筹都存在严峻形势，收不抵支现象十分严重；（5）社会保障社会化管理还缺少法律的支持。
由于以上主客观原因，导致行政机关在社会保障领域的执法而产生的纠纷日益增多，主要涉及两大问题：一是最低生活保障金发放对象的界定问题。根据国务院发布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》的规定,最低生活保障金的发放是根据家庭和人员构成全面考虑,对不同的家庭,按照实际情况进行发放。二是社会保障部門的行政不作为成为法院审判的重点。所谓行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。在现实中，社会保障问题存在很多的行政不作为情形，这是因为，政府习惯于消极处理事情，对于这一涉及面极广的社会保障工作，缺少积极性，缺少主动作为的热情，这正是传统理念使然之故。
（三）行政合同争议在行政审判中的审理
行政合同是现代社会上较为新型且重要的一种行政管理手段，它引进了普通参与国家行政的新途径。通过行政合同，普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与行政行为之中，在行政合同中，政府以协商的方式对公民提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，有利于化解矛盾，创造和谐社会。当前，行政合同也是一种新型的行政纠纷案件。
从行政诉讼受案范围上看，无论是行政诉讼法还是司法解释，都没有明确地将行政合同纳入受案范围。《行政诉讼法》第11条第（三）项、第（七）项、以及第（八）项的规定为行政合同中行政机关侵权行为的司法审查提供了依据，但这些规定并没有涵盖行政合同纠纷中其他违约和侵权行为，具有偏颇性。虽然有人认为“根据《若干解释》第1条关于可诉具体行政行为界定，行政合同应在其中。”但这种推定显然不能用来解决实际问题。
可见司法实践已经走在了立法的前面，所以建议应以明确的补充立法形式扩大行政合同诉讼的受案范围。这样就有助于从司法救济的角度，并从行政案件审理的角度解决这一类新型行政纠纷案件的审理主体的问题。
以上是基于政府职能的转变，对几类新型的行政诉讼案件的审理分析，这种分析虽然是简单的，但是却提供了一种正确理解当前我国社会管理创新的新思路。
三、新型行政案件的出现说明必须予以社会管理创新
“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”豍，社会管理创新更是具有重要的价值。社会管理既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体豎。现实中，各类新型的行政诉讼案件说明必须社会管理创新。
（一）各类新型行政案件的出现，说明社会管理创新是现实的必然要求
当今社会是信息社会、是全球化的社会、是市场经济社会，这也是我国政府的政治生态环境。所以，社会发展的现阶段出现新型的行政案件，这正是社会发展的必然结果，也正是基于这一政治生态环境的。新的政治生态环境对政府的职能转变提出了更高更新的要求。比如，行政不作为问题，伴随着这也生态环境的成熟，就会得到彻底解决。因为，当今政府所倾向的目标是服务型政府，服务型政府要求政府要主动作为，主动提供服务。所以，政府的行政应当是积极的，而不是三十年前政府的消极行政行为，这种积极的行政行为最为直接的影响，就是政府的不作为现象将会明显减少，直至消亡。对此，这就救助于解决由于政府的不作为而发生的关于社会保障纠纷方面的新型行政诉讼案件问题。这从另一角度也说明，社会管理必须创新，这是社会发展的历史潮流，不可阻挡。
事实上，新型行政案件的出现，正是由于伴随社会发展而出现了新情况新问题后，政府的职能在转变，由此导致的新的行政纠纷。政府职能的转变也正是社会管理创新的必然要求。
（二）社会管理创新可以防止新型行政诉讼案件频繁的发生
和谐社会要求尽量的少出现不必要的纠纷，无论平等主体之间，还是纵向的政府与民众之间，纠纷越少越好。为此，政府就必须主动适应社会的发展，及时调整自己的职能，尽量避免新型行政诉讼案件的发生。
