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摘要党的十六大以来,反腐倡廉工作进入了一个新的发展阶段。检察机关的职务犯罪预防工作是反腐败斗争的重要组成部分,既面临着新的要求,也面临着前所未有的发展机遇。作为一项较新的检察业务工作,预防职务犯罪是检察机关为大局服务,为经济服务,推动三项重点工作的一个重要途径。天津市河东区人民检察院在职务犯罪预防工作进行了很多创新,达到了预防工作网络化、规范化和特色化的有机统一。本文旨在通过介绍天津市河东区人民检察院在职务犯罪预防工作上所做的探索和创新,研究如何突破预防工作瓶颈,不断加强和完善预防职务犯罪工作。
关键词网络化 规范化 特色化 大预防
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-030-02
一、预防职务犯罪概述
(一)预防职务犯罪的概念
国家工作人员职务犯罪,是指国家工作人员利用职务便利实施的贪污受贿,玩忽职守,徇私舞弊,或者侵犯公民权利,破坏国家对公务活动的管理职能,依照刑法规定应当受到刑罚处罚的犯罪行为。国家工作人员职务犯罪作为一种特殊类型的犯罪,是国家工作人员滥用权力、亵渎权力的表现,是最为严重的腐败形式。其具有严重的危害性,严重侵犯了国家机关的管理职能,影响了正常的管理秩序和工作秩序,破坏了由此产生的种种社会关系,败坏了政府的威信,损害了公众利益。因此,采取有效措施,切实预防国家工作人员职务犯罪,已经成为现代国家理论、政治理论的重要内容,成为世界各国的共识。在十六届四中全会上,党中央把“标本兼治、综合治理、惩防并举、重在预防”确立为我党反腐败工作的战略方针,强调要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,坚持“一个中心、两个基本点”,紧紧围绕服从和服务于大局,全面开展职务犯罪预防工作。
(二)预防职务犯罪工作的依据
预防职务犯罪工作主要有三个重要依据。第一是国家法律规定。我国《宪法》第129条规定,检察机关是国家的法律监督机关。法律监督的本质是防止违法。检察机关的预防职务犯罪职能,是由对职务犯罪的侦查、公诉和诉讼监督等职能引申和派生的。第二是党内规章依据,主要是中央颁布的《建立健全教育、制度、監督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,明确规定了检察机关应承担的预防职务犯罪工作职责,并作为惩防腐败体系建设的重要组成部分和内容。第三是高检院检委会通过的《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》,对检察机关开展预防工作的职责、原则、内容、程序、纪律等已作出明确规定,并即将列入统一考核体系。
(三)预防工作的常规职能任务
《预防职务犯罪工作规则(试行)》第五条把预防部门的常规职责归纳为八项,第一次以规范性文件的形式明确预防部门的职责。即:(一)研究、制定预防职务犯罪工作计划、规定;(二)组织、协调和指导预防职务犯罪工作,总结、推广预防职务犯罪经验、方法;(三)分析研究典型职务犯罪产生的原因,向发案单位提出改进、防范建议;(四)分析职务犯罪的特点、规律,提出预防职务犯罪的研究报告和对策建议;(五)开展预防咨询和警示宣传教育;(六)发现和处置预防工作中发现的职务犯罪线索;(七)管理行贿犯罪档案查询系统,受理社会查询;(八)承办其他预防职务犯罪工作事项。
二、预防职务犯罪工作的现状
近年来,检察机关不断提高认识,切实加强领导,积极探索,努力实践,使反腐败斗争实现了从以打击为主向打击与预防、惩治与保护并重的转变,预防职务犯罪工作得到了全面加强和改进。预防工作专业化建设取得了明显进展,内外协调机制逐步健全,工作成果得到进一步转化应用,行贿犯罪胆敢查询工作成效显著,预防队伍专业化建设进一步加强。但是,由于预防职务犯罪工作起步较晚,从总体来看,当前还处在探索和起步阶段,在实践中还存在一系列的问题:
一是职务犯罪预防工作具体操作的法律依据空白。当前,我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》只原则性地赋予了检察机关预防犯罪的法律职责,并没有规定其运行的具体程序和规则,检察机关如何开展职务犯罪的预防工作目前找不到明确的法律依据,虽然取得了一定的成效,但存在工作不规范、制度不健全、措施不得力、职责不清等问题,致使检察机关在预防工作中应有的作用没有发挥出来,预防工作还只在初级阶段和低层次上徘徊,阻碍了预防工作的提升。
二是预防工作的重要性未得到全面贯彻。有些检察院对预防工作没有足够重视,在人力物力等方面还没有给预防工作创造良好的条件和保证。对中央关于“惩防并举、注重预防”的指导思想和工作部署认识不足。
三是预防工作仍存在一定的行政化、形式化、表面化,预防手段单一,开展行业预防的途径不多,目前行业预防只停留在上法制课、开座谈会等初级形式,惩治和预防并重的工作机制也不够健全完善。
四是经验总结不足,信息交流不及时,指导工作不到位。整体来看,检察院预防部门对各单位的预防工作指导不够有力,各地创造的好经验、好做法没有及时总结、交流和推广。
三、天津市河东区人民检察院预防工作举措
(一)上下联动、协调发展,实现预防工作网络化
1.以预防委为平台,构建大预防格局。河东区院在大量调研、掌握情况的基础上,成立了天津市河东区预防职务犯罪工作委员会和区预防职务犯罪教育培训基地。此后,河东区院积极扩大预防职务犯罪网络布局,在与高检院确定的八大重点行业领域建立预防协调组织的同时,又先后与教育、卫生、街道、保险、城建、电力等16个行业、部门建立了预防组织,分别制定了工作实施方案和共建联系服务制度。现已逐步形成了区委统一领导、检察机关具体运作、重点行业领域预防和重点工程预防相结合、全社会共同参与的社会化大预防网络。
2.以报刊为依托,打造宣传前沿阵地。为进一步扩大预防职务犯罪工作的深度和广度,预防委和河东区院联合主办了《河东预防与交流》,并于2008年8月正式创刊出版。通过专刊,及时总结了预防工作中的成效、经验和教训,使其成为反映我区党风廉政建设和反腐败工作的阵地,成为弘扬正气、宣传典型、普及法律的喉舌,成为贴近群众、倾听呼声、为民服务的纽带,有效的加大了职务犯罪预防工作的宣传力度。
(二)健全机制、制度先行,实现预防工作规范化
1.加强组织领导,增强预防合力。河东区院首先成立了由检察长担任组长,党组其他成员为副组长,各主要科室负责人为成员的预防职务犯罪领导小组,将领导小组成员所在科室的内勤确定为联络员,定期召开联络员会议并举办专项培训,不断提高预防履职人员的业务水平,形成了领导统一指挥、各科协调配合、纵横相互联动、全院一盘棋的工作体制。
2.强化管理考核,做到有序有力。为使预防工作有序开展,河东区院制定了《天津市河东区预防职务犯罪工作实施细则》和《预防职务犯罪领导小组职责》,明确组织领导、细化工作职责;制定了《有关业务部门开展预防职务犯罪工作实施办法》,规范业务部门开展预防工作的流程。河东区院针对检察建议、案例剖析等工作建立了目标明确、奖惩分明的管理考核机制,有效解决了预防工作干什么、怎么干、达到什么要求、实现什么效果的问题。
3.抓住关键环节,护驾重点工程。河东区院围绕中央开展的工程建筑领域突出问题专项治理工作,制定了《工程建筑领域突出问题的专项治理工作实施意见》、《重点工程专项预防实施意见》等一系列文件,并结合工程领域的行业特点,形成了三项工作机制。一是确立走访机制。通过走访建委、建筑工程公司等单位,了解有关项目立项规模、施工等情况,对重大工程开展专项预防。二是建立日常工作机制。在自愿协作的基础上,在工程立项环节就成立工程方和检察机关组成的领导小组,下设办公室,主持日常工作。三是完善同步预防工作机制。从项目开工之初检察院就及时介入预防,对投标、招标、付款、采购、验收等重点环节进行全面监督。