怎样防止新型行政诉讼案件频繁的发生？说到底，还是转变政府职能，社会管理创新。当前社会，社会管理对政府提出更高的要求，其目标就是建立服务型政府。服务型政府是以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式豏，这种新模式要求社会管理创新，政府的职能转变。社会管理创新的必然导致政府职能转变，政府职能转变必然导致行政纠纷减少，所创新的领域、内容，直接影响着是否出现新型的行政诉讼案件，也影响着社会的稳定与经济的平稳发展。
（三）社会管理创新有助于解决新型行政案件审理的窘迫
社会管理创新是全球国家共同面对的课题。目前我国开展的社会管理创新活动，不仅是转型期的中国客观现实的要求，而且也是融入管理创新的世界大潮流中去的，而这一潮流，不仅体现在政府管理的创新方面，也体现在政府与民间组织合作的创新、体现在公众参与的创新等多个领域，同时，它也体现在司法审判领域，司法审判领域也需要创新。
行政审判是指人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、是否适当进行審查，以此解决行政争议的活动。行政案件的审理也需要创新，尤其对于新型的行政诉讼案件，涉及到是否受理、审判管辖等问题，必须创新审判机制。比如，重大新型案件的讨论制度、上报制度、会审制度等等，需要根据情况，有所创新，必要的制度建立起来了，再遇到新型的行政审判案件，就会游刃有余的及时处理，提高审判的效率，并有助于从根本上解决问题。
总之，面临行政审判领域的新情况，可以从政府职能转变、从社会管理创新的角度去理解、去分析，这样会有助于把握社会大局，站在更高的层面解决遇到的新情况、新问题，努力促进社会的持续稳定发展。
注释：
①中国共产党第十六次全体会议报告．
②莫于川．行政法治视野中的社会管理创新．法学论坛．2010（6）．
③罗德刚．论全面推进地方“公共服务型”政府建设．中国行政管理．2004（7）．
关键词：政府职能 行政审判 社会管理
作者简介：王勇，对外经济贸易大学。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-220-02
一、政府职能转变导致新型行政案件的出现
政府职能，是指政府在一定的时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。一般来说，政府的属性规定政府的基本职能，政府职能的特性规定政府的具体职能。政府职能的转变，主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。
我国政府职能的转变主要是指转变政府的社会管理职能。我国目前政府职能从传统的命令式行政方式逐步转向服务型、合作型政府。即削弱控制性管理职能，加大协调服务性管理职能，把一些政府部门由凌驾于社会之上变成真正服务于社会的协调管理机构。另外行政行为由单方的强制、处罚向契约化、行政合同化转变，社会救济和保障功能的强化等。在政府职能转变的过程中，涉及城建行政审批登记、行政合同、劳动和社会保障等新型行政案件逐步反映到审判领域中来。比如，近年来出现的房地产纠纷案件、劳动与社会保障案件、行政合同争议案件等等，均与政府职能的转变有关。行政审判工作的宗旨是监督行政机关依法行使职权，因此，行政机关的执法状况、职能状况会直接影响行政审判的制度定位、工作重点和发展方向。
我国正处于社会转型期，旧的体制正被突破，新的规范尚待确立，政府职能处于转变之中，市场机制在试验中摸索，国际规则正逐步接轨。在如此变动不居的时代，行政机关必须能够驾驭复杂多变的局面，同时确保自身的行政行为符合相对稳定的法律，这被称为行政法治的“悖论”。从容应对这种两难困境所依赖的正是行政审判。对此，从政府职能转变的角度入手，对行政审判领域出现的新情况作系统的分析，有助于从行政、司法两个角度理解当前的社会进展状况。而社会发展离不开政府的管理，一个社会的社会管理工作只有不断地创新，才会充满活力，遇到的新型案件才能得到很好的防止与处理。
二、各类新型行政诉讼案件的审理分析
（一）新型的房产登记纠纷案件的审理