(三)转变理念、创新形式,实现预防工作特色化
1.立足法制教育,创新宣传方式。抓好预防工作,宣传、教育是前提。河东区院专门成立了以党组成员和业务科室负责人为主要成员的预防职务犯罪宣讲团。在宣讲过程中,充分利用办案的资源优势,结合典型案例对党员领导干部开展法制教育。
2.立足办案实际,服务企业发展。河东区院建立了“六个一”工作机制,即每办理一宗案件,都让当事人写出一份案前经过,以警示他人;与发案单位进行一次案件分析,查找漏洞;向发案单位提出一份检察建议,协助整改;开展一次以案说法的法制教育,提高法制观念;进行一次案后回访考察,巩固办案成果。
3.立足执法为民,保障民计民生。在受理举报线索和接待群众来访过程中,不难发现,人民群众关心关注、反映强烈的问题主要集中在社会保障、劳动就业、征地拆迁和补偿、医疗卫生、行政执法等领域,为此河东区院深入调研,力求把预防工作延伸到最前沿,推动相关主管部门加强管理,将腐败现象消灭在萌芽状态,促进解决了群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
四、做好职务犯罪预防工作的体会
(一)做好预防工作,必须坚持教育、制度、监督并重的“三位一体”惩防体系
在“三位一体”惩防体系中,教育是基础,制度是保证,监督是关键。检察机关应当通过多种形式,不断扩大宣传覆盖面,筑牢教育之坝,使各级领导干部“不想犯”;通过完善工作机制,卡死“权钱交易”、“暗箱操作”的渠道,筑牢制度之坝,使人、财、物等关键岗位人员“不能犯”;通过帮助企业单位建立程序严密、制约有效的权力运行机制,筑牢监督之坝,使手中有权的领导干部“不敢犯”。
(二)做好预防工作,必须不断探索规律、总结经验、创新举措,推动预防工作向纵深发展
检察机关应当一直将预防工作作为一项院级的重要课题来研究和思考,力争使预防工作真正步入网络化、规范化、特色化的轨道。不久前,河东区院在全区12个街道创建了社区检察工作室,将预防与打击犯罪、受理举报申诉和拓宽案源、社区矫正监督和法制宣传教育、服务民众与接受监督有机结合起来,既维护了社区稳定,又满足了群众的司法需求,这也是创新预防工作举措的有益尝试。
(三)做好预防工作,必须坚持党委统一领导,推进网络化进程
实践证明,在职务犯罪预防工作中,检察机关的专门预防具有较大的依附性和局限性。这就在客观上要求必须将专门预防的触角做进一步延伸,构筑社会化大预防格局。预防工作是一项系统工程,检察机关要找准自己的定位,既要按职责分工,积极开展预防,为党委治理腐败当好参谋;又要紧紧依靠党委领导,积极参加党委、人大及纪检部门的预防活动,逐步建立党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各司其责,群众积极支持和参与的社会化大预防格局。
(四)做好预防工作,必须抓好干部队伍建设,依法接受社会监督
预防工作任务落实得好不好、实不实,预防干警是关键。在工作中,应当注重对预防干警的培训和管理,深入开展“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动,做到“到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替”。同时,始终坚持接受社会监督特别是人大监督,进一步拓宽联系渠道、改进联系方式,主动接受包括人大代表在内的社会各界和人民群众的监督,更好地履行宪法和法律赋予的职能。
注释:
建立有中国特色的预防职务犯罪工作机制——检察机关预防职务犯罪的探索与实践.法律出版社.2001年版.
郝銀飞.在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议结束时的讲话.2009年5月26日.
刘文光,严昕.论检察机关如何依法开展职务犯罪预防工作.金卡工程·经济与法.2010(6).
王振川.以科学发展观为指导,全面加强和改进预防职务犯罪工作.2009年5月26日.
参考文献:
[1]山东省菏泽市牡丹区人民检察院惩防一体化建设材料汇编.2009年6月.
[2]预防职务犯罪经验交流暨理论研讨会论文集.青岛市市南区域预防职务犯罪协会办公室.2007年10月.
关键词网络化 规范化 特色化 大预防
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-030-02
一、预防职务犯罪概述
(一)预防职务犯罪的概念
国家工作人员职务犯罪,是指国家工作人员利用职务便利实施的贪污受贿,玩忽职守,徇私舞弊,或者侵犯公民权利,破坏国家对公务活动的管理职能,依照刑法规定应当受到刑罚处罚的犯罪行为。国家工作人员职务犯罪作为一种特殊类型的犯罪,是国家工作人员滥用权力、亵渎权力的表现,是最为严重的腐败形式。其具有严重的危害性,严重侵犯了国家机关的管理职能,影响了正常的管理秩序和工作秩序,破坏了由此产生的种种社会关系,败坏了政府的威信,损害了公众利益。因此,采取有效措施,切实预防国家工作人员职务犯罪,已经成为现代国家理论、政治理论的重要内容,成为世界各国的共识。在十六届四中全会上,党中央把“标本兼治、综合治理、惩防并举、重在预防”确立为我党反腐败工作的战略方针,强调要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,坚持“一个中心、两个基本点”,紧紧围绕服从和服务于大局,全面开展职务犯罪预防工作。
(二)预防职务犯罪工作的依据
预防职务犯罪工作主要有三个重要依据。第一是国家法律规定。我国《宪法》第129条规定,检察机关是国家的法律监督机关。法律监督的本质是防止违法。检察机关的预防职务犯罪职能,是由对职务犯罪的侦查、公诉和诉讼监督等职能引申和派生的。第二是党内规章依据,主要是中央颁布的《建立健全教育、制度、監督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,明确规定了检察机关应承担的预防职务犯罪工作职责,并作为惩防腐败体系建设的重要组成部分和内容。第三是高检院检委会通过的《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》,对检察机关开展预防工作的职责、原则、内容、程序、纪律等已作出明确规定,并即将列入统一考核体系。
(三)预防工作的常规职能任务
《预防职务犯罪工作规则(试行)》第五条把预防部门的常规职责归纳为八项,第一次以规范性文件的形式明确预防部门的职责。即:(一)研究、制定预防职务犯罪工作计划、规定;(二)组织、协调和指导预防职务犯罪工作,总结、推广预防职务犯罪经验、方法;(三)分析研究典型职务犯罪产生的原因,向发案单位提出改进、防范建议;(四)分析职务犯罪的特点、规律,提出预防职务犯罪的研究报告和对策建议;(五)开展预防咨询和警示宣传教育;(六)发现和处置预防工作中发现的职务犯罪线索;(七)管理行贿犯罪档案查询系统,受理社会查询;(八)承办其他预防职务犯罪工作事项。
二、预防职务犯罪工作的现状
近年来,检察机关不断提高认识,切实加强领导,积极探索,努力实践,使反腐败斗争实现了从以打击为主向打击与预防、惩治与保护并重的转变,预防职务犯罪工作得到了全面加强和改进。预防工作专业化建设取得了明显进展,内外协调机制逐步健全,工作成果得到进一步转化应用,行贿犯罪胆敢查询工作成效显著,预防队伍专业化建设进一步加强。但是,由于预防职务犯罪工作起步较晚,从总体来看,当前还处在探索和起步阶段,在实践中还存在一系列的问题:
一是职务犯罪预防工作具体操作的法律依据空白。当前,我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》只原则性地赋予了检察机关预防犯罪的法律职责,并没有规定其运行的具体程序和规则,检察机关如何开展职务犯罪的预防工作目前找不到明确的法律依据,虽然取得了一定的成效,但存在工作不规范、制度不健全、措施不得力、职责不清等问题,致使检察机关在预防工作中应有的作用没有发挥出来,预防工作还只在初级阶段和低层次上徘徊,阻碍了预防工作的提升。
二是预防工作的重要性未得到全面贯彻。有些检察院对预防工作没有足够重视,在人力物力等方面还没有给预防工作创造良好的条件和保证。对中央关于“惩防并举、注重预防”的指导思想和工作部署认识不足。
三是预防工作仍存在一定的行政化、形式化、表面化,预防手段单一,开展行业预防的途径不多,目前行业预防只停留在上法制课、开座谈会等初级形式,惩治和预防并重的工作机制也不够健全完善。
四是经验总结不足,信息交流不及时,指导工作不到位。整体来看,检察院预防部门对各单位的预防工作指导不够有力,各地创造的好经验、好做法没有及时总结、交流和推广。
三、天津市河东区人民检察院预防工作举措
(一)上下联动、协调发展,实现预防工作网络化
1.以预防委为平台,构建大预防格局。河东区院在大量调研、掌握情况的基础上,成立了天津市河东区预防职务犯罪工作委员会和区预防职务犯罪教育培训基地。此后,河东区院积极扩大预防职务犯罪网络布局,在与高检院确定的八大重点行业领域建立预防协调组织的同时,又先后与教育、卫生、街道、保险、城建、电力等16个行业、部门建立了预防组织,分别制定了工作实施方案和共建联系服务制度。现已逐步形成了区委统一领导、检察机关具体运作、重点行业领域预防和重点工程预防相结合、全社会共同参与的社会化大预防网络。
2.以报刊为依托,打造宣传前沿阵地。为进一步扩大预防职务犯罪工作的深度和广度,预防委和河东区院联合主办了《河东预防与交流》,并于2008年8月正式创刊出版。通过专刊,及时总结了预防工作中的成效、经验和教训,使其成为反映我区党风廉政建设和反腐败工作的阵地,成为弘扬正气、宣传典型、普及法律的喉舌,成为贴近群众、倾听呼声、为民服务的纽带,有效的加大了职务犯罪预防工作的宣传力度。
(二)健全机制、制度先行,实现预防工作规范化
1.加强组织领导,增强预防合力。河东区院首先成立了由检察长担任组长,党组其他成员为副组长,各主要科室负责人为成员的预防职务犯罪领导小组,将领导小组成员所在科室的内勤确定为联络员,定期召开联络员会议并举办专项培训,不断提高预防履职人员的业务水平,形成了领导统一指挥、各科协调配合、纵横相互联动、全院一盘棋的工作体制。
2.强化管理考核,做到有序有力。为使预防工作有序开展,河东区院制定了《天津市河东区预防职务犯罪工作实施细则》和《预防职务犯罪领导小组职责》,明确组织领导、细化工作职责;制定了《有关业务部门开展预防职务犯罪工作实施办法》,规范业务部门开展预防工作的流程。河东区院针对检察建议、案例剖析等工作建立了目标明确、奖惩分明的管理考核机制,有效解决了预防工作干什么、怎么干、达到什么要求、实现什么效果的问题。
3.抓住关键环节,护驾重点工程。河东区院围绕中央开展的工程建筑领域突出问题专项治理工作,制定了《工程建筑领域突出问题的专项治理工作实施意见》、《重点工程专项预防实施意见》等一系列文件,并结合工程领域的行业特点,形成了三项工作机制。一是确立走访机制。通过走访建委、建筑工程公司等单位,了解有关项目立项规模、施工等情况,对重大工程开展专项预防。二是建立日常工作机制。在自愿协作的基础上,在工程立项环节就成立工程方和检察机关组成的领导小组,下设办公室,主持日常工作。三是完善同步预防工作机制。从项目开工之初检察院就及时介入预防,对投标、招标、付款、采购、验收等重点环节进行全面监督。
(三)转变理念、创新形式,实现预防工作特色化
1.立足法制教育,创新宣传方式。抓好预防工作,宣传、教育是前提。河东区院专门成立了以党组成员和业务科室负责人为主要成员的预防职务犯罪宣讲团。在宣讲过程中,充分利用办案的资源优势,结合典型案例对党员领导干部开展法制教育。