房地产登记是房地产行政主管部门依法对房地产的权属、抵押等物权进行的登记，是房地产物权公示的法定方式，不进行登记就不能对抗善意第三人。实行房地产权属、交易等方面的登记制度，目的在于保护相关权利人的合法权益，维护房地产市场秩序。房地产登记属于行政登记的一种，实践中所出现的问题是行政登记是否属于行政诉讼的受案范围。反对的意见认为：（1）行政登记侵权之诉缺乏法律依据；（2）行政登记侵权之诉无“诉的利益”存在；（3）行政登记侵权之诉与相关民事争议的诉讼结果往往相悖，有损司法的权威和统一。但是随着2003年8月《行政许可法》的公布，行政登记的可诉性问题迎刃而解。
房地产登记部门的违法行政行为包括以下几个方面：一是房地产登记管理部门不履行或者不及时履行登记职责。这种情况，一般是登记申请人没有过错，其所提交的房地产材料属实，并且也非常；二是由于登记管理部门的过错，导致的错误登记。这种情况，房地产登记申请人提交的材料一般都是属实的，也比较齐全，但是由于登记管理部门的过错而出现了错误登记的情形；三是由于房地产登记部门没有履行严格审查义务而发生的错误登记行为；四是由于房地产登记部门的工作人员与交易一方当事人恶意串通进行登记，所发生的错误情形。
房屋登记案件的难点在于行政赔偿与民事赔偿的划分问题。通过对房地产登记部门以上的各种违法行为的列举，可以看到，房地产管理部门的错误登记行为并不是导致当事人权益受到损害的唯一原因，房地产交易一方当事人的欺诈行为也是损害后果发生的必要条件，这两种行为同时存在才会导致最后的损害后果。这种违法行政行为和民事侵权行为的共同加害称为混合侵权。在现实的行政审判实践中，这一问题亟待法律或司法解释作出明确规定，目前各地的做法存在认识上的不同。
（二）新型的劳动与社会保障案件的审理
社会保障是国家通过法律对社会成员在生、老、病、死、伤残、失业、丧失劳动能力，或因自身、自然和社会原因而面临生活困难，或社会成员在维护国家安全、社会秩序做出贡献和牺牲时，给予本人或其家属物质帮助，或为社会成员提供各种福利性补贴，或对部分劳动者以救济、提供优抚项目，以此来保障每个公民基本生活需要的制度。
由于我国的社会保障事业起步较晚，存在诸多不完善之处：（1）社会保障缺乏系统的法律规范；（2）社会保障执法中的强制作用弱；（3）社会保障适用范围缺乏广泛性,还没有覆盖全社会；（4）社会保障基金缺乏法律明确的筹资方式。通过人大立法建立社会保障基金，在全国范围进行调剂这是社会保障基金建立的最终目标，而在当前条件下完善省级社会保障基金的统筹则是关键的一步。目前各地社会保障基金与统筹都存在严峻形势，收不抵支现象十分严重；（5）社会保障社会化管理还缺少法律的支持。
由于以上主客观原因，导致行政机关在社会保障领域的执法而产生的纠纷日益增多，主要涉及两大问题：一是最低生活保障金发放对象的界定问题。根据国务院发布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》的规定,最低生活保障金的发放是根据家庭和人员构成全面考虑,对不同的家庭,按照实际情况进行发放。二是社会保障部門的行政不作为成为法院审判的重点。所谓行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。在现实中，社会保障问题存在很多的行政不作为情形，这是因为，政府习惯于消极处理事情，对于这一涉及面极广的社会保障工作，缺少积极性，缺少主动作为的热情，这正是传统理念使然之故。
（三）行政合同争议在行政审判中的审理
行政合同是现代社会上较为新型且重要的一种行政管理手段，它引进了普通参与国家行政的新途径。通过行政合同，普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与行政行为之中，在行政合同中，政府以协商的方式对公民提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，有利于化解矛盾，创造和谐社会。当前，行政合同也是一种新型的行政纠纷案件。
从行政诉讼受案范围上看，无论是行政诉讼法还是司法解释，都没有明确地将行政合同纳入受案范围。《行政诉讼法》第11条第（三）项、第（七）项、以及第（八）项的规定为行政合同中行政机关侵权行为的司法审查提供了依据，但这些规定并没有涵盖行政合同纠纷中其他违约和侵权行为，具有偏颇性。虽然有人认为“根据《若干解释》第1条关于可诉具体行政行为界定，行政合同应在其中。”但这种推定显然不能用来解决实际问题。