2.立足办案实际,服务企业发展。河东区院建立了“六个一”工作机制,即每办理一宗案件,都让当事人写出一份案前经过,以警示他人;与发案单位进行一次案件分析,查找漏洞;向发案单位提出一份检察建议,协助整改;开展一次以案说法的法制教育,提高法制观念;进行一次案后回访考察,巩固办案成果。
3.立足执法为民,保障民计民生。在受理举报线索和接待群众来访过程中,不难发现,人民群众关心关注、反映强烈的问题主要集中在社会保障、劳动就业、征地拆迁和补偿、医疗卫生、行政执法等领域,为此河东区院深入调研,力求把预防工作延伸到最前沿,推动相关主管部门加强管理,将腐败现象消灭在萌芽状态,促进解决了群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
四、做好职务犯罪预防工作的体会
(一)做好预防工作,必须坚持教育、制度、监督并重的“三位一体”惩防体系
在“三位一体”惩防体系中,教育是基础,制度是保证,监督是关键。检察机关应当通过多种形式,不断扩大宣传覆盖面,筑牢教育之坝,使各级领导干部“不想犯”;通过完善工作机制,卡死“权钱交易”、“暗箱操作”的渠道,筑牢制度之坝,使人、财、物等关键岗位人员“不能犯”;通过帮助企业单位建立程序严密、制约有效的权力运行机制,筑牢监督之坝,使手中有权的领导干部“不敢犯”。
(二)做好预防工作,必须不断探索规律、总结经验、创新举措,推动预防工作向纵深发展
检察机关应当一直将预防工作作为一项院级的重要课题来研究和思考,力争使预防工作真正步入网络化、规范化、特色化的轨道。不久前,河东区院在全区12个街道创建了社区检察工作室,将预防与打击犯罪、受理举报申诉和拓宽案源、社区矫正监督和法制宣传教育、服务民众与接受监督有机结合起来,既维护了社区稳定,又满足了群众的司法需求,这也是创新预防工作举措的有益尝试。
(三)做好预防工作,必须坚持党委统一领导,推进网络化进程
实践证明,在职务犯罪预防工作中,检察机关的专门预防具有较大的依附性和局限性。这就在客观上要求必须将专门预防的触角做进一步延伸,构筑社会化大预防格局。预防工作是一项系统工程,检察机关要找准自己的定位,既要按职责分工,积极开展预防,为党委治理腐败当好参谋;又要紧紧依靠党委领导,积极参加党委、人大及纪检部门的预防活动,逐步建立党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各司其责,群众积极支持和参与的社会化大预防格局。
(四)做好预防工作,必须抓好干部队伍建设,依法接受社会监督
预防工作任务落实得好不好、实不实,预防干警是关键。在工作中,应当注重对预防干警的培训和管理,深入开展“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动,做到“到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替”。同时,始终坚持接受社会监督特别是人大监督,进一步拓宽联系渠道、改进联系方式,主动接受包括人大代表在内的社会各界和人民群众的监督,更好地履行宪法和法律赋予的职能。
注释:
建立有中国特色的预防职务犯罪工作机制——检察机关预防职务犯罪的探索与实践.法律出版社.2001年版.
郝銀飞.在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议结束时的讲话.2009年5月26日.
刘文光,严昕.论检察机关如何依法开展职务犯罪预防工作.金卡工程·经济与法.2010(6).
王振川.以科学发展观为指导,全面加强和改进预防职务犯罪工作.2009年5月26日.
参考文献:
[1]山东省菏泽市牡丹区人民检察院惩防一体化建设材料汇编.2009年6月.
[2]预防职务犯罪经验交流暨理论研讨会论文集.青岛市市南区域预防职务犯罪协会办公室.2007年10月.