可见司法实践已经走在了立法的前面，所以建议应以明确的补充立法形式扩大行政合同诉讼的受案范围。这样就有助于从司法救济的角度，并从行政案件审理的角度解决这一类新型行政纠纷案件的审理主体的问题。
以上是基于政府职能的转变，对几类新型的行政诉讼案件的审理分析，这种分析虽然是简单的，但是却提供了一种正确理解当前我国社会管理创新的新思路。
三、新型行政案件的出现说明必须予以社会管理创新
“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”豍，社会管理创新更是具有重要的价值。社会管理既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体豎。现实中，各类新型的行政诉讼案件说明必须社会管理创新。
（一）各类新型行政案件的出现，说明社会管理创新是现实的必然要求
当今社会是信息社会、是全球化的社会、是市场经济社会，这也是我国政府的政治生态环境。所以，社会发展的现阶段出现新型的行政案件，这正是社会发展的必然结果，也正是基于这一政治生态环境的。新的政治生态环境对政府的职能转变提出了更高更新的要求。比如，行政不作为问题，伴随着这也生态环境的成熟，就会得到彻底解决。因为，当今政府所倾向的目标是服务型政府，服务型政府要求政府要主动作为，主动提供服务。所以，政府的行政应当是积极的，而不是三十年前政府的消极行政行为，这种积极的行政行为最为直接的影响，就是政府的不作为现象将会明显减少，直至消亡。对此，这就救助于解决由于政府的不作为而发生的关于社会保障纠纷方面的新型行政诉讼案件问题。这从另一角度也说明，社会管理必须创新，这是社会发展的历史潮流，不可阻挡。
事实上，新型行政案件的出现，正是由于伴随社会发展而出现了新情况新问题后，政府的职能在转变，由此导致的新的行政纠纷。政府职能的转变也正是社会管理创新的必然要求。
（二）社会管理创新可以防止新型行政诉讼案件频繁的发生
和谐社会要求尽量的少出现不必要的纠纷，无论平等主体之间，还是纵向的政府与民众之间，纠纷越少越好。为此，政府就必须主动适应社会的发展，及时调整自己的职能，尽量避免新型行政诉讼案件的发生。
怎样防止新型行政诉讼案件频繁的发生？说到底，还是转变政府职能，社会管理创新。当前社会，社会管理对政府提出更高的要求，其目标就是建立服务型政府。服务型政府是以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式豏，这种新模式要求社会管理创新，政府的职能转变。社会管理创新的必然导致政府职能转变，政府职能转变必然导致行政纠纷减少，所创新的领域、内容，直接影响着是否出现新型的行政诉讼案件，也影响着社会的稳定与经济的平稳发展。
（三）社会管理创新有助于解决新型行政案件审理的窘迫
社会管理创新是全球国家共同面对的课题。目前我国开展的社会管理创新活动，不仅是转型期的中国客观现实的要求，而且也是融入管理创新的世界大潮流中去的，而这一潮流，不仅体现在政府管理的创新方面，也体现在政府与民间组织合作的创新、体现在公众参与的创新等多个领域，同时，它也体现在司法审判领域，司法审判领域也需要创新。
行政审判是指人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、是否适当进行審查，以此解决行政争议的活动。行政案件的审理也需要创新，尤其对于新型的行政诉讼案件，涉及到是否受理、审判管辖等问题，必须创新审判机制。比如，重大新型案件的讨论制度、上报制度、会审制度等等，需要根据情况，有所创新，必要的制度建立起来了，再遇到新型的行政审判案件，就会游刃有余的及时处理，提高审判的效率，并有助于从根本上解决问题。
总之，面临行政审判领域的新情况，可以从政府职能转变、从社会管理创新的角度去理解、去分析，这样会有助于把握社会大局，站在更高的层面解决遇到的新情况、新问题，努力促进社会的持续稳定发展。
注释：
①中国共产党第十六次全体会议报告．
②莫于川．行政法治视野中的社会管理创新．法学论坛．2010（6）．
③罗德刚．论全面推进地方“公共服务型”政府建设．中国行政管理．2004（7）．